Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 23. studenoga 2023.(1)
Predmet C-420/22
NW
protiv
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság,
Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter
i
Predmet C-528/22
PQ
protiv
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság,
Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Szegedi Törvényszék (Okružni sud u Segedinu, Mađarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Granična kontrola, azil i useljavanje – Direktiva 2003/109/EZ – Status državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom – Ukidanje tog statusa – Članak 20. UFEU-a – Građanstvo Unije – Građanin Unije koji se nikada nije koristio svojom slobodom kretanja – Boravak člana obitelji – Oduzimanje ili odbijanje prava boravka – Prijetnja za nacionalnu sigurnost – Mišljenje specijaliziranog tijela – Klasificirane informacije – Obrazloženje – Pristup spisu”
I. Uvod
1. Zahtjevi za prethodnu odluku o kojima je riječ odnose se na tumačenje članka 20. UFEU-a te članka 9. stavka 3. i članka 10. stavka 1. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom(2).
2. Ti su zahtjevi upućeni u okviru sporova između, s jedne strane, osobe NW (predmet C-420/22) i, s druge strane, osobe PQ (predmet C-528/22), državljana trećih zemalja, i Országos Idegenrendészeti Főigazgatósága (Glavno državno ravnateljstvo policije za strance, Mađarska) (u daljnjem tekstu: Glavno ravnateljstvo).
3. Ti se sporovi odnose na ukidanje iskaznice stalnog boravka osobi NW i obvezu napuštanja državnog područja Mađarske u slučaju predmeta C-420/22 te na odbijanje zahtjeva osobe PQ za izdavanje nacionalne dozvole stalnog boravka u slučaju predmeta C-528/22.
4. Pitanjima koja je postavio Szegedi Törvényszék (Okružni sud u Segedinu, Mađarska) u tim dvama predmetima od Suda se traži da pojasni pod kojim materijalnim i postupovnim uvjetima države članice mogu odstupiti od izvedenog prava boravka koje proizlazi iz članka 20. UFEU-a.
5. U ovom ću mišljenju – u skladu s onim što je Sud u području međunarodne zaštite nedavno presudio u svojoj presudi od 22. rujna 2022., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr.(3) – iznijeti razloge zbog kojih smatram da članak 20. UFEU-a, u vezi s člancima 41. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(4), treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis obilježen sljedećim elementima: postojanje odlučujuće intervencije specijaliziranog tijela u području nacionalne sigurnosti koje nije tijelo nadležno u području boravka, vezanost potonjeg tijela mišljenjem koje je izdalo to specijalizirano tijelo, nepostojanje obrazloženja i tog mišljenja i odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka, nepriopćavanje zainteresiranoj osobi bitnog sadržaja razloga na kojima se temelji ta odluka te neuzimanje u obzir svih relevantnih pojedinačnih okolnosti.
II. Mađarsko pravo
6. Članak 94. a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (Zakon br. I iz 2007. o ulasku i boravku osoba s pravom slobodnog kretanja i boravka)(5) od 5. siječnja 2007. (u daljnjem tekstu: Zakon br. I), glasi:
„1. U postupcima koji se odnose na državljane trećih zemalja koji su članovi obitelji mađarskih državljana koji su pokrenuti ili obnovljeni nakon stupanja na snagu [az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi CXXXIII. törvényja (Zakon br. CXXXIII iz 2018. o izmjeni određenih zakona o migracijama i s time povezanih zakona)(6) od 12. prosinca 2018. (u daljnjem tekstu: drugi zakon o izmjeni)] primjenjuju se odredbe [a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényja (Zakon br. II iz 2007. o ulasku i boravku državljana trećih zemalja)(7) od 5. siječnja 2007. (u daljnjem tekstu: Zakon br. II)].
2. Svakom državljaninu treće zemlje koji ima iskaznicu boravka ili iskaznicu stalnog boravka koja mu je, kao članu obitelji mađarskog državljanina, izdana prije stupanja na snagu drugog zakona o izmjeni i koja je bila važeća u trenutku stupanja na snagu navedenog zakona, na njegov se zahtjev, koji podnosi prije isteka iskaznice boravka ili iskaznice stalnog boravka, izdaje nacionalna dozvola stalnog boravka bez provjere jesu li ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 33. stavkom 1. točkama (a) i (b) i člankom 35. stavcima 1. i 1.a Zakona [br. II], osim ako:
[…]
(c) postoji razlog za odbijanje kako je predviđen u članku 33. stavku 1. točki (c) i članku 33. stavku 2. Zakona [br. II] koji se protivi njegovu stalnom boravku.
[…]
3. Kad je riječ o stavku 2. točki (c), u skladu s pravilima Zakona [br. II] o izdavanju dozvole stalnog boravka potrebno je zatražiti mišljenje navedenih specijaliziranih državnih tijela.
4. Državljaninu treće zemlje koji je član obitelji mađarskog državljanina i ima važeću iskaznicu boravka ili iskaznicu stalnog boravka ta se iskaznica ukida:
[…]
(b) ako boravak državljanina treće zemlje ugrožava javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost Mađarske.
5. U slučaju posebnih pitanja utvrđenih u stavku 4. točki (b), u skladu s pravilima Zakona [br. II] o izdavanju dozvole stalnog boravka potrebno je zatražiti mišljenje o tom pitanju od navedenih specijaliziranih državnih tijela.
[…]”
7. Člankom 33. stavkom 2. točkom (b) Zakona br. II propisuje se:
„Dozvola privremenog boravka, nacionalna dozvola stalnog boravka ili dozvola EZ-a za stalni boravak ne može se odobriti državljaninu treće zemlje:
[…]
(b) čiji boravak ugrožava javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost Mađarske.”
8. U skladu s člankom 87./B stavkom 4. tog zakona:
„Mišljenje specijaliziranog državnog tijela u pogledu posebnog pitanja obvezujuće je za policijsko tijelo nadležno za strance koje odlučuje u predmetu.”
9. U članku 97. stavku 1. a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényja végrehajtásáról szóló 114/2007 rendelet (Uredba o primjeni Zakona [br. II])(8) od 5. siječnja 2007., navodi se:
„Za slučajeve kada u postupcima izdavanja i ukidanja dozvola privremenog boravka, nacionalnih dozvola stalnog boravka i dozvola EZ-a za stalni boravak državljanima trećih zemalja te u postupcima ukidanja dozvola boravka i useljeničkih dozvola državljanima trećih zemalja treba utvrditi ugrožava li boravak ili useljenje državljanina treće zemlje nacionalnu sigurnost Mađarske, vlada imenuje kao prvostupanjska specijalizirana tijela Alkotmányvédelmi Hivatal [Ured za zaštitu Ustava, Mađarska] i Terrorelhárítási Központ [Središnji ured za borbu protiv terorizma, Mađarska] te, kao drugostupanjsko specijalizirano tijelo, ministra zaduženog za upravljanje civilnim službama nacionalne sigurnosti.”
10. Člankom 11. a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvényja (Zakon br. CLV iz 2009. o zaštiti klasificiranih informacija)(9) od 29. prosinca 2009. propisuje se:
„1. Zainteresirana osoba ovlaštena je pristupiti svojim osobnim podacima koji imaju status nacionalnih klasificiranih informacija na temelju dozvole za uvid koju je izdalo tijelo koje provodi klasifikaciju […]
2. […] Tijelo koje provodi klasifikaciju odbija dozvolu za uvid ako uvid u informacije ugrožava javni interes na kojem se temelji klasifikacija. Tijelo koje provodi klasifikaciju mora obrazložiti odbijanje dozvole za uvid.
3. U slučaju odbijanja dozvole za uvid zainteresirana osoba može navedenu odluku osporavati u upravnom sporu. Ako sud prihvati tužbu, tijelu koje provodi klasifikaciju nalaže se davanje dozvole za uvid. […] Ni tužitelj ni intervenijenti u potporu tužitelju, kao ni njihovi zastupnici, nemaju pristup klasificiranim informacijama tijekom postupka […]”
11. Članak 12. tog zakona glasi:
„1. Voditelj obrade klasificiranih informacija zainteresiranoj osobi može uskratiti pravo na pristup njezinim osobnim podacima ako se ostvarivanjem tog prava ugrožava javni interes na kojem se temelji klasifikacija.
2. U okviru sudskog ostvarivanja prava zainteresirane osobe, odredbe članka 11. stavka 3. primjenjuju se mutatis mutandis na sud koji odlučuje o predmetu i na pristup klasificiranim informacijama.”
12. U skladu s člankom 13. stavcima 1. i 5. navedenog zakona:
„1. Klasificiranim informacijama može se koristiti samo osoba za koju je to opravdano radi obavljanja državne ili javne zadaće i koja, ne dovodeći u pitanje iznimke predviđene zakonom, raspolaže:
(a) valjanim osobnim certifikatom o sigurnosnoj provjeri koji odgovara razini klasifikacije informacija koje se žele upotrijebiti,
(b) izjavom o povjerljivosti i
(c) odobrenjem za korištenje.
[…]
5. Osim ako zakonom nije drukčije predviđeno, sud može izvršavati dispozitivne ovlasti potrebne za rješavanje predmeta koji su mu dodijeljeni u skladu sa sustavom dodjele predmeta, a da pritom nije bio podvrgnut nacionalnoj sigurnosnoj provjeri i da ne raspolaže osobnim certifikatom o sigurnosnoj provjeri, izjavom o povjerljivosti ili odobrenjem za korištenje.”
13. Člankom 14. stavkom 4. tog zakona određuje se:
„Tijelo koje provodi klasifikaciju može odobriti pristup nacionalnim klasificiranim informacijama u okviru upravnog postupka, sudskog postupka – osim kaznenog – ili prekršajnog postupka, ili nekog drugog službenog postupka. Odobrenje za korištenje nacionalnim klasificiranim informacijama ne može se odbiti u okviru postupaka nadzora zakonitosti koje provodi državno odvjetništvo i građanskih sudskih postupaka koje ono može pokrenuti u javnom interesu.”
III. Činjenice iz glavnih postupaka i prethodna pitanja
A. Predmet C-420/22
14. Turski državljanin NW oženio se 2004. mađarskom državljankom. Oni su 2005. u toj bračnoj zajednici dobili sina, koji ima mađarsko državljanstvo.
15. Nakon više od pet godina zakonitog boravka u Mađarskoj, NW je s obzirom na status svoje supruge i djeteta mađarskim tijelima podnio zahtjev za izdavanje iskaznice stalnog boravka, koja mu je izdana s valjanošću do 31. listopada 2022.
16. NW u Mađarskoj ima sigurne i redovite prihode i nepokretnu imovinu koji mu omogućuju da uzdržava sebe i svoju obitelj bez korištenja mađarskog sustava socijalne pomoći.
17. Sud koji je uputio zahtjev navodi da između osobe NW i njezina maloljetnog sina postoji odnos zavisnosti.
18. Naime, NW i njegova supruga zajednički ostvaruju roditeljsku skrb nad njihovim djetetom te ga neposredno čuvaju i odgajaju. Bez prihoda osobe NW članovi obitelji ne bi imali dovoljno sredstava za život. Ta je osoba ujedno emocionalno blisko povezana sa svojim djetetom.
19. U neobrazloženom mišljenju od 12. siječnja 2021. Ured za zaštitu Ustava smatrao je da boravak osobe NW u Mađarskoj ugrožava interese nacionalne sigurnosti te države članice. To je specijalizirano tijelo podatke na temelju kojih je donijelo to mišljenje kvalificiralo kao „klasificirane informacije”, u skladu sa Zakonom br. CLV iz 2009. o zaštiti klasificiranih informacija, tako da ni osoba NW ni policijsko tijelo nadležno za strance nisu mogli biti upoznati s tim podacima.
20. Elsőfokú idegenrendészeti hatóság (prvostupanjsko policijsko tijelo nadležno za strance, Mađarska) odlukom od 22. siječnja 2021. osobi NW je, u skladu s člankom 94. stavkom 4. točkom (b) Zakona br. I, ukinuo iskaznicu stalnog boravka te joj je naložio da napusti mađarsko državno područje.
21. Tu je odluku 10. svibnja 2021. potvrdilo Glavno ravnateljstvo uz obrazloženje da je Belügyminiszter (ministar unutarnjih poslova, Mađarska), u mišljenju koje je kao drugostupanjsko specijalizirano tijelo izdao 13. travnja 2021., utvrdio da boravak osobe NW ugrožava interese nacionalne sigurnosti Mađarske. Glavno ravnateljstvo je u svojoj odluci naglasilo da, u skladu s člankom 87./B stavkom 4. Zakona br. II, ne može odstupiti od mišljenja ministra unutarnjih poslova te da je stoga dužno ukinuti iskaznicu stalnog boravka osobe NW ne uzimajući pritom u obzir njezinu osobnu situaciju. Glavno ravnateljstvo je navelo i da ukidanje iskaznice stalnog boravka nije prepreka tomu da osoba NW zatraži dozvolu boravka na temelju odredbi Zakona br. II, pod uvjetima koji su njima predviđeni(10).
22. Osoba NW podnijela je protiv odluke Glavnog ravnateljstva od 10. svibnja 2021. tužbu Szegedi Törvényszéku (Okružni sud u Segedinu), kojom je zatražila njezino poništenje, kao i odluke prvostupanjskog policijskog tijela nadležnog za strance.
23. Tim tijelima prigovara da nisu ispitala njezinu osobnu situaciju, osobito kad je riječ o njezinim vezama s Mađarskom. Navedena tijela nisu dobila uvid u detaljno obrazloženje specijaliziranih tijela te su stoga odluku donijela ne poštujući, među ostalim, načelo proporcionalnosti. NW pojašnjava da bi se u slučaju da mora napustiti mađarsko državno područje njegova obitelj, a osobito dijete koje odgaja sa suprugom, našla u teškoj situaciji s obzirom na njihov odnos zavisnosti.
24. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je odluka kojom se osobi NW ukida iskaznica stalnog boravka donesena samo na temelju obvezujućih i neobrazloženih mišljenja specijaliziranih tijela, koja se temelje na klasificiranim informacijama kojima ni osoba NW ni tijela koja odlučuju o boravku nisu imala pristup. Posljedično, ni odluka koju su donijela ta tijela nije obrazložena.
25. Taj sud naglašava da iz sudske prakse Kúrije (Vrhovni sud, Mađarska) proizlazi da su u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku postupovna prava osobe o kojoj je riječ zajamčena mogućnošću danom nadležnom sudu da, radi ocjene zakonitosti odluke o boravku, izvrši uvid u klasificirane informacije na kojima se temelji mišljenje specijaliziranih tijela.
26. U skladu s mađarskim propisima, ni dotična osoba ni njezin zastupnik nisu imali konkretnu mogućnost očitovati se o neobrazloženom mišljenju tih tijela. Iako je točno da oni imaju pravo podnijeti zahtjev za pristup klasificiranim informacijama koje se odnose na tu osobu u okviru zasebnog postupka(11), ni u kojem se slučaju ne mogu, u okviru upravnog ili sudskog postupka, koristiti klasificiranim informacijama za koje im je dodijeljen pristup. Sud kojem je podnesena tužba protiv odluke o boravku nema nikakvu ovlast u tom pogledu. Usto, taj sud može samo donijeti neobrazloženu odluku o tome je li mišljenje specijaliziranih tijela dovoljan temelj za zaključak prema kojem osoba o kojoj je riječ predstavlja prijetnju za nacionalnu sigurnost.
27. Međutim, osoba NW obuhvaćena je područjem primjene Direktive 2003/109(12) te bi zbog toga trebala imati postupovna jamstva slična onima koja je istaknuo Sud, osobito u presudi od 4. lipnja 2013., ZZ(13) u okviru Direktive 2004/38/EZ(14).
28. U tim je okolnostima Szegedi Törvényszék (Okružni sud u Segedinu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 10. stavak 1. [Direktive 2003/109], u vezi s člankom 47. [Povelje], kao i u konkretnom slučaju s člancima 7. i 24. Povelje, tumačiti na način da se njime od tijela države članice koje je donijelo odluku kojom se zbog razlogâ nacionalne sigurnosti i/ili javnog poretka ili javne sigurnosti nalaže ukidanje prethodno izdane dozvole dugotrajnog boravka i od specijaliziranog tijela koje je utvrdilo povjerljivost zahtijeva da osiguraju da zainteresiranoj osobi, državljaninu treće zemlje, i njezinu pravnom zastupniku u svakom slučaju bude zajamčeno pravo na pristup barem bîti povjerljivih ili klasificiranih informacija i podataka na kojima počiva odluka koja se temelji na navedenim razlozima te na uporabu tih informacija ili podataka u postupku povezanom s odlukom, u slučaju da nadležno tijelo smatra bi takva obavijest bila protivna razlozima nacionalne sigurnosti?
2. U slučaju potvrdnog odgovora, što se točno podrazumijeva pod ‚bîti’ povjerljivih razloga na kojima se temelji takva odluka s obzirom na članke 41. i 47. Povelje?
3. Treba li članak 10. stavak 1. Direktive 2003/109, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da sud države članice koji odlučuje o zakonitosti mišljenja specijaliziranog tijela, utemeljenog na razlogu koji se odnosi na povjerljive ili klasificirane informacije, i meritorne odluke u vezi sa strancima koja se temelji na navedenom mišljenju, mora imati ovlast za ispitivanje zakonitosti povjerljivosti (njezine nužnosti i proporcionalnosti), kao i za to da vlastitom odlukom naloži, u slučaju da smatra da se povjerljivost protivi zakonu, da zainteresirana osoba i njezin pravni zastupnik mogu dobiti uvid u sve informacije na kojima se temelje mišljenje i odluka upravnih tijela i da ih mogu upotrebljavati ili, u slučaju da pak smatra da je povjerljivost u skladu sa zakonom, da zainteresirana osoba može dobiti uvid barem u bit povjerljivih informacija u postupku u vezi sa strancima koji se odnosi na nju te da ih može upotrebljavati?
4. Treba li članak 9. stavak 3. i članak 10. stavak 1. Direktive 2003/109, u vezi s člancima 7., 24., člankom 51. stavkom 1. i člankom 52. stavkom 1. Povelje, tumačiti na način da im se protivi propis države članice u skladu s kojim se odluka koja se odnosi na strance kojom se nalaže ukidanje prethodno izdane dozvole dugotrajnog boravka sastoji od neobrazložene odluke:
(a) koja se isključivo temelji na automatskom upućivanju na obvezujuće i obvezno mišljenje specijaliziranog tijela, koje je također neobrazloženo, i kojim se utvrđuje da postoji prijetnja za nacionalnu sigurnost, javnu sigurnost ili javni poredak ili da su oni povrijeđeni; i
(b) koja je stoga donesena bez temeljitog ispitivanja postojanja razlogâ nacionalne sigurnosti, javne sigurnosti ili javnog poretka u konkretnom slučaju i bez uzimanja u obzir pojedinačnih okolnosti ili zahtjevâ nužnosti i proporcionalnosti?”
29. Sud je 8. kolovoza 2022. od suda koji je uputio zahtjev primio dopunu njegova zahtjeva za prethodnu odluku.
30. Sud koji je uputio zahtjev pojasnio je da je u tom zahtjevu pošao od pretpostavke da je osoba NW obuhvaćena područjem primjene Direktive 2003/109. Međutim, ako Sud bude smatrao da to nije tako, valjalo bi utvrditi treba li osoba NW ostvariti izvedeno pravo boravka na temelju članka 20. UFEU-a s obzirom na to da između nje i njezina maloljetnog djeteta postoji odnos zavisnosti.
31. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev smatra da je Glavno ravnateljstvo povrijedilo pravo Unije samim time što nije ispitalo je li tužitelj obuhvaćen područjem primjene članka 20. UFEU-a.
32. Stoga je Szegedi Törvényszék (Okružni sud u Segedinu) pitanjima koja je već uputio Sudu dodao sljedeće prethodno pitanje, podijeljeno u tri dijela:
„Treba li članak 20. [UFEU-a], u vezi s člancima 7. i 24. [Povelje], tumačiti na način da mu se protivi praksa države članice koja se sastoji u donošenju odluke kojom se nalaže ukidanje prethodno izdane dozvole boravka državljaninu treće zemlje čiji su maloljetno dijete i bračni drug državljani države članice Unije i žive u njoj, a da prethodno nije ispitano može li se član obitelji na kojeg se to odnosi, koji je državljanin treće zemlje, pozvati na izvedeno pravo boravka na temelju članka 20. UFEU-a?
Treba li članak 20. UFEU-a, u vezi s člancima 7., 24., člankom 51. stavkom 1. i člankom 52. stavkom 1. Povelje, tumačiti na način da, ako je primjenjivo izvedeno pravo boravka na temelju članka 20. UFEU-a, učinak prava Unije jest da nacionalna upravna tijela i sudovi također moraju primijeniti pravo Unije kad donose odluku koja se odnosi na strance kojom se nalaže ukidanje iskaznice stalnog boravka te kad primjenjuju razloge nacionalne sigurnosti, javnog poretka ili javne sigurnosti na kojima se temelji navedena odluka, kao i, u slučaju da se dokaže da ti razlozi postoje, kad ispituju nužnost i proporcionalnost kojima se opravdava ograničenje prava boravka?
Ako je tužitelj obuhvaćen područjem primjene članka 20. UFEU-a, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da odgovori na prvo, drugo, treće i četvrto prethodno pitanje iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku […] i s obzirom na navedeni članak.”
33. Pisana očitovanja podnijele su mađarska i francuska vlada te Europska komisija.
B. Predmet C-528/22
34. Nigerijski državljanin PQ u lipnju 2005. zakonito je ušao u Mađarsku kao profesionalni nogometaš te otada zakonito boravi u toj državi članici. Od 2011. živi sa svojom partnericom, mađarskom državljankom. Oni su u toj zajednici dobili dvoje djece, rođene 2012. i 2021., koja imaju mađarsko državljanstvo.
35. Osoba PQ posljednji zahtjev za izdavanje iskaznice stalnog boravka, s obzirom na status svojeg prvog djeteta, podnijela je 23. siječnja 2014. Mađarska su joj tijela izdala tu iskaznicu, s valjanošću do 15. rujna 2020.
36. PQ zajednički s partnericom ostvaruje roditeljsku skrb nad njihovom djecom. Trajno živi s njima i najveći ih dio vremena neposredno čuva i odgaja. Djeca osobe PQ, koja od njihova rođenja o njima neprestano skrbi, s njome su emocionalno blisko povezana te se nalaze u odnosu zavisnosti.
37. Osoba PQ je 2012. bila žrtva napada, uslijed čega je zadobila težak i trajan oblik invaliditeta.
38. Odlukom od 27. listopada 2020. prvostupanjsko policijsko tijelo nadležno za strance odbilo je zahtjev osobe PQ od 6. kolovoza 2020. za izdavanje nacionalne dozvole stalnog boravka.
39. U neobrazloženom mišljenju od 9. rujna 2020. Ured za zaštitu Ustava smatrao je da boravak osobe PQ u Mađarskoj ugrožava interese nacionalne sigurnosti te države članice. To je specijalizirano tijelo podatke na temelju kojih je donijelo to mišljenje kvalificiralo kao „klasificirane informacije”, u skladu sa Zakonom br. CLV iz 2009. o zaštiti klasificiranih informacija, tako da ni osoba PQ ni policijsko tijelo nadležno za strance nisu mogli biti upoznati s tim podacima.
40. Odluku prvostupanjskog policijskog tijela nadležnog za strance od 27. listopada 2020. potvrdilo je Glavno ravnateljstvo 25. ožujka 2021. uz obrazloženje da je ministar unutarnjih poslova, u mišljenju koje je kao drugostupanjsko specijalizirano tijelo izdao 12. veljače 2021., utvrdio je da boravak osobe PQ ugrožava interese nacionalne sigurnosti Mađarske. Glavno ravnateljstvo u svojoj odluci naglasilo da, u skladu s člankom 87./B stavkom 4. Zakona br. II, ne može odstupiti od mišljenja ministra unutarnjih poslova te da je stoga dužno odbiti zahtjev osobe PQ za nacionalnu dozvolu stalnog boravka ne uzimajući pritom u obzir njezinu osobnu situaciju.
41. Osoba PQ protiv odluke Glavnog ravnateljstva od 25. ožujka 2021. podnijela je tužbu Szegedi Törvényszéku (Okružni sud u Segedinu), kojom je tražila poništenje te odluke, kao i odluke prvostupanjskog policijskog tijela nadležnog za strance.
42. Tim tijelima prigovara da nisu ispitala njezinu osobnu situaciju te da prilikom donošenja odluke nisu poštovala, među ostalim, načelo proporcionalnosti. Naime, ni osoba PQ ni navedena tijela nisu dobili uvid u detaljno obrazloženje specijaliziranih tijela. Osoba PQ također tvrdi da između nje i njezine maloljetne djece postoji odnos zavisnosti, zbog čega bi ona trebala moći ostvariti izvedeno pravo boravka na temelju članka 20. UFEU-a.
43. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je odluka kojom se odbija izdati nacionalna dozvola stalnog boravka donesena samo na temelju obvezujućih i neobrazloženih mišljenja, koja se temelje na klasificiranim informacijama kojima ni osoba PQ ni tijela koja odlučuju o boravku nisu imala pristup. Ni ta odluka nije obrazložena. Povrh toga, ta tijela nisu temeljito ispitala može li se na situaciju osobe PQ primjenjivati pravo Unije u smislu da ona ostvaruje izvedeno pravo boravka na temelju članka 20. UFEU-a.
44. Taj sud napominje da iz sudske prakse Kúrije (Vrhovni sud) proizlazi da su u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku postupovna prava osobe o kojoj je riječ zajamčena mogućnošću danom nadležnom sudu da, radi ocjene zakonitosti odluke o boravku, izvrši uvid u klasificirane informacije na kojima se temelji mišljenje specijaliziranih tijela.
45. U skladu s mađarskim propisima, ni dotična osoba ni njezin zastupnik nisu imali konkretnu mogućnost očitovati se o neobrazloženom mišljenju tih tijela. Iako je točno da oni imaju pravo podnijeti zaseban zahtjev za pristup klasificiranim informacijama koje se odnose na tu osobu, ni u kojem se slučaju ne mogu, u okviru upravnog ili sudskog postupka, koristiti povjerljivim informacijama za koje im je dodijeljen pristup. Sud kojem je podnesena tužba protiv odluke o boravku nema nikakvu ovlast u tom pogledu.
46. Usto, u ovom je slučaju Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska) 7. ožujka 2022. odbio tužbe osobe PQ protiv odluka specijaliziranih tijela kojima joj je odbijeno odobrenje za uvid u klasificirane informacije koje se na nju odnosi i korištenje tim informacijama u okviru upravnih i sudskih postupaka.
47. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je osoba PQ obuhvaćena područjem članka 20. UFEU-a i da bi zbog toga trebala imati postupovna jamstva slična onima koja je istaknuo Sud, osobito u svojoj presudi ZZ u okviru Direktive 2004/38.
48. U tim je okolnostima Szegedi Törvényszék (Okružni sud u Segedinu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. (a) Treba li članak 20. [UFEU-a], u vezi s člancima 7. i 24. [Povelje], tumačiti na način da mu se protivi praksa države članice koja se sastoji u donošenju odluke kojom se nalaže ukidanje prethodno izdane dozvole boravka državljaninu treće zemlje ili kojom se odbija njegov zahtjev za produljenje prava boravka (u ovom predmetu, njegov zahtjev za izdavanje nacionalne dozvole stalnog boravka), čiji su maloljetno dijete i nevjenčana partnerica državljani države članice Unije i žive u njoj, a da prethodno nije ispitano može li se član obitelji na kojeg se to odnosi, koji je državljanin treće zemlje, pozvati na izvedeno pravo boravka na temelju članka 20. UFEU-a?
(b) Treba li članak 20. UFEU-a, u vezi s člancima 7., 24., člankom 51. stavkom 1. i člankom 52. stavkom 1. Povelje, tumačiti na način da, ako je primjenjivo izvedeno pravo boravka na temelju članka 20. UFEU-a, učinak prava Unije jest da nacionalna upravna tijela i sudovi također moraju primijeniti pravo Unije kad donose odluku koja se odnosi na strance o zahtjevu za produljenje prava boravka (u ovom predmetu, zahtjev za izdavanje nacionalne dozvole stalnog boravka) te kad primjenjuju razloge nacionalne sigurnosti, javnog poretka ili javne sigurnosti na kojima se temelji navedena odluka, kao i, u slučaju da se dokaže da ti razlozi postoje, kad ispituju nužnost i proporcionalnost kojima se opravdava ograničenje prava boravka?
2. Treba li članak 20. UFEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, kao i u konkretnom slučaju s člancima 7. i 24. Povelje, tumačiti na način da se njime od tijela države članice koje je donijelo odluku kojom se zbog razlogâ nacionalne sigurnosti i/ili javnog poretka ili javne sigurnosti nalaže ukidanje prethodno izdane dozvole dugotrajnog boravka ili se odlučuje o zahtjevu za produljenje prava boravka i od specijaliziranog tijela koje je utvrdilo povjerljivost zahtijeva da osiguraju da zainteresiranoj osobi, državljaninu treće zemlje, i njezinu pravnom zastupniku u svakom slučaju bude zajamčeno pravo na pristup barem bîti povjerljivih ili klasificiranih informacija i podataka na kojima počiva odluka koja se temelji na navedenim razlozima te na uporabu tih informacija ili podataka u postupku povezanom s odlukom, u slučaju da nadležno tijelo smatra da bi takva obavijest bila protivna razlozima nacionalne sigurnosti?
3. U slučaju potvrdnog odgovora, što se točno podrazumijeva pod ‚bîti’ povjerljivih razloga na kojima se temelji takva odluka s obzirom na članke 41. i 47. Povelje?
4. Treba li članak 20. UFEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da sud države članice koji odlučuje o zakonitosti mišljenja specijaliziranog tijela, utemeljenog na razlogu koji se odnosi na povjerljive ili klasificirane informacije, i meritorne odluke u vezi sa strancima koja se temelji na navedenom mišljenju, mora imati ovlast za ispitivanje zakonitosti povjerljivosti (njezine nužnosti i proporcionalnosti), kao i za to da vlastitom odlukom naloži, u slučaju da smatra da se povjerljivost protivi zakonu, da zainteresirana osoba i njezin pravni zastupnik mogu dobiti uvid u sve informacije na kojima se temelje mišljenje i odluka upravnih tijela i da ih mogu upotrebljavati ili, u slučaju da pak smatra da je povjerljivost u skladu sa zakonom, da zainteresirana osoba može dobiti uvid barem u bit povjerljivih informacija u postupku u vezi sa strancima koji se odnosi na nju te da ih može upotrebljavati?
5. Treba li članak 20. UFEU-a, u vezi s člancima 7., 24., člankom 51. stavkom 1. i člankom 52. stavkom 1. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi propis države članice u skladu s kojim se odluka koja se odnosi na strance kojom se nalaže ukidanje prethodno izdane dozvole dugotrajnog boravka ili se odlučuje o zahtjevu za produljenje prava boravka, sastoji od neobrazložene odluke:
(a) koja se isključivo temelji na automatskom upućivanju na obvezujuće i obvezno mišljenje specijaliziranog tijela, koje je također neobrazloženo, i kojim se utvrđuje da postoji prijetnja za nacionalnu sigurnost, javnu sigurnost ili javni poredak ili da su oni povrijeđeni; i
(b) koja je stoga donesena bez temeljitog ispitivanja postojanja razlogâ nacionalne sigurnosti, javne sigurnosti ili javnog poretka u konkretnom slučaju i bez uzimanja u obzir pojedinačnih okolnosti ili zahtjevâ nužnosti i proporcionalnosti?”
49. Pisana očitovanja podnijele su osoba PQ, mađarska i francuska vlada te Europska komisija.
50. Na zajedničkoj raspravi u dvama predmetima održanoj 5. srpnja 2023., osoba PQ, mađarska i francuska vlada te Komisija podnijele su svoja usmena očitovanja te su usmeno odgovorile na pitanja koja je postavio Sud.
IV. Analiza
A. Uvodne napomene o pravnom pravilu Unije koje treba tumačiti
51. U dvama predmetima koja se ispituju postavljaju se, u biti, jednaka pitanja, pri čemu se jedno postavlja u okviru Direktive 2003/109 (predmet C-420/22), a drugo s obzirom na članak 20. UFEU-a (predmet C-528/22).
52. U predmetu C-420/22 mađarska vlada tvrdi da je osobi NW dozvola stalnog boravka odobrena na temelju mađarskog propisa. Naime, riječ je o dozvoli boravka uspostavljenoj neovisno o pravu Unije, na temelju uvjeta koji su povoljniji od onih predviđenih tim pravom. Takvu dozvolu boravka stoga ne treba miješati sa statusom osobe s dugotrajnim boravkom predviđenim Direktivom 2003/109. Taj status u mađarskom pravu odgovara drugoj vrsti dozvole boravka, odnosno dozvoli EZ-a za stalni boravak. Iz toga slijedi da osobi NW nije ukinuta dozvola boravka iz te direktive i da nije tražila izdavanje takve dozvole boravka. Stoga u ovom slučaju nije potrebno tumačiti navedenu direktivu.
53. Dakako, sud koji je uputio zahtjev treba utvrditi činjenice u okviru prethodnog postupka i taj je sud, u svojem prvotnom zahtjevu za prethodnu odluku, utvrdio da osoba NW ima status osobe s dugotrajnim boravkom u smislu Direktive 2003/109. Međutim, važno je istaknuti i da se čini da je sud koji je uputio zahtjev, dopunom odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, izrazio određene dvojbe u pogledu primjenjivosti te direktive u predmetu C-420/22. Stoga je pozvao Sud da u slučaju da zaključi da navedena direktiva nije relevantna za rješavanje spora u glavnom postupku, odluči na osnovi članka 20. UFEU-a.
54. Čini se da te dvojbe potvrđuje argumentacija mađarske vlade, prema kojoj u mađarskom pravu postoji razlika između dozvole EZ-a za stalni boravak, koja prenosi status osobe s dugotrajnim boravkom iz Direktive 2003/109, i iskaznice stalnog boravka koja je izdana osobi NW, koja se temelji samo na nacionalnom pravu te se izdaje pod manje strogim uvjetima od onih koje nalaže pravo Unije.
55. Sud je sudu koji je uputio zahtjev poslao zahtjev za pojašnjenje kako bi od njega dobio detaljno obrazloženje zašto smatra da se Direktiva 2003/109 primjenjuje na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku. Od tog se suda osobito tražilo da pojasni koja dozvola boravka u mađarskom pravu prenosi status osobe s dugotrajnim boravkom predviđen tom direktivom i ima li osoba NW takvu dozvolu boravka odnosno je li podnijela zahtjev za njezino izdavanje.
56. U svojem odgovoru sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je osobi NW na njezin zahtjev izdana iskaznica stalnog boravka s valjanošću do 31. listopada 2022., u skladu s Direktivom 2004/38(15) te člancima 24. i 25. Zakona br. I, koji je tada bio na snazi, a kojim je prenesena ta direktiva. Mađarski zakonodavac potom je odlučio da se ta direktiva od 1. siječnja 2019. više ne primjenjuje na državljane trećih zemalja koji se u Mađarskoj pridružuju članu obitelji mađarskog državljanstva. Stoga su takvi državljani trećih zemalja od tog datuma obuhvaćeni područjem primjene Direktive 2003/109.
57. Sud koji je uputio zahtjev također navodi da je mađarski zakonodavac, kada je u nacionalno pravo prenosio Direktivu 2003/109, uspostavio dozvolu EZ-a za stalni boravak i dozvolu privremenog boravka(16). U tom pogledu pojašnjava da osoba NW nije podnijela zahtjev za izdavanje ni jedne od tih dviju dozvola. Međutim, tom je navodu na raspravi proturječila zastupnica osobe NW, koja je navela da je ta osoba naknadno podnijela zahtjev za izdavanje dozvole EZ-a za stalni boravak i da je taj postupak u tijeku(17).
58. U svakom slučaju, iz informacija kojima raspolaže Sud proizlazi da se glavni postupak koji je doveo do predmeta C-420/22 odnosi na ukidanje dozvole boravka obuhvaćene nacionalnim pravom, a ne dozvole boravka koja se izdaje u skladu s Direktivom 2003/109. Iz toga prema mojem mišljenju slijedi da rješenje tog spora ne ovisi o tumačenju odredbi te direktive. U tom pogledu ističem da, suprotno onomu što se čini da sud koji je uputio zahtjev predlaže u svojem prvotnom zahtjevu za prethodnu odluku, nije dovoljno to da situacija osobe NW odgovara definiciji „osobe s dugotrajnim boravkom” iz članka 2. točke (b) navedene direktive da bi se moglo smatrati da se na nju primjenjuju njezine odredbe.
59. Naime, Sud je već presudio da sustav uspostavljen Direktivom 2003/109 jasno upućuje na to da je stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom dodijeljenog na temelju te direktive podvrgnuto posebnom postupku i, između ostalog, obvezi ispunjavanja uvjeta preciziranih u poglavlju II. navedene direktive(18). To osobito pretpostavlja podnošenje posebnog zahtjeva zajedno s dokaznom dokumentacijom.
60. U tom je pogledu važno podsjetiti na to da, na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2003/109, države članice odobravaju status osobe s dugotrajnim boravkom državljanima trećih zemalja koji zakonito i neprekinuto borave na njezinu državnom području posljednjih pet godina. Taj se status ipak ne stječe automatski. Naime, u skladu s člankom 7. stavkom 1. te direktive, dotični državljanin treće zemlje mora u tu svrhu podnijeti zahtjev nadležnim tijelima države članice u kojoj boravi i tom zahtjevu priložiti pisane dokaze kojima se dokazuje da ispunjava uvjete određene u člancima 4. i 5. navedene direktive. Ta osoba posebice mora, u skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom (a) te direktive, dokazati da ima sigurne i redovite izvore sredstava koji su dostatni za uzdržavanje nje same i članova njezine obitelji bez traženja naknade od sustava socijalne pomoći te države članice(19).
61. Iz prethodno navedenog slijedi da nije dovoljno da osoba ispunjava materijalne uvjete propisane Direktivom 2003/109 da bi stekla status osobe s dugotrajnim boravkom u skladu s tom direktivom te da državljaninu treće zemlje može biti odobren dugotrajni boravak i samo na temelju nacionalnog prava, a da nije obuhvaćen navedenom direktivom, s obzirom na to da se njome nije namjeravalo u potpunosti uskladiti dugotrajni boravak državljana trećih zemalja.
62. Iako se čini da je osoba NW poduzela potrebne korake za ishođenje dozvole boravka kao osoba s dugotrajnim boravkom na temelju Direktive 2003/109, ipak ostaje činjenica da je upravni postupak koji se vodi u pogledu toga u tijeku i da nije relevantan za predmet glavnog postupka, koji se, kao što sam to prethodno naveo, odnosi na ukidanje dozvole boravka izdane u skladu s nacionalnim pravom.
63. S obzirom na te elemente, prema mojem mišljenju, u okviru predmeta C-420/22 valja odgovoriti na pitanja koja je sud koji je uputio zahtjev postavio u dopuni svojeg zahtjeva za prethodnu odluku, kojima se Sud poziva da, kao i u predmetu C-528/22, iznese tumačenje članka 20. UFEU-a.
B. Nužnost da tijelo nadležno u području boravka ispita postoji li između državljanina treće zemlje i njegove obitelji odnos zavisnosti
64. Svojim prvim pitanjem točkom (a) u predmetu C-528/22 i odgovarajućim pitanjem u predmetu C-420/22 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 20. UFEU-a tumačiti na način da mu se protivi to da tijelo države članice zbog razloga nacionalne sigurnosti ukine ili odbije izdati dozvolu boravka državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građana Unije, koji su državljani te države članice i nisu se nikad koristili svojom slobodom kretanja, a da prethodno nije ispitalo postoji li između tih osoba odnos zavisnosti na temelju kojeg bi taj državljanin mogao ostvariti pravo izvedenog boravka.
65. Mađarska vlada navodi da se ni osoba NW ni osoba PQ nisu u okviru upravnog postupka pozvale na članak 20. UFEU-a, iako bi se podnositelj zahtjeva za dozvolu boravka trebao barem u bitnom sadržaju pozvati na izvedeno pravo boravka na temelju tog članka, koje želi ostvariti. Usto, osoba NW nije se pozvala na navedeni članak ni pred sudom koji je uputio zahtjev pa je taj sud prekoračio okvir zahtjeva koji mu je podnesen.
66. Kao što je Sud na to nedavno podsjetio u točkama 20. do 26. presude od 22. lipnja 2023., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Majka Tajlanđanka nizozemskog maloljetnog djeteta)(20), članku 20. UFEU-a protive se nacionalne mjere, uključujući odluke kojima se odbija pravo boravka članovima obitelji građanina Unije, koje imaju za učinak oduzimanje građanima Unije stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz njihova statusa.
67. Nasuprot tomu, odredbe UFEU-a o građanstvu Unije ne dodjeljuju nikakvo samostalno pravo državljanima trećih zemalja. Naime, eventualna prava dodijeljena tim državljanima nisu vlastita prava tih državljana, nego su izvedena iz onih koja uživa građanin Unije. Cilj i opravdanost tih izvedenih prava temelji se na utvrđenju da je odbijanje njihova priznanja takve naravi da povređuje slobodu kretanja i boravka građanina Unije na njezinu području.
68. U tom je pogledu Sud već utvrdio da postoje vrlo specifične situacije u kojima se – bez obzira na činjenice da se sekundarno pravo Unije vezano za pravo boravka državljana trećih zemalja ne primjenjuje i da se građanin Unije o kojem je riječ nije koristio svojom slobodom kretanja – pravo boravka ipak mora odobriti državljaninu treće zemlje, članu obitelji tog građanina Unije, jer bi se u protivnom doveo u pitanje koristan učinak građanstva Unije ako bi posljedica tog odbijanja bila ta da bi navedeni građanin stvarno morao napustiti područje Unije u cijelosti te bi na taj način bio lišen stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz njegova statusa.
69. Prema mišljenju Suda, da bi takvo odbijanje moglo dovesti u pitanje koristan učinak građanstva Unije, između tog državljanina treće zemlje i građanina Unije, člana njegove obitelji, mora postojati odnos zavisnosti koji bi doveo do toga da je građanin Unije prisiljen pratiti državljanina treće zemlje i napustiti područje Unije u cijelosti ako se navedenom državljaninu treće zemlje ne prizna pravo boravka na području Unije.
70. Kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, priznavanje prava na boravak na temelju članka 20. UFEU‑a treba ocjenjivati s obzirom na intenzitet odnosa zavisnosti između dotičnog državljanina treće zemlje i građanina Unije, člana njegove obitelji, pri čemu takva ocjena mora uzeti u obzir sve okolnosti slučaja(21).
71. U ovom slučaju, sud koji je uputio zahtjev smatra da se svaki od državljana trećih zemalja o kojima je riječ nalazi u odnosu zavisnosti sa svojom obitelji, osobito svojom djecom. Iako je mađarska vlada u svojim pisanim očitovanjima u pogledu osobe PQ tvrdila suprotno, i to na temelju opisa činjenica suprotnom onomu koji je utvrdio sud koji je uputio zahtjev, valja naglasiti da Sud u okviru prethodnog postupka mora zaključivati na temelju činjeničnih elemenata koje je iznio sud koji je uputio zahtjev(22).
72. Osim toga, mađarska vlada tvrdi da je primjena članka 20. UFEU-a u ovom slučaju bespredmetna jer se na državljane trećih zemalja o kojima je riječ ne primjenjuju mjere udaljavanja te stoga nisu obvezni napustiti područje Unije. Međutim, takva argumentacija nije uvjerljiva. Naime, osim što se čini da se iz elemenata kojima raspolaže Sud može zaključiti da su ti državljani trećih zemalja obvezni napustiti mađarsko državno područje, iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da se na članak 20. UFEU-a može pozvati protiv odluke kojom se odbija boravak(23).
73. Jedna je od poteškoća u ovim predmetima to što osobe NW i PQ mađarskim tijelima nisu podnijele zahtjev za dozvolu boravka na osnovi članka 20. UFEU-a. Stoga valja utvrditi jesu li ta tijela ipak bila dužna ispitati treba li primijeniti taj članak zbog toga što su bila obaviještena o postojanju obiteljske veze između dotičnih državljana trećih zemalja i članova njihovih obitelji koji imaju mađarsko državljanstvo.
74. U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da postupovna pravila prema kojima se državljanin treće zemlje može pozvati na postojanje izvedenog prava na temelju članka 20. UFEU‑a ne mogu ugroziti njegov koristan učinak(24).
75. Stoga, iako nacionalna tijela nemaju obvezu sustavno i na vlastitu inicijativu ispitivati postojanje odnosa zavisnosti u smislu članka 20. UFEU-a, s obzirom na to da osoba o kojoj je riječ mora podnijeti dokaze na temelju kojih se može ocijeniti jesu li ispunjene pretpostavke za primjenu tog članka, koristan učinak navedenog članka ipak bi bio doveden u pitanje ako su državljanin treće zemlje ili građanin Unije, član njegove obitelji, spriječeni istaknuti dokaze koji omogućuju ocjenu postojanja odnosa zavisnosti između njih, u smislu članka 20. UFEU-a(25).
76. Sud je, slijedom toga, presudio da, kada nadležno nacionalno tijelo odlučuje u postupku povodom zahtjeva državljanina treće zemlje za dodjelu prava boravka u svrhu spajanja obitelji s građaninom Unije, koji je državljanin predmetne države članice, ono ipak ne može automatski odbiti taj zahtjev samo zato što taj građanin Unije nema dostatna sredstva. Suprotno tomu, na njemu je da ocijeni – na temelju dokaza koje mu moraju moći slobodno podnijeti dotični državljanin treće zemlje i dotični građanin Unije i provodeći, ako je potrebno, potrebne provjere – postoji li između tih dviju osoba odnos zavisnosti, tako da načelno tom državljaninu na temelju članka 20. UFEU-a treba dodijeliti izvedeno pravo boravka(26).
77. Na temelju te sudske prakse zaključujem da su nacionalna tijela, iako im se člankom 20. UFEU-a ne nalaže obveza da sustavno i na vlastitu inicijativu ispituju postoji li odnos ovisnosti u smislu tog članka, ipak dužna provesti takvo ispitivanje kada elementi koji su im podneseni mogu potkrijepiti postojanje takvog odnosa.
78. Čini mi se da tu analizu potvrđuje presuda od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku)(27), u kojoj je Sud presudio da država članica ne može zabraniti ulazak na područje Unije državljaninu treće zemlje kojem je član obitelji građanin Unije, pri čemu se državljanin te države članice nikad nije koristio svojom slobodom kretanja, a da pritom nije provjereno postoji li odnos zavisnosti između tog državljanina treće zemlje i tog člana obitelji(28).
79. S obzirom na te elemente, prema mojem mišljenju članak 20. UFEU-a trebalo bi tumačiti na način da mu se protivi to da tijelo države članice zbog razloga nacionalne sigurnosti ukine ili odbije izdati dozvolu boravka državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građana Unije, koji su državljani te države članice i nisu se nikad koristili svojom slobodom kretanja, a da to tijelo prethodno nije ispitalo, na temelju elemenata koje mu moraju moći slobodno podnijeti dotični državljanin treće zemlje i dotični građanin Unije i provodeći, ako je potrebno, potrebne provjere, postoji li između tih osoba odnos zavisnosti zbog kojeg bi taj građanin Unije bio stvarno prisiljen napustiti područje Unije u cijelosti kako bi pratio tog člana svoje obitelji.
80. Međutim, valja pojasniti da bi, zbog supsidijarnosti izvedenog prava boravka koje proizlazi iz članka 20. UFEU-a, takvo pravo, ovisno o slučaju, trebalo priznati samo ako osoba nema pravo boravka na nekoj drugoj osnovi(29).
C. Uvjeti na temelju kojih države članice mogu odstupiti od izvedenog prava boravka koje proizlazi iz članka 20. UFEU-a
81. Mađarski propis obilježavaju sljedeći elementi: postojanje odlučujuće intervencije specijaliziranog tijela u području nacionalne sigurnosti koje nije tijelo nadležno u području boravka, vezanost potonjeg tijela mišljenjem koje je izdalo to specijalizirano tijelo, nepostojanje obrazloženja i tog mišljenja i odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka te neuzimanje u obzir svih relevantnih pojedinačnih okolnosti.
82. Pitanjima koja je postavio sud koji je uputio zahtjev od Suda se s obzirom na te značajke mađarskog propisa traži da pojasni pod kojim materijalnim i postupovnim uvjetima države članice mogu odstupiti od izvedenog prava boravka koje proizlazi iz članka 20. UFEU-a.
1. Nužnost da tijelo nadležno u području boravka ispita pojedinačne okolnosti i načelo proporcionalnosti
83. Svojim prvim pitanjem točkom (b) i petim pitanjem u predmetu C-528/22 te odgovarajućim pitanjima u predmetu C-420/22 sud koji je uputio zahtjev u biti traži od Suda da odluči treba li članak 20. UFEU-a tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg se odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka mora donijeti na temelju neobrazloženog obvezujućeg mišljenja koje je izdalo tijelo zaduženo za posebne zadaće povezane s nacionalnom sigurnosti, a da se pritom temeljito ne ispitaju sve pojedinačne okolnosti i proporcionalnost te odluke o ukidanju ili odbijanju prava boravka.
84. Iz sudske prakse Suda proizlazi da države članice pod određenim uvjetima mogu odstupiti od izvedenog prava boravka, koje proizlazi iz članka 20. UFEU‑a, u pogledu člana obitelji građanina Unije koji se nije koristio svojom slobodom kretanja, kako bi se zajamčilo održavanje javnog poretka ili zaštita javne sigurnosti. To može biti tako ako državljanin treće zemlje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju za javni poredak ili javnu ili nacionalnu sigurnost(30).
85. Međutim, Sud smatra da se primjena takvog odstupanja ne može temeljiti samo na okolnosti ranije kaznene osude konkretnog državljanina treće zemlje. Ona može proizlaziti, ovisno o slučaju, samo iz konkretne ocjene svih relevantnih okolnosti slučaja, s obzirom na načelo proporcionalnosti, temeljnih prava čije poštovanje Sud osigurava i, među ostalim, najboljeg interesa maloljetnog djeteta, građanina Unije. Tako nadležno nacionalno tijelo može uzeti u obzir, među ostalim, težinu počinjenih kažnjivih djela, stupanj težine tih osuda i vrijeme proteklo od datuma njihova izricanja do datuma odlučivanja tog tijela. Kada odnos zavisnosti između tog državljanina treće zemlje i maloljetnog građanina Unije proizlazi iz činjenice da je prvi roditelj drugoga, u obzir valja uzeti i dob, zdravstveno stanje te obiteljske i gospodarske prilike tog maloljetnog građanina Unije(31).
86. Sud je stoga presudio da, kada se utvrdi odnos zavisnosti između dotičnog državljanina treće zemlje i člana njegove obitelji, građanina Unije, država članica o kojoj je riječ tom državljaninu može zabraniti ulazak i boravak na području Unije zbog razloga javnog poretka ili nacionalne sigurnosti tek nakon što su uzete u obzir sve relevantne okolnosti, a posebno, ako je to slučaj, najbolji interes njegova maloljetnog djeteta, građanina Unije(32).
87. Dakle, mađarskim se tijelima nadležnima u području boravka nalagalo takvo uzimanje u obzir svih relevantnih okolnosti. Međutim, budući da su na temelju mađarskog propisa ta tijela vezana neobrazloženim mišljenjem koje je izdalo tijelo zaduženo za posebne zadaće povezane s nacionalnom sigurnosti, ona ne mogu odvagnuti navedeni razlog nacionalne sigurnosti, čiji nijedan od činjeničnih elemenata na kojima se temelji nije priopćen navedenim tijelima, u odnosu na osobne i obiteljske okolnosti osobe koja traži pravo boravka.
88. Prema tome, mađarski propis ima kao posljedicu to da se mađarskim tijelima nadležnima u području boravka oduzima ovlast ocjene dopuštaju li razlozi zbog kojih je donesena odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka odstupanje od izvedenog prava boravka tog državljanina treće zemlje, koji je član obitelji građanina Unije koji se nije koristio svojom slobodom kretanja, što je u suštini protivno sudskoj praksi Suda(33).
89. Osim toga, s obzirom na uobičajeni opseg obveze obrazlaganja, osobito u vezi s pravom na djelotvoran pravni lijek, obrazloženje odluke o ukidanju ili odbijanju prava boravka kojim se samo upućuje na mišljenje koje je donijelo tijelo zaduženo za posebne zadaće u području nacionalne sigurnosti, koje je i samo neobrazloženo, ne ispunjava zahtjeve koje je Sud istaknuo u svojoj sudskoj praksi(34).
90. Osobito upućujem na zaključak koji je u području međunarodne zaštite Sud naveo u presudi Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr., odnosno taj da se tijelo odlučivanja ne može valjano ograničiti na to da provede odluku koju je donijelo neko drugo tijelo, a koja je za njega obvezujuća na temelju nacionalnog propisa, i donijeti, samo na toj osnovi, odluku da isključi pravo na supsidijarnu zaštitu ili da oduzme prije odobrenu međunarodnu zaštitu(35). Sud je stoga presudio da to tijelo, suprotno tomu, mora raspolagati svim relevantnim informacijama i s obzirom na te informacije provesti vlastitu ocjenu činjenica i okolnosti, kako bi odredilo sadržaj svoje odluke i u potpunosti je obrazložilo(36).
91. Jednaka pravila, prema mojem mišljenju, treba primjenjivati na tijelo nadležno u području boravka.
92. Dakako, opseg tih zahtjeva može biti ograničen kada je riječ o klasificiranim informacijama na osnovi toga što se odvaguje između, s jedne strane, prava na dobru upravu, kao i prava na djelotvoran pravni lijek te, s druge strane, zaštite nacionalne sigurnosti.
93. Međutim, iako nije isključeno da dio informacija kojima se tijelo nadležno u području boravka koristi kako bi provelo svoju ocjenu mogu dostaviti tijela zadužena za posebne zadaće povezane s nacionalnom sigurnosti, na vlastitu inicijativu ili na zahtjev tog tijela, te da te informacije podliježu sustavu povjerljivosti(37), navedeno tijelo ipak mora moći slobodno ocijeniti doseg tih informacija i njihovu relevantnost za odluku koju treba donijeti(38). Tijelo nadležno u području boravka stoga ne može biti obvezno temeljiti svoju odluku na neobrazloženom mišljenju koje su donijela tijela zadužena za posebne zadaće povezane s nacionalnom sigurnosti, na temelju ocjene čija mu činjenična osnova nije bila priopćena(39).
94. Slijedom navedenog, članak 20. UFEU-a treba, prema mojem mišljenju, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg se odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka mora donijeti na temelju neobrazloženog obvezujućeg mišljenja koje je izdalo tijelo zaduženo za posebne zadaće povezane s nacionalnom sigurnosti, prema kojem osoba o kojoj je riječ predstavlja prijetnju za tu sigurnost, a da se pritom temeljito ne ispitaju sve pojedinačne okolnosti i proporcionalnost te odluke o ukidanju ili odbijanju.
95. Dodajem da ako je odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka istodobno i odluka o vraćanju u smislu Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom(40), što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, pritom bi trebalo poštovati članak 5. te direktive, kojim se, među ostalim, obvezuje te države članice da odgovarajuće uzmu u obzir najbolji interes djeteta, pravo na obiteljski život i zdravstveno stanje državljanina treće zemlje o kojem je riječ(41).
2. Pristup osobe o kojoj je riječ informacijama na temelju kojih je donesena odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka te njihovo korištenje u okviru postupka u vezi s boravkom
96. Svojim drugim pitanjem u predmetu C-528/22 i odgovarajućim pitanjem u predmetu C-420/22, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 20. UFEU-a, u vezi s člancima 41. i 47. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa da, u slučaju kada se odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka temelji na klasificiranim informacijama čije bi otkrivanje ugrozilo nacionalnu sigurnost predmetne države članice, osoba o kojoj je riječ ili njezin savjetnik mogu tim informacijama pristupiti tek nakon što za to dobiju dozvolu, ne priopćava im se bitan sadržaj razloga na kojima se takva odluka temelji te se ni u kojem slučaju ne mogu u okviru upravnog ili sudskog postupka u vezi s boravkom koristiti informacijama za koje im je moguće dodijeljen pristup.
97. U obama predmetima sud koji je uputio zahtjev dakle postavlja Sudu pitanje koje obveze u slučaju donošenja odluke kojom se zbog razloga nacionalne sigurnosti ukida ili odbija pravo boravka koje bi moglo biti obuhvaćeno člankom 20. UFEU-a imaju tijelo nadležno u području boravka i tijela zadužena za posebne zadaće povezane s nacionalnom sigurnosti kad je riječ o pristupu dotične osobe i/ili njezina zastupnika klasificiranim informacijama na temelju kojih je ta odluka donesena te o korištenju tim informacijama u okviru upravnog ili sudskog postupka u vezi s boravkom.
98. Iz sudske prakse Suda proizlazi da, u slučaju kada ne postoje primjenjive odredbe prava Unije o načinu na koji države članice trebaju osigurati poštovanje prava na obranu dotične osobe kada je njezino pravo na pristup spisu ograničeno u skladu s nacionalnim propisom, konkretna postupovna pravila utvrđena u tu svrhu obuhvaćena su unutarnjim pravnim poretkom svake države članice na temelju načela postupovne autonomije država članica, ali pod uvjetom da nisu nepovoljnija od onih koja uređuju slične unutarnje situacije (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim ostvarivanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti)(42).
99. Također je važno podsjetiti na to da su države članice, kada provode pravo Unije, dužne osigurati poštovanje i zahtjeva koji proizlaze iz prava na dobru upravu, općeg načela prava Unije koje se odražava u članku 41. Povelje(43), i prava na djelotvoran pravni lijek utvrđenog u članku 47. prvom stavku Povelje, kojima se tijekom upravnog i mogućeg sudskog postupka nalaže poštovanje prava na obranu dotične osobe(44).
100. U tom pogledu, kada je riječ, kao prvo, o upravnom postupku, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da poštovanje prava na obranu znači da adresatu odluke koja značajno utječe na njegove interese, uprave država članica kada poduzimaju mjere koje ulaze u područje primjene prava Unije moraju omogućiti da učinkovito iznese svoja stajališta u vezi s elementima na kojima uprava namjerava temeljiti svoju odluku(45).
101. Kao što je to Sud presudio u području međunarodne zaštite, taj zahtjev ima osobito za cilj da omogući tijelu nadležnom u području prava boravka da uz potpuno poznavanje činjenica provede individualnu ocjenu svih relevantnih činjenica i okolnosti, za što je nužno da adresat odluke može ispraviti pogrešku ili iznijeti informacije u pogledu svoje osobne situacije, a koje idu u prilog tomu da se odluka donese, da se ne donese ili da ima određeni sadržaj(46).
102. Budući da navedeni zahtjev nužno pretpostavlja da se tom adresatu, po potrebi putem savjetnika, pruži konkretna mogućnost da se upozna s elementima na kojima uprava namjerava temeljiti svoju odluku, posljedica poštovanja prava na obranu jest pravo na pristup svim elementima spisa tijekom upravnog postupka(47).
103. Kad je riječ, kao drugo, o sudskom postupku, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da djelotvornost sudskog nadzora zajamčenog člankom 47. Povelje zahtijeva da zainteresiranoj osobi bude omogućeno da se upozna s razlozima na kojima se temelji odluka donesena u odnosu na nju, bilo čitanjem same odluke ili priopćenjem tih razloga na njezin zahtjev, ne dovodeći u pitanje ovlast nadležnog suda da od dotičnog tijela zahtijeva da ih dostavi, kako bi joj se omogućilo da obrani svoja prava u najboljim mogućim uvjetima i da uz potpuno poznavanje predmeta odluči je li korisno pokrenuti postupak pred nadležnim sudom te kako bi taj sud mogao u potpunosti izvršiti nadzor zakonitosti dotične nacionalne odluke(48). Poštovanje prava obrane, koje je obvezno osobito u okviru postupaka povodom pravnih sredstava u području prava boravka, podrazumijeva da žalitelj može pristupiti ne samo obrazloženju odluke koja je donesena protiv njega nego i svim elementima spisa na kojima je uprava temeljila svoju odluku, kako bi mogao djelotvorno zauzeti stajalište o tim elementima(49).
104. Usto, načelo kontradiktornosti, koje čini dio prava obrane iz članka 47. Povelje, podrazumijeva da stranke postupka moraju imati pravo upoznati se sa svim podnescima ili očitovanjima podnesenima sudu kako bi utjecale na njegovu odluku i raspravile o njima, što pretpostavlja da osoba na koju se odnosi odluka o ukidanju dozvole boravka mora biti u mogućnosti upoznati se s elementima svojeg spisa koji su stavljeni na raspolaganje sudu koji treba odlučiti povodom pravnog sredstva podnesenog protiv te odluke(50).
105. Međutim, važno je podsjetiti na to da prava obrane nisu apsolutna prava i da pravo na pristup spisu koje je njihova posljedica stoga može biti ograničeno, na temelju odvagivanja između, s jedne strane, prava na dobru upravu i prava na djelotvoran pravni lijek dotične osobe i, s druge strane, interesa na koje se poziva za opravdanje neotkrivanja elementa spisa toj osobi, osobito kada su ti interesi povezani s nacionalnom sigurnosti(51). Naime, i u upravnom i u sudskom postupku može se pokazati nužnim da se zainteresiranoj osobi ne priopće određene informacije, osobito s obzirom na razloge povezane s nacionalnom sigurnosti(52).
106. Sud je pojasnio koje su granice tog odvagivanja.
107. Tako navedeno odvagivanje ne može dovesti, uzimajući u obzir nužno poštovanje članka 47. Povelje, do potpunog oduzimanja djelotvornosti prava obrane dotične osobe i lišavanja smisla prava na pravni lijek koje mora imati osoba koja može ostvariti izvedeno pravo boravka na temelju članka 20. UFEU-a, osobito time što se njoj ili, ovisno o slučaju, njezinu savjetniku, ne priopćava barem bitan sadržaj razloga na kojima se temelji odluka donesena u odnosu na tu osobu(53).
108. Suprotno tomu, to odvagivanje može dovesti do toga da određeni elementi spisa ne budu priopćeni dotičnoj osobi kada njihovo otkrivanje može izravno i posebno ugroziti nacionalnu sigurnost države članice o kojoj je riječ jer osobito može dovesti u opasnost život, zdravlje ili slobodu osoba ili otkriti istražne metode kojima se posebno koriste tijela zadužena za posebne zadaće povezane s nacionalnom sigurnosti te time ozbiljno ugroziti, pa čak i spriječiti buduće izvršavanje zadaća tih tijela(54).
109. Iz prethodno navedenog slijedi da, iako se pravom Unije državama članicama dopušta da, osobito kada to zahtijeva nacionalna sigurnost, dotičnoj osobi ne odobre izravan pristup njezinu spisu, to se pravo ne može, a da se pritom ne povrijede načelo djelotvornosti, pravo na dobru upravu i pravo na djelotvoran pravni lijek, tumačiti na način da dopušta nadležnim tijelima da tu osobu dovedu u položaj u kojem se ni ona ni njezin savjetnik ne mogu, po potrebi u okviru posebnog postupka za zaštitu nacionalne sigurnosti, učinkovito upoznati s bitnim sadržajem odlučujućih elemenata iz spisa(55).
110. Na temelju tih je načela Sud u području međunarodne zaštite presudio, s jedne strane, da, kada je otkrivanje informacija iz predmeta bilo ograničeno zbog razloga nacionalne sigurnosti, poštovanje prava obrane osobe o kojoj je riječ nije dovoljno osigurano mogućnošću te osobe da pod određenim uvjetima ishodi odobrenje za pristup tim informacijama popraćenu potpunom zabranom korištenja tako pribavljenih informacija za potrebe upravnog postupka ili mogućeg sudskog postupka(56).
111. Naime, iz zahtjeva koji proizlaze iz načela poštovanja prava obrane, na koja sam prethodno podsjetio, proizlazi da pravo na pristup informacijama iz spisa ima za cilj omogućiti dotičnoj osobi, po potrebi putem savjetnika, da pred nadležnim tijelima ili sudovima iznese svoje stajalište o tim informacijama ili njihovoj relevantnosti za odluku koja će se donijeti ili je donesena(57).
112. Stoga postupak koji dotičnoj osobi ili njezinu savjetniku pruža mogućnost pristupa tim informacijama, a pritom im zabranjuje da se koriste navedenim informacijama za potrebe upravnog ili mogućeg sudskog postupka, nije dovoljan kako bi se zaštitila prava obrane te osobe te se stoga ne može smatrati da državi članici omogućava da ispuni obveze koje proizlaze iz članaka 41. i 47. Povelje(58).
113. S druge strane, budući da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i očitovanja mađarske vlade proizlazi da se propis o kojem je riječ u glavnom postupku temelji na stajalištu prema kojem su prava obrane dotične osobe dostatno zajamčena mogućnošću nadležnog suda da pristupi spisu, valja naglasiti da takva mogućnost ne može zamijeniti pristup dotične osobe ili njezina savjetnika informacijama iz tog spisa(59). Tako poštovanje prava obrane ne podrazumijeva to da nadležni sud raspolaže svim relevantnim elementima za donošenje svoje odluke nego pak da dotična osoba, po potrebi putem svojeg savjetnika, može obraniti svoje interese iznošenjem svojeg stajališta o tim elementima(60). Naime, pristup nadležnih sudova informacijama iz spisa i uspostava postupaka kojima se jamči poštovanje prava obrane dotične osobe čine dva zasebna i kumulativna zahtjeva(61).
114. Iz prethodno navedenih elemenata proizlazi da članak 20. UFEU-a, u vezi s člancima 41. i 47. Povelje, treba, prema mojem mišljenju, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa da, u slučaju kada se odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka temelji na informacijama čije bi otkrivanje ugrozilo nacionalnu sigurnost predmetne države članice, osoba o kojoj je riječ ili njezin savjetnik mogu tim informacijama pristupiti tek nakon što za to dobiju dozvolu, ne priopćava im se bitan sadržaj razloga na kojima se takva odluka temelji te se ni u kojem slučaju ne mogu u okviru upravnog ili sudskog postupka u vezi s boravkom koristiti informacijama za koje im je moguće dodijeljen pristup.
3. Pojam „bitan sadržaj” povjerljivih razloga
115. Svojim trećim pitanjem u predmetu C-528/22 i odgovarajućim pitanjem u predmetu C-420/22 sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da pojasni na koji način treba s obzirom na članke 41. i 47. Povelje shvaćati pojam „bitan sadržaj” povjerljivih razloga na kojima se temelji odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka.
116. Smatram da se taj pojam odnosi na bitne elemente spisa na temelju kojih se osoba o kojoj je riječ može upoznati s činjenicama i postupanjima koja joj se stavljaju na teret tako da može iznijeti svoje stajalište u okviru upravnog postupka i, zatim, ovisno o slučaju, sudskog postupka u vezi s boravkom.
117. Pojam „bitan sadržaj” povjerljivih razloga stoga treba tumačiti funkcionalno kako bi se zajamčilo stvarno ostvarivanje prava obrane, uz istodobnu zaštitu interesa nacionalne sigurnosti.
118. Prema tome, taj pojam treba definirati uzimajući u obzir nužnost povjerljivosti dokaza(62). Naime, u određenim slučajevima otkrivanje tih dokaza može izravno i posebno ugroziti nacionalnu sigurnost jer osobito može dovesti u opasnost život, zdravlje ili slobodu osoba ili otkriti istražne metode kojima se posebno koriste nacionalna tijela sigurnosti te time ozbiljno ugroziti, pa čak i spriječiti buduće izvršavanje zadaća tih tijela(63).
4. Ovlasti suda nadležnog za nadzor zakonitosti odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka
119. Svojim četvrtim pitanjem u predmetu C-528/22 i odgovarajućim pitanjem u predmetu C-420/22 sud koji je uputio zahtjev od Suda u biti traži da odluči treba li članak 20. UFEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da se njime zahtijeva da sud nadležan za nadzor zakonitosti odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka donesene na temelju klasificiranih informacija ima ovlast deklasificirati takve informacije i sâm ih priopćiti, u cijelosti ili djelomično, državljaninu treće zemlje o kojem je riječ.
120. To se pitanje odnosi na ovlasti suda koji treba provesti nadzor zakonitosti odluke o boravku. Riječ je odgovoru na pitanje kako u okviru sudskog postupka pomiriti pravo na djelotvoran pravni lijek sa zahtjevom zaštite povjerljivosti informacija čije bi otkrivanje moglo ugroziti interese povezane s nacionalnom sigurnosti.
121. Čini se da se na temelju odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i načina na koje je oblikovano pitanje suda koji je uputio zahtjev može zaključiti da taj sud smatra da iz prava Unije proizlazi da on ne bi trebao imati samo pristup klasificiranim informacijama nego da bi i trebao moći po potrebi odlučiti o utvrđenju nezakonitosti klasifikacije tih informacija te ih sam, u cijelosti ili djelomično, priopćiti osobi o kojoj je riječ.
122. Mađarska i francuska vlada te Komisija na raspravi su iznijele slična stajališta kad je riječ o odgovoru koji prema njihovu mišljenju treba dati na to pitanje, a to je da se pravom Unije ne zahtijeva da sud nadležan za nadzor zakonitosti odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka donesene na temelju klasificiranih informacija ima ovlast deklasificirati takve informacije i priopćiti ih dotičnoj osobi.
123. Slažem se s tim stajalištem uzimajući u obzir zaključke koje, prema mojem mišljenju, treba izvesti iz presude ZZ.
124. Naime, Sud se u toj presudi već izjasnio o ovlastima koje sud nadležan za područje boravka treba imati u okviru Direktive 2004/38 kako bi se zajamčilo poštovanje prava obrane u slučaju u kojem je protiv osobe donesena nepovoljna odluka koja se temelji na povjerljivim informacijama.
125. Tako iz te presude proizlazi da, kada se zainteresiranoj osobi odbije priopćiti razloge na temelju kojih je donesena odluka kojom joj se zabranjuje ulazak na državno područje države članice, nadležni sud te države članice mora imati na raspolaganju i primjenjivati metode i pravila postupovnog prava koji omogućuju da se pomire, s jedne strane, legitimna pitanja državne sigurnosti u pogledu prirode i izvora informacija koji su uzeti u obzir u svrhu donošenja takve odluke i, s druge strane, nužnost da se osobi u dovoljnoj mjeri zajamči poštovanje njezinih postupovnih prava, kao što je pravo na saslušanje, kao i načelo kontradiktornosti(64).
126. Sud je presudio da u tu svrhu države članice moraju predvidjeti, s jedne strane, djelotvoran sudski nadzor postojanja i osnovanosti razloga u pogledu državne sigurnosti na koje se nacionalno tijelo poziva, kao i zakonitosti odluke o kojoj je riječ te, s druge strane, metode i pravila u pogledu tog nadzora(65).
127. Također je pojasnio da je važno da se sud zadužen za nadzor zakonitosti takve odluke može upoznati sa svim razlozima i s njima povezanim dokazima na temelju kojih je ta odluka donesena(66), kako bi, među ostalim, provjerio je li priopćavanje tih razloga i dokaza zainteresiranoj osobi doista protivno državnoj sigurnosti(67).
128. Sud je pojasnio koje zaključke treba izvesti iz ispitivanja koje u tom pogledu provodi nacionalni sud.
129. Ako sud tako presudi da priopćavanje informacija o kojima je riječ dotičnoj osobi nije protivno državnoj sigurnosti, mora nadležnom nacionalnom tijelu dati mogućnost da te informacije priopći toj osobi. Ako to tijelo ne dopušta njihovo priopćavanje, nacionalni sud ispituje zakonitost odluke o boravku samo na temelju razloga i dokaza koji su mu izneseni(68).
130. Iz prethodno navedenog po analogiji proizlazi da se člankom 20. UFEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, ne zahtijeva da sud nadležan za nadzor zakonitosti odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka donesene na temelju klasificiranih informacija ima ovlast deklasificirati takve informacije i sâm ih priopćiti osobi o kojoj je riječ. Naime, na nadležnom je nacionalnom tijelu da odluči, ovisno o slučaju, toj osobi dostaviti te informacije kako bi se o njima kontradiktorno raspravljalo. Ako to tijelo želi zaštititi povjerljivost navedenih informacija njihovim nepriopćavanjem, taj sud treba iz toga izvesti odgovarajuće zaključke u okviru nadzora zakonitosti odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka, provodeći taj nadzor samo na temelju razloga i dokaza koji su mu izneseni. Stoga je, kao što je to na raspravi pravilno navela francuska vlada, sužen opseg kontradiktorne rasprave i, dakle, opseg argumenata ili dokumenata na kojima navedeni sud može temeljiti svoju odluku. Čini mi se da je takvo stajalište u skladu s onim što je propisano u članku 346. stavku 1. točki (a) UFEU-a, odnosno da „nijedna država članica nije obvezna davati informacije ako smatra da bi njihovo otkrivanje bilo suprotno osnovnim interesima njezine sigurnosti”.
131. Imajući u vidu navedeno, a kao što sam to prethodno naveo, odvagivanje prava na dobru upravu i prava na djelotvoran pravni lijek osobe o kojoj je riječ, s jedne strane, i neotkrivanja povjerljivih informacija na temelju kojih je donesena odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka, s druge strane, ne može dovesti, uzimajući u obzir nužno poštovanje članka 47. Povelje, do toga da se toj osobi uskrati minimalno jamstvo koje se sastoji u tome da se njoj ili njezinu savjetniku priopći barem bitan sadržaj razloga na kojima se temelji odluka donesena u odnosu na nju(69). To je slučaj kada nadležno nacionalno tijelo može valjano odbiti priopćiti povjerljive informacije zbog razloga nacionalne sigurnosti(70). Nadležni sud će u tom slučaju nadzor zakonitosti odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka morati provesti samo na temelju bitnog sadržaja razloga koji je priopćen osobi o kojoj je riječ. Taj će sud po potrebi trebati izvesti, na temelju nacionalnog prava, odgovarajuće zaključke o mogućoj povredi te obveze priopćavanja(71), što bi ga moglo navesti da poništi takvu odluku.
V. Zaključak
132. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Szegedi Törvényszék (Okružni sud u Segedinu, Mađarska) u predmetima C-420/22 i C-528/22 odgovori na sljedeći način:
1. Članak 20. UFEU-a treba tumačiti na način da mu se:
– protivi da tijelo države članice zbog razloga nacionalne sigurnosti ukine ili odbije izdati dozvolu boravka državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građana Unije, koji su državljani te države članice i nisu se nikad koristili svojom slobodom kretanja, a da to tijelo prethodno nije ispitalo, na temelju elemenata koje mu moraju moći slobodno podnijeti dotični državljanin treće zemlje i dotični građanin Unije i provodeći, ako je potrebno, potrebne provjere, postoji li između tih osoba odnos zavisnosti zbog kojeg bi taj građanin Unije bio stvarno prisiljen napustiti područje Unije u cijelosti kako bi pratio tog člana svoje obitelji;
– protivi nacionalni propis na temelju kojeg se odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka mora donijeti na temelju neobrazloženog obvezujućeg mišljenja koje je izdalo tijelo zaduženo za posebne zadaće povezane s nacionalnom sigurnosti, prema kojem osoba o kojoj je riječ predstavlja prijetnju za tu sigurnost, a da se pritom temeljito ne ispitaju sve pojedinačne okolnosti i proporcionalnost te odluke o ukidanju ili odbijanju.
2. Članak 20. UFEU-a, u vezi s člancima 41. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalni propis kojim se predviđa da, u slučaju kada se odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka temelji na informacijama čije bi otkrivanje ugrozilo nacionalnu sigurnost predmetne države članice, osoba o kojoj je riječ ili njezin savjetnik mogu tim informacijama pristupiti tek nakon što za to dobiju dozvolu, ne priopćava im se bitan sadržaj razloga na kojima se takva odluka temelji te se ni u kojem slučaju ne mogu, u okviru upravnog ili sudskog postupka u vezi s boravkom, koristiti informacijama za koje im je moguće dodijeljen pristup.
3. Pojam „bitan sadržaj” povjerljivih razloga na kojima se temelji odluka kojom se ukida ili odbija pravo boravka odnosi se na bitne elemente spisa na temelju kojih se osoba o kojoj je riječ može upoznati s činjenicama i postupanjima koja joj se stavljaju na teret tako da može iznijeti svoje stajalište u okviru upravnog postupka i, zatim, ovisno o slučaju, sudskog postupka, uzimajući u obzir nužnu povjerljivost dokaza.
4. Članak 20. UFEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da se:
njime ne zahtijeva da sud nadležan za nadzor zakonitosti odluke kojom se ukida ili odbija pravo boravka donesene na temelju klasificiranih informacija ima ovlast deklasificirati takve informacije i sâm ih priopćiti, u cijelosti ili djelomično, državljaninu treće zemlje o kojem je riječ.
1 Izvorni jezik: francuski
2 SL 2004., L 16, str. 44. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak SL 2021., L 3, str. 41.)
3 C-159/21, u daljnjem tekstu: presuda Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr., EU:C:2022:708
4 U daljnjem tekstu: Povelja
5 Magyar Közlöny 2007. évi 1. száma
6 Magyar Közlöny 2018. évi 208. száma
7 Magyar Közlöny 2007. évi 1. száma
8 Magyar Közlöny 2007. évi 65. száma.
9 Magyar Közlöny 2009. évi 194. száma
10 Zastupnica osobe NW navela je na raspravi da je ta osoba 22. lipnja 2023. tijelu nadležnom u području boravka podnijela zahtjev za dozvolu boravka u okviru područja primjene Direktive 2003/109 i da je postupak u tijeku.
11 Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je, s obzirom na navedeni razlog u vezi sa zaštitom nacionalne sigurnosti, izdavanje odobrenja za uvid u klasificirane informacije u praksi isključeno. Zastupnica osobe NW na raspravi je navela da je ta osoba pokrenula zaseban postupak kako bi joj se omogućio uvid u klasificirane informacije koje se na nju odnose i njihovo korištenje te da se u pogledu odluke kojom je Ured za zaštitu Ustava odbio taj zahtjev vodi upravni spor.
12 U prvotnom zahtjevu za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev taj zaključak temelji na, s jedne strane, definiciji „osobe s dugotrajnim boravkom” iz članka 2. točke (b) te direktive i, s druge strane, utvrđenju da osoba NW ima iskaznicu stalnog boravka, neovisno o činjenici da nema dozvolu privremenog boravka ili dozvolu EZ-a za stalni boravak. Taj se sud u tom pogledu poziva na točku 24. presude od 20. siječnja 2022. Landeshauptmann von Wien (Gubitak statusa osobe s dugotrajnim boravkom) (C-432/20, EU:C:2022:39).
13 C-300/11, u daljnjem tekstu: presuda ZZ, EU:C:2013:363
14 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)
15 Kao što je to na raspravi pojasnila mađarska vlada, time je mađarski zakonodavac odlučio primijeniti povoljnije odredbe na pravo boravka državljana trećih zemalja koji su članovi obitelji mađarskih državljana.
16 Vidjeti članke 34. i 38. Zakona br. II.
17 Vidjeti bilješku 9. ovog mišljenja.
18 Vidjeti osobito presudu od 17. srpnja 2014., Tahir (C-469/13, EU:C:2014:2094, t. 27. i navedena sudska praksa).
19 Vidjeti osobito presudu od 20. siječnja 2022., Landeshauptmann von Wien (Gubitak statusa osobe s dugotrajnim boravkom) (C-432/20, EU:C:2022:39, t. 24. i navedena sudska praksa).
20 C-459/20, EU:C:2023:499
21 Vidjeti osobito presudu od 7. rujna 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Narav prava na boravak na temelju članka 20. UFEU-a) (C-624/20, EU:C:2022:639, t. 38. i navedena sudska praksa).
22 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, s obzirom na to da je sud koji je uputio zahtjev definirao činjenični i pravni kontekst pitanja koja postavlja, nije na Sudu da provjerava njihovu točnost: vidjeti, među ostalim, presudu od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2023:448, t. 43. i navedena sudska praksa).
23 Vidjeti, među ostalim, presude od 8. ožujka 2011., Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124, t. 44.); od 13. rujna 2016., Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, t. 78.) i od 10. svibnja 2017., Chavez-Vilchez i dr. (C-133/15, EU:C:2017:354, t. 65.).
24 Vidjeti osobito presudu od 27. rujna 2020., Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Bračni drug građanina Unije) (C-836/18, EU:C:2020:119, t. 51. i navedena sudska praksa).
25 Vidjeti osobito presudu od 27. rujna 2020., Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Bračni drug građanina Unije) (C-836/18, EU:C:2020:119, t. 52. i navedena sudska praksa).
26 Vidjeti osobito presudu od 27. rujna 2020., Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Bračni drug građanina Unije) (C-836/18, EU:C:2020:119, t. 53. i navedena sudska praksa).
27 C-528/21, EU:C:2023:341
28 Točka 65. i navedena sudska praksa
29 Vidjeti osobito presudu od 5. svibnja 2022., Subdelegación del Gobierno en Toledo (Boravak člana obitelji – Nedostatna sredstva) (C-451/19 i C-532/19, EU:C:2022:354, t. 47. i 73.).
30 Vidjeti osobito presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C-528/21, EU:C:2023:341, t. 67. i navedena sudska praksa).
31 Vidjeti osobito presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C-528/21, EU:C:2023:341, t. 68. i navedena sudska praksa).
32 Vidjeti osobito presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C-528/21, EU:C:2023:341, t. 69.).
33 Vidjeti po analogiji presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C-528/21, EU:C:2023:341, t. 70.).
34 Vidjeti, u području međunarodne zaštite, presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 75. do 79.).
35 Vidjeti presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 79.).
36 Vidjeti presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 80.).
37 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 82.).
38 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 83.).
39 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 83.).
40 SL 2008., L 348, str. 98. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)
41 Vidjeti osobito presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C-528/21, EU:C:2023:341, t. 89. i navedena sudska praksa).
42 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 43. i navedena sudska praksa).
43 Vidjeti osobito presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 35. i navedena sudska praksa).
44 Vidjeti osobito presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 44. i navedena sudska praksa).
45 Vidjeti osobito presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 45. i navedena sudska praksa).
46 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 46. i navedena sudska praksa).
47 Vidjeti osobito presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 47. i navedena sudska praksa).
48 Vidjeti osobito presudu od 24. studenoga 2020., Minister van Buitenlandse Zaken (C-225/19 i C-226/19, EU:C:2020:951, t. 43. i navedena sudska praksa).
49 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 48. i navedena sudska praksa).
50 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 49. i navedena sudska praksa).
51 Vidjeti osobito presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 50. i navedena sudska praksa).
52 U tom pogledu vidjeti osobito presudu ZZ (t. 54.).
53 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 51. i navedena sudska praksa).
54 Vidjeti osobito presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 52. i navedena sudska praksa).
55 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 53.).
56 Vidjeti presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 54.).
57 Vidjeti presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 55.).
58 Vidjeti po analogiji presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 56.).
59 Vidjeti presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 57.).
60 Vidjeti presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 58.).
61 Vidjeti presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 59.).
62 Vidjeti presudu ZZ (t. 68.).
63 Vidjeti presudu ZZ (t. 66.).
64 Vidjeti presudu ZZ (t. 57.).
65 Vidjeti presudu ZZ (t. 58.).
66 Vidjeti presudu ZZ (t. 59.).
67 Vidjeti presudu ZZ (t. 60. do 62.).
68 Vidjeti presudu ZZ (t. 63.).
69 Vidjeti osobito presudu Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (t. 51. i navedena sudska praksa).
70 Vidjeti presudu ZZ (t. 64. do 67.).
71 Vidjeti presudu ZZ (t. 68.).