Predmet C-50/21

Prestige and Limousine, S. L.

protiv

Área Metropolitana de Barcelona i dr.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Superior de Justicia de Cataluña)

Presuda Suda (prvo vijeće) od 8. lipnja 2023.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 49. UFEU-a – Članak 107. stavak 1. UFEU-a – Usluga privatnog najma vozilâ s vozačem (PNV) – Sustav odobrenja koji uz odobrenje koje omogućuje pružanje usluga gradskog i međugradskog prijevoza na cijelom državnom području podrazumijeva izdavanje druge dozvole kako bi se mogle pružati usluge gradskog prijevoza na području aglomeracije – Ograničenje broja dozvola za pružanje usluga PNV-a u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija”

  1. Prethodna pitanja – Dopuštenost – Formuliranje pitanja koje može utjecati na Sud – Nepostojanje utjecaja na dopuštenost

    (čl. 267. UFEU-a; Poslovnik Suda, čl. 94. t. (a) i (c))

    (t. 44.)

  2. Prethodna pitanja – Dopuštenost – Pitanje na koje je moguće dati jasan odgovor – Nepostojanje utjecaja na dopuštenost

    (čl. 267. UFEU-a; Poslovnik Suda, čl. 99.)

    (t. 45.)

  3. Prethodna pitanja – Dopuštenost – Prethodno ispitivanje moguće relevantnosti odredbi prava Unije na koje upućuje sud koji je uputio zahtjev, koje je proveo nacionalni vrhovni sud – Nepostojanje utjecaja na dopuštenost

    (čl. 267. UFEU-a)

    (t. 47.)

  4. Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Granice – Pitanje upućeno u sporu koji je ograničen samo na jednu državu članicu – Nacionalne odredbe koje se primjenjuju na državljane predmetne države članice i na državljane drugih država članica – Nadležnost s obzirom na mogući utjecaj na osobe iz drugih država članica

    (čl. 49. i 267. UFEU-a)

    (t. 48., 49.)

  5. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Pojam državnih sredstava

    (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

    (t. 53., 54.)

  6. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjeljivanje prednosti putem državnih sredstava koje se može pripisati državi – Sustav odobrenja koji uz odobrenje koje omogućuje pružanje usluga gradskog i međugradskog prijevoza na cijelom državnom području podrazumijeva izdavanje druge dozvole kako bi se mogle pružati usluge gradskog prijevoza na području aglomeracije – Ograničenje broja dozvola za pružanje takvih usluga u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija – Neuporaba državnih sredstava – Nepostojanje potpore

    (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

    (t. 55.-58. i t. 1. izreke)

  7. Slobodno kretanje osoba – Sloboda poslovnog nastana – Ograničenja – Sustav odobrenja koji uz odobrenje koje omogućuje pružanje usluga gradskog i međugradskog prijevoza na cijelom državnom području podrazumijeva izdavanje druge dozvole kako bi se mogle pružati usluge gradskog prijevoza na području aglomeracije – Opravdanje važnim razlozima u općem interesu – Dopuštenost – Pretpostavke – Provjera suda koji je uputio zahtjev

    (čl. 49. i čl. 106. st. 2. UFEU-a)

    (t. 61.-64., 69.-74., 81., 82., 85.-93. i t. 2. izreke)

  8. Slobodno kretanje osoba – Sloboda poslovnog nastana – Ograničenja – Ograničenje broja dozvola za pružanje usluga privatnog najma vozilâ s vozačem na području aglomeracije u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija – Opravdanje važnim razlozima u općem interesu – Nedopuštenost – Načelo proporcionalnosti – Povreda

    (čl. 49. i čl. 106. st. 2. UFEU-a)

    (t. 61.-64., 69.-74., 81., 82., 97.-100., 102. i t. 3. izreke)

  9. Slobodno kretanje osoba – Sloboda poslovnog nastana – Nacionalni i lokalni propis u području usluga taksija i privatnog najma vozilâ s vozačem – Usluge od općeg gospodarskog interesa – Određivanje – Diskrecijska ovlast država članica – Doseg – Pretpostavke – Okolnosti nedostatne za utvrđenje postojanja usluge od općeg gospodarskog interesa

    (čl. 49. i čl. 106. st. 2. UFEU-a)

    (t. 75.-80.)

Kratak prikaz

Prestige and Limousine, SL (u daljnjem tekstu: P&L) pruža usluge privatnog najma vozilâ s vozačem (u daljnjem tekstu: usluge PNV-a) u aglomeraciji Barcelone (Španjolska). P&L i četrnaest drugih poduzetnika koji pružaju iste usluge, među kojima su i poduzetnici povezani s međunarodnim internetskim platformama, osporavaju pred Tribunalom Superior de Justicia de Cataluña (Visoki sud Katalonije, Španjolska) valjanost propisa Áree Metropolitana de Barcelona (Područje aglomeracije Barcelone, Španjolska, u daljnjem tekstu: AMB) koji se odnosi na organizaciju takvih usluga u aglomeraciji Barcelone. U okviru tog spora navedeni sud dvoji o usklađenosti predmetnog propisa s, konkretno, slobodom poslovnog nastana.

Tim se propisom zahtijeva, s jedne strane, uz nacionalno odobrenje koje je potrebno za pružanje gradskih i međugradskih usluga PNV-a u Španjolskoj, ishođenje dodatne dozvole za pružanje usluga PNV-a u aglomeraciji Barcelone. S druge strane, njime se broj dozvola za pružanje usluga PNV-a ograničava na omjer od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija dodijeljenih za tu aglomeraciju. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, glavni cilj koji se želi postići navedenim propisom bio je smanjiti konkurentski pritisak koji usluge PNV-a izvršavaju na usluge taksija.

Kako bi opravdao mjere o kojima je riječ, AMB se osobito poziva na cilj osiguranja kvalitete, sigurnosti i dostupnosti usluga taksija. Navodi da se te usluge smatraju „uslugama od općeg interesa” s obzirom na to da je djelatnost pružanja usluga taksija u najvećoj mogućoj mjeri regulirana propisima, jer su te usluge podvrgnute, među ostalim, kvotama koje se odnose na broj dozvola, reguliranim tarifama, obvezi općeg prijevoza i dostupnosti osobama s ograničenom pokretljivošću. AMB u tom pogledu ističe da je gospodarska održivost te djelatnosti dovedena u opasnost rastućim tržišnim natjecanjem koje je posljedica djelatnosti pružanja usluga PNV-a.

Sud u svojoj presudi zaključuje da zahtjev za ishođenje posebnog dodatnog odobrenja za pružanje usluga PNV-a u aglomeraciji Barcelone može pod određenim uvjetima biti u skladu s člankom 49. UFEU-a. Suprotno tomu, tom se članku protivi ograničenje broja dozvola za pružanje usluga PNV-a jer se čini da ta mjera prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje ciljeva dobrog upravljanja prijevozom, prometom i javnim površinama te aglomeracije kao i zaštite okoliša.

Ocjena Suda

Sud najprije odbija argumente koje su stranke glavnog postupka iznijele u prilog navodnoj nedopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku. Sud smatra da okolnost da odgovori koje treba dati na prethodna pitanja jasno proizlaze iz njegove sudske prakse ne dovodi do nedopuštenosti takvog zahtjeva, nego mu omogućuje da na njega, ako je to slučaj, odgovori rješenjem ( 1 ). Osim toga, okolnost da je nacionalni vrhovni sud već ispitao, u okviru spora koji je sličan onomu o kojem je riječ u glavnom postupku, moguću relevantnost odredbi prava Unije na koje upućuje sud koji je uputio zahtjev nije takve prirode da bi učinila nedopuštenim zahtjev za prethodnu odluku kojim se od Suda traži da odluči o tumačenju tih odredbi, u skladu s člankom 267. UFEU-a.

Kao drugo, nakon što je zaključio da se dvjema mjerama predviđenima predmetnim propisom poduzetnicima koji pružaju usluge taksija ne dodjeljuju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, Sud ispituje spojivost tih mjera s člankom 49. UFEU-a. U tom pogledu, Sud najprije ističe da se njima stvarno ograničava pristup tržištu svakom novom gospodarskom subjektu, ograničavanjem broja pružatelja usluga PNV-a koji imaju sjedište u AMB-u, te ih stoga treba kvalificirati ograničenjima slobode poslovnog nastana zajamčene potonjom odredbom.

Nadalje, kad je riječ o postojanju važnih razloga u općem interesu koji mogu opravdati takva ograničenja, Sud smatra da cilj dobrog upravljanja prijevozom, prometom i javnim površinama aglomeracije kao i cilj zaštite okoliša u takvoj aglomeraciji mogu predstavljati takve razloge. Međutim, to nije slučaj kad je riječ o cilju osiguravanja gospodarske održivosti usluga taksija, s obzirom na to da očuvanje ravnoteže između dvaju načina izvršavanja gradskog prijevoza o kojima je riječ proizlazi iz strogo ekonomskih razmatranja. Okolnost da su usluge taksija u španjolskom pravu kvalificirane kao „usluge od općeg interesa” nema utjecaja u tom pogledu. Naime, iako iz značajki koje navodi AMB proizlazi da je cilj uređenja usluga taksija, među ostalim, osigurati kvalitetu, sigurnost i dostupnost korisnicima usluga taksija, čini se s druge strane da mjere o kojima je riječ u glavnom postupku same po sebi ne ostvaruju te ciljeve. Sud također navodi da pružateljima usluga taksija nije bila povjerena posebna zadaća u društvenom interesu koja, ovisno o slučaju, može biti obuhvaćena pojmom usluge od općeg gospodarskog interesa (UOGI) u smislu članka 106. stavka 2. UFEU-a.

Naposljetku, Sud analizira proporcionalnost, s jedne strane, zahtjeva za ishođenje dodatnog odobrenja i, s druge strane, ograničavanja broja dozvola za pružanje usluga PNV-a na omjer od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija. Zaključuje da je ta prva mjera prikladna za postizanje navedenih ciljeva i da ju je moguće smatrati nužnom za njihovo postizanje. Uzimajući u obzir narav predmetne usluge kao i nemogućnost razlikovanja automobila koji se koriste za pružanje usluga PNV-a od onih koji se koriste u privatne svrhe na širem gradskom području, moguće je zaključiti da bi do naknadne kontrole došlo prekasno da bi se osigurala njezina stvarna učinkovitost. Zahtjev za ishođenje dodatnog odobrenja stoga može biti opravdan, ali pod uvjetom da se to odobrenje temelji na objektivnim, nediskriminirajućim i unaprijed poznatim kriterijima koji isključuju bilo kakvu arbitrarnost i kojima se ne ponavljaju kontrole koje su već izvršene u okviru postupka izdavanja nacionalnog odobrenja, ali su u skladu sa specifičnim potrebama navedene aglomeracije. Sud koji je uputio zahtjev dužan je provjeriti jesu li ti uvjeti ispunjeni u ovom slučaju.

Suprotno tomu, druga mjera nije prikladna da osigura ostvarenje ciljeva dobrog upravljanja prijevozom, prometom i javnim površinama. Naime, prije svega treba navesti da pred Sudom nisu dovedeni u pitanje argumenti izneseni u korist usluga PNV-a kojima se želi dokazati da te usluge zapravo mogu poticati ostvarenje navedenih ciljeva, a pogotovo smanjenjem uporabe privatnih automobila, doprinosom tih usluga cilju djelotvorne i uključive mobilnosti, zahvaljujući njihovoj razini digitalizacije te njihovoj fleksibilnosti u pružanju usluga, te uporabom vozila koja koriste alternativne izvore energije, a sve se to promiče državnim propisom koji se odnosi na usluge PNV-a.

Nadalje, ne može se isključiti da se eventualni utjecaj voznog parka vozila za privatni najam s vozačem na prijevoz, promet i javne površine u aglomeraciji Barcelone može na odgovarajući način ograničiti mjerama koje su manje ograničavajuće od ograničenja broja dozvola. Tako se Sud, primjera radi, poziva na mjere organizacije usluga PNV-a, ograničenja tih usluga u određenim razdobljima ili na ograničenja prometa na određenim područjima. Sud dodaje da se ne može isključiti da se cilj zaštite okoliša u aglomeraciji Barcelone može postići mjerama kojima se manje zadire u slobodu poslovnog nastana, poput ograničenja emisija koja se primjenjuju na vozila koja prometuju u toj aglomeraciji.

( 1 ) Vidjeti članak 99. Poslovnika Suda.