Predmet C‑663/21

Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl

protiv

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Austrija))

Presuda Suda (prvo vijeće) od 6. srpnja 2023.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2011/95/EU – Standardi u pogledu uvjetâ za stjecanje statusa izbjeglice ili statusa supsidijarne zaštite – Članak 14. stavak 4. točka (b) – Opoziv statusa izbjeglice – Državljanin treće zemlje koji je pravomoćno osuđen za posebno teško kazneno djelo – Opasnost za društvo – Nadzor proporcionalnosti – Direktiva 2008/115/EZ – Vraćanje državljanâ trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Odgoda udaljavanja”

Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Opoziv, ukidanje ili odbijanje obnavljanja statusa izbjeglice – Uvjeti primjene – Državljanin treće zemlje koji je pravomoćno osuđen za posebno teško kazneno djelo – Opoziv koji mora biti razmjerna mjera u odnosu na opasnost koju navedeni državljanin predstavlja za temeljni interes društva države članice domaćina – Odvagivanje te opasnosti s pravima zajamčenima izbjeglicama, koje provodi nadležno tijelo – Dodatna obveza provjere ima li javni interesi za vraćanje prevagu nad interesom istog državljanina za zadržavanje međunarodne zaštite – Nepostojanje

(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, čl. 14. st. 4. t. (b))

(t. 28.-43. i t. 1. izreke)
Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja – Utvrđenje nemogućnosti udaljavanja državljanina treće zemlje u njegovu zemlju podrijetla na neodređeno vrijeme – Donošenje odluke o vraćanju u odnosu na takvog državljanina – Nedopuštenost

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 18. i čl. 19. st. 2.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2008/115, čl. 2. st. 2. i čl. 5.)

(t. 45., 47., 49.-52. i t. 2. izreke)

Kratak prikaz

U okviru predmeta Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Izbjeglica koji je počinio teško kazneno djelo) (C-663/21), osobi AA je u prosincu 2015. odobren status izbjeglice u Austriji. Između ožujka 2018. i listopada 2020. u više je navrata osuđena na kazne zatvora i plaćanje novčane kazne za različita kaznena djela koja, među ostalim, uključuju i kazneno djelo opasne prijetnje, kazneno djelo protiv imovine, kazneno djelo zlouporabe opojnih droga i trgovine opojnim drogama, kazneno djelo nanošenja tjelesne ozljede te nasilno ponašanje prema službeniku ovlaštenom za provođenje javnog nadzora.

Odlukom donesenom u rujnu 2019. nadležno austrijsko tijelo oduzelo je osobi AA status izbjeglice, donijelo je odluku o vraćanju uz zabranu boravka te je odredilo rok za dobrovoljni odlazak, međutim ujedno je i utvrdilo da njezino udaljavanje nije dopušteno.

Povodom žalbe koju je podnijela osoba AA, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija) je presudom donesenom u svibnju 2021. poništio navedenu odluku iz rujna 2019. Taj je sud utvrdio da je osoba AA pravomoćno osuđena zbog počinjenja posebno teškog kaznenog djela i da predstavlja opasnost za društvo. Unatoč tomu, smatrao je da treba odvagnuti interese države članice domaćina i interese dotične osobe da ostvari međunarodnu zaštitu, uzimajući u obzir mjere kojima bi mogla biti izložena u slučaju opoziva te zaštite. Budući da bi osoba AA u slučaju vraćanja u svoju zemlju podrijetla bila izložena opasnosti od mučenja ili smrti, navedeni je sud smatrao da njezini interesi imaju prevagu u odnosu na interese Austrije. Nadležno austrijsko tijelo je protiv te presude podnijelo reviziju Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud, Austrija).

U okviru predmeta Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Izbjeglica koji je počinio teško kazneno djelo) (C-8/22), osobi XXX je u veljači 2007. odobren status izbjeglice u Belgiji. Presudom donesenom u prosincu 2010. osuđena je na kaznu zatvora u trajanju od 25 godina, među ostalim, zbog razbojničke krađe više pokretnina i namjernog ubojstva s ciljem omogućavanja te krađe odnosno osiguravanja njezina nekažnjavanja.

Odlukom donesenom u svibnju 2016. nadležno belgijsko tijelo ukinulo joj je status izbjeglice. Osoba XXX podnijela je tužbu protiv te odluke Conseilu du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija), koji ju je odbio presudom donesenom u kolovozu 2019. Taj je sud smatrao da opasnost koju osoba XXX predstavlja za društvo proizlazi iz njezine osude za posebno teško kazneno djelo, tako da navedeno tijelo nije moralo dokazati da ona predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu opasnost za društvo. Suprotno tomu, na osobi XXX je bilo da dokaže da ona, unatoč toj presudi, više ne predstavlja takvu opasnost. Osoba XXX podnijela je protiv te presude žalbu u kasacijskom postupku Conseilu d’État (Belgija).

U okviru predmeta Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Osobito teško kazneno djelo) (C-402/22), osoba M. A. je u srpnju 2018. podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u Nizozemskoj. Nadležno nizozemsko tijelo odbilo je taj zahtjev u lipnju 2020. zbog toga što je podnositelj zahtjeva tijekom 2018. bio osuđen na kaznu zatvora u trajanju od 24 mjeseca jer je, iste večeri, počinio tri seksualna napada, pokušaj seksualnog napada i krađu mobilnog telefona.

Povodom tužbe koju je podnijela osoba M. A., prvostupanjski sud poništio je odluku iz lipnja 2020. zbog nedostatnosti obrazloženja. Nadležno nizozemsko tijelo podnijelo je žalbu protiv te presude Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska). Tvrdi, s jedne strane, da djela koja se stavljaju na teret osobi M. A. treba smatrati jedinstvenim kaznenim djelom koje čini osobito teško kazneno djelo i, s druge strane, da osuđujuća presuda zbog osobito teškog kaznenog djela načelno pokazuje da osoba M. A. predstavlja opasnost za društvo.

U tim trima predmetima sudovi koji su uputili zahtjev u biti pitaju Sud o uvjetima koji se primjenjuju na opoziv statusa izbjeglice u skladu s člankom 14. stavkom 4. točkom (b) Direktive 2011/95 ( 1 ) i o odvagivanju, u tom kontekstu, interesa države članice domaćina i interesa dotične osobe da ostvari međunarodnu zaštitu.

Tim trima presudama donesenima istog dana Sud odgovara na ta pitanja, pojašnjavajući, s jedne strane, pojmove „posebno teško kazneno djelo” i „opasnost za društvo” te, s druge strane, opseg testa proporcionalnosti koji treba provesti u tom okviru. Također objašnjava vezu između opoziva statusa izbjeglice i donošenja odluke o vraćanju.

Ocjena Suda

Sud najprije utvrđuje da primjena članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2011/95 podliježe ispunjenju dvaju različitih uvjeta koji se odnose, s jedne strane, na to da je konkretni državljanin treće zemlje pravomoćno osuđen za posebno teško kazneno djelo i, s druge strane, da je utvrđeno da taj državljanin treće zemlje predstavlja opasnost za društvo države članice u kojoj se nalazi. Stoga se ne može smatrati da je činjenica da je ispunjen prvi od tih dvaju uvjeta dovoljan dokaz ispunjenja i drugog uvjeta. Takvo tumačenje navedene odredbe proizlazi iz njezina teksta i njezine usporedbe s člankom 12. stavkom 2. točkom (b) ( 2 ) i člankom 17. stavkom 1. Direktive 2011/95 ( 3 ).

Kad je riječ o prvom od tih uvjeta, u nedostatku izričitog upućivanja na pravo država članica radi utvrđivanja njegova smisla i dosega, pojam „posebno teško kazneno djelo” u cijeloj Uniji mora imati autonomno i ujednačeno tumačenje. S jedne strane, u skladu sa svojim uobičajenim značenjem, pojam „kazneno djelo” u ovom kontekstu označava radnju ili propust koji predstavlja tešku povredu pravnog poretka dotičnog društva i koja se, stoga, kao takva unutar tog društva kažnjava. S druge strane, činjenica da se izrazom „[posebno] težak” dodaju dvije kvalifikacije tom pojmu „kazneno djelo” upućuje na posebnu težinu kaznenog djela.

Što se tiče konteksta u kojem se koristi pojam „[posebno] teško kazneno djelo”, s jedne strane, valja uzeti u obzir sudsku praksu Suda koja se odnosi na članak 12. stavak 2. točku (b) Direktive 2011/95, koji upućuje na „teško nepolitičko kazneno djelo” i članak 17. stavak 1. točku (b) te direktive, koji se odnosi na „teško kazneno djelo”, s obzirom na to da ti članci također imaju za cilj lišiti međunarodne zaštite državljanina treće zemlje koji je počinio kazneno djelo određenog stupnja težine. S druge strane, iz usporedbe članaka 12., 14., 17. i 21. Direktive 2011/95 proizlazi da je zakonodavac Unije nametnuo različite zahtjeve u pogledu stupnja težine kaznenih djela na koje se može pozivati kako bi se opravdala primjena razloga za isključenje ili opoziv međunarodne zaštite ili prisilnog udaljenja ili vraćanja izbjeglice. Tako se u članku 17. stavku 3. Direktive 2011/95 navodi počinjenje „jednog ili više kaznenih djela”, a u članku 12. stavku 2. točki (b) i članku 17. stavku 1. točki (b) te direktive upućuje se na počinjenje „teškog kaznenog djela”. Iz toga proizlazi da se upotrebom, u članku 14. stavku 4. točki (b) Direktive 2011/95, izraza „[posebno] teško kazneno djelo” pokazuje izbor zakonodavca Unije da primjenu te odredbe podvrgne ispunjenju, osobito, posebno strogog uvjeta, koji se odnosi na postojanje pravomoćne osuđujuće presude za kazneno djelo iznimne težine, veće od one za kaznena djela koja mogu opravdati primjenu prethodno navedenih odredbi te direktive.

Kad je riječ o procjeni stupnja težine kaznenog djela s obzirom na članak 14. stavak 4. točku (b) Direktive 2011/95, točno je da se ona mora provesti na temelju standardnih i zajedničkih kriterija. Međutim, budući da kazneno pravo država članica ne podliježe općim mjerama usklađivanja, ta se procjena mora provesti u okviru kaznenopravnog sustava predmetne države članice, uzimajući u obzir odluke koje su donesene u vezi s definiranjem kaznenih djela koja su, s obzirom na svoja posebna obilježja, iznimno teška jer se njima najviše ugrožava pravni poredak društva.

U svakom slučaju, s obzirom na to da je ta odredba usmjerena na pravomoćnu osuđujuću presudu za „[posebno] teško kazneno djelo” u jednini, stupanj težine kaznenog djela ne može se postići kumulacijom odvojenih kaznenih djela od kojih niti jedno samo po sebi ne predstavlja posebno teško kazneno djelo.

Naposljetku, za procjenu stupnja težine takvog kaznenog djela trebaju se ocijeniti sve okolnosti predmeta o kojem je riječ. U tom su pogledu osobito važni obrazloženje osuđujuće presude, priroda i visina zapriječene i izrečene kazne, priroda počinjenog kaznenog djela, sve okolnosti u vezi s počinjenjem tog kaznenog djela, okolnost je li to kazneno djelo počinjeno s namjerom ili ne te vrsta i razmjeri štete prouzročene tim kaznenim djelom.

Kad je riječ o drugom uvjetu, koji se odnosi na to je li utvrđeno da državljanin treće zemlje predstavlja opasnost za društvo države članice domaćina, Sud navodi, kao prvo, da se mjera iz članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2011/95 može donijeti samo ako dotični državljanin treće zemlje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu opasnost za jedan od temeljnih interesa društva te države članice. U tom pogledu Sud pojašnjava, među ostalim, da iz samog teksta te odredbe proizlazi da je ona primjenjiva samo ako taj državljanin „predstavlja” opasnost za društvo, što upućuje na to da ta opasnost mora biti stvarna i trenutačna. Stoga, što je odluka na temelju te odredbe donesena kasnije od pravomoćne presude za posebno teško kazneno djelo, to je veća odgovornost nadležnog tijela da uzme u obzir, posebno, razvoj događaja nakon počinjenja takvog kaznenog djela, kako bi se utvrdilo postoji li stvarna i dovoljno ozbiljna opasnost na dan kada treba odlučiti o eventualnom opozivu statusa izbjeglice. Sud se u tom pogledu također poziva na činjenicu da iz usporedbe različitih odredbi Direktive 2011/95 s njezinim člankom 14. stavkom 4. točkom (b) proizlazi da primjena te odredbe podliježe strogim uvjetima.

Kao drugo, što se tiče uloga nadležnog tijela i konkretnog državljanina treće zemlje u okviru procjene postojanja prijetnje, na nadležnom je tijelu da prilikom primjene članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2011/95, za svaki pojedinačni slučaj, provede ocjenu svih okolnosti tog slučaja. U tom kontekstu, to tijelo mora raspolagati svim relevantnim informacijama i provesti vlastitu ocjenu tih okolnosti, kako bi odredilo sadržaj svoje odluke i u potpunosti je obrazložilo.

Naposljetku, mogućnost države članice da donese mjeru predviđenu člankom 14. stavkom 4. točkom (b) Direktive 2011/95 treba se koristiti uz poštovanje, posebno, načela proporcionalnosti koje uključuje odvagivanje, s jedne strane, opasnosti koju konkretni državljanin treće zemlje predstavlja za društvo države članice u kojoj se nalazi i, s druge strane, prava zajamčenih osobama koje ispunjavaju materijalne uvjete iz članka 2. točke (d) navedene direktive. U okviru te procjene nadležno tijelo također mora uzeti u obzir temeljna prava zajamčena pravom Unije, a posebno provjeriti mogućnost donošenja drugih mjera koje su manje štetne za prava zajamčena izbjeglicama i za temeljna prava koja bi bila jednako učinkovita u osiguravanju zaštite društva države članice domaćina.

Međutim, prilikom donošenja takve mjere navedeno tijelo k tomu nije dužno provjeriti ima li javni interes za vraćanje navedenog državljanina treće zemlje u njegovu zemlju podrijetla prevagu nad njegovim interesom za zadržavanje međunarodne zaštite, s obzirom na opseg i vrstu mjera kojima bi taj državljanin bio izložen u slučaju vraćanja u njegovu zemlju podrijetla. Naime, posljedice eventualnog vraćanja konkretnog državljanina treće zemlje u njegovu zemlju podrijetla za njega ili za društvo države članice u kojoj se taj državljanin treće zemlje nalazi ne uzimaju se u obzir prilikom donošenja odluke o opozivu statusa izbjeglice, nego eventualno kada nadležno tijelo namjerava donijeti odluku o vraćanju navedenog državljanina treće zemlje.

S tim u vezi Sud navodi da članak 14. stavak 4. točku (b) Direktive 2011/95 djelomično odgovara razlozima za isključenje iz članka 33. Ženevske konvencije ( 4 ). Međutim, pravo Unije predviđa širu međunarodnu zaštitu predmetnih izbjeglica od one koja je osigurana Ženevskom konvencijom jer se prvonavedenom odredbom, u njoj predviđenim situacijama, pruža mogućnost da države članice opozovu status izbjeglice, dok se drugonavedenom omogućava prisilno udaljenje ili vraćanje izbjeglice koji se nalazi u jednoj od tih situacija u zemlju u kojoj bi njegov život ili sloboda bili ugroženi. Slijedom toga, u skladu s pravom Unije, nadležno tijelo može imati pravo opozvati status izbjeglice koji je odobren državljaninu treće zemlje, na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2011/95, a da pritom njegovo udaljavanje u zemlju podrijetla nije nužno dopušteno. Usto, s postupovnog stajališta, takvo bi udaljavanje podrazumijevalo donošenje odluke o vraćanju, uz poštovanje materijalnih i postupovnih jamstava predviđenih Direktivom 2008/115, koja, među ostalim, u članku 5. predviđa da su države članice prilikom provedbe te direktive dužne poštovati načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. Stoga se ne može smatrati da opoziv statusa izbjeglice, na temelju članka 14. stavka 4. Direktive 2011/95, podrazumijeva zauzimanje stajališta o odvojenom pitanju može li se ta osoba udaljiti u njegovu zemlju podrijetla. U tom kontekstu Sud još pojašnjava da se članku 5. Direktive 2008/115 ( 5 ) protivi donošenje odluke o vraćanju u odnosu na državljanina treće zemlje kada se utvrdi da je prema načelu zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja njegovo udaljavanje u predviđenu zemlju odredišta isključeno na neodređeno vrijeme.

( 1 ) Direktiva 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.). U članku 14. stavku 4. točki (b) te direktive navodi se „[d]ržave članice mogu opozvati, poništiti ili odbiti obnoviti status izbjeglice koji je odobrilo izvršno, upravno, sudsko ili neformalno sudsko tijelo ako [...] dotična osoba, s obzirom na to da je pravomoćno osuđena za teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice”.

( 2 ) Člankom 12. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2011/95 izričito se predviđa da državljanin treće zemlje nema pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako je počinio teško nepolitičko kazneno djelo izvan zemlje u koju je izbjegao prije nego što je prihvaćen kao izbjeglica, a da se pritom ni na koji način ne zahtijeva da predstavlja opasnost za društvo države članice u kojoj se nalazi.

( 3 ) Članak 17. stavak 1. Direktive 2011/95 koji se odnosi na dodjelu supsidijarne zaštite kojom se može pružiti ograničenija zaštita od statusa izbjeglice, u točki (b) upućuje na počinjenje teškog kaznenog djela, a u točki (d) na postojanje opasnosti za društvo, pri čemu su ti elementi izričito predstavljeni kao alternativni uvjeti od kojih svaki, uzet zasebno, podrazumijeva isključenje iz korištenja supsidijarne zaštite.

( 4 ) Člankom 33. Konvencije o statusu izbjeglica, potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), koja je stupila na snagu 22. travnja 1954. i dopunjena je Protokolom o statusu izbjeglica, sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija) predviđa se: „1. Nijedna država ugovornica ni na koji način neće prisilno udaljiti ili vratiti (‚refouler’) izbjeglicu na granicu područja gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja. 2. Na pravo iz te odredbe, međutim, ne može se pozivati izbjeglica kojeg se opravdano smatra opasnim za sigurnost zemlje u kojoj se nalazi ili koji, nakon što je pravovaljano osuđen za posebno teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo navedene zemlje.”

( 5 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)