–

za Obštinu Balčik, A. Atanasov, advokat,

–

za češku vladu, L. Halajová, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,

–

za estonsku vladu, M. Kriisa, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, G. Gattinara, C. Georgieva i G. Wils, u svojstvu agenata,

1

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 72. stavka 1. točke (e) i članka 72. stavka 4. točaka (a) i (b) Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.), kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2017/2365 od 18. prosinca 2017. (SL 2017., L 337, str 19.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2014/24).

2

Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju sporova, i to između, s jedne strane, u prvom (predmet C-441/22) Zamestnik-ministra na regionalnoto razvitie i blagoustrojstvoto i rakovoditel na Upravljavaštia organ na Operativna programa „Regioni v rastež” 2014-2020 (zamjenik ministra regionalnog razvoja i javnih radova u svojstvu voditelja Upravljačkog tijela za Operativni program „Regije u razvoju” 2014. – 2020., Bugarska) i, u drugom (predmet C-443/22), Zamestnik-ministra na regionalnoto razvitie i blagoustrojstvoto i rakovoditel na Nacionalnia organ po Programa INTERREG V-A Rumania-Bulgaria 2014-2020 (zamjenik ministra regionalnog razvoja i javnih radova u svojstvu voditelja Nacionalnog tijela za Program INTERREG V-A Rumunjska – Bugarska 2014. – 2020., Bugarska) (u daljnjem tekstu bez razlike u obama predmetima: voditelj upravljačkog tijela) te, s druge strane, Obštine Razgrad (Općina Razgrad, Bugarska) odnosno Obštine Balčik (Općina Balčik, Bugarska), u vezi s odlukama voditelja upravljačkog tijela da na te dvije općine primijeni financijski ispravak od 25 % na iznos prihvatljivih troškova financiranih iz europskih strukturnih i investicijskih fondova (u daljnjem tekstu: ESI fondovi) u okviru javnih nabava radova koje su te općine organizirale.

3

Uvodne izjave 58., 107. i 109. Direktive 2014/24 glase:

[…]

[…]

4

Člankom 2. te direktive, naslovljenim „Definicije”, u stavku 1. određuje se:

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

[…]”

5

Članak 4. navedene direktive, naslovljen „Iznosi pragova”, u točki (a) predviđa da se ona primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi radova za čiju se vrijednost, bez poreza na dodanu vrijednost (PDV), procjenjuje da je jednaka ili veća od 5548000 eura.

6

Članak 72. iste direktive, naslovljen „Izmjena ugovora tijekom njegova trajanja”, glasi kako slijedi:

„1.   Ugovore i okvirne sporazume moguće je mijenjati bez novog postupka nabave u skladu s ovom Direktivom u svim sljedećim slučajevima:

[…]

[…]

[…]

4.   Izmjena ugovora ili okvirnog sporazuma tijekom njegova trajanja smatra se značajnom u smislu stavka 1. točke (e), ako njome ugovor ili okvirni sporazum postaju značajno različiti po svojoj naravi od prvotno zaključenog. U svakom slučaju, ne dovodeći u pitanje stavke 1. i 2., izmjena se smatra značajnom ako je ispunjen jedan ili više od sljedećih uvjeta:

[…]

5.   Novi postupak nabave zahtijeva se u skladu s ovom Direktivom za druge izmjene odredaba ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma za vrijeme njegovog trajanja, osim onih navedenih u stavcima 1. i 2.”

7

Člankom 107. Zakona za obštestvenite porački (Zakon o javnoj nabavi, DV br. 13 od 16. veljače 2016.), u verziji primjenjivoj na glavne postupke (u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi), kojim je u bugarski pravni poredak prenesena Direktiva 2014/24, određuje se:

„Osim iz razloga navedenih u člancima 54. i 55., javni naručitelj isključuje:

[…]”

8

U skladu s člankom 116. Zakona o javnoj nabavi:

„(1)   Ugovore o javnoj nabavi i okvirne sporazume moguće je mijenjati kada:

[…]

[…]

[…]

(5)   Izmjena ugovora o javnoj nabavi smatra se značajnom u smislu stavka 1. točke 7. ako je ispunjen jedan ili više od sljedećih uvjeta:

9

Članak 2. točka 27. dodatnih odredbi Zakona o javnoj nabavi predviđa da su „nepredvidive okolnosti” okolnosti koje su nastale nakon sklapanja ugovora, koje se unatoč dužnoj pažnji nisu mogle predvidjeti i koje nisu prouzročene radnjama ili propustima stranaka, ali zbog kojih izvršenje pod ugovorenim uvjetima nije moguće. Članak 3. točka 1. tih odredbi predviđa da su navedenim zakonom preneseni zahtjevi Direktive 2014/24.

10

Člankom 20.a Zakona za zadalženijata i dogovorite (Zakon o obveznim odnosima i ugovorima, DV br. 275 od 22. studenoga 1950.) određuje se:

„Ugovori imaju snagu zakona za ugovorne stranke.

Ugovori se mogu izmijeniti, raskinuti, poništiti ili otkazati samo zajedničkim sporazumom stranaka ili iz razloga utvrđenih zakonom.”

11

Člankom 1. stavkom 2. Zakona za upravlenie na sredstvata ot Evropejskite strukturni i investicionni fondove (Zakon o upravljanju [ESI fondovima], DV br. 101 od 22. prosinca 2015.; u daljnjem tekstu: Zakon o upravljanju ESI fondovima) definirani su prihvatljivi troškovi financirani iz ESI fondova prema nacionalnom pravu.

12

Člankom 2. stavkom 1. točkom 23. Priloga 1. Uredbi o utvrđivanju nepravilnosti koje su temelj za primjenu financijskih ispravaka i o postocima koji se primjenjuju za određivanje iznosa financijskih ispravaka u okviru [Zakona o upravljanju ESI fondovima] (DV br. 27 od 31. ožujka 2017.), predviđa se:

„Nezakonite izmjene ugovora o javnoj nabavi.

[…]”

13

Člankom 15. stavkom 1. Zakona o prostornom uređenju crnomorske obale (DV br. 48 od 15. lipnja 2007.), koji je na snazi od 1. siječnja 2008., određuje se:

„Zabranjeno je izvođenje građevinskih i montažnih radova u nacionalnim ljetovalištima na obali Crnog mora od 15. svibnja do 1. listopada.”

14

Općina Razgrad pokrenula je 3. srpnja 2018., u svojstvu javnog naručitelja, otvoreni postupak javne nabave za provedbu aktivnosti financiranih iz ESI fondova, čiji je predmet izgradnja sportske dvorane u jednoj srednjoj strukovnoj školi u toj općini. Podnesena je samo jedna ponuda, i to ponuda društva „SAV – Razgrad” OOD.

15

Ugovorom od 13. rujna 2018. Općina Razgrad dodijelila je tom društvu ugovor o javnoj nabavi. Prema članku 5. stavcima 1. i 2. tog ugovora, rok za izvođenje građevinskih radova bio je 235 dana, ali ne kasnije od 30. studenoga 2019.

16

Stranke su tijekom izvršenja ugovora o nabavi 29. studenoga 2019. sklopile dodatak br. 1 ugovoru, kojim je prvotni datum 30. studenoga 2019. koji je bio predviđen za završetak radova zamijenjen datumom 30. siječnja 2020. Stranke su tu izmjenu obrazložile pojavom nepredviđenih okolnosti zbog kojih je taj projekt ulaganja trebalo prilagoditi.

17

Tijekom razdoblja izvršenja utvrđeno je šest prekida radova, od kojih pet zbog nepovoljnih vremenskih uvjeta, a jedan zbog potrebe da se projekt ulaganja prepravi.

18

Zapisnik o potvrđivanju sukladnosti građevine sastavljen je 24. veljače 2020.

19

Nakon što se od stvarnog roka izvršenja od 525 dana oduzmu razdoblja prekida građevinskih radova koja su uredno utvrđena zapisnikom i koja upravljačko tijelo nije osporilo, radovi su završeni u roku od 264 dana.

20

Za kašnjenje od 30. siječnja do 24. veljače 2020. nije se navodilo nikakvo obrazloženje, a javni naručitelj nije obračunao ugovornu kaznu za kašnjenje.

21

Pozivajući se, među ostalim, na razmatranja iznesena u točkama 14. do 20. ove presude, voditelj upravljačkog tijela odlučio je na općinu Razgrad primijeniti financijski ispravak od 25 % na iznos prihvatljivih troškova u okviru ESI fondova u smislu članka 1. stavka 2. Zakona o upravljanju ESI fondovima zbog povrede Zakona o javnoj nabavi. Prema mišljenju voditelja upravljačkog tijela, rok izvršenja ugovora bitan je sastojak ugovora. Naime, javni naručitelj je u dokumentaciji o nabavi odredio najduže trajanje ugovora i rok za njegovo izvršenje koji se ne smije prekoračiti, a ti su sastojci ujedno i kriteriji za dodjelu prilikom ocjenjivanja ponuda. Stoga prekoračenje tih rokova koje nije objektivno opravdano i koje je javni naručitelj prihvatio bez prigovora i ugovorne kazne za kašnjenje predstavlja nezakonitu izmjenu uvjeta predmetnog ugovora o javnoj nabavi.

22

Općina Razgrad podnijela je tužbu protiv te odluke pred Administrativenim sadom – Razgrad (Upravni sud u Razgradu, Bugarska). Taj je sud smatrao da se ugovor o javnoj nabavi može izmijeniti samo sklapanjem pisanog sporazuma, što ovdje, kad je riječ o posljednjem razdoblju kašnjenja, nije slučaj. Stoga smatra da takav slučaj ne predstavlja izmjenu uvjeta ugovora o javnoj nabavi koja je u suprotnosti s člankom 116. stavkom 1. Zakona o javnoj nabavi, nego neodgovarajuće izvršenje tog ugovora. Čak i da taj ugovor sadržava odredbu o ugovornim kaznama za kašnjenje, pitanje je li ih javni naručitelj potraživao od odabranog ponuditelja nije relevantno. Administrativen sad – Razgrad (Upravni sud u Razgradu) stoga je presudio da je voditelj upravljačkog tijela pogrešno zaključio da situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku predstavlja nezakonitu izmjenu uvjeta ugovora o nabavi, tako da njegovu odluku u tom smislu treba poništiti.

23

Voditelj upravljačkog tijela podnio je Varhovenom administrativenom sadu (Vrhovni upravni sud, Bugarska), sudu koji je uputio zahtjev, žalbu u kasacijskom postupku protiv te presude.

24

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, pitanje predstavlja li situacija poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku nezakonitu izmjenu uvjeta nabave predmet je rasprave među nacionalnim sudovima. U skladu s prvim pristupom, to pitanje treba ispitati s obzirom na sve relevantne okolnosti, što bi, osim pisanog sporazuma, uključivalo i izjave i ponašanje stranaka prilikom izvršenja ugovora. U skladu s drugim pristupom, za izmjenu ugovora stranke trebaju sklopiti sporazum u pisanom obliku. Kada takvog sporazuma nema, a za kašnjenje u izvršenju ugovora o javnoj nabavi kriv je odabrani ponuditelj, vjerojatnije je da se radi o slučaju neodgovarajućeg izvršenja ugovora.

25

Stoga se sud koji je uputio zahtjev pita kako tumačiti članak 72. stavak 1. točku (e) Direktive 2014/24 u vezi s člankom 72. stavkom 4. točkama (a) i (b) te direktive da bi se konkretno utvrdilo može li se značajna izmjena ugovora o javnoj nabavi u smislu tih odredbi utvrditi samo ako o tome postoji pisani sporazum između stranaka ili se ona može zaključiti i iz njihovih postupanja.

26

U tim je okolnostima Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

27

Općina Balčik pokrenula je 2. siječnja 2019. otvoreni postupak javne nabave u okviru projekata financiranih iz ESI fondova, čiji je predmet uređenje obalne šetnice u toj općini. Podnesene su dvije ponude, među kojima i ponuda društva Infra Expert AD.

28

Budući da je ugovor dodijeljen tom društvu, stranke su potpisale ugovor 19. travnja 2019., u kojem se određivao, među ostalim, rok za izvršenje u skladu s tehničkom ponudom odabranog ponuditelja, odnosno 45 kalendarskih dana.

29

Tijekom izvršenja ugovora doneseni su akti kojima je rok za izvršenje pomaknut zbog, s jedne strane, loših vremenskih uvjeta i, s druge strane, zabrane izvođenja građevinskih i montažnih radova u nacionalnim ljetovalištima na obali Crnog mora tijekom turističke sezone od 15. svibnja do 1. listopada, na temelju članka 15. stavka 1. Zakona o prostornom uređenju crnomorske obale.

30

Stvarno trajanje izvršenja ugovora samim time je produženo na 250 dana. Javni naručitelj nije zahtijevao naknadu štete zbog nepravovremenog izvršenja ugovora.

31

Pozivajući se, među ostalim, na razloge slične onima o kojima je riječ u predmetu C-441/22, voditelj upravljačkog tijela primijenio je odlukom od 26. listopada 2020. u slučaju Općine Balčik financijski ispravak od 25 % na iznos prihvatljivih troškova u okviru ESI fondova u smislu članka 1. stavka 2. Zakona o upravljanju ESI fondovima zbog povrede Zakona o javnoj nabavi. Prema mišljenju voditelja upravljačkog tijela, u skladu s člankom 107. stavkom 1. Zakona o javnoj nabavi, rok za izvođenje radova utvrđuje se u dokumentaciji o nabavi na način i u granicama koje, ako se ne poštuju, dovode do isključenja ponuditelja. S obzirom na to da su radovi više puta odgađani, iako se radilo o uobičajenim nepovoljnim vremenskim uvjetima i razumno predvidivoj zakonskoj zabrani u skladu s člankom 116. stavkom 1. točkom 3. tog zakona, voditelj upravljačkog tijela zaključio je da prekoračenje prvotno dogovorenog roka za izvršenje zapravo predstavlja značajnu izmjenu ugovora o javnoj nabavi, što je protivno navedenom zakonu.

32

Općina Balčik podnijela je tužbu protiv te odluke voditelja upravljačkog tijela Administrativenom sadu Dobrič (Upravni sud u Dobriču, Bugarska). Taj je sud u bitnome ocijenio da se na temelju članka 20.a Zakona o obveznim odnosima i ugovorima, ugovori između stranaka mogu mijenjati njihovim zajedničkim sporazumom ili iz razloga utvrđenih zakonom. Usto, izmjene ugovora o javnoj nabavi valjane su samo ako su izvršene u obliku pisanog sporazuma. Smatra da je u ovom slučaju ugovor promijenjen prešutnim sporazumom, što ne predstavlja njegovu izmjenu, nego neodgovarajuće izvršenje ugovora o nabavi zbog kojeg javni naručitelj može zahtijevati isplatu ugovorne kazne koja je izričito i unaprijed utvrđena u ugovoru. Pritom je pravno nebitno koji su razlozi odgode radova i jesu li ih stranke mogle predvidjeti.

33

Voditelj upravljačkog tijela podnio je Varhovenom administrativenom sadu (Vrhovni upravni sud), sudu koji je uputio zahtjev, žalbu u kasacijskom postupku protiv presude Administrativenog sada Dobrič (Upravni sud u Dobriču).

34

Osim onoga što je već navedeno u točki 24. ove presude, sud koji je uputio zahtjev smatra da je za rješavanje spora u glavnom postupku u predmetu C-443/22 potrebno pojasniti doseg pojmova „[postupanje s dužnom pažnjom prilikom] prvotne dodjele”, „nepredvidive okolnosti” i „okolnosti koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti” u smislu Direktive 2014/24.

35

Trebalo bi stoga protumačiti članak 72. stavak 1. točke (c) i (e) te članak 72. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2014/24, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 109., kako bi se konkretno utvrdilo, s jedne strane, je li za značajnu izmjenu ugovora o javnoj nabavi potreban pisani sporazum ili se ona može zaključiti i iz zajedničkih djelovanja stranaka i, s druge strane, predstavlja li definicija pojma „nepredvidive okolnosti” iz članka 116. stavka 1. točaka 2. i 3. Zakona o javnoj nabavi pravilno prenošenje relevantnih odredbi Direktive 2014/24 u bugarsko pravo.

36

U tim je okolnostima Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

37

Odlukom predsjednika Suda od 10. kolovoza 2022. predmeti C-441/22 i C-443/22 spojeni su u svrhu provođenja pisanog i usmenog dijela postupka kao i u svrhu donošenja presude.

38

Kao što to proizlazi iz zahtjevâ za prethodnu odluku, procijenjena vrijednost svakog od ugovora o nabavi o kojima je riječ u glavnom postupku niža je od praga primjenjivosti Direktive 2014/24, koji je u njezinu članku 4. točki (a) određen na 5548000 eura za ugovore o javnoj nabavi radova, tako da ti ugovori o nabavi ne ulaze u područje primjene te direktive.

39

Međutim, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, kada se nacionalno zakonodavstvo izravno i bezuvjetno usklađuje, u pogledu rješenja koja se njime uvode za situacije koje nisu obuhvaćene pravnim aktom Unije, s rješenjima prihvaćenim u tom aktu, postoji nedvojbeni interes Unije da se preuzete odredbe navedenog akta tumače ujednačeno. Time se, naime, omogućuje izbjegavanje budućih odstupanja u tumačenju i osiguravanje jednakog postupanja s tim situacijama i onima koje su obuhvaćene područjem primjene navedenih odredbi (presuda od 31. ožujka 2022., Smetna palata na Republika Bulgaria, C-195/21, EU:C:2022:239, t. 43. i navedena sudska praksa).

40

U tom pogledu Sud je već imao priliku utvrditi, u točki 44. presude od 31. ožujka 2022., Smetna palata na Republika Bulgaria (C-195/21, EU:C:2022:239), da se Zakon o javnoj nabavi, kojim je u bugarski pravni poredak prenesena Direktiva 2014/24, primjenjuje šire gledano na sve postupke javne nabave koji su subvencionirani iz europskih fondova, neovisno o vrijednosti predmetnih ugovora.

41

Iz spisa kojim raspolaže Sud ne proizlazi da je područje primjene Zakona o javnoj nabavi promijenjeno od objave te presude. Naprotiv, iz zahtjevâ za prethodnu odluku proizlazi da se navedenim zakonom u nacionalno pravo prenosi članak 72. stavak 1. točka (e) Direktive 2014/24 u vezi s njezinim člankom 72. stavkom 4. točkama (a) i (b), tako da su pravila navedena u tim odredbama postala mjerodavna za ugovore o javnoj nabavi iz glavnog postupka, koji u pravilu nisu obuhvaćeni područjem primjene te direktive.

42

U tim okolnostima, procijenjena vrijednost svakog od ugovora o nabavi iz glavnog postupka ne sprečava Sud da odgovori na prethodna pitanja.

43

U svojim pisanim očitovanjima Općina Balčik tvrdi da treće, četvrto i peto pitanje u predmetu C-443/22 nisu relevantni za glavni postupak. Prema mišljenju te stranke, činjenično stanje, kako ga je utvrdio sud koji je uputio zahtjev, nije točno jer je upravljačko tijelo pogrešno definiralo rok za izvršenje ugovora. Tvrdi da je trajanje radova određeno u ugovoru, ali ne postoji obveza u pogledu kontinuiteta. Smatra da nije postojao ni zahtjev da se radovi izvode u određenom dijelu godine ili godišnjem dobu.

44

U tom pogledu, valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj pitanja o tumačenju prava Unije koja nacionalni sud uputi u pravnom i činjeničnom okviru koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 12. siječnja 2023., Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C-132/21, EU:C:2023:2, t. 24. i navedena sudska praksa).

45

Iz zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C-443/22 proizlazi da je spor u glavnom postupku nastao jer je prekoračen rok za izvođenje radova koji je naveden i u dokumentaciji o nabavi i u ugovoru o javnoj nabavi iz glavnog postupka, te da je taj rok bio odlučujući kriterij pri ocjeni ponuda jer su ponuditelji čije su ponude prekoračile najduži rok bili isključeni iz tog postupka. Stoga se ne može smatrati da pitanja koja se odnose na okolnosti u kojima bi se takav rok mogao eventualno prekoračiti bez potrebe za provođenjem novog postupka nabave nemaju nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom tog spora ili da su pak hipotetska iz razloga koje je iznijela Općina Balčik.

46

Iz toga slijedi da su treće, četvrto i peto pitanje u predmetu C-443/22 dopušteni.

47

Općina Balčik tvrdi da se šestim pitanjem u predmetu C-443/22, kako ga je postavio sud koji je uputio zahtjev, od Suda zapravo ne traži tumačenje prava Unije, nego izravno rješavanje spora iz glavnog postupka.

48

Točno je da prema ustaljenoj sudskoj praksi članak 267. UFEU-a ne ovlašćuje Sud da primijeni pravna pravila Unije u određenom predmetu, nego samo da odluči o tumačenju Ugovorâ i akata koje su donijele institucije Europske unije (presuda od 13. srpnja 2017., Ingsteel i Metrostav, C-76/16, EU:C:2017:549, t. 25. i navedena sudska praksa).

49

Međutim, treba smatrati da sud koji je uputio zahtjev šestim pitanjem u predmetu C-443/22, tumačenom u vezi s obrazloženjem zahtjeva za prethodnu odluku u tom predmetu, kao i trećim pitanjem u predmetu C-441/22, ne traži da Sud sam primijeni odredbe članka 72. Direktive 2014/24 na okolnosti glavnog predmeta, nego da pita Sud treba li taj članak tumačiti na način da se izmjena roka za izvođenje radova dogovorenog u ugovoru sklopljenom slijedom dodjele ugovora o javnoj nabavi, do koje je došlo nakon te dodjele iz razloga koji nisu bili predviđeni u dokumentaciji o nabavi, može smatrati oblikom neodgovarajućeg izvršenja dotičnog ugovora o javnoj nabavi na koji se ne primjenjuju pravila predviđena tim člankom, iako je takva izmjena obuhvaćena pojmom „značajna izmjena” u smislu stavka 4. navedenog članka.

50

Slijedom toga, treba smatrati da je Sud nadležan odgovoriti na šesto pitanje u predmetu C-443/22.

51

Valja podsjetiti na to da su u članku 72. stavcima 1. i 2. Direktive 2014/24 navedeni slučajevi kad se ugovori o nabavi i okvirni sporazumi mogu mijenjati a da pritom nije potrebno pokrenuti novi postupak nabave u skladu s tom direktivom. Prema odredbama stavka 5. tog članka, pokretanje novog postupka zahtijeva se kada dođe do izmjena različitih od onih iz stavaka 1. i 2. navedenog članka.

52

Stoga, u skladu s člankom 72. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2014/24, novi postupak nije potreban ako izvršene izmjene nisu „značajne” u smislu članka 72. stavka 4. te direktive. Prema samom tekstu potonje odredbe, ne dovodeći u pitanje stavke 1. i 2. tog članka, izmjena ugovora tijekom njegova trajanja u svakom se slučaju smatra značajnom ako je ispunjen barem jedan od uvjeta iz točaka (a) do (d) tog stavka 4.

53

U ovom slučaju, iz zahtjevâ za prethodnu odluku proizlazi da izmjene o kojima je riječ u glavnom postupku ispunjavaju uvjet iz članka 72. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24 – jer da je predmetni javni naručitelj odmah u fazi dodjele ugovora o nabavi odredio duži rok za izvršenje, koji odgovara prvotnom roku produženom za razdoblje stvarnog prekoračenja, to bi privuklo više sudionika – kao i uvjet iz članka 72. stavka 4. točke (b) te direktive jer je to prekoračenje promijenilo gospodarsku ravnotežu ugovora o nabavi u korist ugovaratelja na način koji nije bio predviđen prvotnim ugovorom.

54

Slijedom toga, kako bi odgovorio na postavljena pitanja, Sud se treba osloniti na pretpostavku, koju je u konačnici dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev, da je u svakom od glavnih postupaka ispunjen barem jedan od uvjeta iz članka 72. stavka 4. Direktive 2014/24.

55

Svojim prvim i drugim pitanjem u predmetima C-441/22 i C-443/22, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 72. stavak 1. točku (e) i članak 72. stavak 4. Direktive 2014/24 tumačiti na način da ugovorne stranke moraju potpisati pisani sporazum o izmjeni ugovora o javnoj nabavi da bi se ta izmjena kvalificirala kao „značajna” u smislu te odredbe ili je dovoljno da se zajednička volja za navedenom izmjenom može zaključiti iz drugih pisanih elemenata tih stranaka.

56

Valja napomenuti da, u svakoj od situacija koje su dovele do sporova iz glavnih postupaka, stvarni datum završetka radova nije bio predmet pisanog sporazuma koji su potpisale stranke ugovora o javnoj nabavi.

57

Sud koji je uputio zahtjev stoga se pita je li nepostojanje pisanog sporazuma o izmjeni roka za izvođenje radova, kako je određen u prvotnom ugovoru o javnoj nabavi, prepreka da se de facto produljenje tog roka zbog kašnjenja u izvođenju tih radova smatra „značajnom” izmjenom predmetnog ugovora u smislu članka 72. stavka 4. Direktive 2014/24.

58

U tom je pogledu točno da članak 2. stavak 1. Direktive 2014/24 definira, s jedne strane, u točki 5. „ugovor o javnoj nabavi” kao naplatni ugovor kojim se ostvaruje financijski interes, sklopljen u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja i, s druge strane, u točki 18. izraze „pisani” ili „u pisanom obliku” tako da se odnose na svaki iskaz koji se sastoji od riječi ili brojeva koji se mogu čitati, umnožavati i naknadno slati, uključujući podatke koji se prenose i pohranjuju elektroničkim putem. Osim toga, u uvodnoj izjavi 58. Direktive 2014/24 konkretno se navodi da, iako bi ključni elementi postupka nabave, poput dokumentacije o nabavi, zahtjeva za sudjelovanje, potvrde interesa i ponudâ, uvijek trebali biti u pisanom obliku, usmena komunikacija s gospodarskim subjektima trebala bi i dalje biti moguća, pod uvjetom da je sadržaj te komunikacije u dovoljnoj mjeri dokumentiran.

59

Nasuprot tomu, kada je riječ o izmjeni ugovora o nabavi tijekom njegova izvršavanja, člankom 72. Direktive 2014/24 ne predviđa se da se takva izmjena može kvalificirati kao „značajna” u smislu njegova stavka 1. točke (e) i stavka 4. samo ako je utvrđena pisanim sporazumom o izmjeni ugovora, te da se takav zaključak stoga ne može izvesti iz pisanih elemenata nastalih tijekom komunikacije između stranaka.

60

To tumačenje članka 72. Direktive 2014/24 potvrđuju ciljevi te odredbe i njezin kontekst.

61

Konkretno, utvrđivanjem uvjeta pod kojima se ugovori o javnoj nabavi mogu izmijeniti tijekom njihova trajanja, člankom 72. Direktive 2014/24 nastoji se osigurati poštovanje načela transparentnosti postupaka i jednakog postupanja prema ponuditeljima. Naime, ta načela onemogućavaju da, nakon dodjele ugovora o javnoj nabavi, javni naručitelj i odabrani ponuditelj izmijene odredbe tog ugovora na način da te odredbe imaju bitno drukčije značajke od onih iz prvotnog ugovora (vidjeti u tom smislu presude od 13. travnja 2010., Wall, C-91/08, EU:C:2010:182, t. 37. i navedenu sudsku praksu te od 3. veljače 2022., Advania Sverige i Kammarkollegiet, C-461/20, EU:C:2022:72, t. 19. i navedenu sudsku praksu). Poštovanje tih načela dio je opet šireg cilja pravila Unije u području javne nabave, a to je osigurati slobodno kretanje usluga i otvaranje nenarušenom tržišnom natjecanju u svim državama članicama (vidjeti u tom smislu presude od 19. lipnja 2008., pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06,EU:C:2008:351, t. 31. i 32. te navedenu sudsku praksu; od 13. travnja 2010., Wall, C-91/08, EU:C:2010:182, t. 37. i navedenu sudsku praksu te od 12. svibnja 2022., Comune di Lerici, C-719/20, EU:C:2022:372, t. 42. i navedenu sudsku praksu).

62

Međutim, kao što su to u svojim pisanim očitovanjima u bitnome istaknule češka i estonska vlada te Europska komisija, kako bi se osigurao koristan učinak pravila predviđenih člankom 72. Direktive 2014/24, a time i poštovanje načela zajamčenih tom odredbom, kvalifikacija izmjene ugovora o javnoj nabavi kao njegove „značajne izmjene” ne može ovisiti o postojanju pisanog sporazuma o takvoj izmjeni koji su potpisale stranke ugovora o javnoj nabavi. Naime, tumačenje prema kojem bi postojanje takvog pisanog sporazuma bilo uvjet za utvrđenje značajne izmjene olakšalo bi zaobilaženje pravila o izmjeni ugovora o nabavi tijekom njihova trajanja, previđenih u navedenoj odredbi, tako što bi strankama ugovora o javnoj nabavi omogućilo da svojevoljno izmijene uvjete izvršenja tog ugovora, iako su ti uvjeti bili transparentno navedeni u dokumentaciji o javnoj nabavi i trebali su se jednako primjenjivati na sve potencijalne ponuditelje radi osiguranja poštenog i nenarušenog tržišnog natjecanja.

63

Kad je riječ o kontekstu članka 72. Direktive 2014/24, u uvodnoj izjavi 107. te direktive navodi se da se izmjene ugovora smatraju značajnima ako „ukazuju na namjeru stranki da ponovno pregovaraju o ključnim uvjetima tog ugovora”. Iz toga slijedi da, kao što je Sud već imao priliku pojasniti, značajna izmjena u smislu članka 72. Direktive 2014/24. načelno je sporazumne naravi (vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 2021., Simonsen & Weel, C-23/20, EU:C:2021:490, t. 70.).

64

Međutim, namjera ponovnog pregovaranja o uvjetima ugovora o nabavi može se prepoznati i u drugim oblicima osim pisanog sporazuma koji se izričito odnosi na predmetnu izmjenu, a takva se namjera osobito može zaključiti iz pisanih elemenata nastalih tijekom komunikacije između stranaka ugovora o javnoj nabavi.

65

Slijedom toga, na prvo i drugo pitanje u predmetima C-441/22 i C-443/22 valja odgovoriti tako da članak 72. stavak 1. točku (e) i članak 72. stavak 4. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da ugovorne strane ne moraju potpisati pisani sporazum o izmjeni ugovora o javnoj nabavi da bi se ta izmjena kvalificirala kao „značajna” u smislu te odredbe jer se zajednička volja za predmetnom izmjenom može zaključiti i, među ostalim, iz drugih pisanih elemenata nastalih između tih stranaka.

66

Svojim trećim, četvrtim i petim pitanjem u predmetu C-443/22, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 72. stavak 1. točku (c) podtočku i. Direktive 2014/24 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 109. tumačiti na način da pažnja s kojom javni naručitelj treba postupati kako bi se mogao pozvati na tu odredbu posebno zahtijeva da je on prilikom pripreme predmetnog ugovora o javnoj nabavi uzeo u obzir rizike koje za izvršenje tog ugovora u roku predstavljaju uobičajeni vremenski uvjeti i unaprijed objavljene zakonske zabrane izvođenja radova tijekom razdoblja obuhvaćenog rokom izvršenja tog ugovora. Taj sud usto pita, s jedne strane, obuhvaćaju li „okolnosti koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti” u smislu navedene odredbe samo one okolnosti koje su nastale nakon dodjele predmetnog ugovora i, s druge strane, predstavljaju li takvi vremenski uvjeti i zakonske zabrane, čak i ako bi se smatrali predvidivima, objektivno opravdanje za izvršenje ugovora nakon isteka roka utvrđenog u dokumentaciji kojom se uređuje postupak dodjele ugovora i u prvotnom ugovoru o javnoj nabavi.

67

U tom pogledu valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 72. stavkom 1. točkom (c) podtočkom i. Direktive 2014/24, ugovor o nabavi može izmijeniti bez provođenja novog postupka nabave ako je „do potrebe za izmjenom došlo […] zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti” te ako su ispunjeni i određeni drugi uvjeti iz tog stavka 1. koji nisu predmet pitanja postavljenih u ovim predmetima.

68

Kao što to proizlazi iz samog teksta uvodne izjave 109. Direktive 2014/24, nepredvidive okolnosti su vanjske okolnosti koje nisu mogle biti predviđene usprkos postupanju s dužnom pažnjom prilikom pripreme prvotne dodjele od strane javnog naručitelja, uzimajući u obzir sva dostupna sredstva, narav i obilježja konkretnog projekta, dobru praksu u određenom području te potrebu osiguravanja prikladnog odnosa između sredstava potrošenih na pripremu dodjele i njezinu predviđenu vrijednost.

69

Stoga iz članka 72. stavka 1. točke (c) podtočke i. Direktive 2014/24 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 109. proizlazi da, kao što su to u svojim pisanim očitovanjima u bitnome istaknule češka i estonska vlada te Komisija, uobičajeni vremenski uvjeti i unaprijed objavljene zakonske zabrane izvođenja radova tijekom razdoblja koje je obuhvaćeno rokom izvršenja ugovora o nabavi ne mogu se smatrati okolnostima koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti u smislu tih odredbi.

70

Iz toga nužno slijedi da se takvi vremenski uvjeti i zakonske zabrane ni po kojoj osnovi ne mogu smatrati opravdanjem za prekoračenje jasnog roka za izvođenje radova utvrđenog u dokumentaciji kojom se uređuje postupak dodjele i u prvotnom ugovoru o toj nabavi.

71

Usto, kada postoje okolnosti koje pažljivi javni naručitelj može predvidjeti, on se u skladu s člankom 72. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2014/24 može pozvati na mogućnost da se u dokumentaciji kojom se uređuje postupak dodjele i u prvotnom ugovoru o javnoj nabavi izričito predvide revizijske klauzule na temelju kojih se uvjeti izvršenja tog ugovora mogu prilagoditi u slučaju nastanka neke posebne okolnosti, što omogućuje izmjene koje bi u suprotnom zahtijevale novi postupak javne nabave na temelju tog članka 72. Naime, izričitim predviđanjem mogućnosti prilagodbe tih uvjeta i određivanjem načina njezine primjene u toj dokumentaciji, javni naručitelj jamči da svi gospodarski subjekti koji žele sudjelovati u tom postupku nabave o njoj od početka budu obaviješteni i stoga budu u ravnopravnom položaju u trenutku podnošenja svoje ponude (vidjeti u tom smislu presude od 29. travnja 2004., Komisija/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, t. 118. i od 7. rujna 2016., Finn Frogne, C-549/14, EU:C:2016:634, t. 30., 36. i 37.).

72

Budući da se okolnosti kao što su one koje je Općina Balčik iznijela u predmetu C-443/22 kako bi opravdala prekoračenje roka za izvršenje koji je prvotno dogovoren s odabranim ponuditeljem ne mogu smatrati okolnostima koje pažljivi javni naručitelj nije mogao razumno predvidjeti u trenutku pripreme predmetnog ugovora o javnoj nabavi, nije potrebno odgovoriti na pitanje odnosi li se pojam „okolnosti koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti” u smislu članka 72. stavka 1. točke (c) podtočke i. Direktive 2014/24 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 109., samo na okolnosti koje su nastale nakon sklapanja ugovora.

73

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće, četvrto i peto pitanje u predmetu C-443/22 valja odgovoriti tako da članak 72. stavak 1. točku (c) podtočku i. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da pažnja s kojom javni naručitelj treba postupati kako bi se mogao pozvati na tu odredbu osobito zahtijeva da je prilikom pripreme predmetnog ugovora o javnoj nabavi uzeo u obzir rizike od prekoračenja roka za izvršenje tog ugovora zbog predvidivih razloga za odgodu, kao što su uobičajeni vremenski uvjeti i unaprijed objavljene zakonske zabrane izvođenja radova tijekom razdoblja obuhvaćenog rokom izvršenja navedenog ugovora, pri čemu se takvim vremenskim uvjetima i zakonskim zabranama, ako nisu navedeni u dokumentaciji kojom se uređuje postupak dodjele ugovora o javnoj nabavi, ne može opravdati izvođenje radova nakon isteka roka utvrđenog u toj dokumentaciji i u prvotnom ugovoru o javnoj nabavi.

74

Uzimajući u obzir odgovore na prvo i drugo pitanje u predmetu C-441/22 te na prvo, drugo, treće, četvrto i peto pitanje u predmetu C-443/22, nije potrebno odgovoriti na treće pitanje u predmetu C-441/22 i na šesto pitanje u predmetu C-443/22.

75

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje: