Predmet C-61/22

Detlev Sieber

protiv

Landeshauptstadt Wiesbaden

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Wiesbaden)

Presuda Suda (veliko vijeće) od 21. ožujka 2024.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EU) 2019/1157 – Jačanje sigurnosti osobnih iskaznica građana Europske unije – Valjanost – Pravna osnova – Članak 21. stavak 2. UFEU-a – Članak 77. stavak 3. UFEU-a – Uredba (EU) 2019/1157 – Članak 3. stavak 5. – Obveza država članica da na nosač podataka o osobnim iskaznicama pohrane dva otiska prstiju, u interoperabilnim digitalnim formatima – Članak 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Poštovanje privatnog i obiteljskog života – Članak 8. Povelje o temeljnim pravima – Zaštita osobnih podataka – Uredba (EU) 2016/679 – Članak 35. – Obveza provedbe procjene učinka na zaštitu podataka – Održavanje vremenskih učinaka uredbe koja je proglašena nevaljanom”

1. Akti institucija – Odabir pravne osnove – Kriteriji – Postojanje posebne pravne osnove – Uredba o jačanju sigurnosti osobnih dokumenata građana Unije i boravišnih isprava koje se izdaju građanima Unije i članovima njihovih obitelji koji ostvaruju pravo na slobodno kretanje – Donošenje na temelju posebnih odredbi članka 77. stavka 3. UFEU-a, a ne članka 21. stavka 2. UFEU-a

   (čl. 21. st. 2. i čl. 77. st. 3. UFEU-a; Uredba 2019/1157 Europskog parlamenta i Vijeća)

   (t. 46., 49.-56., 61.)

2. Zaštita fizičkih osoba u vezi s obradom osobnih podataka – Uredba 2016/679 – Obveza voditelja obrade osobnih podataka koja može prouzročiti visok rizik za prava i slobode fizičkih osoba da provede prethodnu procjenu učinka – Obveza koja se ne primjenjuje na donošenje uredbe kojom se samom po sebi ne provodi obrada osobnih podataka – Povreda – Nepostojanje

   (uredbe 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 35. st. 1. i 10. i 2019/1157)

   (t. 66., 67.)

3. Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Poštovanje privatnog života – Zaštita osobnih podataka – Uzimanje otisaka prstiju i njihovo pohranjivanje u osobne iskaznice građana Unije – Uključenost – Povreda prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7. i 8.; Uredba 2019/1157 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 3. st. 5.)

   (t. 70., 72., 73.)

4. Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Poštovanje privatnog života – Zaštita osobnih podataka – Uredba o jačanju sigurnosti osobnih dokumenata građana Unije i boravišnih isprava koje se izdaju građanima Unije i članovima njihovih obitelji koji ostvaruju pravo na slobodno kretanje – Uzimanje otisaka prstiju i njihovo pohranjivanje u osobne iskaznice građana Unije – Miješanje u ta temeljna prava – Ograničenja izvršavanja tih prava – Dopuštenost – Pretpostavke

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., 8. i čl. 52. st. 1.; Uredba 2019/1157 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 3. st. 5.)

   (t. 75., 76., 79., 81., 84., 90.-92., 98.-101., 104., 108.-110., 119., 120., 123., 124.)

5. Prethodna pitanja – Ocjena valjanosti – Proglašenje uredbe nevaljanom – Proglašenje nevaljanosti Uredbe o jačanju sigurnosti osobnih dokumenata građana Unije i boravišnih isprava koje se izdaju građanima Unije i članovima njihovih obitelji koji ostvaruju pravo na slobodno kretanje – Učinci – Vremensko ograničenje

   (Uredba 2019/1157 Europskog parlamenta i Vijeća)

   (t. 126.-128. i t. 1. i 2. izreke)

Kratak prikaz

Odlučujući o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu, Njemačka) Sud, zasjedajući u velikom vijeću, proglašava nevaljanom Uredbu 2019/1157 ( 1 ) o jačanju sigurnosti osobnih iskaznica građana Unije jer je donesena na pogrešnoj pravnoj osnovi. Međutim utvrđuje da je obvezno uključivanje dvaju otisaka prstiju u osobne iskaznice, propisano tom uredbom, u skladu s osobito temeljnim pravima na poštovanje privatnog života i na zaštitu osobnih podataka. Sud stoga održava na snazi njezine učinke do stupanja na snagu nove uredbe, donesene na odgovarajućoj pravnoj osnovi, koja će je zamijeniti.

Tužitelj iz glavnog postupka je u studenome 2021. od grada Wiesbadena ( 2 ) zatražio izdavanje nove osobne iskaznice tražeći da ona ne sadržava njegove otiske prstiju. Grad Wiesbaden odbio je navedeni zahtjev uz obrazloženje da je, od 2. kolovoza 2021., pohranjivanje dvaju otisaka prstiju na elektronički nosač podataka na osobnim iskaznicama obvezno na temelju nacionalnog prava, kojim se u biti prenosi članak 3. stavak 5. Uredbe 2019/1157.

Tužitelj iz glavnog postupka podnio je 21. prosinca 2021. tužbu sudu koji je uputio zahtjev protiv odluke Grada Wiesbadena kako bi se potonjem naložilo da mu izda osobnu iskaznicu bez prikupljanja njegovih otisaka prstiju.

Sumnjajući u zakonitost obrazloženja pobijane odluke jer se osobito pita je li valjanost Uredbe 2019/1157 sama po sebi sporna, sud koji je uputio zahtjev prekinuo je postupak kako bi pitao Sud je li ta uredba nevaljana zbog toga što je, kao prvo, pogrešno donesena na temelju članka 21. stavka 2. UFEU-a umjesto na temelju članka 77. stavka 3. UFEU-a, kao drugo, povređuje Opću uredbu o zaštiti podataka ( 3 ) i, kao treće, povređuje članke 7. i 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 4 ).

Ocjena Suda

Prvi razlog nevaljanosti, koji se temelji na pogrešnoj pravnoj osnovi

Što se tiče područja primjene članka 21. stavka 2. UFEU-a odnosno članka 77. stavka 3. UFEU-a, Sud ističe da je nadležnost koja je Uniji dodijeljena prvom od tih dviju odredbi za donošenje odredaba nužnih za olakšavanje ostvarivanja prava građana Unije na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica ( 5 ) dodijeljena podložno ovlastima djelovanja koje u tu svrhu predviđaju Ugovori. Člankom 77. stavkom 3. UFEU-a ( 6 ) izričito se predviđaju takve ovlasti u pogledu donošenja odredbi o putovnicama, osobnim iskaznicama, boravišnim dozvolama ili bilo kojim drugim sličnim ispravama izdanima građanima Unije kako bi se olakšalo ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak.

Točno je da je ta druga odredba obuhvaćena glavom UFEU-a o području slobode, sigurnosti i pravde i poglavljem naslovljenim „Politike koje se odnose na graničnu kontrolu, azil i useljavanje”. Međutim, iz članka 77. stavka 1. UFEU-a proizlazi da Unija razvija politiku čiji je cilj kako osigurati da se osobe pri prijelazu unutarnjih granica, bez obzira na njihovo državljanstvo, ne provjeravaju, tako i obavljanje kontrole osoba i učinkovit nadzor prijelaza vanjskih granica, kao i postupno uvođenje integriranog sustava upravljanja tim granicama. Odredbe ( 7 ) iz članka 77. stavka 3. UFEU-a sastavni su dio takve Unijine politike. Naime, što se tiče građana Unije, te im isprave omogućavaju, među ostalim, da dokažu da su nositelji prava na slobodno kretanje i boravak i tako ostvare to pravo. Stoga se donošenje mjera koje se odnose na navedene dokumente može temeljiti na navedenom članku 77. stavku 3. ako se pokaže da je takvo djelovanje nužno kako bi se olakšalo ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak.

To tumačenje dosega članka 77. stavka 3. UFEU-a ne dovodi se u pitanje ni povijesnim razvojem Ugovorâ u području nadležnosti Unije za donošenje mjera koje se odnose na, među ostalim, putovnice i osobne iskaznice, ni činjenicom da se tom odredbom predviđa da se ona primjenjuje „ako se Ugovorima ne predviđaju potrebne ovlasti”.

U tom pogledu Sud ističe, s jedne strane, da je točno da je Lisabonskim ugovorom ukinuta odredba ( 8 ) kojom se izričito isključivala mogućnost da se zakonodavac Unije koristi člankom 18. stavkom 2. UEZ-a (koji je postao članak 21. stavak 2. UFEU-a) kao pravnom osnovom za donošenje, među ostalim, „odredbi koje se odnose na putovnice [i] osobne iskaznice”. Međutim, istodobno je tim ugovorom, člankom 77. stavkom 3. UFEU-a, Uniji izričito dodijeljena ovlast za djelovanje u tom području, podvrgavajući donošenje mjera u navedenom području posebnom zakonodavnom postupku, a posebice jednoglasnosti Vijeća.

U tim okolnostima, navedeno ukidanje ne može značiti da je sada moguće donijeti odredbe o putovnicama i osobnim iskaznicama na temelju članka 21. stavka 2. UFEU-a. Naprotiv, prema mišljenju Suda, iz povijesnog razvoja događaja proizlazi da su člankom 77. stavkom 3. UFEU-a autori Ugovorâ namjeravali Uniji dodijeliti, za donošenje takvih odredbi čiji je cilj olakšati ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak, posebniju nadležnost od općenitije nadležnosti predviđene člankom 21. stavkom 2. UFEU-a.

S druge strane, Sud navod prema kojem se članak 77. stavak 3. UFEU-a primjenjuje „ako Ugovorima nisu predviđene potrebne ovlasti” tumači na način da ovlasti na koje se misli nisu one dodijeljene nekom odredbom koja ima općenitiji doseg, poput članka 21. stavka 2. UFEU-a, nego one dodijeljene posebnijom odredbom.

Sud iz toga zaključuje da se Uredba 2019/1157 mogla donijeti na temelju članka 21. stavka 2. UFEU-a samo pod uvjetom da se glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio te uredbe nalazi izvan posebnog područja primjene članka 77. stavka 3. UFEU-a, koji se odnosi na izdavanje putovnica, osobnih iskaznica, boravišnih dozvola ili bilo koje druge slične isprave radi olakšavanja ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak.

Međutim, iz cilja i glavnih sastavnih dijelova Uredbe 2019/1157 proizlazi da je ona obuhvaćena posebnim područjem primjene članka 77. stavka 3. UFEU-a. Stoga se zakonodavac Unije donošenjem te uredbe na osnovi članka 21. stavka 2. UFEU-a i primjenom redovnog zakonodavnog postupka koristio pogrešnom pravnom osnovom, što može dovesti do nevaljanosti navedene uredbe.

Drugi razlog nevaljanosti, koji se temelji na povredi članka 35. stavka 10. OUZP-a

Ističući da se Uredbom 2019/1157 ne provode nikakvi postupci koji se primjenjuju na osobne podatke, nego se njome samo predviđa da države članice provode određene obrade u slučaju zahtjeva za osobnu iskaznicu, Sud utvrđuje da se članak 35. stavak 1. OUZP-a ( 9 ) ne može primijeniti prilikom donošenja Uredbe 2019/1157. Budući da se člankom 35. stavkom 10. OUZP-a uvodi odstupanje od potonje odredbe, donošenjem Uredbe 2019/1157 stoga se nije mogao povrijediti navedeni članak 35. stavak 10.

Treći razlog nevaljanosti, koji se temelji na povredi članaka 7. i 8. Povelje

Kao prvo, Sud ističe da je obveza uključivanja dvaju potpunih otisaka prstiju u nosač podataka na osobnim iskaznicama koje izdaju države članice, propisana člankom 3. stavkom 5. Uredbe 2019/1157, ograničenje kako prava na poštovanje privatnog života tako i prava na zaštitu osobnih podataka, sadržanih u člancima 7. odnosno 8. Povelje ( 10 ). Usto, ta obveza podrazumijeva prethodno provođenje dvaju uzastopnih postupaka obrade osobnih podataka, to jest prikupljanje navedenih otisaka od osobe o kojoj je riječ i njihovo privremeno pohranjivanje u svrhu personalizacije osobnih iskaznica, što je također ograničenje prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje.

Kao drugo, Sud ispituje jesu li predmetna ograničenja opravdana i proporcionalna.

U tom pogledu smatra, s jedne strane, da se predmetnim ograničenjima poštuje načelo zakonitosti i da se ne ugrožava bitan sadržaj temeljnih prava utvrđenih u člancima 7. i 8. Povelje.

S druge strane, što se tiče načela proporcionalnosti, Sud pojašnjava, kao prvo, da se predmetnom mjerom nastoji postići više ciljeva u općem interesu koje Unija priznaje, to jest borba protiv izrade lažnih osobnih iskaznica i zloupotrebe identiteta kao i interoperabilnost sustava provjere, te da je prikladna za ostvarenje tih ciljeva. Naime, uključivanje otisaka prstiju u osobne iskaznice otežava izradu lažnih osobnih iskaznica. Njime se također omogućava pouzdana provjera autentičnosti osobne iskaznice i identiteta imatelja iskaznice, čime se smanjuje rizik od prijevare. Što se tiče cilja interoperabilnosti sustava provjere osobnih iskaznica, uporabom potpunih otisaka prstiju osigurava se usklađenost sa svim automatskim sustavima za identifikaciju otisaka prstiju kojima se koriste države članice, čak i ako takvi sustavi ne upotrebljavaju nužno isti mehanizam identifikacije.

Kao drugo, Sud smatra da se predmetnim ograničenjima poštuju granice onog što je strogo nužno za ostvarenje zadanih ciljeva.

Naime, što se tiče samog načela da se otisci prstiju integriraju u nosač podataka na osobnim iskaznicama, riječ je o pouzdanom i djelotvornom sredstvu za utvrđivanje identiteta osobe sa sigurnošću. Konkretnije, samo unošenje prikaza lica bilo bi manje učinkovito sredstvo identifikacije od unošenja, uz taj prikaz, dvaju otisaka prstiju jer različiti čimbenici mogu izmijeniti anatomske značajke lica. Usto, postupak koji se koristi za prikupljanje tih otisaka jednostavno je provesti.

Što se tiče uključivanja potpunih dvaju otisaka prstiju, a ne samo nekih od karakterističnih točaka tih otisaka, osim što ta druga mogućnost ne bi pružila ista jamstva kao potpuni otisak, uključivanje potpunog otiska nužno je i za interoperabilnost sustava provjere osobnih isprava. Naime, države članice upotrebljavaju različite tehnologije za identificiranje otisaka prstiju. Stoga bi se uključivanjem u nosač podataka na osobnim iskaznicama samo nekih obilježja otiska prsta ugrozilo ostvarenje cilja interoperabilnosti.

Kao treće, Sud smatra da, uzimajući u obzir prirodu podataka o kojima je riječ, prirodu i načine postupaka obrade kao i predviđene zaštitne mehanizme, tako primijenjena ograničenja temeljnih prava iz članaka 7. i 8. Povelje nisu toliko ozbiljna da bi bila neproporcionalna u odnosu na važnost ciljeva koji se žele postići, nego se, naprotiv, predmetna mjera temelji na pravilnom odvagivanju, s jedne strane, ciljeva koji se njome žele postići i, s druge strane, temeljnih prava o kojima je riječ.

( 1 ) Uredba (EU) 2019/1157 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o jačanju sigurnosti osobnih iskaznica građana Unije i boravišnih isprava koje se izdaju građanima Unije i članovima njihovih obitelji koji ostvaruju pravo na slobodno kretanje (SL 2019., L 188, str. 67.)

( 2 ) Landeshauptstadt Wiesbaden (Grad Wiesbaden, glavni grad savezne zemlje, Njemačka)

( 3 ) Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka) (SL 2016., L 119, str. 1. te ispravci SL 2018., L 127, str. 2. i SL 2021., L 74, str. 35.; u daljnjem tekstu: OUZP)

( 4 ) U daljnjem tekstu: Povelja. Te odredbe odnose se na poštovanje privatnog i obiteljskog života i na zaštitu osobnih podataka.

( 5 ) Pravo predviđeno člankom 20. stavkom 2. točkom (a) UFEU-a. U daljnjem tekstu: pravo na slobodno kretanje i boravak.

( 6 ) U skladu s tom odredbom: „[a]ko se pokaže da je potrebno djelovanje Unije kako bi se olakšalo ostvarivanje prava iz članka 20. stavka 2. točke (a) te ako Ugovorima nisu predviđene potrebne ovlasti, Vijeće, odlučujući u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom može usvojiti odredbe o putovnicama, osobnim iskaznicama, boravišnim dozvolama ili bilo kojim drugim sličnim ispravama. Vijeće odlučuje jednoglasno nakon savjetovanja s Europskim parlamentom”.

( 7 ) Drugim riječima, odredbe o putovnicama i osobnim iskaznicama, boravišnim dozvolama ili bilo kojoj drugoj sličnoj ispravi (u daljnjem tekstu: odredbe o putovnicama i osobnim iskaznicama)

( 8 ) Prije navedeno u članku 18. stavku 3. UEZ-a

( 9 ) Tom se odredbom predviđa obveza voditelja obrade da, ako bi neka obrada mogla prouzročiti visok rizik za prava i slobode pojedinaca, prije obrade provede procjenu učinka predviđenih postupaka obrade na zaštitu osobnih podataka.

( 10 ) Ta ograničenja ostvarivanja temeljnih prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje, s jedne strane, i obveza uključivanja dvaju potpunih otisaka prstiju u nosač podataka na osobnim iskaznicama, s druge strane, u daljnjem tekstu bit će označeni kao „predmetna ograničenja” i „predmetna mjera”.