1

Svojom tužbom Europski parlament zahtijeva od Suda da utvrdi da je Europska komisija povrijedila obveze koje ima na temelju UFEU‑a zbog toga što nije donijela delegirani akt na temelju članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe (EU) 2018/1806 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (SL 2018., L 303, str. 39.).

2

Uredbom 2018/1806 stavljena je izvan snage i zamijenjena, s učinkom od 18. prosinca 2018., Uredba Vijeća (EZ) br. 539/2001 od 15. ožujka 2001. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (SL 2001., L 81, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 3.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/850 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. svibnja 2017. (SL 2017., L 133, str. 1.). Tom se Uredbom 2018/1806, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., kodificira uredba koja je stavljena izvan snage i zamijenjena, pri čemu se upućivanja na potonju uredbu smatraju upućivanjima na Uredbu 2018/1806 i čitaju se u skladu s korelacijskom tablicom iz njezina Priloga IV. U skladu s tim prilogom, članak 1. stavak 4. Uredbe br. 539/2001 odgovara članku 7. Uredbe 2018/1806.

3

U skladu s uvodnom izjavom 14. Uredbe 2018/1806:

„Potpuni vizni reciprocitet cilj je kojemu bi [Europska] [u]nija trebala stremiti na proaktivan način u svojim odnosima s trećim zemljama te na taj način doprinijeti poboljšanju vjerodostojnosti i dosljednosti vanjske politike Unije.”

4

Uvodna izjava 15. te uredbe glasi:

„Trebalo bi predvidjeti mehanizam Unije kojim se omogućuje provedba načela reciprociteta ako jedna od trećih zemalja koje su uvrštene u popis iz Priloga II. odluči uvesti obvezu posjedovanja vize za državljane jedne ili više država članica. Tim mehanizmom trebalo bi predvidjeti solidarnu reakciju Unije u slučaju da takva treća zemlja primjenjuje obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice.”

5

Uvodna izjava 17. navedene uredbe glasi:

„Kako bi se osigurala primjerena uključenost Europskog parlamenta i Vijeća [Europske unije] u drugoj fazi primjene mehanizma reciprociteta, a s obzirom na posebno osjetljivu političku prirodu suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za sve državljane treće zemlje koja je uvrštena u popis iz Priloga II. i njezine horizontalne posljedice za države članice, za zemlje pridružene Schengenu i za samu Uniju, a posebno za njihove vanjske odnose i za ukupno funkcioniranje schengenskog prostora, Komisiji bi trebalo delegirati ovlast za donošenje akata u skladu s člankom 290. [UFEU‑a] u vezi s određenim elementima mehanizma reciprociteta. […]”

6

Člankom 1. Uredbe 2018/1806 predviđa se:

„Ovom se Uredbom utvrđuju treće zemlje čiji državljani moraju imati vizu ili su izuzeti od tog zahtjeva, na temelju pojedinačne ocjene niza različitih kriterija koji se, između ostalog, odnose na nezakonitu imigraciju, javni poredak i sigurnost, ekonomske pogodnosti, posebno u vidu turizma i vanjske trgovine, te na vanjske odnose Unije s relevantnim trećim zemljama, posebno uključujući pitanja ljudskih prava i temeljnih sloboda kao i posljedice regionalne usklađenosti i reciprociteta.”

7

U skladu s člankom 4. stavkom 1. te uredbe:

„Državljani trećih zemalja koje su navedene u Prilogu II. izuzeti su od zahtjeva [posjedovanja vize] […] za boravke od najviše 90 dana unutar bilo kojeg razdoblja od 180 dana.”

8

Članak 7. navedene uredbe određuje:

„Ako treća zemlja navedena u Prilogu II. primjenjuje obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice, primjenjuju se sljedeće odredbe:

[…]

[…]”

9

Člankom 10. stavcima 6. i 7. Uredbe 2018/1806 predviđa se:

„6.   Čim donese delegirani akt, Komisija ga istodobno priopćuje Europskom parlamentu i Vijeću.

7.   Delegirani akt donesen na temelju članka 7. točke (f) stupa na snagu samo ako ni Europski parlament ni Vijeće u roku od četiri mjeseca od priopćenja tog akta Europskom parlamentu i Vijeću na njega ne podnesu nikakav prigovor ili ako su prije isteka tog roka i Europski parlament i Vijeće obavijestili Komisiju da neće podnijeti prigovore. Taj se rok produljuje za dva mjeseca na inicijativu Europskog parlamenta ili Vijeća.”

10

Na „Popisu trećih zemalja čiji su državljani izuzeti od obveze posjedovanja vize pri prelasku vanjskih granica država članica za boravke od najviše 90 dana unutar bilo kojeg razdoblja od 180 dana”, koji čini Prilog II. toj uredbi, navode se Sjedinjene Američke Države.

11

Komisija je 12. travnja 2016. Parlamentu i Vijeću predstavila komunikaciju naslovljenu „Trenutačno stanje i mogući način njegova poboljšanja u pogledu nedostatka reciprociteta s određenim trećim zemljama u području vizne politike” (COM(2016) 221 final) (u daljnjem tekstu: Komunikacija od 12. travnja 2016.). Navela je da je riješena velika većina slučajeva nedostatka reciprociteta u odnosu na osam trećih zemalja, ali da i dalje postoji situacija nedostatka reciprociteta u odnosu na tri treće zemlje. Među tim trećim zemljama bile su Sjedinjene Američke Države, koje su propisivale obvezu posjedovanja vize za bugarske, hrvatske, ciparske, poljske i rumunjske državljane.

12

Komisija je u toj komunikaciji također podsjetila na to da će, ako dotična treća zemlja nije ukinula obvezu posjedovanja vize najkasnije do 12. travnja 2016., ona morati na temelju Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 1289/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. (SL 2013., L 347, str. 74.), donijeti delegirani akt kojim se na dvanaest mjeseci suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane te treće zemlje. Također je pojasnila da joj ta Uredba br. 539/2001, kako je izmijenjena, nalaže da uzme u obzir posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica.

13

Komisija je zatim predstavila šest komunikacija o stanju provedbe Komunikacije od 12. travnja 2016., prvu i drugu u srpnju i prosincu 2016., treću i četvrtu u svibnju i prosincu 2017., petu u prosincu 2018. te, naposljetku, posljednju u ožujku 2020.

14

Nakon druge komunikacije o stanju provedbe od 21. prosinca 2016., u kojoj je Komisija utvrdila da se nedostatak viznog reciprociteta odnosi samo na dvije treće zemlje, Kanadu i Sjedinjene Američke Države, Parlament je 2. ožujka 2017. donio Rezoluciju Europskog parlamenta o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta u skladu s člankom 1. stavkom 4. Uredbe (EZ) br. 539/2001 (2016/2986(RSP)) (u daljnjem tekstu: Rezolucija od 2. ožujka 2017.). U toj je rezoluciji Parlament smatrao da je Komisija „pravno obvezna donijeti delegirani akt kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane trećih zemalja koje nisu ukinule obvezu posjedovanja vize za građane određenih država članica, u roku od 24 mjeseca od datuma objave obavijesti o toj situaciji, koji je istekao 12. travnja 2016.” te ju je na temelju članka 265. UFEU‑a pozvao da donese delegirani akt koji je smatrao potrebnim.

15

Komisija je 2. svibnja 2017. u svojoj trećoj komunikaciji o stanju provedbe koju je podnijela Parlamentu i Vijeću odgovorila na Rezoluciju od 2. ožujka 2017. i izvijestila o postignutom napretku (COM(2017) 227 final) (u daljnjem tekstu: Komunikacija od 2. svibnja 2017.). Navela je da bi donošenje delegiranog akta o privremenoj suspenziji izuzeća od obveze posjedovanja vize za državljane Kanade i Sjedinjenih Američkih Država bilo „u ovom trenutku kontraproduktivno” i „ne bi doprinijelo cilju putovanja bez vize za sve građane [Unije]”.

16

U svojoj četvrtoj komunikaciji o stanju provedbe od 20. prosinca 2017. Komisija je navela da se jedini preostali slučaj nedostatka reciprociteta odnosi na Sjedinjene Američke Države. Budući da se Republika Poljska pridružila programu izuzeća od obveze posjedovanja vize Sjedinjenih Američkih Država u studenome 2019., Komisija je u šestoj obavijesti o stanju provedbe od 23. ožujka 2020. navela da taj program izuzeća nije proširen na sve države članice jer Sjedinjene Američke Države i dalje odbijaju ukinuti obvezu posjedovanja vize za građane Republike Bugarske, Republike Hrvatske, Republike Cipra i Rumunjske.

17

Parlament je 22. listopada 2020. Rezolucijom Europskog parlamenta o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta u skladu s člankom 7. Uredbe (EU) 2018/1806 (2020/2605(RSP)) (u daljnjem tekstu: Rezolucija od 22. listopada 2020.), na temelju članka 265. UFEU‑a, pozvao Komisiju da donese delegirani akt koji je smatrao potrebnim u skladu s člankom 7. prvim stavkom točkom (f) Uredbe 2018/1806 s ciljem privremene suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za kratkotrajni boravak za državljane Sjedinjenih Američkih Država zbog obveze posjedovanja vize koju ta treća zemlja nameće za bugarske, ciparske, hrvatske i rumunjske državljane.

18

Komisija je 22. prosinca 2020. Komunikacijom Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o utvrđivanju stajališta Komisije nakon Rezolucije Europskog parlamenta od 22. listopada 2020. o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta i izvješću o aktualnom stanju (COM(2020) 851 final) (u daljnjem tekstu: Komunikacija od 22. prosinca 2020.)) iznijela razloge zbog kojih u toj fazi još uvijek ne namjerava donijeti delegirani akt radi privremene suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za kratkotrajni boravak za državljane Sjedinjenih Američkih Država.

19

Smatrajući da članak 7. prvi stavak točka (f) Uredbe 2018/1806 Komisiji ne daje mogućnost da ne donese delegirani akt ako su ispunjeni uvjeti za donošenje takvog akta koji su predviđeni tom odredbom, Parlament je podnio ovu tužbu.

20

Parlament zahtijeva od Suda da:

21

Komisija zahtijeva od Suda da odbije tužbu i naloži Parlamentu snošenje troškova.

22

Zasebnim aktom podnesenim tajništvu 18. svibnja 2021. Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti, u skladu s člankom 151. stavkom 1. Poslovnika Suda. Parlament je svoja očitovanja na taj prigovor podnio 28. lipnja 2021.

23

Sud je 21. rujna 2021. odlučio da će o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknula Komisija donijeti odluku zajedno s odlukom o meritumu.

24

Komisija ističe nedopuštenost ove tužbe zbog dvaju razloga. S jedne strane, u svojem odgovoru na tužbu ističe da je Parlament donošenjem Rezolucije od 22. listopada 2020. zaobišao rok za tužbu zbog propusta predviđen člankom 265. UFEU‑a. Ta je rezolucija, prema njezinu mišljenju, bio drugi poziv na djelovanje, u biti istog sadržaja kao onaj od 2. ožujka 2017., barem što se tiče državljana Sjedinjenih Američkih Država, iako nakon potonjeg nije bio pokrenut postupak pred Sudom. Slijedom toga, Parlament više ne može podnijeti takvu tužbu zbog propusta. S druge strane, Komisija u svojem prigovoru nedopuštenosti tvrdi da je donošenjem Komunikacije od 22. prosinca 2020. u odgovoru na poziv na djelovanje koji joj je Parlament uputio 22. listopada 2020. zauzela stajalište u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a.

25

Parlament ističe da je tužba dopuštena. Što se tiče eventualnog zaobilaženja roka za podnošenje tužbe zbog propusta predviđenog člankom 265. UFEU‑a, on primjećuje, kao prvo, da je Komisija, time što nije donosila delegirani akt predviđen Uredbom 2018/1806, kontinuirano povređivala taj akt. Kao drugo, ističe da Rezolucija od 22. listopada 2020. sadržava dvije nove uvodne izjave u odnosu na Rezoluciju od 2. ožujka 2017. Kao treće, Parlament tvrdi da se njegov sastav promijenio u razdoblju između dviju rezolucija, nakon izbora u lipnju 2019. Naposljetku, kao četvrto, u biti ističe da se drugi poziv na djelovanje temelji na ocjeni razvoja situacije nakon donošenja prvog poziva na djelovanje, uzimajući u obzir zadnju komunikaciju Komisije o stanju provedbe, odnosno onu od 23. ožujka 2020. Što se tiče prigovora nedopuštenosti, Parlament tvrdi da Komisija nije zauzela stajalište, u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a, donošenjem Komunikacije od 22. prosinca 2020. Naime, o pitanju je li institucija zauzela stajalište ne može se odlučiti samo na temelju naslova dokumenta koji potječe od institucije čije je nedjelovanje u pitanju. Osim toga, nije očito da je Komisija zauzela stajalište o donošenju delegiranog akta objavom Komunikacije od 22. prosinca 2020., u kojoj su samo preuzeti elementi iz njezinih ranijih komunikacija i izneseni činjenični razlozi njezina nedjelovanja.

26

U skladu s člankom 265. drugim stavkom UFEU‑a, tužba zbog propusta dopuštena je samo ako je dotična institucija, tijelo, ured ili agencija prethodno bila pozvana da djeluje. Ako u roku od dva mjeseca od takvog poziva dotična institucija, tijelo, ured ili agencija ne zauzme stajalište, postupak se može pokrenuti u daljnjem roku od dva mjeseca.

27

Prethodno obraćanje tužitelja odnosnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji bitna je formalnost ne samo zbog toga što predstavlja trenutak od kojeg počinju teći rokovi dodijeljeni zainteresiranoj osobi nego i zato što se sprečavanjem nedjelovanja ta institucija, tijelo, ured ili agencija prisiljava da u ograničenom roku zauzme stajalište o zakonitosti svojeg nedjelovanja (presuda od 12. svibnja 2022., Klein/Komisija, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, t. 47.).

28

Što se tiče argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka koji se temelji na nepravodobnosti ove tužbe, nesporno je da je Parlament Rezolucijom od 2. ožujka 2017. i onom od 22. listopada 2020. Komisiji uputio pozive na djelovanje u smislu članka 265. UFEU‑a. Komisija je na te pozive odgovorila svojim komunikacijama od 2. svibnja 2017. i od 22. prosinca 2020. Također je nesporno da nakon Komunikacije od 2. svibnja 2017. Parlament nije podnio tužbu zbog propusta.

29

Pitanje je li Parlament povrijedio rok za podnošenje tužbe predviđen tom odredbom time što je podnio ovu tužbu zbog propusta nakon što je Rezolucijom od 22. listopada 2020. Komisiji uputio drugi poziv na djelovanje, iako takvu tužbu nije podnio nakon Rezolucije od 2. ožujka 2017. koja sadržava prvi poziv na djelovanje, stoga ovisi o tome je li taj drugi poziv na djelovanje, s obzirom na objektivne elemente koji se odnose na njegov sadržaj ili kontekst, različit od prvog.

30

U tom pogledu iz Komunikacije od 2. svibnja 2017., podnesene Parlamentu kao odgovor na Rezoluciju od 2. ožujka 2017., proizlazi da je nakon ispitivanja svih relevantnih okolnosti, a osobito posljedica eventualne suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize na vanjske odnose Unije i njezinih država članica sa Sjedinjenim Američkim Državama, Komisija smatrala da bi donošenje delegiranog akta kojim se privremeno suspendira to izuzeće bilo „u ovom trenutku” kontraproduktivno i ne bi doprinijelo postizanju cilja putovanja bez vize za sve građane Unije.

31

Parlament je Rezolucijom od 22. listopada 2020. pozvao Komisiju da, nakon isteka roka od više od tri godine, ponovno razmotri smjer koji je odabrala u svojoj Komunikaciji od 2. svibnja 2017., uzimajući u obzir promjene do kojih je došlo nakon nje.

32

Međutim, s jedne strane, različiti razlozi, kako pravne tako i političke naravi, mogli su navesti Parlament, kao prvo, da odustane od sudskog postupka nakon što je Komisija donijela tu komunikaciju i da potonjoj ostavi mogućnost da diplomatskim putem postigne rezultate koji pridonose cilju potpunog reciprociteta u području viza navedenom u uvodnoj izjavi 14. Uredbe 2018/1806. S druge strane, u Rezoluciji od 22. listopada 2020. upućuje se na Komisijine komunikacije koje su uslijedile nakon one od 2. svibnja 2017., a koje se odnose na nedostatak viznog reciprociteta sa Sjedinjenim Američkim Državama. Stoga je jasno da je Parlament nakon ocjene razvoja situacije od donošenja prvog poziva na djelovanje, kao drugo, donio Rezoluciju od 22. listopada 2020., koja uostalom sadržava dva dodatna razloga u prilog tezi da je Komisija dužna donijeti predmetni delegirani akt.

33

Različitost poziva na djelovanje sadržanih u rezolucijama od 2. ožujka 2017. i 22. listopada 2020. uostalom je potvrđena okolnošću da je Komisija u svojoj Komunikaciji od 22. prosinca 2020., donesenoj nakon potonje rezolucije, ponovno procijenila situaciju nedostatka reciprociteta u području viza između Sjedinjenih Američkih Država i četiriju dotičnih država članica Unije s obzirom na razvoj događaja nakon 2017. Nakon što je dala pregled kontakata između Unije i Sjedinjenih Američkih Država u tom pogledu, iznijela razvoj programa izuzeća od obveze posjedovanja vize za tu treću zemlju kao i njezin politički kontekst i bilateralne odnose koje je uspostavila s Unijom, zaključila je da je donošenje takvog akta i dalje nesvrsishodno i da bi bilo „kontraproduktivno, osobito u ovoj fazi”.

34

U tim se okolnostima ne može smatrati da je Rezolucija od 22. listopada 2020. bila sredstvo za zaobilaženje roka za podnošenje tužbe predviđenog člankom 265. drugim stavkom UFEU‑a, koji je počeo teći pozivom na djelovanje sadržanim u Rezoluciji od 2. ožujka 2017., uzimajući u obzir to da su pozivi na djelovanje sadržani u tim dvjema rezolucijama različiti s obzirom na njihov sadržaj i kontekst u kojem su doneseni.

35

Prvi argument o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na nepravodobnosti ove tužbe, stoga treba odbiti.

36

Što se tiče drugog argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na postojanju Komisijina stajališta, valja podsjetiti na to da se, na temelju članka 265. prvog stavka UFEU‑a, pred Sudom može pokrenuti postupak kako bi se utvrdilo da Komisija propušta donijeti odluku u suprotnosti s Ugovorima.

37

U ovom slučaju Komisija tvrdi da je Komunikacijom od 22. prosinca 2020. zauzela stajalište, u smislu te odredbe, o zahtjevu za donošenje delegiranog akta iz članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806 te je iznijela razloge zbog kojih nije prihvatila taj zahtjev.

38

U tom pogledu Sud je, doduše, presudio da okolnost da odgovor institucije na poziv na djelovanje ne zadovoljava osobu koja ga joj je uputila ne znači da taj odgovor nije zauzimanje stajališta u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a, čije usvajanje okončava propust (vidjeti u tom smislu osobito presudu od 1. travnja 1993., Pesqueras Echebastar/Komisija, C‑25/91, EU:C:1993:131, t. 11. i 12.).

39

Međutim, rješenje navedeno u prethodnoj točki ne može se primijeniti u međuinstitucijskom kontekstu u slučajevima u kojima bi nedopuštenost tužbe zbog propusta omogućila instituciji pozvanoj da djeluje produljivanje stanja nedjelovanja.

40

Međutim, to bi bio slučaj ako bi se Komunikacija iz točke 37. ove presude kvalificirala kao „zauzimanje stajališta” u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a, koje uzrokuje nedopuštenost ove tužbe. Naime, u takvom bi slučaju i dalje postojalo neslaganje između stranaka u ovom sporu u pogledu dosega članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806 i, konkretnije, u pogledu postojanja eventualne obveze donošenja predmetnog delegiranog akta.

41

Stoga se odbijanje djelovanja, koliko god bilo izričito, nakon poziva na djelovanje upućenog instituciji u skladu s člankom 265. drugim stavkom UFEU‑a može podnijeti Sudu na temelju tog članka jer se njime ne okončava propust (presuda od 27. rujna 1988., Parlament/Vijeće, 302/87, EU:C:1988:461, t. 17.).

42

U tim okolnostima valja utvrditi da u međuinstitucionalnom kontekstu odgovor institucije koji se sastoji, kao u ovom slučaju, od izlaganja razloga zbog kojih, prema mišljenju te institucije, ne treba donijeti zatraženu mjeru nužno treba smatrati odbijanjem te institucije da djeluje u smislu sudske prakse navedene u prethodnoj točki te se stoga mora moći podnijeti Sudu u okviru tužbe podnesene na temelju članka 265. UFEU‑a.

43

Slijedom navedenog, ova je tužba dopuštena.

44

U prilog svojoj tužbi Parlament ističe jedini tužbeni razlog, koji se temelji na tomu da je Komisija povrijedila Ugovore time što na temelju članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806 nije donijela delegirani akt o privremenoj suspenziji izuzeća od obveze posjedovanja vize za državljane Sjedinjenih Američkih Država.

45

Parlament tvrdi da Komisiji ta odredba ne daje nikakvu marginu prosudbe, tako da je ona u ovom slučaju dužna donijeti takav akt. Naime, prema mišljenju Parlamenta, obveza donošenja delegiranog akta na temelju navedene odredbe podvrgnuta je samo jednom objektivnom uvjetu, odnosno činjenici da treća zemlja o kojoj je riječ nije ukinula obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice tijekom razdoblja od 24 mjeseca koje počinje teći od dana objave obavijesti iz tog članka 7. prvog stavka točke (a). U ovom je slučaju za Sjedinjene Američke Države taj uvjet ispunjen 12. travnja 2016.

46

Parlament smatra da činjenica da članak 7. prvi stavak točka (d) te uredbe dopušta Komisiji da uzme u obzir posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s predmetnom trećom zemljom ne dovodi do toga da se toj instituciji dodjeljuje diskrecijska ovlast ocjene prilikom primjene članka 7. prvog stavka točke (f) navedene uredbe jer Komisija nema drugog izbora nego donijeti delegirani akt.

47

Tumačenjem potonje odredbe koje zagovara Komisija preokreće se logika članka 7. Uredbe 2018/1806 jer se njime obveza uzimanja u obzir posljedica suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose pretvara u ključni element mehanizma reciprociteta predviđenog tim člankom, čime se obveza predviđena u prvom stavku točki (f) tog članka uvjetuje tim elementom.

48

Posljedično, to bi tumačenje lišilo potonju odredbu korisnog učinka i ne bi vodilo računa o zamisli mehanizma reciprociteta. Ne postoji proturječje između, s jedne strane, Komisijine obveze, predviđene člankom 7. prvim stavkom točkom (f) te uredbe, donošenja delegiranog akta kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize ako su ispunjeni uvjeti navedeni u toj odredbi i, s druge strane, zahtjeva uzimanja u obzir posljedica te suspenzije za vanjske odnose Unije i njezinih država članica iz članka 7. prvog stavka točke (d) navedene uredbe. Naime, taj se zahtjev primjenjuje na sve faze mehanizma reciprociteta i kao takav treba ga tumačiti u tom kontekstu. Usto, članak 7. prvi stavak točka (f) Uredbe 2018/1806 daje Komisiji samo ograničenu marginu prosudbe, koja se ne odnosi na sadržaj akta, tj. na samu suspenziju izuzeća od obveze posjedovanja vize. Ta se margina prosudbe odnosi na druge aspekte, kao što je izbor datuma na koji suspenzija izuzeća od obveze posjedovanja vize mora stupiti na snagu, u roku do 90 dana od stupanja na snagu tog akta.

49

Stoga bi tumačenje koje zagovara Komisija učinilo bespredmetnom obvezu donošenja delegiranog akta propisanu člankom 7. prvim stavkom točkom (f) te uredbe ako predmetna treća zemlja nije ukinula obvezu posjedovanja vize u određenom roku, s obzirom na to da bi, oslanjajući se ponajprije na posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i država članica s tom trećom zemljom, ta institucija izbjegla obvezu koju je predvidio zakonodavac Unije i u praksi okončala mehanizam reciprociteta već u njegovoj prvoj fazi.

50

Komisija prigovara da joj članak 7. prvi stavak točka (f) Uredbe 2018/1806 ne nameće bezuvjetnu obvezu donošenja delegiranog akta radi suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize odobrenog državljanima treće zemlje ako ta treća zemlja nije ukinula obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice u roku od 24 mjeseca od objave obavijesti poput one iz članka 7. prvog stavka točke (a) trećeg podstavka te uredbe.

51

Članak 7. prvi stavak točku (f) navedene uredbe treba, prema mišljenju te institucije, tumačiti s obzirom na njezin članak 7. prvi stavak točku (d), koji određuje da Komisija, pri razmatranju daljnjih koraka u skladu s točkom (e), (f) ili (h) tog prvog stavka, uzima u obzir najprije rezultate mjera koje je poduzela dotična država članica, zatim korake koje je ona sama poduzela, osobito u političkom, gospodarskom i trgovinskom području, kako bi se ponovno uspostavilo ili uvelo putovanje bez vize i, naposljetku, posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s predmetnom trećom zemljom.

52

Komisija ne osporava da je margina prosudbe kojom raspolaže kada primjenjuje članak 7. prvi stavak točku (f) Uredbe 2018/1806 ograničena na uzimanje u obzir elemenata navedenih u točki (d) tog članka 7. prvog stavka. Međutim, neosporivo je da joj se tom uredbom dodjeljuje ta margina prosudbe.

53

Štoviše, tumačenje članka 7. koje ona zagovara ne čini obvezu donošenja delegiranog akta iz prvog stavka točke (f) te odredbe „potpuno bespredmetnom”. Komisija u tom pogledu ističe da je obveza uzimanja u obzir posljedica za vanjske odnose Unije i država članica, kada razmatra daljnje mjere u skladu s odredbama točaka (e), (f) ili (h) prvog stavka tog članka 7., izričito predviđena u odredbi točke (d) tog stavka, što isključuje da se navedeno tumačenje smatra contra legem. Komisija nadalje napominje da se nije ograničila na pozivanje na posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i država članica s predmetnom trećom zemljom, nego je, kao što to zahtijevaju zakonodavci Unije, te posljedice ocijenila prilikom ispitivanja mogućnosti usvajanja mjere suspenzije.

54

U ovom slučaju nesporno je da Sjedinjene Američke Države nisu ukinule obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice nakon isteka razdoblja od 24 mjeseca od datuma objave obavijesti iz članka 7. prvog stavka točke (a) Uredbe 2018/1806.

55

Stoga valja ispitati je li, kao što to tvrdi Parlament, ta okolnost dovela Komisiju u situaciju u kojoj je na temelju članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806 bila dužna donijeti delegirani akt o privremenoj suspenziji izuzeća od obveze posjedovanja vize za državljane te treće zemlje a da pritom nije raspolagala marginom prosudbe u tom pogledu.

56

Prilikom tumačenja odredbe prava Unije treba uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i njezin kontekst te ciljeve propisa kojeg je dio.

57

U tom pogledu valja istaknuti da se člankom 7. prvim stavkom točkom (f) Uredbe 2018/1806 predviđa da Komisija „donosi” delegirani akt o privremenoj suspenziji izuzeća od obveze posjedovanja vize ako, kao u ovom slučaju, dotična treća zemlja nije ukinula predmetnu obvezu posjedovanja vize u roku predviđenom tom odredbom. Stoga se čini da iz teksta te odredbe proizlazi da je Komisija dužna donijeti takav akt kada su ispunjeni uvjeti potrebni za njegovo donošenje.

58

Međutim, takvo tumačenje članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806 treba isključiti s obzirom na opću strukturu tog članka 7. prvog stavka, koju obilježava, među ostalim, strukturiranost u nekoliko faza mehanizma reciprociteta koji se njime uspostavlja.

59

Konkretnije, člankom 7. prvim stavkom točkom (d) Uredbe 2018/1806 izričito se određuje da Komisija, kada razmatra daljnje korake u skladu s točkom (e), (f) ili (h) tog stavka, uzima u obzir, kao prvo, rezultate mjera koje je dotična država članica poduzela kako bi se osiguralo izuzeće od obveze posjedovanja vize s predmetnom trećom zemljom, kao drugo, korake koje je Komisija, u skladu s točkom (b) tog stavka, poduzela pred tijelima predmetne treće zemlje, osobito u političkom, gospodarskom i trgovinskom području, kako bi se ponovno uspostavilo ili uvelo putovanje bez vize i, kao treće, posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s predmetnom trećom zemljom.

60

Međutim, obveza uzimanja u obzir tih različitih okolnosti bila bi beskorisna ako bi Komisija nužno morala donijeti delegirani akt iz članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806 ako dotična treća zemlja nije ukinula predmetnu obvezu posjedovanja vize u roku predviđenom tom odredbom.

61

U tom pogledu iz uvodne izjave 17. Uredbe 2018/1806 proizlazi da se dodjelom Komisiji ovlasti za donošenje delegiranih akata u okviru mehanizma reciprociteta uvedenog člankom 7. te uredbe nastoji uspostaviti institucionalni okvir koji omogućuje, prije eventualne suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za sve državljane treće zemlje, koja je posebno politički osjetljiva, procjenu posljedica takve mjere za vanjske odnose i cjelokupno funkcioniranje schengenskog prostora.

62

Stoga iz zajedničkog tumačenja odredbi iz članka 7. prvog stavka Uredbe 2018/1806, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 17., proizlazi da Komisija raspolaže marginom prosudbe za donošenje ili nedonošenje delegiranog akta koji se temelji na članku 7. prvom stavku točki (f) te uredbe, pri čemu je ta margina prosudbe ograničena trima kriterijima navedenima u točki (d) navedenog stavka.

63

To je tumačenje također potvrđeno, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točkama 34. do 40. svojeg mišljenja, pripremnim aktima za Uredbu br. 1289/2013, kojom je uveden mehanizam reciprociteta u pravo Unije, iz kojih proizlazi da zakonodavac Unije nije imao namjeru predvidjeti automatsku suspenziju izuzeća od obveze posjedovanja vize u slučaju da i dalje ne postoji reciprocitet.

64

Iz toga slijedi da, suprotno onomu što tvrdi Parlament, Komisija nema obvezu donijeti delegirani akt na temelju članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806 nakon isteka razdoblja od 24 mjeseca od datuma objave obavijesti iz članka 7. prvog stavka točke (a) te uredbe. Nasuprot tomu, kako bi utvrdila treba li, s obzirom na cilj potpunog reciprociteta koji je naveden u uvodnoj izjavi 14. navedene uredbe, suspendirati izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane dotične treće zemlje ili se, naprotiv, treba suzdržati od poduzimanja takve mjere, s obzirom na interese koji se osobito odnose na vanjske odnose država članica, zemalja pridruženih schengenskom području i Unije, Komisija mora uzeti u obzir tri kriterija iz članka 7. prvog stavka točke (d) te uredbe, navedena u točki 59. ove presude.

65

Valja provjeriti je li Komisija u ovom slučaju, s obzirom na te elemente, prekoračila marginu prosudbe kojom raspolaže time što je smatrala da je osnovano odbila djelovati.

66

Kad je riječ o prvom kriteriju, prema kojem – prije nego što razmotri donošenje delegiranog akta kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane treće zemlje koja nameće obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice – Komisija mora uzeti u obzir učinke mjera koje je dotična država članica poduzela kako bi osigurala izuzeće od obveze posjedovanja vize s predmetnom trećom zemljom, valja utvrditi da Komunikacija od 22. prosinca 2020. sadržava detaljan pregled situacije četiriju država članica na koje se zahtjev za vizu tada odnosio. Naime, Komisija je prikazala promjene u stopi odbijanja vize za svaku od tih država članica te je navela da su potonjima upućeni „prilagođeni planovi rada” koje su Sjedinjene Američke Države izradile kako bi mogle ispuniti zahtjeve potrebne za usklađivanje s američkim programom izuzeća od obveze posjedovanja vize. U toj se komunikaciji, osim toga, navodi okolnost da je rasprava koja je započeta na temelju tih planova rada, koji su sadržavali posebne smjernice za svaku od dotičnih država članica, bila važan napredak u odnosu na prethodni pristup, koji se temeljio na općenitijoj ocjeni sigurnosnih zahtjeva, kao i činjenica da je na temelju ocjene provedbe navedenih planova od strane tih država članica bilo moguće utvrditi napretke u određenim područjima rada.

67

Što se tiče drugog kriterija, odnosno obveze Komisije da uzme u obzir korake koje je ona u ovom slučaju poduzela pri Sjedinjenim Američkim Državama, osobito u političkom, gospodarskom i trgovinskom području, radi ponovne uspostave ili uvođenja izuzeća od obveze posjedovanja vize, ona je u svojoj Komunikaciji od 22. prosinca 2020., s jedne strane, detaljno navela nekoliko radnih sastanaka koji su održani s američkim kolegama. S druge strane, navela je da je zbog prijelaznog razdoblja u koje su Sjedinjene Američke Države ušle nakon izbora, dok se ne uspostavi nova administracija nakon inauguracije novog predsjednika koja je bila predviđena za 20. siječnja 2021., mogla samo razraditi prijedlog nove transatlantske strategije, kojim se podsjeća na važnost transatlantskih veza, u suradnji s Europskom službom za vanjsko djelovanje (ESVD).

68

Što se tiče trećeg kriterija, odnosno potrebe da Komisija uzme u obzir posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s, u ovom slučaju, Sjedinjenim Američkim Državama, Komisija se u svojoj Komunikaciji od 22. prosinca 2020. pozvala na detaljna objašnjenja o tom pitanju koja su već iznesena u Komunikaciji od 12. travnja 2016. Komisija je također zaključila da bi suspenzija izuzeća od obveze posjedovanja vize za državljane Sjedinjenih Američkih Država imala znatne negativne posljedice u cijelom nizu područja djelovanja i sektora.

69

Iz tih elemenata proizlazi da je Komisija uzela u obzir tri kriterija navedena u članku 7. prvom stavku točki (d) Uredbe 2018/1806 prije nego što je došla do zaključka da ne donese traženi delegirani akt.

70

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije prekoračila marginu prosudbe kojom raspolaže kad je procijenila, nakon poziva na djelovanje koji joj je uputio Parlament 22. listopada 2020., da nije dužna donijeti predmetni delegirani akt, tako da joj se u ovom slučaju ne može prigovoriti nikakav propust.

71

Iz toga slijedi da ovu tužbu zbog propusta treba odbiti kao neosnovanu.

72

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se Parlamentu naloži snošenje troškova i da on nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje: