Predmet C-814/21

Europska komisija

protiv

Republike Poljske

Presuda Suda (veliko vijeće) od 19. studenoga 2024.

„Povreda obveze države članice – Članak 20. UFEU-a – Građanstvo Unije – Članak 21. UFEU-a – Pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica – Članak 22. UFEU-a – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države – Građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani – Nepostojanje prava na članstvo u političkoj stranci – Članci 2. i 10. UEU-a – Načelo demokracije – Članak 4. stavak 2. UEU-a – Poštovanje nacionalnog identiteta država članica – Članak 12. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Uloga političkih stranaka u izražavanju volje građana Unije”

Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Građani Europske unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države članice – Doseg – Djelotvorno ostvarivanje tog prava – Jednak pristup postojećim sredstvima u nacionalnom pravnom poretku kojima raspolažu državljani navedene države članice – Uključenost

(čl. 10. UEU-a; čl. 20., 21., i 22. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 12.; direktive Vijeća 93/109 i 94/80)

(t. 91.-96., 99.-115., 118.-125.)
Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Građani Europske unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države članice – Nacionalni propis kojim se takvim građanima Unije uskraćuje pravo na učlanjenje u političku stranku – Nedopuštenost – Opravdanje – Poštovanje nacionalnog identiteta – Nepostojanje

(čl. 2., čl. 4. st. 2. i čl. 10. UEU-a; čl. 22. UFEU-a)

(t. 133.-139., 150., 153.-161.)

Kratak prikaz

Nakon što mu je podnesena tužba zbog povrede obveze, Sud, zasjedajući u velikom vijeću, utvrđuje da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU-a time što građanima Europske unije koji nisu poljski državljani, a borave na njezinu državnom području nije priznala pravo na članstvo u političkoj stranci.

Poljski Zakon o političkim strankama ( 1 ) propisuje da državljani Republike Poljske koji imaju najmanje 18 godina mogu biti članovi političke stranke. Na taj način, građani Europske unije koji nemaju poljsko državljanstvo, ali borave u Poljskoj, nemaju to pravo.

Smatrajući da je to zakonodavstvo protivno članku 22. UFEU-a, Europska komisija podnijela je Sudu tužbu zbog povrede obveze. Ona tvrdi, među ostalim, to da Poljska, time što svojstvo člana političke stranke priznaje samo poljskim državljanima, sprečava građane Unije koji borave u toj državi članici, a nemaju njezino državljanstvo, da ostvare svoja biračka prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i poljski državljani.

Ocjena Suda

Kao prvo, Sud ispituje doseg članka 22. UFEU-a, uzimajući u obzir njegov tekst, kontekst i ciljeve koji se njime nastoje postići.

Tako, prvo, u skladu s tekstom te odredbe, građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani imaju aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i državljani potonje države članice, a ta se prava ostvaruju podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće Europske unije. U tom tekstu ne upućuje se na uvjete vezane za učlanjenje u političku stranku. S druge strane, upućivanjem na uvjete aktivnog i pasivnog biračkog prava koji se primjenjuju na državljane države članice boravišta spomenutog građanina Unije, članak 22. UFEU-a zabranjuje toj državi članici da ostvarivanje tog prava navedenog građanina Unije podvrgne uvjetima različitima od onih koji se primjenjuju na njezine državljane. Prema tome, navedenom se odredbom uspostavlja posebno pravilo o nediskriminaciji na temelju državljanstva te se, slijedom navedenog, ta odredba primjenjuje na svaku nacionalnu mjeru kojom se provodi različito postupanje koje može ugroziti djelotvorno ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.

Nadalje, detaljne aranžmane za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava Vijeće je utvrdilo u direktivama 93/109 ( 2 ) i 94/80 ( 3 ) koje, iako ne sadržavaju odredbe o uvjetima vezanima za učlanjenje u političku stranku građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani, ne mogu, čak ni prešutno, ograničiti doseg prava i obveza koji proizlaze iz članka 22. UFEU-a. U tom pogledu, u nedostatku posebnih odredbi o tim uvjetima, njihovo je utvrđivanje u nadležnosti država članica. Međutim, one prilikom izvršavanja te nadležnosti moraju poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije, uključujući i članak 22. UFEU-a.

Kad je riječ, drugo, o kontekstu članka 22. UFEU-a, Sud upućuje na ostale odredbe UFEU-a te na odredbe iste razine sadržane, među ostalim, u UEU-u i Povelji Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

U tom pogledu, prije svega, članak 22. UFEU-a, u vezi s njegovim člankom 20. stavkom 2., povezuje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament sa statusom građanina Unije. Osim toga, u skladu s člankom 20. stavkom 2. i člankom 21. UFEU-a, građanstvo Unije priznaje svakom građaninu Unije temeljno i osobno pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica. Dakle, postoji veza između, s jedne strane, prava slobodnog kretanja i boravka te, s druge strane, aktivnog i pasivnog biračkog prava građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.

Nadalje, člankom 10. UEU-a, kojim se priznaje pravo građana Unije da budu izravno zastupljeni u Europskom parlamentu i da sudjeluju u demokratskom životu Unije, naglašava se veza između načela predstavničke demokracije unutar Unije te aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament vezanog uz građanstvo Unije i zajamčenog u članku 22. stavku 2. UFEU-a.

Naposljetku, u članku 12. stavku 1. Povelje utvrđuje se pravo svake osobe na slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima. To pravo odgovara pravu zajamčenom u članku 11. stavku 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koje čini jedan od osnovnih temelja demokratskog i pluralističkog društva jer omogućuje građanima da kolektivno djeluju u područjima od zajedničkog interesa i da na taj način doprinose dobrom funkcioniranju javnog života. U članku 10. stavku 4. UEU-a i članku 12. stavku 2. Povelje političkim strankama na europskoj razini priznaje se ključna uloga u izražavanju volje građana Unije. Političke stranke, kojima je jedna od zadaća isticanje kandidata na izborima, imaju dakle ključnu ulogu u sustavu predstavničke demokracije, na kojem se, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, temelji funkcioniranje Unije. Iz toga slijedi da članstvo u političkoj stranci bitno pridonosi djelotvornom ostvarivanju pasivnog biračkog prava, kako je priznato člankom 22. UFEU-a.

Kad je riječ, treće, o cilju članka 22. UFEU-a, njime se želi, kao prvo, građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani priznati pravo na sudjelovanje u demokratskom izbornom procesu te države članice putem aktivnog i pasivnog biračkog prava na europskoj i lokalnoj razini. Nadalje, tim se člankom nastoji osigurati jednako postupanje prema građanima Unije, što podrazumijeva jednak pristup postojećim sredstvima u nacionalnom pravnom poretku kojima državljani navedene države članice raspolažu za potrebe ostvarivanja tog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Naposljetku, iz veze između, s jedne strane, slobode kretanja i boravka te, s druge strane, aktivnog i pasivnog biračkog prava na tim izborima proizlazi to da se potonjim pravom nastoji, među ostalim, potaknuti postupna integracija dotičnog građanina Unije u društvo države članice domaćina. Člankom 22. UFEU-a nastoji se na taj način osigurati zastupljenost građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani kao posljedica njihove integracije u društvo države članice domaćina.

Kao drugo, s obzirom na ta pojašnjenja o dosegu članka 22. UFEU-a, u vezi s člancima 20. i 21. UFEU-a, člankom 10. UEU-a i člankom 12. Povelje, Sud ispituje dovodi li različito postupanje na temelju državljanstva koje je uspostavljeno poljskim zakonodavstvom, a tiče se mogućnosti učlanjenja u političku stranku, do toga da građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani nemaju jednak pristup sredstvima kojima raspolažu poljski državljani za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava, čime se povređuje članak 22. UFEU-a.

U tom je pogledu točno da je u Poljskoj moguće da izborni odbor političke stranke kandidira nezavisnog kandidata, koji nije njezin član. Međutim, s jedne strane, s obzirom na to da su članovi političke stranke ti koji odlučuju koji će kandidati biti istaknuti, činjenica da nije član političke stranke u načelu dovodi do toga da se građanin Unije koji boravi u Poljskoj, a nije njezin državljanin isključuje iz sudjelovanja u donošenju odluke te stranke o tome hoće li ga njezin izborni odbor kandidirati. Ta okolnost stavlja takve građane Unije u nepovoljniji položaj od poljskih državljana, članova političke stranke, u pogledu mogućnosti da se na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament kandidiraju na listi političke stranke.

S druge strane, činjenica da poljski državljani mogu odabrati hoće li se kandidirati kao članovi političke stranke ili kao nezavisni kandidati, dok građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani imaju samo drugu mogućnost, dokazuje da ti građani Unije ne mogu ostvariti svoje pasivno biračko pravo na tim izborima pod istim uvjetima kao i poljski državljani.

Kao treće i posljednje, Sud ispituje može li se to različito postupanje koje se odnosi na pristup sredstvima koja omogućuju djelotvorno ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament opravdati razlozima koji se odnose na poštovanje nacionalnog identiteta države članice u smislu članka 4. stavka 2. UEU-a.

Prije svega, točno je to da je organizacija nacionalnog političkog života kojoj pridonose političke stranke dio nacionalnog identiteta. Međutim, budući da se aktivno i pasivno biračko pravo koje je građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani priznato člankom 22. UFEU-a odnosi na lokalne izbore i izbore za Europski parlament u toj državi članici, ta odredba ne podrazumijeva obvezu navedene države članice da tim građanima omogući korištenje aktivnim i pasivnim biračkim pravom na nacionalnim izborima, niti joj zabranjuje da utvrdi posebna pravila o donošenju odluka unutar političke stranke u pogledu kandidiranja na nacionalnim izborima, kojima bi se isključila mogućnost da članovi stranke koji nisu državljani navedene države sudjeluju u takvom donošenju odluka.

Nadalje, članak 4. stavak 2. UEU-a treba tumačiti u kontekstu odredbi iste razine, osobito članaka 2. i 10. UEU-a, te ne može osloboditi države članice od obveze poštovanja zahtjeva koji iz njih proizlaze. U tom pogledu, načelo demokracije i načelo jednakog postupanja predstavljaju vrijednosti na kojima se Unija temelji, u skladu s člankom 2. UEU-a. Ta odredba ne predstavlja puko navođenje političkih smjernica ili namjera, nego sadržava vrijednosti koje su sastavni dio samog identiteta Unije kao zajedničkog pravnog poretka, a koje su vrijednosti konkretizirane u načelima koja sadržavaju prisilne obveze država članica. Osim toga, načelom predstavničke demokracije, na kojem se temelji funkcioniranje Unije, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU-a, konkretizira se vrijednost demokracije navedena u članku 2. UEU-a.

Naposljetku, time što građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani jamči aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u navedenoj državi članici, i to pod istim uvjetima kao i njezinim državljanima, članak 22. UFEU-a konkretizira načela demokracije i jednakog postupanja prema građanima Unije, koja su načela dio njezina identiteta i zajedničkih vrijednosti koje države članice prihvaćaju i čije poštovanje moraju osigurati na svojem državnom području. Slijedom navedenog, ne može se smatrati da bi se povrijedio nacionalni identitet države članice u kojoj borave takvi građani Unije kada bi se potonjima dopustilo da se ondje učlane u političku stranku kako bi se u potpunosti provelo načelo demokracije i načelo jednakog postupanja.

( 1 ) Ustawa o partiach politycznych (Zakon o političkim strankama) od 27. travnja 1997. (Dz. U. iz 1997., br. 98, pozicija 604). Vidjeti članak 2. stavak 1. tog zakona.

( 2 ) Direktiva Vijeća 93/109/EZ od 6. prosinca 1993. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1993., L 329, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/1/EU od 20. prosinca 2012. (SL 2013., L 26, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 66.)

( 3 ) Direktiva Vijeća 94/80/EZ od 19. prosinca 1994. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1994., L 368, str. 38.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 8.)