1

Svojom žalbom Europska komisija zahtijeva djelomično ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 6. srpnja 2022., HB/Komisija (T‑408/21, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2022:418), kojom je, s jedne strane, poništio Odluku Komisije C(2021) 3339 final od 5. svibnja 2021. o naplati tražbine u iznosu od 4241507 eura od društva HB, na temelju ugovora pod oznakom TACIS/2006/101 – 510 (u daljnjem tekstu: ugovor TACIS) i, s druge strane, Odluke Komisije C(2021) 3340 final od 5. svibnja 2021. o naplati tražbine od 1197055,86 eura od društva HB na temelju ugovora pod oznakom CARDS/2008/166 – 429 (u daljnjem tekstu: ugovor CARDS) (u daljnjem tekstu zajedno: sporne odluke).

2

Članak 103. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL 2002., L 248, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 1995/2006 od 13. prosinca 2006. (SL 2006., L 390, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 267.) (u daljnjem tekstu: Financijska uredba iz 2002.) koja je stavljena izvan snage s učinkom od 31. prosinca 2012., predviđao je:

„Ako se u postupku sklapanja ugovora pojave značajne pogreške, nepravilnosti ili prijevara, institucije suspendiraju postupak te mogu poduzeti sve potrebne mjere, uključujući i poništenje postupka.

Ako se nakon sklapanja ugovora utvrdi da je u postupku sklapanja ugovora ili pri izvršenju ugovora bilo značajnih pogrešaka, nepravilnosti ili prijevara, institucije mogu, ovisno o fazi u kojoj se nalazi postupak, odustati od sklapanja ugovora ili suspendirati izvršenje ugovora ili, ako je potrebno, raskinuti ugovor.

Ako se takve pogreške, nepravilnosti ili prijevara mogu pripisati izvoditelju, institucije dodatno mogu odbiti izvršiti plaćanje ili mogu zahtijevati povrat već plaćenih iznosa, proporcionalno težini pogrešaka, nepravilnosti ili prijevare.”

3

Naslovljen „Odobravanje povrata”, članak 100. stavak 2. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.) propisuje:

„Institucija Unije može formalno utvrditi iznos potraživanja od osoba koji nisu države članice putem odluke izvršive u smislu članka 299. UFEU‑a.

[…]”

4

Članak 131. Financijske uredbe iz 2018. naslovljen „Suspenzija, prekid i smanjenje”, u stavcima 2. i 4. propisuje:

„2.   Ako se nakon dodjele utvrdi da je u postupku dodjele bilo nepravilnosti ili da je počinjena prijevara, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može:

[…]

4.   Uz poduzimanje mjera iz stavaka 2. ili 3. odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može smanjiti iznos bespovratnih sredstava, nagrade, doprinosa iz sporazuma o doprinosu ili cijene koja se treba platiti prema ugovoru razmjerno težini nepravilnosti, prijevara ili kršenja obveza, uključujući slučajeve u kojima dotične aktivnosti nisu provedene ili su provedene loše, djelomično ili sa zakašnjenjem.

[…]”

5

Okolnosti spora izložene su u točkama 2. do 33. pobijane presude, a za potrebe ovog postupka moguće ih je sažeti na sljedeći način.

6

Dana 25. siječnja 2006. Unija, koju je zastupala njezina delegacija u Ukrajini, objavila je poziv na nadmetanje radi sklapanja ugovora za pružanje usluga tehničke pomoći ukrajinskim vlastima radi usklađivanja ukrajinskog zakonodavstva sa zakonodavstvom Unije. Taj ugovor bio je dio programa Tehničke pomoći za Zajednicu nezavisnih država (TACIS) čiji je cilj bio promicati prelazak na tržišno gospodarstvo te jačanje demokracije i vladavine prava u partnerskim državama u istočnoj Europi i središnjoj Aziji (u daljnjem tekstu: ugovor TACIS). Taj je ugovor dodijeljen konzorciju kojim koordinira društvo HB te je potpisan 17. srpnja 2006. za maksimalnu vrijednost ugovora od 4410000 eura.

7

Unija, koju je zastupala Europska agencija za obnovu (EAO), objavila je 24. listopada 2007. poziv na nadmetanje radi sklapanja ugovora o pružanju usluga tehničke podrške Visokom pravosudnom vijeću u Srbiji. Taj ugovor bio je dio programa Pomoći Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju (CARDS) čiji je cilj bio pružiti pomoć Zajednice zemljama jugoistočne Europe u sudjelovanju u procesu stabilizacije i pridruživanja Uniji (u daljnjem tekstu: ugovor CARDS). Taj je ugovor dodijeljen konzorciju kojim koordinira društvo HB te je potpisan 30. srpnja 2008. za maksimalnu vrijednost ugovora od 1999125 eura.

8

Nakon istrage koju je proveo Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), taj ured je u svojim konačnim izvješćima o istrazi, koje je Komisiji dostavio 19. travnja 2010. i 28. studenoga 2011., utvrdio postojanje ozbiljnih nepravilnosti i mogućih koruptivnih djela u vezi sa sudjelovanjem društva HB u postupcima javne nabave koji su se odnosili i na ugovor CARDS i na ugovor TACIS. Osim toga, OLAF je predložio raskid navedenih ugovora i nalaganje povrata neosnovano isplaćenih iznosa.

9

Komisija je 15. listopada 2019. donijela Odluku C(2019) 7318 final o smanjenju iznosa koji se duguju na temelju [ugovora TACIS] i povratu neopravdano isplaćenih iznosa (u daljnjem tekstu: odluka o povratu TACIS), kao i Odluku C(2019) 7319 final o smanjenju iznosa dugovanih na temelju [ugovora CARDS] i povratu neopravdano isplaćenih iznosa (u daljnjem tekstu: odluka o povratu CARDS). U tim odlukama koje se odnose, među ostalim, na članak 103. Financijske uredbe iz 2002. i članak 131. Financijske uredbe iz 2018. Komisija je smatrala da je u postupcima za dodjelu ugovora CARDS i TACIS počinjena bitna nepravilnost u smislu članka 103. Financijske uredbe iz 2002., da se ona može pripisati konzorciju kojim koordinira društvo HB te da se smanjivanje iznosa ugovora na nula eura može opravdati ozbiljnošću te nepravilnosti. Za sva plaćanja na temelju navedenih ugovora stoga se smatralo da su neopravdano isplaćena i da trebaju biti vraćena.

10

Društvo HB dana 19. studenoga 2019. podnijelo je Općem sudu dvije tužbe za osporavanje zakonitosti Odluka o povratu CARDS i TACIS te za potraživanje naknade štete na temelju izvanugovorne odgovornosti Unije. Presudama od 21. prosinca 2021., HB/Komisija (T‑795/19, u daljnjem tekstu: presuda T‑795/19, EU:T:2021:917) i od 21. prosinca 2021., HB/Komisija (T‑796/19, u daljnjem tekstu: presuda T‑796/19, EU:T:2021:918), Opći je sud, s jedne strane, odbacio te tužbe kao nedopuštene u dijelu u kojem se odnose na poništenje tih odluka i, s druge strane, odbio ih kao neosnovane u dijelu u kojem se njima traži utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti Unije. Komisija je 3. ožujka 2022. podnijela žalbe protiv tih dviju presuda koje su upisane pod brojevima predmeta C‑160/22 P i C‑161/22 P.

11

Komisija je 5. svibnja 2021. donijela sporne odluke koje se odnose na članak 299. UFEU‑a i članak 100. stavak 2. Financijske uredbe iz 2018. Nakon što je podsjetio na to da je, u skladu s tim člankom 299., izvršenje uređeno pravilima građanskog postupka koja su na snazi u državi na čijem se državnom području ono provodi i da je nadzor pravilnosti mjera izvršenja u nadležnosti nacionalnih sudova, u članku 5. tih odluka navodi se da su one izvršne isprave na temelju navedenog članka 299.

12

Rješenjem od 25. travnja 2022., HB/Komisija (T‑408/21 R, EU:T:2022:241), predsjednik Općeg suda prihvatio je zahtjev za privremenu pravnu zaštitu koji je podnijelo društvo HB i naložio suspenziju primjene navedenih odluka, pri čemu je odredio da će se o troškovima odlučiti naknadno.

13

Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 9. srpnja 2021. društvo HB podnijelo je tužbu za:

14

U prilog svojoj tužbi, u dijelu u kojem se odnosila na poništenje spornih odluka, društvo HB istaknulo je tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog, koji se temeljio na tome da Komisija nije nadležna donositi sporne odluke, na nepostojanju pravne osnove i na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja. Drugi tužbeni razlog, koji se temeljio na povredi Financijske uredbe iz 2018. jer Komisija nije imala nikakvu nedvojbenu tražbinu prema društvu HB. Treći tužbeni razlog, koji se temeljio na bitnoj povredi postupka te na povredi obveze dužne pažnje i načela nepristranosti iz članka 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

15

Opći je sud, s jedne strane, u točki 43. pobijane presude istaknuo da, kao što to priznaje i Komisija, ako Sud u okviru žalbi koje su mu podnesene u predmetima C‑160/22 P i C‑161/22 P potvrdi ugovornu prirodu odluka o povratu TACIS i CARDS, to bi je lišilo ovlasti donošenja spornih odluka koje bi tada, dakle, trebalo povući. S druge strane, u točkama 48. i 50. te presude Opći sud podsjetio je na to da je pitanje je li Komisija mogla donijeti odluku koja čini izvršnu ispravu na temelju članka 299. UFEU‑a kako bi zahtijevala tražbinu nastalu zbog neizvršenja ugovora razmotreno u presudi od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), u kojoj je Sud presudio da je Komisijina ovlast donošenja odluka koje čine izvršnu ispravu u okviru ugovornih odnosa ograničena na ugovore koji sadržavaju arbitražnu klauzulu kojom se nadležnost dodjeljuje sudu Unije.

16

Budući da ugovori TACIS i CARDS sadržavaju sporazume o prenošenju nadležnosti kojima se belgijski sud određuje kao nadležan, a ne sud Unije, Opći sud je u točki 53. pobijane presude utvrdio da Komisija nije imala ovlast donošenja spornih odluka na temelju članka 299. UFEU‑a. Slijedom toga, Opći sud prihvatio je prvi tužbeni razlog, a da nije razmotrio prigovor koji se temeljio na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja, kao ni drugi i treći tužbeni razlog.

17

Osim toga, Opći je sud u točkama 55. do 72. pobijane presude razmotrio zahtjev osobe HB za naknadu štete te ga je odbio kao neosnovan.

18

Komisija od Suda zahtijeva da:

19

Društvo HB zahtijeva da se žalba odbije i da se snošenje troškova naloži Komisiji.

20

U prilog svojoj žalbi Komisija ističe jedan žalbeni razlog kojim prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što se u točki 45. pobijane presude oslonio na pogrešno utvrđenje koje je preuzeto izravno i „bez rasprave” iz presuda T‑795/19 i T‑796/19, prema kojem su odluke o povratu CARDS i TACIS ugovorne prirode, kako bi u točki 53. pobijane presude iz toga zaključio da Komisija nije bila nadležna za donošenje spornih odluka na temelju članka 299. UFEU‑a.

21

Komisija ističe da Opći sud u pobijanoj presudi nije uzeo u obzir ni odgovorio na argumente koje je iznijela u svojem odgovoru na tužbu, a koji su se odnosili „[n]a Komisijinu nadležnost za donošenje [spornih] odluka” i koji su se konkretno odnosili na „pravnu prirodu odluka o povratu [CARDS i TACIS]”, a o kojoj se raspravljalo u okviru predmeta u kojima su donesene presude T‑795/19 i T‑796/19.

22

Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je „pripisao ugovornu prirodu” njezinim ovlastima javne vlasti, predviđenima osobito člankom 103. Financijske uredbe iz 2002., kojima ona može utvrditi nepravilnosti u postupku javne nabave, te stoga smanjiti cijenu tog ugovora i naložiti povrat neopravdano isplaćenih iznosa. Takvo rješenje, koje bi podrazumijevalo da su, kada Komisija sklapa ugovore poput onih o kojima je riječ u ovom slučaju, mjere koje su obuhvaćene izvršavanjem tih ovlasti javne vlasti „apsorbirane” u ugovorni okvir i podliježu nadzoru suda nadležnog na temelju ugovora, poništilo bi ovlasti Komisije kao javne vlasti, kao i ovlasti koje joj je dodijelio zakonodavac Unije.

23

Prema mišljenju te institucije, Opći je sud pobijanom presudom „izmijenio pravni sustav Unije” u pogledu i nadležnosti suda Unije za nadzor zakonitosti akata sekundarnog prava i sposobnosti Komisije da učinkovito zaštiti financijske interese Unije, osobito ispravljanjem nepravilnosti u postupku javne nabave kada to zahtijeva donošenje mjera upravne prirode. Opći je sud tako počinio pogrešku koja se tiče prava jer nije uzeo u obzir pravnu prirodu odluka o povratu CARDS i TACIS koje se spornim odlukama nastoje provesti. Na taj način analiza Općeg suda zanemaruje presudu od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 69. do 72.), u kojoj je Sud potvrdio da se, kada Komisija donosi mjere koje proizlaze iz izvršavanja njezinih ovlasti javne vlasti, one po svojoj prirodi nalaze izvan ugovornih odnosa i mogu se pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a.

24

Time što je odluke o povratu CARDS i TACIS – donesene na temelju, među ostalim, Financijske uredbe iz 2018., a čiji je cilj zaštita financijskih interesa Unije – kvalificirao kao provedbene mjere za ugovore CARDS i TACIS, Opći je sud povrijedio smisao i tekst te uredbe izmjenjujući samu prirodu ovlasti koje se njome dodjeljuju Komisiji.

25

Društvo HB odgovara da Komisija u ovom predmetu ne može ponovno isticati argumente iznesene u žalbama podnesenima protiv presuda T‑795/19 i T‑796/19, niti iskoristiti priliku da u ovom predmetu pobija te presude. U svakom slučaju, prema mišljenju osobe HB, Komisija tim presudama daje doseg koji one nemaju, tim više što nije dovoljno to da ta institucija tvrdi da izvršava ovlasti javne vlasti da bi to uistinu i tako bilo. U tom pogledu društvo HB ističe da je u točki 72. presude T‑795/19 i u točki 67. presude T‑796/19 Opći sud pravilno utvrdio da su ovlasti koje Komisija ima na temelju Financijske uredbe iz 2002. ili drugih pravila sekundarnog prava, počevši od potpisivanja ugovora o kojem je riječ, obuhvaćene ugovornim odnosima.

26

Osim toga, iz presude od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 67.) proizlazi da, s jedne strane, iako primjenjive financijske uredbe Komisiji dodjeljuju ovlast da prisili ugovaratelja da ispuni svoje obveze financijske prirode, postojanje ugovora protivi se tomu da Komisija jednostrano izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene tim uredbama. S druge strane, iz točke 73. te presude proizlazi da, iako je donošenje odluke koja čini izvršnu ispravu obuhvaćeno Komisijinim izvršavanjem njezinih javnih ovlasti, ta institucija prekoračuje svoju nadležnost donošenjem takve odluke kada postoje ugovorni odnosi i kada sud Unije nije sud nadležan na temelju ugovora.

27

Naposljetku, društvo HB ističe da se „čini da [Komisija] ne osporava” argument prema kojem, ako su tražbine ugovorne prirode i stoga sud nadležan za odlučivanje o ugovorima nije sud Unije, ona ne može donositi odluke na temelju članka 299. UFEU‑a.

28

Iz samog teksta članka 299. prvog stavka UFEU‑a proizlazi da su izvršne isprave akti Vijeća Europske unije, Komisije ili ESB‑a kojima se nalaže novčana obveza, osim ako se ona nalaže državama. Ta odredba ne sadržava nikakvo ograničenje u pogledu prirode akata koji čine novčanu obvezu, osim da se ne primjenjuje na akte upućene državama članicama. Međutim, članak 299. UFEU‑a sam po sebi ne čini pravnu osnovu koja je dovoljna za donošenje akata koji čine izvršne isprave. Naime, ovlast donošenja takvih akata institucija na koje se odnosi ta odredba mora proizlaziti iz drugih odredbi (presuda od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 51. i 53.).

29

Usto, kada Komisija donese nalog za povrat koji čini izvršnu ispravu u smislu članka 299. UFEU‑a, učinci i obvezujuća priroda takve jednostrane odluke ne proizlaze iz ugovornih odredbi, nego iz samog tog članka u vezi s odredbama primjenjive financijske uredbe. U tom pogledu, takva jednostrana odluka koja se temelji na izvršavanju ovlasti javne vlasti čini akt kojim se može nanijeti šteta tako da ga se može pobijati tužbom za poništenje koja se podnosi sudu Unije na temelju članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 69. i 72.).

30

Međutim, Komisija ne može donijeti odluku koja čini izvršnu ispravu, u smislu članka 299. UFEU‑a, u okviru ugovornih odnosa koji ne sadržavaju arbitražnu klauzulu u prilog sudu Unije i koji na temelju te činjenice podliježu sudskoj nadležnosti sudova države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 73.).

31

U ovom se slučaju sporne odluke ne odnose samo na članak 299. UFEU‑a, nego i na članak 100. stavak 2. Financijske uredbe iz 2018., koji Komisiji dodjeljuje ovlast da formalno utvrdi potraživanje na teret osoba koje nisu države članice u odluci koja je izvršna isprava u smislu tog članka 299., a da pritom ne utvrđuje razliku ovisno o tome je li tražbina čije je utvrđenje formalno utvrđeno takvom odlukom ugovornog ili izvanugovornog podrijetla (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 57.).

32

U tom pogledu, kako je Sud presudio u točki 58. današnje presude Komisija/HB (C‑160/22 P i C‑161/22 P), odluke o povratu CARDS i TACIS, koje se spornim odlukama namjeravaju provesti na prisilni način, podrazumijevaju izvršavanje javnih ovlasti i nisu isključivo dio ugovornih odnosa.

33

Stoga je Sud u točki 66. te presude utvrdio da odluke o povratu CARDS i TACIS treba kvalificirati kao „akt koji se može pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a, tako da tužbu za njihovo poništenje treba podnijeti sudu Unije.

34

Opći sud tako je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 52. i 53. pobijane presude presudio da tražbine čiju naplatu traži Komisija proizlaze iz ugovora i da, s obzirom na to da u njima ne postoji arbitražna klauzula u korist sudova Unije, Komisija nije imala ovlast donošenja spornih odluka na temelju članka 299. UFEU‑a.

35

S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja prihvatiti ovu žalbu i ukinuti pobijanu presudu.

36

U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, ako je žalba osnovana, Sud ukida odluku Općeg suda. Može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.

37

U ovom slučaju Opći sud poništio je sporne odluke na temelju prvog tužbenog razloga koji je društvo HB istaknulo u prilog svojoj tužbi, a da nije razmotrio prigovor koji se temeljio na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja, ni drugi i treći tužbeni razlog koji su istaknuti u prilog toj tužbi.

38

U tom kontekstu valja utvrditi da Sud ne raspolaže elementima potrebnima za donošenje konačne odluke o tom prigovoru i tim tužbenim razlozima o kojima se pred njim nije raspravljalo.

39

Iz prethodno navedenog proizlazi da predmet valja vratiti Općem sudu kako bi on odlučio o navedenom prigovoru i tužbenim razlozima.

40

Budući da se predmet vraća Općem sudu na ponovno odlučivanje, o troškovima ovog žalbenog postupka odlučit će se naknadno.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) proglašava i presuđuje: