Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 27. lipnja 2024.(1)
Predmet C-726/22 P
Europska komisija
protiv
Pollinis France
„Žalba – Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Odbijanje pristupa – Smjernice o procjeni rizika sredstava za zaštitu bilja za pčele – Komitologija – Pitanje o kojem institucija nije odlučila – Proces odlučivanja – Pojedinačno stajalište država članica – Opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja”
I. Uvod
1. Suradnja prožima sva područja života i sve vrste, od ljudi do skromnih bumbara.
2. Gledajući iz te perspektive, složena dinamika postupaka komitologije u Europskoj uniji nevjerojatno podsjeća na one koji se nalaze u košnici. Europska komisija (koja bi se, u toj posebnoj analogiji, mogla usporediti s maticom) zadužena je za izvršavanje provedbenih ovlasti donošenjem novih provedbenih akata. Odbori za komitologiju (pčele) ulažu pak zajedničke napore da pomognu „oprašivanju” procesa odlučivanja. Iako takva sinergija Komisiji obično pomaže u postizanju njezina cilja, i najdetaljniji planovi (pčela i ljudi) ne dovode uvijek do rezultata koji su namjeravali ostvariti(2).
3. Ovaj slučaj temelji se na tim razmišljanjima. Komisija žalbom zahtijeva od Suda da ukine presudu Općeg suda u predmetu Pollinis France/Komisija(3), kojom su poništene dvije odluke Komisije o odbijanju pristupa društva Pollinis France(4) dokumentima koji se odnose na Smjernice Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) o procjeni rizika od sredstava za zaštitu bilja za pčele (u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2013.). Konkretnije, Komisija u predmetnom slučaju osporava zaključak Općeg suda da su dokumenti koje je društvo Pollinis France zatražilo u vezi s pitanjem o kojem je institucija odlučila, tvrdeći da je predmetni proces odlučivanja još uvijek bio u tijeku kada su te odluke donesene.
4. Ova žalba, stoga, pruža mogućnost da se pojasni doseg izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe (EZ) br. 1049/2001 o pristupu dokumentima(5).
II. Pravni okvir
A. Uredba br. 1049/2001
5. Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 (koji se odnosi na „izuzeće”) glasi:
„Pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odluči[la], odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes”.
B. Standardna pravila za odbore
6. Članak 9. Uredbe (EZ) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije(6) propisuje:
„1. Svaki odbor na prijedlog svog predsjednika i na temelju standardnih pravila koja priprema Komisija nakon savjetovanja s državama članicama, običnom većinom svojih članova donosi poslovnik. […]
[…]
2. Na odbore se primjenjuju načela i uvjeti o javnom pristupu dokumentima i pravila o zaštiti podataka koji se primjenjuju na Komisiju”.
7. Članak 10. stavak 2. Standardnih pravila za odbore – Pravila za odbor [naziv odbora](7) propisuje:
„[...] predsjednik je odgovoran za sastavljanje sažete evidencije koja ukratko opisuje svaku točku dnevnog reda i rezultate glasovanja o svakom nacrtu provedbenog akta predloženog odboru. U sažetom zapisniku ne navodi se pojedinačno stajalište država članica u raspravama odbora”.
8. Članak 13. Standardnih pravila glasi:
„1. Zahtjevi za pristup dokumentima odbora obrađuju se u skladu s [Uredbom br. 1049/2001] [...]
2. Rasprave odbora su povjerljive.
3. Dokumenti podneseni članovima odbora, stručnjacima i predstavnicima trećih strana povjerljivi su, osim ako je pristup tim dokumentima odobren u skladu sa stavkom 1. ili ako ih Komisija na drugi način objavi.
[…]”
III. Okolnosti spora
9. Okolnosti spora detaljno su navedene u točkama 2. do 14. i 48. do 52. pobijane presude. Okolnosti koje su relevantne za ovo mišljenje mogu se sažeti na sljedeći način.
10. EFSA je Smjernice iz 2013. sastavila 2013. godine. Komisija je potom taj dokument podnijela Stalnom odboru za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje (u daljnjem tekstu: Scopaff), koji je odbor za komitologiju kojim predsjeda Komisija, s ciljem njegova donošenja. Međutim, izostanak sporazuma među državama članicama o tekstu tog dokumenta omeo je njegovo donošenje.
11. Komisija je provedbu određenih dijelova Smjernica iz 2013. predložila 2018., izmjenom jedinstvenih načela utvrđenih u Uredbi Komisije (EU) br. 546/2011(8). Stoga je Scopaffu podnijela na mišljenje Nacrt uredbe o izmjeni Uredbe br. 546/2011, a radi njezina donošenja. Iako je Scopaff dao pozitivno mišljenje, Komisija nije mogla donijeti taj akt jer se Europski parlament 2019. usprotivio njegovu donošenju.
12. Komisija je u ožujku 2019. zatražila od EFSA-e da provede reviziju navedenog dokumenta kako bi se uzeo u obzir znanstveni razvoj od 2013.
13. Društvo Pollinis France je 27. siječnja 2020., na temelju Uredbe br. 1049/2001 i Uredbe (EZ) br. 1367/2006(9), Komisiji podnijelo zahtjev za pristup određenim dokumentima koji se odnose na Smjernice iz 2013. Svojom odlukom C(2020) 4231 final od 19. lipnja 2020. (u daljnjem tekstu: prva pobijana odluka) Komisija je odobrila djelomičan pristup jednom dokumentu, ali je odbila pristup svim ostalim dokumentima navedenima u tom zahtjevu, pozivajući se na izuzeće iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
14. Društvo Pollinis France podnijelo je 8. travnja 2020. drugi zahtjev za pristup određenim dokumentima, koji se odnose na iste smjernice. Odlukom Komisije C(2020) 5120 final od 21. srpnja 2020. (u daljnjem tekstu: druga pobijana odluka) Komisija je odobrila djelomičan pristup četirima dokumentima, ali je odbila pristup svim ostalim dokumentima navedenima u tom zahtjevu, na temelju istog izuzeća predviđenog Uredbom br. 1049/2001.
15. U pobijanim odlukama Komisija je navela da je, do dovršetka EFSA-ine revizije Smjernica iz 2013., njihovo ispitivanje u okviru Scopaffa „zaustavljeno“. Štoviše, pojasnila je da će se plan donošenja Smjernica iz 2013. nastaviti nakon što EFSA dovrši njihovu reviziju.
IV. Postupak pred Općim sudom i pobijana odluka
16. Društvo Pollinis France podnijelo je, na temelju članka 263. UFEU-a, tužbu Općem sudu radi poništenja pobijanih odluka. U svojoj tužbi istaknulo je četiri tužbena razloga. U prvom i drugom tužbenom razlogu pozvalo se na povredu članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001. U trećem tužbenom razlogu društvo Pollinis France pozvalo se na povredu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006. U četvrtom tužbenom razlogu pozvalo se na pogrešnu primjenu članka 4. stavka 1. točke (b) i članka 6. Uredbe br. 1049/2001.
17. Opći sud je pobijanom presudom prihvatio prvi tužbeni razlog društva Pollinis France, smatrajući pritom da je nepotrebno ispitati drugi i treći tužbeni razlog. Opći sud je također kratko razmotrio četvrti tužbeni razlog, ali ga je odbio kao bespredmetan. S obzirom na to, Opći sud poništio je pobijane odluke i naložio Komisiji snošenje troškova.
V. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
18. Komisija svojom žalbom zahtijeva od Suda da ukine pobijanu presudu i naloži društvu Pollinis France snošenje troškova.
19. Pollinis France pak od Suda zahtijeva da odbije žalbu i naloži Komisiji snošenje troškova.
20. Komisija je dostavila repliku 26. lipnja 2023., a društvo Pollinis France dostavilo je odgovor na repliku 27. srpnja 2023.
VI. Ocjena
21. Komisija iznosi dva žalbena razloga, navodeći nekoliko pogrešaka koje se tiču prava koje je Opći sud počinio u tumačenju i primjeni članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, koji predviđa jedno od izuzeća od prava građana i stanovnika Unije na pristup dokumentima institucija Unije (u daljnjem tekstu: predmetno izuzeće). Prema tom izuzeću „pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ..., a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odluči[la], odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes”.
22. Prvi žalbeni razlog, usmjeren protiv točaka 54. do 61. pobijane presude, temelji se na pogrešci u tumačenju pojma „pitanje o kojem [institucija] nije odluči[la]”. Drugim žalbenim razlogom, usmjerenim protiv točaka 85. do 138. te presude, navodi se da je Opći sud pogriješio u razmatranju bi li otkrivanje zatraženih dokumenata „ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije”.
A. Prvi žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
23. Svojim prvim žalbenim razlogom Komisija ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava primjenjujući restriktivno tumačenje pojma „pitanje o kojem [institucija] nije odluči[la]”, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, na pitanja koja se neposredno podnose na raspravljanje i na situacije u kojima se predmetna institucija odmah poziva da usvoji definiran nacrt akta.
24. Usto, Komisija ističe da je Opći sud pogrešno smatrao da su definirani sadržaj smjernica koje EFSA revidira i oblik njihova mogućeg usvajanja relevantni za taj pojam, ali nije uvidio važnost cilja kojem dotična institucija teži.
25. Prema njezinu mišljenju, pojam „pitanje o kojem [institucija] nije odluči[la]” treba shvatiti na način da se odnosi na izvršavanje nadležnosti te institucije i na namjeravani ishod njezina djelovanja. To tumačenje, stoga, obuhvaća izmjene sadržaja ili strategije donesene da bi se postigao njegov cilj, uključujući promjene u postupku donošenja. U tom pogledu, odluka da se od EFSA-e zatraži da revidira Smjernice iz 2013. iskazuje njezin cilj da se provedu smjernice o pčelama i predstavlja izvršavanje njezinih ovlasti u vezi s tim pitanjem.
26. Komisija, stoga, tvrdi da takva radnja predstavlja jednu fazu u istom procesu odlučivanja koji je u tijeku, a čiji je cilj dovršiti tekst s kojim bi se Scopaff mogao suglasiti u okviru postupka komitologije za potrebe donošenja tog dokumenta. To pokazuje da je u trenutku donošenja pobijanih odluka postojalo „pitanje o kojem [institucija] nije odluči[la]”. Tako Komisija smatra da su utvrđenja Općeg suda pravno manjkava i proturječna.
27. Pollinis France pak brani obrazloženje i utvrđenja Općeg suda. Ističe da je tumačenje Općeg suda o tom pojmu kao i njegovo shvaćanje pojma „proces odlučivanja” ispravno, s obzirom na obvezu da se izuzeće utvrđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 tumači restriktivno.
2. Analiza
28. Središnja točka prvog žalbenog razloga odnosi se na to kako Opći sud tumači pojmove „pitanje o kojem [institucija] nije odluči[la]” i „proces odlučivanja”.
a) „Pitanje o kojem [institucija] nije odluči[la]”
29. Pojam „pitanje” nije definiran člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001. Taj pojam nije izričito definiran ni njezinim člankom 3., koji sadržava definicije. Međutim, s obzirom na uobičajeno značenje tog pojma i odgovarajuće pojmove u različitim jezičnim verzijama te uredbe(10), čini se da se pojam „pitanje” (u engleskoj jezičnoj verziji „matter”) odnosi na problem, pitanje ili situaciju koje razmatra institucija Unije.
30. Pojam „matter” iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 označava specifičnost koja možda neće odmah biti očita prilikom čitanja engleske jezične verzije te uredbe. Zapravo, u toj jezičnoj verziji pojam „matter” koristi se i u njezinu članku 3. koji, za potrebe uredbe, definira „dokument” kao „any content whatever its medium […] concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility” („svaki sadržaj neovisno o mediju [...] koji se odnosi na politike, aktivnosti i odluke iz područja nadležnosti neke od institucija”)(11). Međutim, velika većina jezičnih verzija uredbe upotrebljava dva različita pojma u člancima 3. i 4. te uredbe: dok se u prvom koristi pojam s malo širim značenjem (kao tema ili predmet ili tematika)(12), u drugom se koristi pojam s užim dosegom i posebnijom konotacijom(13).
31. Stoga nije uvjerljiva tvrdnja Komisije, a na kojoj se temelje mnogi njezini argumenti, da bi pojam „pitanje” u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 trebalo tumačiti široko.
32. U tom bih pogledu dodao i da, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 1. do 4. Uredbe br. 1049/2001, taj pravni akt utjelovljuje načelo otvorenosti s obzirom na rad institucija Unije(14) i ima za cilj omogućiti javnosti najveće moguće pravo pristupa dokumentima institucija Unije(15). Zbog toga se ograničenja tog prava moraju tumačiti i primjenjivati dosljedno(16). Iz toga slijedi da se – kao što je to Opći sud u biti naveo u točkama 35. do 38. pobijane presude – pojmovi korišteni u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 moraju tumačiti restriktivno.
33. Osim toga, Sud je u svojoj presudi Saint-Gobain odbio Komisiju tvrdnju da se pojam „pitanje” može tumačiti u širem smislu, tako da bi se povjerljivost dodijelila ne samo dokumentima sastavljenima u okviru procesa odlučivanja nego i onima „koji se izravno odnose na pitanja o kojima se raspravlja u tom procesu“(17). Iz te presude ujedno proizlazi i da je, da bi se pravilno razumjelo značenje pojma „pitanje“, korisno tumačiti ga u odgovarajućem kontekstu i s obzirom na cilj koji se želi postići predmetnom odredbom(18).
34. Da bi se, u skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, izuzeće primijenilo nije dovoljno da se to pitanje razmatra zbog bilo kojeg razloga ili svrhe(19). Naime, ta se odredba izričito odnosi na pitanja koja se razmatraju u kontekstu niza međusobno povezanih radnji (u daljnjem tekstu: proces odlučivanja institucije), koje se provode s ciljem postizanja konačnog rješenja u tom pogledu (donošenje „odluke”).
35. Neodvojiva veza između pojmova „pitanje”, „proces odlučivanja” i „odluka” od iznimne je važnosti za utvrđivanje dosega predmetnog izuzeća. Naime, ona odražava sveobuhvatni cilj tog izuzeća: očuvati učinkovitost procesa odlučivanja institucija, a time i njihovu sposobnost provođenja svojih zadaća(20).
36. Zbog toga ću se sada osvrnuti na značenje pojmova „proces odlučivanja” i „odluka” za potrebe članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
b) „Proces odlučivanja” i „odluka”
37. Za početak moram naglasiti da se ta dva pojma moraju razumjeti na općenit i netehnički način. Pojam „proces odlučivanja institucije” obuhvaća sve formalne i neformalne postupke kojima institucija donosi odluku u vezi s određenim pitanjem. Slično tomu, „odluka” u skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001 nije ograničena na „odluke”, u smislu članka 288. UFEU-a, nego obuhvaća svako rješenje za poduzimanje određenih radnji.
38. Međutim, to ne mijenja činjenicu da se ti pojmovi također ne mogu tumačiti preširoko, kao što predlaže Komisija.
39. U tom pogledu naglašavam da je status određenog procesa odlučivanja (bilo da je u tijeku ili je okončan) logično ovisan o tome je li aktivnost koja se provodi još uvijek u tijeku ili je institucija Unije donijela konkretno rješenje u vezi s određenim „pitanjem”. S obzirom na navedeno, čini se da su dva pitanja izravno relevantna. Prvo, što su zakoniti dijelovi „procesa odlučivanja”? Drugo, što predstavlja situacija kada „odluka” jest ili nije donesena, čime se utvrđuje je li proces odlučivanja završen?
40. Kad je riječ o prvom pitanju, sudovi Unije naveli su da pripremne radnje – bez obzira na privremenu narav informacija u dokumentima institucija ili preliminarnu narav rasprava koje imaju za cilj postizanje sporazuma – mogu biti dio određenog procesa odlučivanja(21). Razlog za to je što članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 ne pravi razliku s obzirom na stadij odvijanja predmetne aktivnosti(22).
41. Međutim, sudovi Unije također su upozorili na to da pojam „proces odlučivanja” ne bi trebalo tumačiti preširoko tako da se odnosi na cijeli upravni postupak ili na svaki dokument koji se odnosi na određeno „pitanje”. Umjesto toga, smatrali su da se proces odlučivanja mora tumačiti kao da se odnosi na „odlučivanje”(23) kada, među ostalim, dotična institucija ima manevarskog prostora za razmišljanje kako bi mogla odlučiti o odabirima koje treba provesti i, ovisno o vrsti postupka, o prijedlozima koje eventualno treba podnijeti(24).
42. Stoga, dok se čini da faza u kojoj se donošenje odluka odvija u okviru konkretnog postupka nije odlučujući element, čini se da je odlučujuća materijalna priroda samog odlučivanja. Tako pojam „proces odlučivanja” ne može obuhvaćati sve što je povezano s donošenjem „odluke”. Važno je da postoji stvarna aktivnost „odlučivanja” u okviru koje su dokumenti o kojima je riječ sastavljeni ili primljeni.
43. Dakako, aktivnost odlučivanja mora se odrediti od slučaja do slučaja s obzirom na kontekst i postupovne korake. Uostalom, nije moguće uspostaviti jedinstveno pravilo koje se primjenjuje u svim procesima odlučivanja na svim razinama i koje obuhvaća sve intervencije ili aktivnosti.
44. Međutim, postojanje takvog manevarskog prostora po prirodi stvari naglašava činjenicu da se rasprave, procjene ili druge aktivnosti moraju odvijati kako bi se relevantnoj instituciji omogućilo da dođe do trenutka kada se odluka može donijeti(25). Bez takvih aktivnosti usmjerenih na rezultate, proces odlučivanja teško bi se ocijenio kao takav u bilo kojem smislenom modelu ili formi.
45. Istodobno, takva aktivnost odlučivanja podrazumijeva posebno pitanje koje ima sadržaj koji se može identificirati i naznaku načina kojima se može donijeti odgovarajuća odluka. U suprotnome, na temelju čega bi se trebalo provesti „odlučivanje” i, s obzirom na to, koja bi se točno „odluka” trebala donijeti? To bi bilo kao da pokušavate riješiti problem a da prije toga niste saznali što problem jest.
46. Stoga, da bi se utvrdilo stvarno odlučivanje, smatram da se povezane aktivnosti moraju odnositi na posebno pitanje i pokazati nastojanje da se ispuni svrha predmetnog postupka.
47. Naravno, to ne znači da sadržaj predmetnog pitanja ili način i rok za donošenje odgovarajuće odluke moraju ostati nepromijenjeni tijekom cijelog procesa odlučivanja. Kao što sam upravo naveo, predmetna institucija u okviru procesa odlučivanja mora imati manevarskog prostora kako bi mogla izmijeniti bît prvotno predviđene mjere, promijeniti postupak ili vrijeme njezina donošenja ili poduzeti druge radnje koje smatra potrebnima, po vlastitom nahođenju ili kao odgovor na radnje drugih institucija i tijela uključenih u postupak. Zapravo, ta je fleksibilnost često ključna za postizanje konsenzusa, posebno kada su uključeni odbori za komitologiju te je ključna za dolazak do faze u kojoj se konačna odluka može donijeti.
48. Ipak, manevarski prostor institucije ne smije iz temelja promijeniti prirodu predmetnog pitanja. Naime, izvorno pitanje treba na početku i tijekom cijelog postupka imati temeljni element koji je osnova za odlučivanje, čak i ako se o njemu raspravlja i ako ga se preispituje u nekoliko faza tijekom određenog postupka. Drugim riječima, između prvobitnog pitanja i pitanja koje kasnije razmatraju uključene institucije i tijela Unije mora postojati razumna bliska veza – ne samo u pogledu sadržaja nego možebitno i načina donošenja i cilja koji se želi postići.
49. U tom pogledu svaki manevar koji predstavlja znatan odmak od izvornog pitanja može upućivati na to da je proces odlučivanja okončan i da je započeo novi.
50. To me dovodi do drugog pitanja, koje je povezano s prvim: kada je proces odlučivanja završen kao rezultat donošenja odluke o relevantnom pitanju?
51. Čini se da je nekoliko presuda sudova Unije relevantno za odgovor na to pitanje. Za početak, iz presuda Općeg suda u predmetima Toland/Parlament(26) i PAN Europe/Komisija(27) jasno proizlazi da „odluka” nije donesena sve dok se konačno ne riješi posebno pitanje procesa odlučivanja – često u obliku akta ili mjere – a ne da i dalje bude dio rasprava, procjena, revizija ili drugih oblika aktivnosti koji su dijelovi postupka.
52. Nadalje, procesi odlučivanja koji postoje u određenom postupovnom kontekstu pružaju dodatan uvid u utvrđivanje faze u kojoj je „odluka” donesena i kada se predmetni postupak smatra okončanim. Istaknuti primjer je proces odlučivanja Komisije u kontekstu predlaganja zakonodavnih inicijativa.
53. Komisija ima ovlast zakonodavne inicijative, što znači da odlučuje hoće li podnijeti zakonodavni prijedlog ili ne, osim kada je to obvezna učiniti u skladu s pravom Unije. U tom pogledu Komisija može poduzeti niz koraka tijekom pripreme zakonodavnog prijedloga.
54. U tom kontekstu Sud primjećuje da su aktivnosti poput pripreme izvješća o procjeni učinka dio procesa odlučivanja Komisije, koji se odvija prije zakonodavnog postupka stricto sensu(28). Naime, takve radnje, čiji je cilj postizanje sporazuma kako bi se dovršio službeni prijedlog, upravo su element „odlučivanja” tog procesa. Nakon što prijedlog bude odobren, Komisija može odlučiti podnijeti ga zakonodavnom tijelu Unije, čime završava fazu inicijative i započinje zakonodavnu fazu. Stoga se može smatrati da je „odluka” donesena u toj fazi, čime je proces odlučivanja o određenoj zakonodavnoj inicijativi zapravo okončan(29).
55. Isto tako, Sud je istaknuo da odluka Komisije o odustajanju od predviđene zakonodavne inicijative definitivno okončava planiranu zakonodavnu radnju, koja se ne može nastaviti ako ta institucija ne povuče tu odluku. Posljedica toga jest da odluka o nepodnošenju prijedloga također jasno označava odlučujuću prekretnicu – ona znači da je donesena negativna odluka, što ujedno dovodi do okončanja procesa odlučivanja(30).
56. U tom pogledu prijelaz s procesa odlučivanja na donošenje odluke označava trenutak kada Komisija donosi odluku o podnošenju zakonodavnog prijedloga zakonodavnom tijelu Unije ili odlučuje u potpunosti povući zakonodavnu inicijativu(31).
57. Prema mojem mišljenju, prethodno navedena utvrđenja posebno su važna u kontekstu Komisijina izvršavanja njezinih provedbenih ovlasti, u odnosu na koje joj relevantna postupovna pravila nalažu da se savjetuje s odborom za komitologiju. Takve radnje često podrazumijevaju reviziju nacrta radi dobivanja povoljnog mišljenja tog odbora. I ovdje se ti isti koraci provode s ciljem uspješnog donošenja mjere i predstavljaju elemente „odlučivanja” u predmetnom procesu.
58. Dakle, može se razumno zaključiti da je proces odlučivanja Komisije okončan kada ona na ovaj ili onaj način konačno zauzme stajalište o konkretnom pitanju, donošenjem predviđene mjere (prvotno predložene ili naknadno izmijenjene) ili odustajanjem od nje. Nakon što se donese konačna odluka o određenom pitanju, činjenica da se u budućnosti mogu pokrenuti slični administrativni postupci, u kojima se predmetni dokumenti mogu ponovno upotrijebiti, ne sprečava to da se proces odlučivanja u vezi s tim dokumentima okonča(32).
59. S obzirom na prethodna razmatranja, sada ću ispitati argumente koje je istaknula Komisija kako bih utvrdio je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava.
c) Ocjena Općeg suda u pobijanoj presudi
60. Ocjena Općeg suda je li predmetni proces odlučivanja okončan temeljila se na tome je li ikoja aktivnost odlučivanja u vezi s donošenjem Smjernica iz 2013. još uvijek u tijeku ili je odluka o njihovu donošenju (ili nedonošenju) donesena u trenutku donošenja pobijanih odluka.
61. Posvećujući posebnu pozornost raspravama u vezi sa Scopaffovim Smjernicama iz 2013. i naknadnim pokušajem Komisije da provede dijelove tog dokumenta donošenjem izmjena jedinstvenih načela u Uredbi br. 546/2011, Opći sud utvrdio je da se smatra da je proces odlučivanja u vezi sa smjernicama trajao od 2013. do 2019.
62. Međutim, u pobijanoj presudi, osobito u njezinim točkama 53. do 57., navedeno je da EFSA-ina revizija tog dokumenta nije bila dio istog procesa odlučivanja. Opći sud primjećuje da je svako ispitivanje u okviru Scopaffa zaustavljeno pa se usredotočio na činjenicu da su i sadržaj dokumenta, čija je revizija u tijeku, i način njegova mogućeg donošenja, uključujući odgovarajući postupak, vrlo neizvjesni. Budući da je revizija bila u takvoj pripremnoj fazi, ona nije bila odraz stvarnog procesa odlučivanja, već pripreme jednog koji tek slijedi.
63. U tom kontekstu Opći sud ne samo da je naveo da je, prema njegovu mišljenju, odlučivanje u vezi sa Smjernicama iz 2013. prestalo, nego da, što je još važnije, Komisiji više nije bilo u cilju provesti te smjernice te da je donijela implicitnu odluku protiv njihove provedbe kada je od EFSA-e zatražila reviziju njihova sadržaja. Na temelju toga utvrdio je da proces odlučivanja više nije u tijeku jer je „odluka” donesena.
64. Komisija osporava takvu ocjenu. Međutim, smatram da njezini argumenti nisu uvjerljivi.
65. S jedne strane, zbog razloga koji su objašnjeni u točki 32. ovog mišljenja smatram da opća kritika Komisije koja se odnosi na restriktivno tumačenje pojmova iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, kako ih tumači Opći sud, nije osnovana. Pristup Općeg suda također je u skladu s prihvaćenim načelom tumačenja prema kojem izuzeća i odstupanja od općeg sustava ili općih pravila pravnog akta treba tumačiti restriktivno(33).
66. S druge strane, ne slažem se s tim da je Opći sud ograničio pojam „pitanje o kojem [institucija] nije odluči[la]” na pitanja koja se neposredno podnose na raspravljanje i na situacije u kojima se dotična institucija odmah poziva da usvoji definiran nacrt akta.
67. U točkama 54. do 61. pobijane presude ništa ne upućuje na to da nepostojanje neposrednog raspravljanja u vezi s određenim nacrtom mjere isključuje postojanje stvarnih aktivnosti odlučivanja. U točki 56. pobijane presude Opći sud je osobito jasno priznao da se proces odlučivanja može oduljiti, tijekom kojeg razdoblja institucija može aktivno manevrirati prema postizanju sporazuma, ali da i dalje bude relativno daleko od dovršetka onoga što će na koncu biti konačan akt ili mjera.
68. Ti odlomci pobijane presude jednostavno potvrđuju načelo da proces odlučivanja zahtijeva postojanje određenog pitanja u vezi s kojim se odvijaju aktivnosti odlučivanja. Kraj točke 56. pobijane presude osobito govori o tome. Ondje Opći sud smatra da se, s obzirom na znatnu nesigurnost u pogledu mogućeg sadržaja, oblika i vremena donošenja revidirane mjere podrazumijeva „nepostojanje predmeta Komisijina procesa u trenutku donošenja pobijanih odluka”.(34)
69. S treće strane, ne dijelim Komisijino stajalište da je Opći sud u pobijanoj presudi donio zaključke o „pitanju” i povezanom „procesu odlučivanja” na temelju pogrešnih kriterija.
70. Kao što je to navedeno u točki 45. ovog mišljenja, postojanje procesa odlučivanja podrazumijeva minimum sadržaja koji se može identificirati u odluci koju treba donijeti te moguće načine njezina donošenja. Prema mojem mišljenju, nepostojanje nekih ključnih elemenata procesa odlučivanja posebno je problematično ako su za donošenje predložene konkretne mjere od čijeg se donošenja, unatoč višestrukim pokušajima kroz dulje razdoblje, konačno odustalo.
71. S obzirom na prethodno navedeno, za razliku od Komisije smatram da je Opći sud ispravno razmatrao mogući sadržaj i oblik mjere predložene za donošenje kao elemente relevantne za utvrđivanje postojanja, u predmetnom slučaju, „pitanja o kojem [institucija] nije odluči[la]”.
72. Nadalje, ne slažem se da Opći sud nije uvidio važnost cilja dotične institucije. Točka 57. pobijane presude ne isključuje primjerenost takvog elementa, nego samo njegovu odlučujuću prirodu(35).
73. Istina je da svrha određenog postupka – njegov raison d’être, da tako kažem – može biti pouzdan pokazatelj njegova statusa quo: kada se postigne svrha, postupak će vjerojatno biti okončan. Ako se nije postigla, postupak je vjerojatno još u tijeku. Međutim, taj razborit pristup ima svoje logičke granice. Naime, on ne uzima u obzir činjenicu da proces odlučivanja može biti okončan i ako njegov cilj nije postignut, primjerice, kada se od određenog pitanja odustane i po njemu se ne postupa. Kao što je spomenuto u uvodu, neki planovi jednostavno krenu u krivom smjeru i stoga se mogu zamijeniti novima ili se, ovisno o slučaju, od njih može odustati.
74. To a fortiori vrijedi u pogledu pitanjâ u vezi s kojima se mjere mogu, ali ne moraju donijeti. Zapravo, to se osobito odnosi na smjernice iz članka 77. Uredbe br. 1107/2009. Ta odredba propisuje: „Komisija može u skladu sa savjetodavnim postupkom [...] donositi odnosno izmjenjivati tehničke ili druge smjernice za provedbu ove Uredbe [...]. Komisija može zatražiti od [EFSA-e] da priprema ili pridonosi izradi takvih smjernica”(36).
75. U tom pogledu Opći sud nije samo utvrdio cilj koji Komisija želi postići, već je zaključak o tome donio razlikovanjem širokog cilja te institucije pri donošenju smjernica o pčelama te određenog i željenog cilja donošenja ili provedbe Smjernica iz 2013. (u cijelosti ili djelomično), koje su podnesene Scopaffu.
76. Čini se da je to u skladu s definicijom Općeg suda o „pitanju” u predmetnom slučaju, za koju smatram da je zbog prethodno objašnjenih razloga razumna.
77. S četvrte i posljednje strane, ne mogu utvrditi nijednu drugu pogrešku koja se tiče prava u pogledu tumačenja ili primjene pojma „pitanje o kojem [institucija] nije odluči[la]”.
78. Odmah na početku moram navesti da smatram da je test koji je Komisija predložila radi definiranja tog pojma – odnosno stvarnog izvršavanja njezine nadležnosti i odgovarajuće svrhe njezina djelovanja – preširok i suviše nejasan.
79. Uzmimo kao primjer ovaj slučaj. Ako je Komisija u pravu, sve dok se ne donesu smjernice o pčelama u skladu s člankom 77. Uredbe br. 1107/2009 (zapravo, bilo koje smjernice), smatra se da je proces odlučivanja u tijeku. To bi značilo da postoji samo jedan proces odlučivanja, bez obzira na vrijeme koje je proteklo, broj i prirodu postupovnih koraka koji su poduzeti, razdoblja u kojima možda uopće nema aktivnosti i, što je najvažnije, sâm sadržaj tih dvaju dokumenata.
80. Zbog njegove važnosti, nakratko ću zastati na ovom posljednjem elementu (sadržaju predviđene mjere). Prema mojem mišljenju, očito je da dvije smjernice o istoj temi mogu sadržajno biti sasvim različite. Naime, smjernice bi trebale odražavati najnoviji regulatorni okvir i temeljiti se na trenutačnim znanstvenim i tehničkim spoznajama(37). S obzirom na dugo trajanje postupka do trenutka donošenja pobijanih odluka i činjenicu da je način pripreme revidiranog dokumenta različit(38), nije nerazumno pretpostaviti da se dokument koji je 2019. povjeren EFSA-i na reviziju može (moguće znatno) razlikovati od onog koji je isto tijelo izradilo 2013.
81. Treba li takav element smatrati načelnim pitanjem koje je nevažno za potrebe ove pravne analize?
82. Ne mislim da je to tako. Sama Komisija u svojem odgovoru priznaje da je „sadržaj prijedloga obično srž rasprave”. Naime, smatram da je vrlo neprikladno smatrati da određeni proces odlučivanja može biti jedan te isti čak i kada su njegov predmet, postupak i raspored bitno promijenjeni. To je osobito tako kada, kao što sam naveo, institucija odluči odustati od jednog prijedloga i početi sve ispočetka.
83. S obzirom na prethodno navedeno, ključno pitanje u tom kontekstu je sljedeće: što je bilo Komisijino pitanje (kojim se smatra određeno pitanje, problem ili situacija) koje je razmatrala i u vezi s kojim je namjeravala donijeti „odluku”, čime bi stvarni „proces odlučivanja” bio okončan?
84. Opći sud je na temelju „posebnih okolnosti ovih predmeta”(39) zaključio da su rasprave i pregovori tijekom cijelog razdoblja između 2013. i 2019. bili usmjereni na donošenje ili djelomičnu provedbu Smjernica iz 2013. Naime, Opći sud je, na temelju informacija koje je Komisija dostavila ili koje u zadnji čas nije osporila, nakon osobito dugotrajnog postupka utvrdio: i. da je ispitivanje mjere koja je predložena za donošenje u okviru Scopaffa (definitivno) „zaustavljeno”; ii. da djelomična provedba te mjere donošenjem alternativne mjere također nije uspjela; iii. da se pripremala nova mjera; i iv. da je u toj fazi svako razmatranje u vezi s mogućim sadržajem, prirodom, oblikom donošenja i postupkom koji bi se mogao slijediti u tu svrhu bilo „hipotetsko”.
85. Spreman sam prihvatiti da je, kako to naglašava Komisija, sama „revizija” dokumenta dana na donošenje općenito dodatan korak koji je dio istog procesa odlučivanja. Međutim, ne može se isključiti da bi ono što je označeno kao „revizija” u nekim neuobičajenim okolnostima moglo biti daleko važnije od jednostavne prilagodbe, poboljšanja ili ažuriranja izvornog dokumenta.
86. To se, prema mišljenju Općeg suda, dogodilo u ovom slučaju, s obzirom na prethodno navedene „posebne okolnosti”. U tom kontekstu smatram da utvrđenje Općeg suda, o tome što zapravo predstavlja „pitanje”, „proces odlučivanja” i „odluka” u predmetnom slučaju, nije zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava. Osobito, s obzirom na to da Opći sud i. nije pogriješio u tumačenju predmetnih pojmova, ii. razmotrio je elemente prava i činjenicu koji su u načelu relevantni za ocjenu i iii. proveo opću ocjenu onih elemenata koji se čine vjerojatnima, pitam se je li primjereno da Sud u ovoj žalbi provede novu sveobuhvatnu ocjenu u tom pogledu.
87. Da to učini, to bi predstavljalo preusmjeravanje uloge Suda s provjere pravilnog tumačenja prava i pravne kvalifikacije činjenica prema obliku preispitivanja usmjerenijeg na činjenice. Primjerice, Sud bi morao, među ostalim, ispitati sljedeća pitanja: je li Komisija, implicitno, ali nužno, definitivno odustala od mogućeg donošenja dokumenta kako je prvotno predviđeno? Je li vjerojatno da bi revidirani dokument imao blisku vezu s onim koji je prvotno predložen za donošenje?
88. S obzirom na sve navedeno, zaključujem da bi prvi žalbeni razlog trebalo odbiti kao neosnovan.
89. Kad bi se Sud složio s mojom ocjenom, ne bi trebao ispitati drugi žalbeni razlog kako bi se žalba Komisije odbila jer bi taj razlog bio bespredmetan. Naime, da se predmetni dokumenti ne odnose na proces odlučivanja koji je u tijeku, predmetno izuzeće se uopće ne bi moglo primijeniti. Stoga bi činjenica je li Opći sud pogrešno protumačio pojam „ozbiljno ugrožavanje procesa odlučivanja institucije” ili nije, kako to u drugom žalbenom razlogu tvrdi Komisija, bila nevažna i ne bi mogla dovesti do ukidanja pobijane presude. Međutim, ako se Sud ne složi s mojom ocjenom prvog žalbenog razloga, ukratko ću objasniti zašto smatram da se i drugi žalbeni razlog može odbiti kao neosnovan.
B. Drugi žalbeni razlog
90. Komisija svojim drugim razlogom tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je ocjenjivao može li otkrivanje zatraženih dokumenata ozbiljno ugroziti proces odlučivanja te institucije, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
91. Taj je žalbeni razlog podijeljen na dva dijela. Drugi dio sastoji se od triju prigovora.
1. Prvi dio
92. U prvom dijelu drugog žalbenog razloga postavlja se pitanje tumačenja pobijanih odluka.
93. Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je obrazloženje te institucije u pobijanim odlukama zamijenio svojim tumačenjem. Komisija tvrdi da Opći sud pogrešno smatra da se ta institucija nije pozvala na Uredbu br. 1049/2001 kada je odbila pristup zatraženim dokumentima, nego samo na Standardna pravila. Prema njezinu mišljenju, to je utvrđenje jednako iskrivljavanju činjenica jer značajno mijenja argumente iznesene u pobijanim odlukama i dovodi do proturječnog obrazloženja pobijane presude.
94. Kao i društvo Pollinis France, i ja smatram da argument Komisije odaje nerazumijevanje pobijane presude.
95. U više navrata, a osobito u točkama 62. i 63. pobijane presude, Opći sud jasno je naveo da se Komisija u pobijanim odlukama pozvala na izuzeće iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. S druge strane, točke 85. do 90. pobijane presude tiču se načina na koji se Komisija pozvala na potrebu zaštite povjerljivosti pojedinačnog stajališta država članica, pozivajući se na odredbe Standardnih pravila, ali bez uspostavljanja jasne veze između tih odredaba i onih utvrđenih u Uredbi br. 1049/2001.
96. Na temelju toga, točku 90. pobijane presude, u kojoj se, među ostalim, navodi da se „Komisija nije pozvala na odredbe Uredbe br. 1049/2001”, treba tumačiti tako da se odnosi na prethodne točke u kojima je Opći sud pojasnio Komisijino obrazloženje u pobijanim odlukama. Ne bi je trebalo pogrešno tumačiti na način da se Komisija uopće nije pozvala na Uredbu br. 1049/2001.
97. Zapravo, u točki 107. pobijane presude Opći sud je zaključio svoju ocjenu o tome je li prema Standardnim pravilima dopušteno odbijanje pristupa dokumentima u kojima se navode pojedinačna stajališta država članica u skladu s Uredbom br. 1049/2001. Taj se zaključak ne temelji na Komisijinu propustu da se pozove na odredbe te uredbe. Umjesto toga, temelji se na zajedničkom tumačenju dvaju skupova pravila.
98. Stoga nisam uočio zamjenu obrazloženja niti sam našao ikakve proturječnosti u tom pogledu. Prvi dio drugog razloga treba odbiti kao neosnovan.
2. Drugi dio, prvi prigovor
99. Komisija u svojoj žalbi tvrdi da Opći sud u točkama 91. i 92. pobijane presude pogrešno smatra da se Standardna pravila ne primjenjuju na Scopaff, zato što nije formalno donio svoja pravila.
100. Smatram da je taj argument bespredmetan. Nije važno jesu li se Standardna pravila mogla primijeniti na postupak proveden u okviru Scopaffa.
101. Kao što je Opći sud ispravno utvrdio – ponavljajući slična razmatranja koja je Europski ombudsman iznio u svojoj odluci od 3. prosinca 2019., kao odgovoru na prigovor koji je istaknulo društvo Pollinis France(40) – Standardna pravila ne mogu se tumačiti na način da se dokumentima dodjeljuje zaštita koja nadilazi onu koja je predviđena Uredbom br. 1049/2001(41).
3. Drugi dio, drugi prigovor
102. Kao prvo, Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer je odbacio relevantnost pravila o komitologiji u smislu Uredbe br. 1049/2001. Ona tvrdi da su pravila komitologije relevantna pri procjeni opasnosti koju bi otkrivanje dokumenta moglo predstavljati u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Zbog toga Opći sud nije mogao odstupiti od postojeće sudske prakse u kojoj se naglašava primjena tog pravnog okvira niti zanemariti činjenicu da pravila o povjerljivosti u Standardnim pravilima odražavaju važnost povjerljivosti informacija u odborima kao što je Scopaff(42).
103. Kao drugo, Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer je pogrešno protumačio pravila komitologije na koja se Komisija pozvala u pobijanim odlukama. Točnije, ističe da ocjena Općeg suda iz točaka 101. do 107. pobijane presude ne uočava da se pojedinačna stajališta država članica u postupcima komitologije i informacije koje se razmjenjuju unutar odbora smatraju osjetljivima prema tim pravilima. U tom pogledu Komisija naglašava da važnost povjerljivosti utvrđene u tim pravilima ne treba biti ograničena restriktivnim tumačenjem pojma „rasprave odbora” u članku 10. stavku 2. i članku 13. stavku 2. Standardnih pravila. Komisija tvrdi da članak 13. stavak 3. tih pravila to potvrđuje, s obzirom na to da se u njemu navodi da su dokumenti dostavljeni članovima određenog odbora tijekom cijelog postupka povjerljivi.
104. Kao treće, Komisija odgovara da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava pogrešnim tumačenjem temelja Komisijina obrazloženja u pobijanim odlukama o načelu lojalne suradnje utvrđenom u članku 4. UEU-a.
105. Pollinis France osporava sve te tvrdnje.
106. Argumente Komisije ne smatram uvjerljivima.
107. Kao prvo, Opći sud nije previdio relevantnost pravila o komitologiji za potrebe Uredbe br. 1049/2001. Ustvari, u točkama 100. do 105. pobijane presude izričito je ispitao Standardna pravila na koja se Komisija poziva u pobijanim odlukama kako bi utvrdio njihovu prirodu i važnost za pristup dokumentima u skladu s tom uredbom. Na temelju toga utvrdio je da se te odredbe ne odnose na javni pristup dokumentima odbora i da same ne zahtijevaju da se taj pristup odbije u skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001. Stoga, nije propustio razmotriti pravni okvir koji uređuje postupke komitologije niti navesti razloge za svoju odluku.
108. Kao drugo, Opći sud nije pogrešno protumačio Standardna pravila na koja se Komisija poziva u pobijanim odlukama. Naime, čini se da argumenti Komisije upućuju na to da bi u vezi s određenim dokumentima, poput onih koji se odnose na pojedinačna stajališta država članica izražena u odborskim postupcima, kako je to navedeno u članku 10. stavku 2. Standardnih pravila, trebala u biti postojati opća pretpostavka o neotkrivanju s obzirom na povjerljivost navedenu u spomenutim odredbama.
109. U tom pogledu treba podsjetiti na to da, ako institucija Unije odbije pristup dokumentu na temelju jednog od izuzeća iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 – kao što to proizlazi u ovom slučaju – mora objasniti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen tim izuzećem. Osim toga, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska(43). Međutim, u određenim slučajevima institucije Unije mogu se osloniti na opću pretpostavku tajnosti podataka da bi takav pristup odbile(44).
110. Međutim, priznavanje opće pretpostavke u vezi s kategorijom dokumenta pretpostavlja da je prvo dokazano da je razumno predvidljivo da bi otkrivanje vrste dokumenta obuhvaćenog tom kategorijom zapravo moglo ugroziti interes zaštićen dotičnim izuzećem. Usto, budući da opće pretpostavke predstavljaju iznimku od pravila da predmetna institucija Unije konkretno i pojedinačno ispita svaki dokument na koji se odnosi zahtjev za pristup, a ujedno i od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima institucija Unije, one se moraju tumačiti i primjenjivati restriktivno(45).
111. S obzirom na to, pojedinačna stajališta država članica u postupcima komitologije nisu obuhvaćena kategorijama dokumenata za koje postoje opće pretpostavke o povjerljivosti. Naime, kao što je to istaknuo Opći sud u točkama 104. i 105. pobijane presude, članak 13. Standardnih pravila, kada se razmatra u cijelosti, utvrđuje da zahtjeve za pristup dokumentima odbora treba obrađivati u skladu s Uredbom br. 1049/2001 i da priroda rasprava odbora ili dokumenata, među ostalim, podnesenih članovima odbora, ostaje povjerljiva, osim ako pristup tim dokumentima ne odobri Komisija. To dodatno potvrđuje tekst članka 9. Uredbe br. 182/2011 koji, nakon što je utvrdio načela prema kojima odbori donose svoja pravila, dodaje da se „načela i uvjeti javnog pristupa dokumentima […] koji se primjenjuju na Komisiju, primjenjuju na odbore”.
112. Stoga smatram da je Opći sud imao pravo smatrati da Standardna pravila, na koja se Komisija pozvala u pobijanim odlukama, nisu isključila zatražene dokumente iz područja primjene Uredbe br. 1049/2001. Zbog toga je ta institucija morala objasniti kako bi otkrivanje zatraženih dokumenata ugrozilo interes zaštićen izuzećem utvrđenim u članku 4. stavku 3. prvom podstavku te uredbe. To bi utvrđenje ostalo nepromijenjeno čak i kada bi se pojam „rasprava odbora” iz članka 13. stavka 2. Standardnih pravila tumačio široko kako bi obuhvaćao faze postupka komitologije različite od završne faze tijekom koje se održavaju rasprave.
113. Kao treće, iz točaka 111. do 113. pobijane presude proizlazi da Opći sud nije previdio činjenicu da se upućivanje na suradnju i uzajamno povjerenje u pobijanim odlukama odnosilo na države članice i Komisiju. Zapravo, to je izričito razmotrio u svojoj ocjeni. U svakom slučaju, opažanja iz tih točaka temelje se na tome da Komisija nije dala objašnjenja koja bi mogla dokazati bilo kakvo pogoršanje položaja država članica u slučaju otkrivanja zatraženih dokumenata. Zaključci Općeg suda nisu doneseni na temelju pogrešnog tumačenja načela lojalne suradnje(46).
114. S obzirom na prethodno navedeno, drugi prigovor drugog dijela treba odbiti kao neosnovan.
4. Drugi dio, treći prigovor
115. Komisija također tvrdi da je Opći sud u svojoj ocjeni zasebno ispitao različite razloge na koje se ta institucija oslonila u pobijanim odlukama. To je razdvajanje bilo umjetno i dovelo je do iskrivljavanja Komisijinih argumenata. Konkretno, razdvajanje ocjene u tri zasebna odjeljka značilo je da međusobno povezani argumenti, kojima se podupiru tvrdnje Komisije o opasnostima otkrivanja, nisu propisno razmotreni.
116. Usto, Komisija tvrdi da je Opći sud pogrešno razlikovao vanjske pritiske na Komisiju od pritisaka na države članice. To razlikovanje je, prema Komisijinu mišljenju, bilo manjkavo jer nije prepoznalo da obje sudjeluju u jedinstvenom procesu odlučivanja u okviru postupaka komitologije. Također, Opći sud nije uzeo u obzir činjenicu da pojam „stalni odbori” u pobijanim odlukama uključuje Scopaff. Stoga je bilo pogrešno smatrati da se upućivanje na vanjske pritiske u pobijanim odlukama ne odnosi na proces odlučivanja unutar Scopaffa.
117. Naposljetku, Komisija tvrdi da je Opći sud u točkama 119. i 130. pobijane presude primijenio pogrešan pravni standard prema kojem se pobijanim odlukama od Komisije zahtijevalo da, s jedne strane, utvrdi da je nedovršenje procesa odlučivanja posljedica vanjskih pritisaka i, s druge strane, da bi uskraćivanje pristupa zatraženim dokumentima omogućilo ostvarenje cilja tog postupka. Komisija tvrdi da primijenjeni standard od nje zahtijeva samo da dokaže da je opasnost bitnog utjecaja na odluku koju treba donijeti, zbog navedenog vanjskog pritiska, bila razumno predvidljiva.
118. Argumenti Komisije nisu uvjerljivi.
119. U točki 63. pobijane presude Opći sud istaknuo je da se Komisija u pobijanim odlukama „u biti oslonila na niz triju povezanih razloga kako bi odbila pristup traženim dokumentima na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1047/2001”(47). Ti su razlozi opisani na sljedeći način:
„Prema Komisijinu mišljenju, prvo, postupci komitologije sačuvali su povjerljivost pojedinačnih stajališta država članica. Drugo, otkrivanje stajališta država članica razmijenjenih u kontekstu povjerljivosti ugrožava suradnju država članica kao i uzajamno povjerenje između država članica i Komisije. […] Treće, Komisija je bila, i još uvijek jest, meta vanjskih pritisaka koji potječu od različitih dionika koji imaju proturječne interese, tako da bi otkrivanje zatraženih dokumenata izložilo dug i složen proces odlučivanja daljnjim vanjskim pritiscima. Otkrivanje zatraženih dokumenata smanjilo bi manevarski prostor i fleksibilnost država članica, koje bi bez vanjskih pritisaka trebale biti slobodne istražiti sve mogućnosti u okviru stalnih odbora”.
120. Osim toga, Opći sud je u točki 110. presude istaknuo da je Komisija u svojem odgovoru naglasila da „elemente na koje se poziva u pobijanim odlukama ne treba razmatrati zasebno, nego zajedno”.
121. Nadalje, prema mojem mišljenju, razvidno je da Opći sud u pobijanoj presudi ne ocjenjuje te razloge potpuno zasebno jedan od drugog(48). Čini se da zasebno ispitivanje tih povezanih razloga samo odgovara logici uredne ocjene Komisijinih argumenata. Stoga mi se Komisijin navod, da su u pobijanoj presudi njezini argumenti iskrivljeni, čini neosnovan.
122. U tom bih kontekstu dodao i to da, prema mojem mišljenju, Komisija nije dobro objasnila kako bi način ispitivanja Općeg suda, da je zajedno razmatrao tri povezana razloga, doveo do drukčijeg ishoda. Analiza Općeg suda u svakoj se fazi temelji na ispitivanju je li Komisija – u pobijanim odlukama i s obzirom na objašnjenja iznesena tijekom prvostupanjskog postupka – ispunila svoju obvezu da na odgovarajući način adekvatno dokaže opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja o kojem je riječ, s obzirom na konkretne razloge na koje se poziva i podnesene relevantne dokaze(49).
123. Usto, nije uvjerljiv ni argument da je pobijana presuda previdjela relevantne elemente u tom kontekstu.
124. Za početak, Opći sud u svojoj sudskoj praksi dosljedno priznaje da vanjski pritisak može predstavljati legitimnu osnovu za ograničavanje pristupa dokumentima(50).
125. Slažem se s tim. Međutim, potrebno je podnijeti dokaze da je opasnost bitnog utjecaja na odluku koju treba donijeti, zbog navedenog vanjskog pritiska, bila razumno predvidljiva. Opažanja Općeg suda u točkama 129. i 134. pobijane presude odnose se na nedostatak podnesenih dokaza kojima bi se utvrdilo da bi vanjski pritisak utjecao na proces odlučivanja. Njegova utvrđenja nisu se temeljila na tome je li vanjski pritisak o kojem je riječ bio usmjeren zasebno prema Komisiji ili državama članicama. Umjesto toga, ona se temelje na nedostatku dokaza koji omogućuju uspostavljanje veze između vanjskog pritiska i moguće štete prouzročene otkrivanjem. U vezi s tim također ne vidim nikakav daljnji relevantan element koji je Opći sud možda previdio u svojoj analizi, a koji bi, da se uzeo u obzir, doveo u pitanje zaključak iznesen u točki 136. pobijane presude.
126. Slično tomu, Opći sud svoju ocjenu nije temeljio na tome jesu li se pobijane odluke posebno odnosile na proces odlučivanja unutar Scopaffa ili općenito na „stalne odbore”, kako bi zaključio da te odluke nemaju potrebne dokaze o rizicima na koje se poziva Komisija. Bez obzira na to obuhvaća li pojam „stalni odbori” Scopaff ili ne, pobijane odluke nisu sadržavale potrebne dokaze posebno povezane s procesom odlučivanja o kojem je riječ.
127. Naposljetku, Opći sud nije primijenio pogrešan pravni standard u odnosu na predmetno izuzeće. Čini mi se da Komisija točke 119. i 130. pobijane presude tumači izvan konteksta. Ti se odlomci odnose na činjenicu da proces odlučivanja o kojem je riječ, koji je trajao nekoliko godina, nije uspio ostvariti svoj navodni cilj, bez obzira na povjerljivo postupanje s predmetnim dokumentima. U biti, Opći sud nije utvrdio nikakav standard na temelju izuzeća utvrđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, nego je samo ocijenio dokaznu vrijednost određenih činjeničnih elemenata koje navodi Komisija.
128. Zaključno, u tim točkama Opći sud nije odstupio od ustaljenog zahtjeva da se mora dokazati da je opasnost bitnog utjecaja na odluku koju treba donijeti, zbog navedenog vanjskog pritiska, bila razumno predvidljiva. Zapravo, kao što to proizlazi iz točke 136. pobijane presude, Opći sud smatra da Komisija nije ispunila taj pravni standard.
129. Stoga i treći prigovor drugog dijela, a time i žalbu u cijelosti, treba odbiti kao neosnovane.
VII. Troškovi
130. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju njegova članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
131. Budući da je društvo Pollinis France podnijelo zahtjev za troškove, a Komisija nije uspjela u postupku, mora joj se naložiti snošenje troškova ovog žalbenog postupka.
VIII. Zaključak
132. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da Sud:
– odbije žalbu;
– naloži Europskoj komisiji snošenje troškova.
1 Izvorni jezik: engleski
2 Kao što je 1785. Robert Burns u svojoj pjesmi To a Mouse napisao: „The best laid schemes o’ Mice an’ Men/Gang aft agley” („The best laid plans of mice and men/Often go awry”).
3 Presuda od 14. rujna 2022. (T-371/20 i T-554/20, EU:T:2022:556) (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)
4 Francuska nevladina organizacija koja djeluje u svrhu zaštite okoliša i, konkretnije, zaštite pčela.
5 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)
6 SL 2011., L 55, str. 13. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 291. i ispravak SL 2016., L 6, str. 13.)
7 SL 2011., C 206, str. 11. (u daljnjem tekstu: Standardna pravila)
8 Uredba Komisije od 10. lipnja 2011. o provedbi Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu jedinstvenih načela za ocjenjivanje i odobravanje sredstava za zaštitu bilja (SL 2011., L 155, str. 127.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 49., str. 3.)
9 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.)
10 Vidjeti, primjerice, Sager (danski), Angelegenheit (njemački), θέμα (grčki), asunto (španjolski), question (francuski), pitanje (hrvatski), questione (talijanski), klausimas (litavski), kwistjoni (malteški), spraw (poljski), chestiune (rumunjski), zadevo (slovenski) i fråga (švedski).
11 Moje isticanje. Neke druge jezične verzije, kao što su to češka, mađarska i malteška, također koriste isti pojam u obje odredbe.
12 Vidjeti, među ostalim, članak 3. u danskoj (Emner), njemačkoj (Sachverhalt), španjolskoj (temas), francuskoj (matière), talijanskoj (aspetti), poljskoj (kwestii), rumunjskoj (subiect) i slovenskoj (vprašanju) verziji uredbe. Također treba napomenuti da se u nekim drugim jezičnim verzijama, kao što su grčka, finska, litavska i švedska, ne pojavljuje pojam koji odgovara pojmu „pitanje”.
13 Vidjeti bilješku 10. ovog mišljenja.
14 To je načelo ujedno izraženo i u članku 10. stavku 3. UEU-a, članku 15. stavku 1. i članku 298. stavku 1. UFEU-a.
15 Pravo koje je također sadržano i u članku 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
16 Vidjeti, u tom smislu, presudu od 7. rujna 2023., Breyer/REA (C-135/22 P, EU:C:2023:640, t. 70. i navedena sudska praksa). S posebnim osvrtom na izuzeće iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka uredbe, vidjeti, među ostalim, presudu od 8. lipnja 2023., Vijeće/Pech (C-408/21 P, EU:C:2023:461, t. 82. i navedena sudska praksa).
17 Presuda od 13. srpnja 2017., Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija (C-60/15 P, EU:C:2017:540, t. 73. do 77.).
18 Ibid., t. 75. do 77.
19 Vidjeti, po analogiji, mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Pikamäea u De Masi i Varoufakis/ESB (C-342/19 P, EU:C:2020:549, t. 81. do 84.).
20 Vidjeti, u tom smislu, uvodne izjave 6. i 11. Uredbe br. 1049/2001. U tom kontekstu vidjeti i točku 60. pobijane presude.
21 Vidjeti, primjerice, presudu od 7. veljače 2018., Access Info Europe/Komisija (T-851/16, EU:T:2018:69, t. 90. do 94.).
22 Vidjeti osobito presude od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće (T-163/21, EU:T:2023:15, t. 78. i navedena sudska praksa) i od 18. prosinca 2008., Muńiz/Komisija (T-144/05, EU:T:2008:596, t. 80.).
23 Presuda od 13. srpnja 2017., Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija (C-60/15 P, EU:C:2016:540, t. 75. do 77.).
24 Vidjeti, u tom smislu, presudu od 20. siječnja 2021., Land Baden-Württemberg (Interna komunikacija) (C-619/19, EU:C:2021:35, t. 46. i navedena sudska praksa). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija (C-60/15 P, EU:C:2016:778, t. 60. i 76.).
25 Vidjeti, po analogiji, mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Pikamäea u predmetu De Masi i Varoufakis/ESB (C-342/19 P, EU:C:2020:549, t. 85. i 86.).
26 Presuda od 7. lipnja 2011. (T-471/08, EU:T:2011:252, t. 3. do 12. i 73. do 76.)
27 Presuda od 20. rujna 2016. (T-51/15, EU:T:2016:519, t. 26. i 27.)
28 Vidjeti, u tom smislu, presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija (C-57/16 P, EU:C:2018:660, t. 86.). Vidjeti i, u kontekstu upravnog i sudskog postupka, presudu od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija (C-612/13 P, EU:C:2015:486, t. 77. i 78.).
29 Vidjeti, u tom smislu, presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija (C-57/16 P, EU:C:2018:660, t. 92. do 112.). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u ClientEarth/Komisija (C-57/16 P, EU:C:2017:909, t. 68.).
30 Vidjeti presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija (C-57/16 P, EU:C:2018:660, t. 87.).
31 Vidjeti presudu od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija (C-409/13, EU:C:2015:217, t. 74. do 77.).
32 Vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet International/EMA (C-178/18 P, EU:C:2020:24, t. 126. i 127.).
33 Vidjeti, primjerice, presudu od 28. listopada 2022., Generalstaatsanwaltschaft München (Izručenje i ne bis in idem) (C-435/22 PPU, EU:C:2022:852, t. 119. i 120. te navedena sudska praksa).
34 Moje isticanje
35 Ta točka glasi: „[...] čak i pod pretpostavkom da je takav cilj dokazan, on uopće ne znači sam po sebi da je proces odlučivanja čiji je predmet takav dokument bio u tijeku u trenutku donošenja pobijanih odluka”. Moje isticanje
36 Moje isticanje
37 Vidjeti, u tom pogledu, članak 12. stavak 2. i članak 36. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009. U tom pogledu vidjeti i točku 57. pobijane presude.
38 Vidjeti točku 53. pobijane presude: „Komisija je navela da je [zatražila od EFSA-e] da uključi stručnjake država članica i zainteresirane stranke kako bi se uzela u obzir sva stajališta, što bi trebalo omogućiti brzo prihvaćanje revidiranih Smjernica o pčelama”.
39 Vidjeti točku 59. pobijane presude.
40 Odluka u predmetu 2142/2018/EWM o odbijanju Europske komisije da odobri pristup stajalištima država članica o smjernicama o procjeni rizika pesticida za pčele. Vidjeti osobito točke 13., 14., 21., 34. i 35. odluke.
41 Vidjeti osobito točke 96. i 97. pobijane presude.
42 Presuda od 28. svibnja 2020., ViaSat/Komisija (T-649/17, EU:T:2020:235)
43 Vidjeti, među ostalim, presudu od 8. lipnja 2023., Vijeće/Pech (C-408/21 P, EU:C:2023:461, t. 34. i navedena sudska praksa).
44 Vidjeti radi pregleda tih slučajeva presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija (C-57/16 P, EU:C:2018:660, t. 81. i navedena sudska praksa).
45 Ibid., t. 80.
46 Vidjeti osobito točku 113. pobijane presude.
47 Moje isticanje
48 Vidjeti, primjerice, njezinu točku 111.
49 Vidjeti osobito točke 91., 106., 111., 114., 119., 126. i 129. pobijane presude.
50 Vidjeti, primjerice, presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće (T-163/21, EU:T:2023:15, t. 85. i navedena sudska praksa).