–

za Prestige and Limousine SL, F. de B. Carvajal Borrero i P. S. Soto Baselga, abogados,

–

za Área Metropolitana de Barcelona, M. Borrás Ribó, abogada,

–

za Asociación Nacional del Taxi (Antaxi), J. M. Baño Fos, J. M. Baño León, E. Llopis Reyna i A. Pascual Morcillo, abogados,

–

za Asociación Profesional Élite Taxi, J. Fontquerni Bas, procurador, i M. Vilar Cuesta, abogado,

–

za Tapoca VTC1 SL, J. A. Díez Herrera i J. L. Ortega Gaspar, abogados,

–

za Agrupació Taxis Companys, A. Canals Compan, abogado,

–

za španjolsku vladu, L. Aguilera Ruiz i S. Jiménez García, u svojstvu agenata,

–

za češku vladu, T. Machovičová, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, L. Armati, É. Gippini Fournier, P. Němečková i J. Rius Riu, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 49. i članka 107. stavka 1. UFEU‑a.

2

Ovaj zahtjev je upućen u okviru spora između društva Prestige and Limousine SL (u daljnjem tekstu: P&L), koje pruža usluge privatnog najma vozilâ s vozačem (u daljnjem tekstu: usluge PNV‑a) i, među ostalima, Áree Metropolitana de Barcelona (Područje aglomeracije Barcelone, Španjolska) (u daljnjem tekstu: AMB), u pogledu valjanosti AMB‑ova propisa kojim se za pružanje usluga PNV‑a u aglomeraciji Barcelone zahtijeva ishođenje dozvole i kojim se broj dozvola za pružanje usluga PNV‑a ograničava u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija dodijeljenih za tu aglomeraciju.

3

Članak 43. stavak 1. točka (g) Leya 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres (Zakon 16/1987 o organizaciji kopnenog prijevoza) od 30. srpnja 1987. (BOE br. 182 od 31. srpnja 1987., str. 23451.), kako je izmijenjen Real Decreto‑Leyom 3/2018 (Kraljevska uredba sa zakonskom snagom 3/2018) od 20. travnja 2018. (BOE br. 97 od 21. travnja 2018., str. 41051.) (u daljnjem tekstu: LOTT), glasi:

„Izdavanje odobrenja za obavljanje djelatnosti javnog prijevoza uvjetuje se time da poduzetnik koji je podnositelj zahtjeva dokaže da, u skladu s onime što je predviđeno propisima, ispunjava sljedeće uvjete:

[…]

4

U skladu s člankom 48. stavcima 1. do 3. LOTT‑a:

„1.   Izdavanje odobrenjâ za obavljanje djelatnosti javnog prijevoza uređeno je propisima tako da ga je moguće odbiti samo ako nisu ispunjeni za to utvrđeni uvjeti.

2.   Međutim, u skladu s pravilima Zajednice i drugim eventualno primjenjivim odredbama, kada je ponuda javnog prijevoza putnika osobnim vozilima količinski ograničena na regionalnom ili lokalnom području, mogu se propisati ograničenja za dodjelu novih odobrenja za obavljanje međugradskog prijevoza u toj kategoriji vozila i odobrenja za obavljanje djelatnosti privatnog najma vozilâ s vozačem.

3.   Ne dovodeći u pitanje odredbe prethodnog stavka, kako bi se održala prikladna ravnoteža između ponuda obaju načina prijevoza, izdavanje novih odobrenja za obavljanje djelatnosti privatnog najma vozilâ s vozačem može se odbiti ako omjer između broja postojećih dozvola na području autonomne zajednice u kojoj se namjeravaju koristiti i broja dozvola za obavljanje djelatnosti prijevoza putnika u osobnim vozilima na tom istom području premašuje omjer od jednog prvonavedenog odobrenja na svakih trideset drugonavedenih.

Međutim, autonomne zajednice kojima je država delegirala ovlasti u području odobrenja za privatni najam vozilâ s vozačem mogu izmijeniti pravilo proporcionalnosti navedeno u prethodnom stavku, pod uvjetom da je pravilo koje uvedu manje ograničavajuće.”

5

Člankom 91. LOTT‑a propisano je:

„1.   Odobrenja koja se odnose na javni prijevoz omogućavaju pružanje usluga na cijelom državnom području, bez ograničenja u pogledu polazišta ili odredišta usluge.

Iznimku od prethodno navedenog predstavljaju odobrenja kojima se osigurava usluga međugradskog prijevoza putnika osobnim vozilima i dozvole na temelju kojih se omogućuje privatni najam vozilâ s vozačem, koji moraju ispunjavati uvjete koji su eventualno propisani u pogledu polazišta, odredišta ili rute usluga prijevoza.

2.   Ne dovodeći u pitanje činjenicu da odobrenja za privatni najam vozilâ s vozačem, u skladu s prethodnom točkom, omogućuju pružanje usluga na cijelom državnom području, bez ograničenja u pogledu polazišta ili odredišta usluge, vozila koja se koriste za obavljanje te djelatnosti moraju se uobičajeno koristiti za pružanje usluga koje odgovaraju potrebama vezanima uz područje autonomne zajednice u kojoj se odobrenje namjerava koristiti.

[…]”

6

U skladu s člankom 181. stavkom 1. Real Decreta 1211/1990 por el qu se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Kraljevska uredba br. 1211/1990 o provedbi Zakona o organizaciji kopnenog prijevoza) od 28. rujna 1990. (BOE br. 241 od 8. listopada 1990., str. 29406.), kako je izmijenjen Real Decreto‑Leyom 1057/2015 (Kraljevska uredba sa zakonskom snagom 1057/2015) od 20. studenoga 2015. (BOE br. 279 od 21. studenoga 2015., str. 109832.) i Kraljevskom uredbom sa zakonskom snagom 3/2018 (u daljnjem tekstu: ROTT):

„Izdavanje odobrenjâ za obavljanje djelatnosti privatnog najma vozilâ s vozačem uvjetovano je time da podnositelj zahtjeva za njihovo izdavanje ispunjava sve uvjete iz članka 43. stavka 1. LOTT‑a, u skladu s pojašnjenjima iz sljedećeg stavka.”

7

Člankom 182. stavcima 1. do 3. ROTT‑a predviđeno je:

„1.   Vozila za koja su izdana odobrenja za obavljanje djelatnosti privatnog najma vozilâ s vozačem, a koriste ih osobe koje nisu povezane s poduzetnikom nositeljem odobrenja, mogu prometovati samo ako se dokaže da pružaju prethodno naručenu uslugu.

U tu svrhu, ugovor o privatnom najmu vozila s vozačem mora biti ispunjen prije nego što se počne pružati naručena usluga, a dokumenti koji potvrđuju postojanje tog ugovora moraju se držati u vozilu, u skladu s onime što je odredio ministar razvoja državnog područja.

Vozila za koja su izdana odobrenja za privatni najam vozilâ s vozačem ne smiju ni u kojem slučaju prometovati na javnim cestama u potrazi za klijentima ni pokušati privući klijente koji još nisu naručili uslugu, ostajući s tim ciljem parkirani na mjestu.

2.   Odobrenja za privatni najam vozilâ s vozačem omogućuju pružanje gradskih i međugradskih usluga na cijelom državnom području, pod uvjetom da je vozilo prethodno iznajmljeno u skladu s odredbama prethodne točke.

3.   U skladu s odredbama [članka 17. stavka 1. i članka] 18. LOTT‑a, cijene djelatnosti privatnog najma vozilâ s vozačem nisu propisane, ali predmetni poduzetnici moraju javnosti staviti na raspolaganje informacije o cijenama koje se naplaćuju.”

8

Orden FOM/36/2008 por la la si desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de Arrendamiento de vehículos con Conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (Odluka FOM/36/2008 o provedbi drugog odjeljka poglavlja IV. iz glave V. o privatnom najmu vozilâ s vozačem iz Uredbe o provedbi Zakona o organizaciji kopnenog prijevoza, usvojene Kraljevskom uredbom 1211/1990 od 28. rujna 1990.) od 9. siječnja 2008. (BOE br. 19 od 22. siječnja 2008., str. 4283.), kako je izmijenjen Ordenom FOM/2799/2015 (Odluka FOM/2799/2015) od 18. prosinca 2015. (BOE br. 307 od 24. prosinca 2015., str. 121901.) (u daljnjem tekstu: Odluka o PNV‑u), u članku 1., naslovljenom „Obveza ishođenja odobrenja”, među ostalim propisuje:

„Za obavljanje djelatnosti privatnog najma vozilâ s vozačem potrebno je za svako vozilo koje se namjerava upotrebljavati za tu djelatnost ishoditi odobrenje na temelju kojeg je moguće pružati tu uslugu, u skladu s člankom 180. [ROTT‑a]”.

9

Članak 4. Odluke o PNV‑u, naslovljen „Predmet odobrenja”, glasi kako slijedi:

„Odobrenja za obavljanje djelatnosti privatnog najma vozilâ s vozačem omogućuju pružanje gradskih i međugradskih usluga na cijelom državnom području ako je vozilo prethodno iznajmljeno u skladu s odredbama ove odluke.”

10

Članak 5. navedene odluke, naslovljen „Uvjeti za izdavanje odobrenjâ” predviđa:

„Izdavanje odobrenja za privatni najam vozilâ s vozačem uvjetuje se time da poduzetnik koji je podnositelj zahtjeva dokaže da ispunjava uvjete iz članka 181. stavaka 1. i 2. ROTT‑a u skladu s odredbama ove odluke.”

11

Članak 14. navedene odluke, naslovljen „Izdavanje odobrenjâ”, glasi:

„Ako su ispunjeni svi uvjeti iz članka 5., nadležno tijelo može odbiti izdati zatražena odobrenja samo u okolnostima iz članka 181. stavka 3. ROTT‑a.”

12

Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona del Consejo Metropolitano del Area Metropolitana de Barcelona (Uredba o organizaciji djelatnosti povremenog gradskog prijevoza putnika s vozačem u vozilima s najviše devet sjedala koja prometuju isključivo na području aglomeracije Barcelone, koji je usvojilo Upravno vijeće područja aglomeracije Barcelone) od 26. lipnja 2018. (Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona od 9. srpnja 2018. i DOGC br. 7897 od 14. lipnja 2019.) (u daljnjem tekstu: RVTC), stupio je na snagu 25. srpnja 2018.

13

U točkama 4., 5. i 9. preambule RVTC‑a navedeno je:

[…]

14

Članak 7. RVTC‑a, naslovljen „Obveza pribavljanja prethodnog odobrenja”, u stavcima 1., 2. i 4. do 6. propisuje:

„1.   Djelatnost pružanja usluge prijevoza putnika vozilima s najviše devet sjedala, uključujući vozačevo, unutar područja jedinstvenog upravljanja gradskim prijevozom koje je uspostavljeno na području [AMB‑a] predstavlja gradski prijevoz i stoga je prethodno potrebno ishoditi odobrenje na temelju kojeg se ta djelatnost može obavljati u svakom vozilu koje njegov vlasnik upotrebljava u tu svrhu.

2.   Izdavanje tog odobrenja zahtijeva se i, ako je to slučaj, ono se izdaje fizičkoj ili pravnoj osobi koja je u svakom trenutku njegov izričit nositelj. Odobrenja za obavljanje djelatnosti izdaju se na ime i odnose se na konkretno vozilo. U njima moraju biti navedeni registracija vozila, broj šasije i drugi podaci koji se smatraju potrebnima za identifikaciju vozila. Izdano odobrenje ne vrijedi kao odobrenje za sva vozila koja nositelj dozvole ima u svojem vlasništvu ili se njima koristi.

[…]

4.   Što se tiče teritorijalnog područja primjene ove uredbe, pružanje usluge moguće je samo na temelju odobrenja koja je izdao AMB, u kojima su navedeni polazište i odredište, ne dovodeći u pitanje odredbe [LOTT‑a] u vezi s dodjelom tog ili drugih ondje navedenih odobrenja.

5.   Uz odobrenje koje je izdao [AMB] moraju se posjedovati druga odobrenja koja su izdala druga upravna tijela na temelju vlastitih ovlasti.

6.   Na uslugu [PNV‑a] koja ne predstavlja gradski prijevoz u smislu članka 7. [ove] uredbe ne primjenjuje se [ova] uredba ni sustav odobrenja predviđen [ovom uredbom].”

15

Članak 9. te uredbe, naslovljen „Pravno uređenje odobrenja”, glasi kako slijedi:

„Izdavanje odobrenja mora biti u skladu sa sljedećim pravnim uređenjem:

1.   Izdavanje odobrenja uvjetuje se time da podnositelj zahtjeva za izdavanje odobrenja ispunjava uvjete predviđene Leyom 12/1987 [de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor, de la Comunidad Autónoma de Cataluña (Zakon Autonomne zajednice Katalonije 12/1987 o uređenju cestovnog prijevoza putnika motornim vozilima) od 28. svibnja [1987. (BOE br. 151 od 25. lipnja 1987., str. 19159.)], Decretom 319/1990 [por el cual se aprueba el Reglamento de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña (Uredba Izvršnog vijeća Autonomne zajednice Katalonije 319/1990 o odobravanju propisa o cestovnom prijevozu putnika motornim vozilima)] od 21. prosinca [1990. (DOGC br. 1387, od 31. prosinca 1990.)] i ovom Uredbom.

[…]

3.   Odobrenje se odnosi na samo jedno vozilo, a može ga koristiti njegov nositelj ili njegovi zaposlenici koji su radni odnos zasnovali na temelju ugovora o radu.

[…]”

16

U skladu s člankom 10. navedene uredbe, naslovljenim „Utvrđivanje broja odobrenja”:

„1.   AMB je zadužen za to da u bilo kojem trenutku utvrdi najveći broj odobrenja za pružanje usluga povremenog gradskog prijevoza putnika vozilima za privatni najam s vozačem. Taj se broj utvrđuje kako bi se u optimalnim uvjetima osigurala dostupnost usluge građanima u dostatnoj mjeri a da se gospodarskim subjektima pritom zajamči ekonomska isplativost.

2.   Izdavanje novih, trajnih ili privremenih odobrenja odnosno smanjenje njihova trenutačnog broja zahtijeva donošenje odluke kojom se utvrđuje potreba i primjerenost tog smanjenja, uzimanjem u obzir, među ostalim, sljedećih čimbenika:

17

Članak 11. te uredbe, naslovljen „Sustav izdavanja odobrenja” propisuje:

„1.   Odobrenja se izdaju u skladu s načelima i pravilima utvrđenima Zakonom 12/1987 [o uređenju cestovnog prijevoza putnika motornim vozilima], Uredbom 319/1990 [o odobravanju propisa o cestovnom prijevozu putnika motornim vozilima] ili ovom Uredbom i u skladu s upravnim postupcima donesenima na temelju ove uredbe.

2.   AMB izdaje odobrenja fizičkim ili pravnim osobama koje ispunjavaju uvjete potrebne za njihovo dobivanje. U tu svrhu AMB donosi osnove za obavijesti o pokretanju postupaka izdavanja novih odobrenja, u kojima se pojašnjavaju detalji postupka dodjele, kojim se u svakom slučaju mora osigurati poštovanje načela objavljivanja, jednakih mogućnosti, slobodnog tržišnog natjecanja i nediskriminacije. Odabir se provodi ždrijebom među zahtjevima koji ispunjavaju tražene uvjete.

3.   Osobe koje su zainteresirane za ishođenje odobrenja moraju podnijeti zahtjev u kojem dokazuju [da ispunjavaju] tražene uvjete, a te će osobe biti upisane na popis kandidata, sve u skladu s rokovima i oblicima utvrđenima u predmetnim obavijestima.

4.   Postupak izdavanja podrazumijeva saslušanje zainteresiranih osoba i omogućavanje sektorskim organizacijama isticanje onog što smatraju prikladnim za obranu svojih interesa.

5.   Ovaj se propis primjenjuje i na odobrenja kojima se omogućuje pružanje usluga gradskog prijevoza sezonske naravi ili za određene događaje.”

18

U RVTC‑u se nalazi „[p]rijelazna odredba” koja glasi kako slijedi:

„Odobrenja za prijevoz koja su uređena [ovom] uredbom, a koja su izdali [prijašnji] Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona (Corporación Metropolitana de Barcelona) [Općinsko tijelo aglomeracije Barcelone (Udruženje aglomeracije Barcelone)] i Entidad Metropolitana del Transporte [Tijelo aglomeracije nadležno za prijevoz] kao i odobrenja koja je izdao Generalitat de Cataluña [Autonomna zajednica Katalonija] u skladu s Ordenom por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (Ministarska odluka o provedbi Uredbe o provedbi Zakona o organizaciji kopnenog prijevoza, usvojene Kraljevskom uredbom 1211/1990 od 28. rujna 1990.) od 30. srpnja 1998. (BOE br. 192 od 12. kolovoza 1998., str. 27466), kojim je utvrđeno prvo ograničenje u omjeru od jednog odobrenja na trideset dozvola za pružanje usluga taksija, a koja su bila na snazi u trenutku stupanja na snagu ovog propisa i dalje podliježu pravilima iz ove uredbe.”

19

U skladu s dvjema „Dodatnim odredbama” iz RVTC‑a:

„Prvo. Ukupan broj odobrenja ograničen je na odobrenja koja su izdana u skladu s prethodno navedenom prijelaznom odredbom. Instituto Metropolitano del Taxi (Institut za usluge taksija aglomeracije Barcelone) treba predložiti donošenje odluke kojom se određuje najveći broj odobrenja uz ona predviđena prijelaznom odredbom. Broj odobrenja koja su u određenom trenutku na snazi ni u kojem slučaju ne može biti veći od omjera od jedne dozvole [PNV‑a] na trideset dozvola za usluge taksija. Ovlasti koje su člankom 5. stavkom 2. [ove] uredbe dodijeljene Institutu za usluge taksija uključuju obavijest o pokretanju postupka i odluku o izdavanju novih odobrenja, uz ona koja su obuhvaćena područjem primjene prijelazne odredbe […]

Drugo. Ovlasti koje su člankom 5. stavkom 2. [ove] uredbe dodijeljene Institutu za usluge taksija uključuju obavijest o pokretanju postupka i odluku o izdavanju novih sezonskih odobrenja i odobrenja za pojedinačne događaje. Te obavijesti moraju biti u skladu sa sljedećim pravilima:

20

Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Visoki sud Katalonije, Španjolska), odnosno sud koji je uputio zahtjev, navodi da je 2009. godine ukinuto ograničenje koje je do tada bilo predviđeno španjolskim zakonodavstvom, a riječ je o ograničenju broja dozvola za pružanje usluga PNV‑a u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija. To je ukidanje do 2015. godine dovelo do znatnog povećanja broja pružatelja tih usluga na području aglomeracije Barcelone, a riječ je o fenomenu koji je AMB namjeravao zaustaviti donošenjem RVTC‑a.

21

Cilj je RVTC‑a da se u svrhu prijevoza osoba taksijem ili vozilom za privatni najam s vozačem uredi pružanje usluge PNV‑a u cijeloj aglomeraciji Barcelone, koja predstavlja gradsko područje. Tom se uredbom među ostalim od poduzetnika koji su već ishodili odobrenje da u Španjolskoj pružaju gradske i međugradske usluge PNV‑a za pružanje takvih usluga u toj aglomeraciji zahtijeva da ishode dodatnu dozvolu koju dodjeljuje AMB. Osim toga, u navedenoj se uredbi koristi mogućnost koju nudi članak 48. stavak 3. LOTT‑a, a to je ograničavanje broja dozvola na temelju kojih se dopuštaju usluge PNV‑a u omjeru od jedne te dozvole na trideset dozvola dodijeljenih za usluge taksija.

22

Društvo P&L nositelj je odobrenja za pružanje usluge PNV‑a i pred sudom koji je uputio zahtjev osporava RVTC. Naime, navedeno društvo i još četrnaest drugih poduzetnika koji su na dan donošenja RVTC‑a na tom području već pružali usluge PNV‑a, uključujući društva povezana s međunarodnim internetskim platformama, smatraju da je jedini cilj donošenja RVTC‑a, s obzirom na ograničenja koja su im njime propisana, bilo ograničavanje njihove djelatnosti i to isključivo u svrhu zaštite interesa sektora taksi industrije. Društvo P&L i ti drugi poduzetnici stoga od suda koji je uputio zahtjev traže da RVTC proglasi ništavim ipso iure.

23

Asociación Nacional del Taxi (Antaxi) (u daljnjem tekstu: ANT), Asociación Profesional Élite Taxi, Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC), Tapoca VTC1 SL i Agrupació Taxis Companys intervenirali su u taj postupak u potporu AMB‑u.

24

Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Visoki sud Katalonije) ističe da se taksiji i vozila za privatni najam s vozačem (u daljnjem tekstu: PNV) međusobno tržišno natječu na području pružanja usluga gradskog prijevoza putnika. Taksi usluge, kao „usluge od općeg interesa”, uređene su posebnim propisom i na njih se primjenjuje ograničenje broja dozvola potrebnih za obavljanje njihove djelatnosti, a njihove tarife podliježu prethodnom odobrenju uprave. Iako obično prometuju na gradskom području, taksiji bi mogli pružati i usluge međugradskog prijevoza, u skladu s propisanim zahtjevima.

25

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, pružatelji usluge PNV‑a moraju također ishoditi odobrenja za obavljanje te djelatnosti, koja se izdaju u ograničenom broju. Taj sud pojašnjava da su vozila za privatni najam s vozačem u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku mogla pružati usluge međugradskog i gradskog prijevoza na čitavom državnom području po cijenama za koje nije trebalo prethodno odobrenje, nego u okviru sustava dogovorenih cijena što je korisnicima omogućavalo da unaprijed znaju – i da eventualno putem interneta plate – ukupnu cijenu pružene usluge. Za razliku od taksija, ta se vozila nisu mogla koristiti kolničkim trakovima namijenjenima prometu autobusa, nisu imala posebna stajališta na javnim površinama, a klijente nisu mogla izravno pokupiti na ulici ako usluga nije bila prethodno dogovorena.

26

Sud koji je uputio zahtjev navodi da je Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) 2018. godine presudio da omjer od 1 dozvole za usluge PNV‑a na 30 dozvola za usluge taksija nije nikada bio opravdan bilo kakvim objektivnim razlozima. Taj sud iz toga izvodi zaključak da je članak 48. stavak 3. LOTT‑a, na temelju kojeg je omogućeno da se RVTC‑om ograniči broj dozvola za pružanje usluga PNV‑a, moguće smatrati proizvoljnim i da je stoga protivan članku 49. UFEU‑a, zbog toga što poduzetnicima koji u Europskoj uniji pružaju usluge PNV‑a praktički onemogućuje poslovanje na području aglomeracije Barcelone, i da je protivan zabrani sprječavanja trgovine unutar Unije dodjelom državnih potpora, predviđenoj člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a.

27

Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Visoki sud Katalonije) ima jednake dvojbe u pogledu usklađenosti sustava „dvostrukih odobrenja” kojemu su na području aglomeracije Barcelone bila podvrgnuta vozila za privatni najam s vozačem s tim odredbama prava Unije. Budući da je člankom 91. LOTT‑a i člankom 182. stavkom 2. ROTT‑a u vrijeme nastanka činjenica iz glavnog postupka bilo predviđeno da odobrenja za obavljanje djelatnosti PNV‑a omogućavaju pružanje „usluga gradskog i međugradskog prijevoza na cijelom državnom području”, to što je AMB dodao uvjet da se za pružanje gradskih usluga PNV‑a na području aglomeracije Barcelone mora, uz dodatne uvjete, ishoditi dozvola, može se smatrati strategijom čiji je cilj u najvećoj mogućoj mjeri smanjiti konkurentski pritisak koji usluge PNV‑a izvršavaju na taksije.

28

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, opravdanja za RVTC koja je iznio AMB odnose se prije svega na činjenicu da usluge PNV‑a ugrožavaju gospodarsku održivost usluga taksija, da se prema njima nalaze u odnosu nepoštenog tržišnog natjecanja i da dovode do pojačanog korištenja prometnica. Nadalje, tvrdi da je 10523 dozvola za pružanje usluga taksija koje je dodijelio AMB dovoljno da bi se zadovoljile potrebe stanovništva i da bi istodobno osigurale isplativost djelatnosti taksija. Naposljetku, AMB i dalje ostaje pri argumentu koji se odnosi na zaštitu okoliša.

29

Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra da ekonomska razmatranja o situaciji u kojoj se nalaze taksiji ne mogu opravdati mjere sadržane u RVTC‑u. Što se tiče razmatranja o korištenju prometnica, AMB je propustio odvagnuti učinak koji mogu proizvesti usluge PNV‑a, a to je smanjenje uporabe privatnih automobila. Osim toga, vozila za privatni najam s vozačem moraju imati posebna parkirna mjesta i ne mogu niti kružiti po cesti tražeći klijente niti se zaustaviti na javnim površinama dok čekaju putnike. Isto tako, razmatranja koja se odnose na zaštitu okoliša zanemaruju postojeće tehnike kojima se može osigurati pružanje usluge vozilima koja malo ili uopće ne zagađuju okoliš. Osim toga, vozni park taksija smatra se „čistim” a da pritom nisu navedeni razlozi zbog kojih se takvim ne smatra i vozni park vozila za privatni najam s vozačem. Čini se da je glavni cilj AMB‑a bio da se donošenjem RVTC‑a sačuvaju ili zaštite interesi sektora taksi industrije.

30

U tim okolnostima, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Visoki sud Katalonije) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

31

AMB smatra da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten zbog tri razloga. Kao prvo, u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne spominje se mjerodavno regionalno i lokalno zakonodavstvo i nije pojašnjena okolnost da postoji propis na kojem se temelje odredbe RVTC‑a, kako u pogledu nadležnosti AMB‑a tako i u pogledu opravdanja tog propisa kojim se želi zaštititi okoliš. Nadalje, elementi spora odnose se na samo jednu državu članicu, a prethodna se pitanja prije odnose na tumačenje nacionalnog prava nego na tumačenje prava Unije. Naposljetku, AMB naglašava formulaciju prethodnih pitanja, koja je prema njegovu mišljenju neobjektivna i kojom se želi utjecati na Sud u pogledu donošenja odluke o meritumu.

32

Društvo P&L ističe da se prvo prethodno pitanje, osim na RVTC, odnosi i na odredbe iz „zakona i propisa”. Međutim, ograničenje propisano za dodjelu dozvola za pružanje usluga PNV‑a u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija proizlazi isključivo iz RVTC‑a. Stoga to prvo pitanje izlazi iz okvira spora koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev i slijedom toga nije relevantno za njegovo rješavanje.

33

Prema mišljenju društva ANT, sud koji je uputio zahtjev zapravo postavlja četiri prethodna pitanja, od kojih se dva odnose na tumačenje odredbi o slobodi poslovnog nastana, a preostala dva na tumačenje odredbi koje su dio sustava državnih potpora.

34

Dva pitanja koja se odnose na slobodu poslovnog nastana treba proglasiti nedopuštenima jer je Sud na njih već odgovorio na način da, s obzirom na to da svako ograničenje slobode poslovnog nastana mora biti opravdano važnim razlogom u općem interesu, nacionalni sud treba, ako kao i sud koji je uputio zahtjev smatra da takav razlog ne postoji, izuzeti iz primjene ili poništiti predmetnu nacionalnu odredbu. Osim toga ta bi pitanja, ako bi ih se tumačilo na način da sud koji je uputio zahtjev pita jesu li odredbe RVTC‑a u skladu sa zahtjevima nužnosti i proporcionalnosti, bila nedopuštena jer bi se na taj način od Suda zahtijevalo da izvrši analizu koju nije dužan provesti, nego je za njezino provođenje po samom zakonu nadležan nacionalni sud. Osim toga, takvu je analizu već proveo Tribunal Supremo (Vrhovni sud), a pritom nije izrazio sumnju u usklađenost predmetnih nacionalnih odredbi s pravom Unije, što dokazuje da pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev nisu korisna za rješavanje spora u glavnom postupku.

35

Isto tako, tvrdi da su dva pitanja koja se odnose na zabranu državnih potpora nedopuštena jer je Sud u presudi od 14. siječnja 2015., Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9) jasno odgovorio na slična pitanja a da sud koji je uputio zahtjev nije dao ni najmanje objašnjenje u pogledu potrebe da se ta sudska praksa u ovom slučaju precizira ili pojasni.

36

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka ustanovljenog člankom 267. UFEU‑a isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku (presuda od 20. rujna 2022., VD i SR, C‑339/20 i C‑397/20, EU:C:2022:703, t. 56. i navedena sudska praksa).

37

Odbijanje odlučivanja o prethodnom pitanju koje je postavio nacionalni sud moguće je samo kad je očito da traženo tumačenje prava Unije nema nikakav odnos sa stvarnošću ili predmetom glavnog postupka, kad je problem hipotetske naravi ili kad Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su potrebni kako bi na koristan način odgovorio na pitanja koja su mu postavljena (presuda od 20. rujna 2022., VD i SR, C‑339/20 i C‑397/20, EU:C:2022:703, t. 57. i navedena sudska praksa).

38

S obzirom na prethodno navedeno, valja podsjetiti na to da potreba da se osigura tumačenje prava Unije koje bi bilo korisno nacionalnom sudu zahtijeva da nacionalni sud definira činjenični i pravni okvir u kojemu su smještena pitanja koja postavlja ili da barem objasni činjenične situacije na kojima se temelje ta pitanja (presuda od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 49. i navedena sudska praksa).

39

Stoga iz članka 94. točaka (a) i (c) Poslovnika Suda proizlazi da zahtjev za prethodnu odluku mora među ostalim sadržavati sažeti prikaz predmeta spora i relevantne činjenice kako ih je utvrdio sud koji je uputio zahtjev ili barem prikaz činjeničnih okolnosti na kojima se temelje pitanja kao i prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredbi prava Unije kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredbi i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku.

40

U ovom slučaju, kao prvo, što se tiče AMB‑ova prigovora prema kojem se u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne spominje cjelokupno relevantno nacionalno, regionalno i lokalno zakonodavstvo, treba utvrditi da ta odluka sadržava dovoljno elemenata kako bi Sudu omogućila razumijevanje pravnog i činjeničnog okvira spora u glavnom postupku i smisla i dosega postavljenih prethodnih pitanja. Iz toga slijedi da navedena odluka ispunjava zahtjeve propisane člankom 94. točkom (a) Poslovnika.

41

Kao drugo, ističući da se prethodna pitanja odnose na nacionalne odredbe iz zakona i propisa, iako se glavni predmet odnosi samo na zakonitost RVTC‑a, društvo P&L zapravo poziva Sud da sam utvrdi točne granice primjenjivog nacionalnog zakonodavstva, što nije u njegovoj nadležnosti.

42

Naime, dužnost je Suda da u okviru raspodjele ovlasti između sudova Unije i nacionalnih sudova uzme u obzir pravni i činjenični kontekst prethodnih pitanja, kako je utvrđen odlukom kojom se upućuje zahtjev. Stoga, ispitivanje zahtjeva za prethodnu odluku treba provesti s obzirom na tumačenje nacionalnog prava koje je dao sud koji je uputio zahtjev (presuda od 20. listopada 2022., Centre public d’action sociale de Liège (Ukidanje ili suspenzija odluke o vraćanju), C‑825/21, EU:C:2022:810, t. 35.).

43

Stoga, s obzirom na to da je sud koji je uputio zahtjev definirao činjenični i pravni kontekst pitanja koja postavlja, nije na Sudu da provjerava njihovu točnost (presuda od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar,C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 50.).

44

Kao treće, člankom 94. točkom (c) Poslovnika od suda koji je uputio zahtjev zahtijeva se da iznese razloge koji su ga naveli na to da se zapita o tumačenju odredaba prava Unije koje su predmet prethodnih pitanja. Međutim, formulacija prethodnih pitanja, čak i pod pretpostavkom da se njome, kao što to tvrdi AMB, želi utjecati na Sud, ne može sama po sebi učiniti nedopuštenim zahtjev za prethodnu odluku jer takva okolnost ne odgovara nijednom od slučajeva iz točke 37. ove presude.

45

Kao četvrto, čak i pod pretpostavkom da odgovori koje treba dati na prethodna pitanja, u ovom slučaju, kao što to tvrdi društvo ANT, jasno proizlaze iz sudske prakse Suda, iz članka 99. Poslovnika Suda proizlazi da takva okolnost ne dovodi do nedopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku, nego ovlašćuje Sud da na njega odgovori rješenjem.

46

Kao peto, s obzirom na to da se postavljena prethodna pitanja odnose na tumačenje članka 49. i članka 107. stavka 1. UFEU‑a, društvo ANT pogrešno tvrdi da se tim pitanjima od Suda samo zahtijeva da provede ocjene činjenica, za što on nije nadležan.

47

Kao šesto, okolnost da je nacionalni vrhovni sud već ispitao, u okviru spora koji je sličan onomu o kojem je riječ u glavnom postupku, moguću relevantnost odredbi prava Unije na koje se poziva sud koji je uputio zahtjev, nije takve prirode da bi učinila nedopuštenim zahtjev za prethodnu odluku kojim se od Suda traži da odluči o tumačenju tih odredbi u skladu s člankom 267. UFEU‑a. Takva okolnost naime ne odgovara nijednom od slučajeva nedopuštenosti navedenih u točki 37. ove presude.

48

Kao sedmo, iako AMB ističe da se svi aspekti glavnog postupka odnose na unutrašnjost samo jedne države članice, valja podsjetiti na to da je sud koji je uputio zahtjev pojasnio da je tužba društva P&L jedna od petnaest tužbi za poništenje RVTC‑a, od kojih su jednu podnijele „međunarodne internetske platforme”, čime se želi reći da se tužbom iz glavnog postupka traži poništenje odredbi nacionalnog prava koje se primjenjuju i na državljane drugih država članica, tako da odluka koju će sud koji je uputio zahtjev donijeti nakon ove presude može proizvesti učinke i u odnosu na te državljane (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2013., Libert i dr., C‑197/11 i C‑203/11, EU:C:2013:288, t. 35.).

49

Naime, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, kad mu se sud koji je uputio zahtjev obraća u okviru postupka za poništenje odredaba primjenjivih kako na državljane predmetne države članice tako i na državljane drugih država članica, odluka koju će taj sud donijeti nakon odluke donesene u prethodnom postupku proizvest će učinke i u odnosu na potonje državljane, što opravdava to da Sud odgovori na pitanja koja su mu postavljena u vezi s odredbama UFEU‑a koje se odnose na temeljne slobode, unatoč činjenici da su svi elementi spora u glavnom postupku ograničeni na unutrašnjost jedne države članice (presuda od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 32. i navedena sudska praksa).

50

Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.

51

Tim prethodnim pitanjima, sud koji je uputio zahtjev u biti među ostalim pita treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi propis, primjenjiv na aglomeraciju, kojim je predviđeno, s jedne strane, da se za obavljanje djelatnosti pružanja usluga PNV‑a u toj aglomeraciji, uz nacionalno odobrenje koje je potrebno za pružanje gradskih i međugradskih usluga PNV‑a, zahtijeva i posebno odobrenje te, s duge strane, da je broj dozvola za pružanje usluga PNV‑a ograničen u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija izdanih za navedenu aglomeraciju.

52

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, kako bi se mjera kvalificirala kao „državna potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju biti ispunjeni svi uvjeti koji su navedeni u nastavku. Prvo, mora biti riječ o intervenciji države ili intervenciji putem državnih sredstava. Drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Treće, ona mora davati selektivnu prednost svojem korisniku. Četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (presuda od 11. studenoga 2021., Autostrada Wielkopolska/Komisija i Poljska, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, t. 103. i navedena sudska praksa).

53

Kad je riječ o uvjetu koji se odnosi na korištenje državnih sredstava, valja podsjetiti na to da pojam potpore ne obuhvaća samo pozitivna davanja poput subvencija, već i intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, iste naravi i imaju identične učinke (presuda od 14. siječnja 2015., Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, t. 33. i navedena sudska praksa).

54

U skladu s time, kako bi se utvrdilo postojanje državne potpore, mora se utvrditi postoji li dovoljno izravna veza između, s jedne strane, prednosti dodijeljene korisniku i, s druge strane, smanjenja državnog proračuna, odnosno dovoljno konkretnog gospodarskog rizika za opterećenje tog proračuna (presuda od 14. siječnja 2015., Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, t. 34. i navedena sudska praksa).

55

U ovom slučaju treba utvrditi da ništa u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne upućuje na to da propis o kojem je riječ u glavnom postupku podrazumijeva korištenje državnih sredstava.

56

Konkretno, s jedne strane, čini se da ni zahtjev koji se odnosi na odobrenje koje AMB izdaje za obavljanje djelatnosti pružanja usluga PNV‑a u aglomeraciji Barcelone ni ograničenje broja dozvola za pružanje takvih usluga u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija izdanih za navedenu aglomeraciju ne podrazumijevaju pozitivna davanja poput subvencija u korist poduzetnika koji pružaju usluge taksija ni smanjenje troškova koji uobičajeno opterećuju proračun tih poduzetnika.

57

S druge strane, te dvije mjere, od kojih bi koristi mogli imati poduzetnici koji pružaju usluge taksija, ne dovode do smanjenja državnog proračuna ili do dovoljno konkretnog gospodarskog rizika za opterećenja tog proračuna.

58

U tim okolnostima na postavljena pitanja valja odgovoriti na način da se članku 107. stavku 1. UFEU‑a ne protivi propis, primjenjiv na aglomeraciju, kojim je predviđeno, s jedne strane, da se za obavljanje djelatnosti pružanja usluga PNV‑a u toj aglomeraciji, uz nacionalno odobrenje koje je potrebno za pružanje gradskih i međugradskih usluga PNV‑a, zahtijeva i posebno odobrenje te, s duge strane, da je broj dozvola za pružanje takvih usluga ograničen u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija izdanih za navedenu aglomeraciju, ako te mjere nisu takve prirode da podrazumijevaju korištenje državnih sredstava u smislu te odredbe.

59

Tim prethodnim pitanjima sud koji je uputio zahtjev također u biti pita protivi li se članku 49. UFEU‑a propis, primjenjiv na aglomeraciju, kojim je predviđeno, s jedne strane, da se za obavljanje djelatnosti pružanja usluga PNV‑a u toj aglomeraciji, uz nacionalno odobrenje koje je potrebno za pružanje gradskih i međugradskih usluga PNV‑a, zahtijeva i posebno odobrenje te, s duge strane, da je broj dozvola za pružanje takvih usluga ograničen u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija izdanih za navedenu aglomeraciju.

60

Članak 49. prvi stavak UFEU‑a propisuje da se u okviru odredaba koje se nalaze u poglavlju 2. glave IV. trećeg dijela UFEU‑a zabranjuje ograničivanje slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice.

61

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ograničenjima slobode poslovnog nastana smatraju se sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili umanjuju privlačnost korištenja slobode zajamčene člankom 49. UFEU‑a (presuda od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 61. i navedena sudska praksa).

62

Kao što je to nezavisni odvjetnik u bitnome istaknuo u točkama 51. do 55. svojeg mišljenja, s jedne strane, zahtjev koji se odnosi na postojanje posebnog odobrenja za obavljanje djelatnosti pružanja usluga PNV‑a u aglomeraciji Barcelone, uz nacionalno odobrenje koje je potrebno za pružanje gradskih i međugradskih usluga PNV‑a, sam po sebi predstavlja ograničenje izvršavanja slobode zajamčene člankom 49. UFEU‑a s obzirom na to da takav zahtjev u praksi ograničava pristup tržištu svakom novom gospodarskom subjektu (vidjeti u tom smislu presudu od 10. ožujka 2009., Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, t. 34.; vidjeti također po analogiji presudu od 22. siječnja 2002., Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, t. 29.).

63

S druge strane, to je slučaj i s ograničenjem broja dozvola za pružanje takvih usluga PNV‑a u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija izdanih za navedenu aglomeraciju, koje treba kvalificirati kao ograničenje slobode poslovnog nastana jer takvo ograničenje ograničava broj pružatelja usluga PNV‑a koji imaju poslovni nastan u toj aglomeraciji.

64

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, takva ograničenja slobode poslovnog nastana mogu se dopustiti samo pod uvjetom, kao prvo, da su opravdana važnim razlogom u općem interesu i, kao drugo, da poštuju načelo proporcionalnosti, što znači da su prikladna za to da na dosljedan i sustavan način osiguraju ostvarenje zadanog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo ostvarenje (presuda od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 65. i navedena sudska praksa).

65

Iz zahtjeva za prethodnu odluku kao i iz očitovanja AMB‑a i španjolske vlade pred Sudom proizlazi da je cilj RVTC‑a da dvjema mjerama o kojima je riječ u glavnom postupku prije svega osigura kvalitetu, sigurnost i dostupnost usluga taksija u aglomeraciji Barcelone, koje se smatraju „uslugama od općeg interesa”, osobito održavanjem „pravedne ravnoteže” između broja pružatelja usluga taksija i broja pružatelja usluga PNV‑a, zatim dobro upravljanje prijevozom, prometom i javnim površinama unutar te aglomeracije i, naposljetku, zaštitu okoliša u toj aglomeraciji.

66

Kada je konkretnije riječ o cilju osiguranja kvalitete, sigurnosti i dostupnosti usluga taksija, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi, kao prvo, da je djelatnost pružanja usluga u najvećoj mogućoj mjeri regulirana propisima jer su te usluge podvrgnute, među ostalim, kvotama koje se odnose na broj dozvola, reguliranim tarifama, obvezi općeg prijevoza i dostupnosti osobama s ograničenom pokretljivošću. S obzirom na te značajke, usluge taksija smatraju se – a osobito ih takvima smatra AMB – „uslugama od općeg interesa” koje zaslužuju zaštitu kao važan element opće organizacije gradskog prijevoza aglomeracije Barcelone.

67

AMB nadalje ističe da izgleda da je gospodarska održivost djelatnosti usluga taksija dovedena u opasnost rastućim tržišnim natjecanjem koje je posljedica djelatnosti pružanja usluga PNV‑a. U tim je okolnostima politička vlast, kako na nacionalnoj tako i na regionalnoj razini, očuvanje ravnoteže između tih dvaju oblika gradskog prijevoza smatrala prikladnim i proporcionalnim sredstvom da se osigura očuvanje usluga taksija kao usluga od općeg interesa koje su dio općeg modela gradskog prijevoza.

68

Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev i više stranaka u postupku istaknuli su da je Tribunal Supremo (Vrhovni sud) u presudi od 4. lipnja 2018. smatrao da organizacija i željeni način izvršavanja gradskog prijevoza ovise o izboru javne vlasti, da se te vlasti u okviru takvog izbora mogu odlučiti zadržati usluge taksija koje odgovaraju značajkama navedenima u točki 66. ove presude i koje stoga predstavljaju „uslugu od općeg interesa”, da je stoga opravdano očuvati ravnotežu između tog načina izvršavanja gradskog prijevoza i usluga PNV‑a da bi se zajamčilo održavanje te usluge od općeg interesa i da se u tu svrhu činjenica da je u nedostatku manje ograničavajuće alternative predviđen omjer između dozvola za pružanje usluga PNV‑a i onih za obavljanje usluga taksija, u maksimalnom iznosu od jedne prvonavedene na trideset drugonavedenih, čini prikladnom i proporcionalnom mjerom.

69

U tom pogledu, kao prvo, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 75. i 76. svojeg mišljenja, cilj dobrog upravljanja prijevozom, prometom i javnim površinama neke aglomeracije, s jedne strane, kao i cilj zaštite okoliša u takvoj aglomeraciji, s druge strane, mogu biti važni razlozi u općem interesu (vidjeti u tom smislu presude od 24. ožujka 2011., Komisija/Španjolska, C‑400/08, EU:C:2011:172, t. 74. i od 30. siječnja 2018., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 134. i 135.).

70

Kao drugo i suprotno tomu, ustaljena je sudska praksa da strogo ekonomski ciljevi ne mogu predstavljati važan razlog u općem interesu koji je takve naravi da opravdava ograničenje temeljne slobode zajamčene Ugovorom (presude od 11. ožujka 2010., Attanasio Group, C‑384/08, EU:C:2010:133, t. 55. i od 24. ožujka 2011., Komisija/Španjolska, C‑400/08, EU:C:2011:172, t. 74. i navedena sudska praksa). Sud je u tom smislu osobito presudio da cilj da se osigura isplativost konkurentske usluge autobusnog prijevoza, kao strogo ekonomski razlog, ne može predstavljati takav važan razlog u općem interesu (presuda od 22. prosinca 2010., Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, t. 51.).

71

U ovom slučaju, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 61. svojeg mišljenja, cilj osiguravanja gospodarske održivosti usluga taksija treba također smatrati strogo ekonomskim razlogom koji ne može predstavljati važan razlog u općem interesu u smislu sudske prakse navedene u prethodnoj točki ove presude.

72

Iz toga proizlazi da nije moguće pozivanje na taj cilj kako bi se, među ostalim, opravdalo održavanje ravnoteže između dvaju načina izvršavanja gradskog prijevoza o kojima je riječ u glavnom postupku ili omjer između dozvola za pružanje usluga PNV‑a i onih za pružanje usluga taksija, koji predstavljaju strogo ekonomska razmatranja.

73

Kao treće, te tvrdnje nisu dovedene u pitanje okolnošću da su usluge taksija u španjolskom pravu kvalificirane kao „usluge od općeg interesa”.

74

S jedne strane, kao što je to Europska komisija s pravom istaknula na raspravi, cilj koji se želi postići mjerom kojom se ograničava sloboda poslovnog nastana mora, kao takav, predstavljati važan razlog u općem interesu u smislu sudske prakse navedene u točki 64. ove presude, pri čemu kvalifikacija tog cilja u nacionalnom pravu ne može utjecati na ocjenu koju treba izvršiti glede toga.

75

S druge strane, niti jedan element iz spisa kojim raspolaže Sud ne upućuje na to da su pružatelji usluga taksija koji svoju djelatnost obavljaju u aglomeraciji Barcelone zaduženi za obavljanje usluge od općeg gospodarskog interesa (u daljnjem tekstu: UOGI) u smislu članka 106. stavka 2. UFEU‑a niti na to da nepostojanje ograničenja slobode poslovnog nastana pružatelja usluga PNV‑a sprečava, de iure ili de facto, obavljanje posebne zadaće u društvenom interesu koja je povjerena navedenim pružateljima usluga taksija.

76

U tom pogledu, valja podsjetiti na to da iako države članice imaju pravo odrediti doseg i organizaciju svojih UOGI‑ja, posebice uzimajući u obzir ciljeve svoje nacionalne politike, i na to da one u tom pogledu raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću koju Komisija može dovesti u pitanje samo u slučaju očite pogreške, ta ovlast ne može biti neograničena i mora se, u svakom slučaju, izvršavati u skladu s pravom Unije (presuda od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, t. 95. i navedena sudska praksa).

77

U skladu sa sudskom praksom Suda, usluga može biti od općeg gospodarskog interesa ako taj interes ima posebne značajke u usporedbi s interesom koji imaju druge djelatnosti iz gospodarskog života (presuda od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 51. i navedena sudska praksa).

78

Osim toga, uslugom se, kako bi se ona mogla kvalificirati UOGI‑jem, treba izvršavati posebna zadaća u društvenom interesu, koju je pružatelju usluge povjerila dotična država članica (presuda od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 52.).

79

Potrebno je dakle da je poduzetnicima korisnicima stvarno bilo povjereno izvršavanje obveza pružanja usluga u društvenom interesu i da su te obveze bile jasno definirane u nacionalnom pravu, a to pretpostavlja postojanje više akata tijela javne vlasti u kojima su na dovoljno precizan način određeni u najmanju ruku narav, trajanje i doseg obveza pružanja usluga u javnom interesu koje moraju ispuniti poduzetnici zaduženi za njihovo izvršavanje (vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma del País Vasco i dr./Komisija, C‑66/16 P do C‑69/16 P, EU:C:2017:999, t. 72. i 73.).

80

Osim toga, članak 106. stavak 2. UFEU‑a predviđa, s jedne strane, da poduzetnici kojima je povjereno obavljanje UOGI‑ja podliježu pravilima o tržišnom natjecanju, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene i, s druge strane, da se na razvoj trgovine ne smije utjecati u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije. Tako iz samog teksta članka 106. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da su odstupanja od pravila Ugovora dopuštena samo ako su nužna za obavljanje posebne zadaće povjerene poduzetniku zaduženom za obavljanje UOGI‑ja (presuda od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, t. 96. i 97.).

81

Međutim, na temelju okolnosti da djelatnost pružanja usluga taksija ima značajke navedene u točki 66. ove presude i da je stoga u najvećoj mogućoj mjeri uređena propisima nije moguće zaključiti da interes te djelatnosti, u smislu sudske prakse navedene u točki 77. ove presude, ima posebna obilježja u odnosu na interes drugih gospodarskih djelatnosti ni da je pružateljima usluga taksija povjerena posebna zadaća u društvenom interesu putem akata tijela javne vlasti koji su u tom smislu dovoljno precizni.

82

Kao četvrto, iako je točno da iz značajki navedenih u točki 66. ove presude proizlazi da je cilj uređenja usluga taksija, među ostalim, osigurati kvalitetu, sigurnost i dostupnost korisnicima tih usluga, čini se s druge strane da mjere o kojima je riječ u glavnom postupku same po sebi ne ostvaruju te ciljeve.

83

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, kako bi se opravdale mjere o kojima je riječ u glavnom postupku, u ovom slučaju moguće je pozivanje samo na ciljeve koji se odnose na dobro upravljanje prijevozom, prometom i javnim površinama, s jedne strane, kao i na one koji se odnose na zaštitu okoliša, s druge strane, kao na važne razloge u općem interesu.

84

Kad je riječ o pitanju jesu li te mjere prikladne da bi se njima na dosljedan i sustavan način osiguralo ostvarenje ciljeva navedenih u točki 83. ove presude i prekoračuju li ono što je nužno za njihovo ostvarenje, valja razlikovati zahtjev za ishođenje drugog odobrenja za obavljanje djelatnosti pružanja usluga PNV‑a i ograničenje broja dozvola za pružanje usluga PNV‑a u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija.

85

Što se tiče zahtjeva za ishođenje posebnog odobrenja za pružanje usluga PNV‑a u aglomeraciji Barcelone, iz ustaljene sudske prakse prije svega proizlazi da sustav prethodnog upravnog odobrenja ne može ozakoniti diskrecijsko postupanje nacionalnih tijela koje odredbama prava Unije, osobito onima koje se odnose na temeljne slobode o kojima je riječ u glavnom postupku, može oduzeti koristan učinak (presuda od 22. siječnja 2002., Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, t. 35. i navedena sudska praksa).

86

Stoga, kako bi sustav prethodnog upravnog odobrenja bio opravdan iako odstupa od tih temeljnih sloboda, on se u svakom slučaju mora temeljiti na objektivnim, nediskriminirajućim i unaprijed poznatim kriterijima, tako da se izvršavanje diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela ograniči kako je ta tijela ne bi izvršavala arbitrarno (presuda od 22. siječnja 2002., Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, t. 35. i navedena sudska praksa).

87

Nadalje, mjera koju je država članica uvela, a kojom se u bitnome ponavljaju kontrole koje su već izvršene u okviru drugih postupaka, bilo u toj istoj ili u nekoj drugoj državi članici, ne može se smatrati nužnom za ostvarenje zadanog cilja (vidjeti u tom smislu presudu od 22. siječnja 2002., Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, t. 36.).

88

Naposljetku, postupak prethodnog odobrenja nužan je samo ako bi se smatralo da je do kasnije kontrole došlo prekasno da bi se osigurala njezina stvarna učinkovitost i omogućilo da se njome postigne zadani cilj (presuda od 22. siječnja 2002., Canal Satélite Digital, C‑390/99, EU:C:2002:34, t. 39.).

89

U ovom slučaju, kao prvo, zahtjev za ishođenje prethodnog odobrenja dakako može biti prikladan za postizanje ciljeva dobrog upravljanja prijevozom, prometom i javnim površinama te zaštite okoliša. Osim toga, uzimajući u obzir prirodu predmetne usluge, koja uključuje upotrebu osobnih vozila koja se često ne mogu razlikovati od drugih vozila iz te kategorije, koja se koriste u privatne svrhe, i koja se više odvija na širokom gradskom području, moguće je smatrati da je do kasnije kontrole došlo prekasno da bi se osigurala njezina stvarna učinkovitost i da bi joj se omogućilo postizanje zadanih ciljeva. Iz toga slijedi da se zahtjev za ishođenje takvog prethodnog odobrenja može smatrati nužnim u smislu sudske prakse navedene u točki 88. ove presude.

90

S obzirom na navedeno, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 64. i 86. ove presude, potrebno je još i to da kriteriji koji se primjenjuju na dodjelu, uskraćivanje i, ovisno o slučaju, povlačenje dozvola za pružanje usluga PNV‑a budu prikladni za to da se njima na dosljedan i sustavan način osigura ostvarenje tih ciljeva, a to je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

91

Kao drugo, s obzirom na to da je društvo P&L pred Sudom među ostalim tvrdilo da nadležno upravno tijelo, ovisno o stanju na tržištu, zadržava pravo poništenja dozvole za pružanje usluga PNV‑a, sud koji je uputio zahtjev će osobito biti dužan provjeriti je li izvršavanje diskrecijske ovlasti koja je tom tijelu dodijeljena u skladu s navedenim kriterijima u dovoljnoj mjeri ograničeno u smislu sudske prakse navedene u točki 86. ove presude, kako se ona ne bi izvršavala na arbitraran način.

92

Kao treće, s obzirom na to da je društvo P&L osim toga tvrdilo da zahtjev za ishođenje posebnog odobrenja za pružanje usluga PNV‑a u aglomeraciji Barcelone udvostručava postojeće postupke i zahtjeve koji su propisani za izdavanje nacionalnog odobrenja predviđenog za obavljanje te djelatnosti, sud koji je uputio zahtjev morat će se, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 87. ove presude, uvjeriti u to da se postupcima uvedenima za izdavanje tog posebnog odobrenja ne ponavljaju kontrole koje su već provedene u okviru tog drugog postupka u istoj državi članici.

93

Prilikom ispitivanja nužnosti zahtjeva za ishođenje takvog posebnog odobrenja, sud koji je uputio zahtjev morat će među ostalim ocijeniti opravdavaju li posebnosti aglomeracije Barcelone uvođenje tog zahtjeva, uz onaj koji se odnosi na ishođenje nacionalnog odobrenja, kako bi se ostvarili ciljevi dobrog upravljanja prijevozom, prometom i javnim površinama kao i zaštite okoliša u okviru tog zahtjeva.

94

Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 80. i 81. svog mišljenja, iz postupka pred Sudom nije proizašao nijedan element na temelju kojeg bi se mogla utvrditi prikladnost mjere ograničavanja dozvola za pružanje usluga PNV‑a u omjeru od jedne takve dozvole na trideset dozvola za pružanje usluga taksija da se osigura ostvarenje ciljeva dobrog upravljanja prijevozom, prometom, javnim površinama i zaštite okoliša.

95

U tom pogledu, čini se da iz točke 9. preambule RVTC‑a i iz njegove strukture, kako to osobito proizlazi iz njegovih članaka 7. i 9. do 11., proizlazi da je ograničenje dozvola za pružanje usluga PNV‑a ključan element kojim se tim propisom žele ostvariti ti ciljevi.

96

Međutim, u okviru postupka pred Sudom, argumente koje su među ostalim istaknuli društva P&L, Tapoca VTC1 i Komisija, prema kojima

nisu osporili ni AMB ni španjolska vlada. Naime, u odgovoru na pitanje koje je Sud postavio na raspravi, ta je vlada navela da nije upoznata s postojanjem ikakve studije o utjecaju voznog parka vozila za privatni najam s vozačem na prijevoz, promet, javne površine i okoliš u aglomeraciji Barcelone niti s postojanjem studije kojom se predviđaju učinci uređenja koje je uvedeno RVTC‑om na ostvarenje ciljeva navedenih u točki 94. ove presude.

97

Stoga, podložno ocjeni koju treba izvršiti sud koji je uputio zahtjev uključujući i s obzirom na eventualne elemente s kojima Sud nije upoznat, ograničenje dozvola za pružanje usluga PNV‑a u omjeru od jedne na trideset dozvola za pružanje usluga taksija nije prikladno da osigura ostvarenje ciljeva dobrog upravljanja prijevozom, prometom i javnim površinama.

98

Osim toga, u spisu kojim raspolaže Sud ne postoji niti jedan element na temelju kojeg se može utvrditi da takvo ograničenje dozvola za pružanje usluga PNV‑a ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje navedenih ciljeva.

99

Naime, ne može se isključiti da se eventualni utjecaj voznog parka vozila za privatni najam s vozačem na prijevoz, promet i javne površine u aglomeraciji Barcelone može na odgovarajući način ograničiti manje ograničavajućim mjerama, kao što su mjere organizacije usluga PNV‑a, ograničenja tih usluga u određenim vremenskim okvirima ili ograničenja prometa na određenim područjima.

100

Isto tako, ne može se isključiti da se cilj zaštite okoliša u aglomeraciji Barcelone može postići mjerama kojima se manje zadire u slobodu poslovnog nastana, poput ograničenja emisija koja se primjenjuju na vozila koja prometuju u toj aglomeraciji.

101

Međutim, i tada je ponovno na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li pred njime dokazano da je na temelju manje ograničavajućih mjera moguće ostvarenje zadanih ciljeva.

102

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti na način da se članku 49. UFEU‑a

103

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje: