1.

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 18. i 21. UFEU‑a. Upućen je u okviru zahtjeva za izručenje koji su bosanskohercegovačka tijela uputila tijelima Savezne Republike Njemačke u pogledu osobe S. M., srpskog, bosanskohercegovačkog i hrvatskog državljanina, u svrhu izvršenja kazne zatvora.

2.

Taj je zahtjev dio sudske prakse koja je započela presudom od 6. rujna 2016., Petruhhin ( 2 ), koja se odnosi na izručenje u treće države građana Europske unije koji su se koristili svojim pravom na slobodno kretanje u državama članicama Unije različitim od onih čiji su državljani, ako u tim državama članicama postoji pravilo kojim se zabranjuje izručenje njihovih vlastitih državljana izvan Unije. Među predmetima koji su podneseni Sudu može se razlikovati, s jedne strane, predmete koji se odnose na zahtjev za izručenje radi kaznenog progona, u kojima su doneseni presuda Petruhhin i presude od 10. travnja 2018., Pisciotti ( 3 ), od 2. travnja 2020., Ruska Federacija ( 4 ), od 17. prosinca 2020., Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Izručenje u Ukrajinu) ( 5 ) te rješenje od 6. rujna 2017., Peter Schotthöfer & Florian Steiner ( 6 ), i, s druge strane, predmet koji se odnosi na zahtjev za izručenje u svrhu izvršenja kazne, koji je doveo do presude od 13. studenoga 2018., Raugevicius ( 7 ).

3.

Na temelju te sudske prakse Sud je u području izručenja primijenio ono što je odlučio u svojoj presudi od 20. rujna 2001., Grzelczyk ( 8 ), odnosno to da je „svrha statusa građanina Unije biti temeljni status državljana država članica, koji omogućuje osobama u istom položaju da uživaju jednak pravni tretman neovisno o njihovu državljanstvu i ne dovodeći u pitanje iznimke izričito predviđene s tim u svezi” ( 9 ). Zbog toga je Sud zahtijevao od države članice koja ne dopušta izručenje vlastitih državljana da provjeri postoje li alternativne mjere izručenju ako joj je zahtjev za izručenje uputila treća država u pogledu državljanina druge države članice koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje.

4.

Zahtjevom za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev od Suda traži pojašnjenja o tumačenju koje valja utvrditi u pogledu presude Raugevicius, kao i o načinu usklađivanja značaja te presude s obvezama koje za države članice proizlaze iz Europske konvencije o izručenju, potpisane u Parizu 13. prosinca 1957. ( 10 ).

5.

U potonjoj je presudi Sud odlučio da članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da je država članica od koje se izručenje traži, kojoj je treća država, u svrhu izvršenja kazne zatvora, a ne u svrhu progona, podnijela zahtjev za izručenje građanina Unije koji se koristio pravom na slobodno kretanje, a čije nacionalno pravo zabranjuje izručenje vlastitih državljana izvan Unije u svrhu izvršenja kazne i predviđa mogućnost da se takva kazna izrečena u inozemstvu izvrši na njezinu državnom području, dužna osigurati tom građaninu Unije, pod uvjetom da on trajno boravi na njezinu državnom području, postupanje jednako onom prema vlastitim državljanima u pitanjima izručenja ( 11 ).

6.

Valja pojasniti da je, u predmetu u kojem je donesena presuda Raugevicius, država članica od koje se izručenje traži, odnosno Finska, dala izjavu u okviru Europske konvencije o izručenju na temelju koje može odbiti izručenje ne samo vlastitih državljana, nego i državljana drugih država koji borave na njezinu državnom području. Za razliku od Republike Finske, Savezna Republika Njemačka dala je izjavu kojom se pojam „državljani” u smislu te konvencije ograničava samo na državljane te države članice. Upravo zbog te razlike u kontekstu sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje u pogledu primjenjivosti u ovom predmetu rješenja koje je Sud donio u svojoj presudi Raugevicius jer, s obzirom na ograničeni doseg izjave koju je dala Savezna Republika Njemačka u okviru Europske konvencije o izručenju, odbijanje te države članice da izruči državljanina druge države članice koji trajno boravi na njezinu državnom području može biti protivno toj konvenciji.

7.

Kako bi odgovorio na to pitanje, u ovom ću mišljenju objasniti razloge zbog kojih smatram da presudu Raugevicius ne treba shvatiti na način da se njome državi članici od koje se izručenje traži nalaže da automatski i u potpunosti odbije izručenje u svrhu izvršenja kazne državljanina druge države članice koji trajno boravi na njezinu državnom području, protivno onomu što joj se nalaže Europskom konvencijom o izručenju. Naime, ono što je Sud odlučio u toj presudi prije podrazumijeva, prema mojem mišljenju, da je država članica od koje se izručenje traži dužna na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a aktivno ispitati postoji li alternativna mjera izručenju kojom se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje i prava boravka koje ostvaruje građanin Unije na kojeg se odnosi zahtjev za izručenje. Budući da se, unatoč postupcima koje je država članica od koje se izručenje traži poduzela kod treće države koja traži izručenje, ne može pronaći alternativa mjera izručenju, isti se članci, prema mojem mišljenju, ne mogu tumačiti na način da se njima sprečava državu članicu od koje se izručenje traži da izruči tog građanina Unije.

8.

Člankom 1. Europske konvencije o izručenju određuje se:

„Ugovorne strane se obvezuju izručiti jedna drugoj, u skladu s odredbama i uvjetima postavljenim u ovoj konvenciji, osobe protiv kojih se vodi postupak zbog kaznenog djela ili koje se traže zbog izdržavanja kazne ili sigurnosne mjere na temelju odluke sudskih vlasti strane koja izručenje traži.”

9.

Člankom 6. te konvencije, naslovljenim „Izručenje vlastitih državljana”, predviđa se:

„1.   

[…]”

10.

Savezna Republika Njemačka dala je, u trenutku predaje dokumenta ratifikacije 2. listopada 1976., sljedeću izjavu u smislu članka 6. navedene konvencije:

„U Saveznoj Republici Njemačkoj izručenje njemačkih državljana stranoj zemlji zabranjeno je člankom 16. stavkom 2. prvom rečenicom [Grundgesetza für die Bundesrepublik Deutschland (Temeljni zakon Savezne Republike Njemačke) ( 12 ) od 23. svibnja 1949.] te ga stoga treba odbiti u svakom slučaju.

Pojam ‚državljani’ u smislu članka 6. stavka 1. točke (b) Europske konvencije o izručenju obuhvaća sve Nijemce u smislu članka 116. stavka 1. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke.”

11.

Člankom 16. stavkom 2. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke određuje se:

„Nijedan Nijemac ne smije se izručiti u inozemstvo. Zakonom se može propisati odredba kojom se odstupa od navedenog pravila kad je riječ o izručenju državi članici Europske unije ili međunarodnom sudu, pod uvjetom da su zajamčena načela vladavine prava.”

12.

U članku 116. stavku 1. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke navodi se:

„Ako zakonom nije drukčije određeno, ‚Nijemac’ u smislu ovog [t]emeljnog zakona jest osoba koja ima njemačko državljanstvo ili je primljena kao izbjeglica ili raseljena osoba njemačke nacionalnosti ili kao njezin supružnik ili potomak na državnom području Njemačkog Carstva u granicama od 31. prosinca 1937.”.

13.

Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Zakon o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima) ( 13 ) od 23. prosinca 1982., u verziji primjenjivoj na činjenice ( 14 ), sadržava odredbe o pravnoj pomoći prilikom izvršenja stranih presuda u Njemačkoj.

14.

Člankom 48. IRG‑a određuje se:

„Pravna pomoć može se pružiti u okviru kaznenog postupka u obliku izvršenja kazne ili bilo koje druge sankcije koja je strancu izrečena pravomoćnom presudom […]”.

15.

U skladu s člankom 57. stavkom 1. IRG‑a, izvršenje u Njemačkoj kazne izrečene stranom presudom moguće je samo ako se država u kojoj je izrečena kazna s tim složi i u mjeri u kojoj se ona s tim složi.

16.

Tijela Bosne i Hercegovine zatražila su 5. studenoga 2020. od Savezne Republike Njemačke, na temelju Europske konvencije o izručenju, izručenje osobe S. M. radi izvršenja kazne zatvora u trajanju od šest mjeseci izrečene u presudi Općinskog suda u Bosanskoj Krupi (Bosna i Hercegovina) od 24. ožujka 2017. zbog primanja mita. Sud koji je uputio zahtjev navodi da su njemačka tijela obavijestila hrvatska tijela o tom zahtjevu.

17.

Osoba S. M. je srpski, bosanskohercegovački i hrvatski državljanin koji sa suprugom živi u Njemačkoj od 2017. Ondje radi od 22. svibnja 2020. te se nalazi na slobodi nakon što je bio zadržan radi izručenja.

18.

Generalstaatsanwaltschaft München (Glavno državno odvjetništvo u Münchenu, Njemačka) zatražio je, pri čemu se pozvao na presudu Raugevicius, da se izručenje osobe S. M. proglasi nedopuštenim.

19.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, osnovanost tog zahtjeva Glavnog državnog odvjetništva u Münchenu ovisi o pitanju treba li članke 18. i 21. UFEU‑a tumačiti na način da im se protivi izručenje građanina Unije, čak i ako je ga je država članica od koje se izručenje traži dužna izručiti u skladu s međunarodnim ugovorima.

20.

Taj sud smatra da se na to pitanje nije odgovorilo u presudi Raugevicius jer je u predmetu u kojem je donesena ta presuda država članica od koje se izručenje traži, odnosno Republika Finska, imala pravo da trećoj državi, u ovom slučaju Ruskoj Federaciji, ne izruči traženu osobu. Naime, Republika Finska je, kao što se to predviđa člankom 6. stavkom 1. točkom (a) Europske konvencije o izručenju, imala pravo odbiti izručenje svojih državljana. U skladu s mogućnošću koja se predviđa člankom 6. stavkom 1. točkom (b) te konvencije, ta je država članica odlučila, u svojoj izjavi o pristupanju od 12. svibnja 1971., definirati pojam „državljanin” u smislu navedene konvencije na način da označava „državljane Finske, Danske, Islanda, Norveške i Švedske kao i strance s prebivalištem u tim državama”. Budući da je tražena osoba obuhvaćena tom definicijom, Republika Finska smjela je odbiti izručenje te osobe a da pritom ne povrijedi obveze koje na temelju međunarodnih ugovora ima prema trećoj državi koja je uputila zahtjev za izručenje.

21.

Sud koji je uputio zahtjev sada je suočen s drukčijom situacijom s obzirom na međunarodno pravo. Naime, u skladu s mogućnošću koja se predviđa člankom 6. stavkom 1. točkom (b) Europske konvencije o izručenju, Savezna Republika Njemačka dala je, u trenutku predaje dokumenta ratifikacije 2. listopada 1976., izjavu kojom se pojam „državljani” ograničava samo na osobe koje imaju njemačko državljanstvo, a da je pritom nije proširila na osobe koje trajno borave na njezinu državnom području.

22.

Taj sud dodaje da su uvjeti koji se predviđaju Europskom konvencijom o izručenju radi izručenja osobe S. M. ispunjeni i da ne postoji prepreka tom izručenju. Konkretno, navedeno izručenje i spisi na kojima se ono temelji u skladu su s minimalnim standardom međunarodnog prava koji se primjenjuje na Saveznu Republiku Njemačku i ne predstavljaju povredu temeljnih načela ustavnog prava, odnosno osnovne razine zaštite temeljnih prava.

23.

Međutim, navedeni sud dvoji u pogledu pitanja nalaže li se člancima 18. i 21. UFEU‑a da se osoba S. M. ne izruči u Bosnu i Hercegovinu s obzirom na to da ta osoba nije obuhvaćena pojmom „državljani” u smislu Europske konvencije o izručenju i da stoga Savezna Republika Njemačka ne može primijeniti rješenje koje je Sud donio u svojoj presudi Raugevicius a da pritom ne povrijedi obveze koje na temelju te konvencije ima prema Bosni i Hercegovini.

24.

Sud koji je uputio zahtjev također pojašnjava da je kaznu zatvora koju je izrekao Općinski sud u Bosanskoj Krupi moguće izvršiti u Njemačkoj. Budući da se osoba S. M. već nalazi na njemačkom državnom području, Konvencija o transferu osuđenih osoba ( 15 ), koju su ratificirale i Savezna Republika Njemačka i Bosna i Hercegovina, nije relevantna. To je izvršenje stoga uređeno člankom 48. i sljedećim člancima IRG‑a te ne zahtijeva ni da dotična osoba ima njemačko državljanstvo ni da ta osoba dâ svoj pristanak.

25.

U skladu s člankom 57. stavkom 1. IRG‑a, izvršenje u Njemačkoj kazne zatvora koju je izrekao Općinski sud u Bosanskoj Krupi ipak je moguće samo ako se treća država u kojoj je izrečena kazna s tim složi i u mjeri u kojoj se ona s tim složi. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev navodi da to nije slučaj, barem ne u ovom trenutku, jer su bosanskohercegovačka tijela zatražila izručenje osobe S. M., a ne da njemačka tijela preuzmu izvršenje kazne koja je izrečena potonjoj osobi.

26.

U tim je okolnostima Oberlandesgericht München (Visoki zemaljski sud u Münchenu, Njemačka) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Zahtijeva li se načelima iz presude [Raugevicius] o primjeni članaka 18. i 21. UFEU‑a da zahtjev treće države za izručenje građanina Unije na temelju [Europske konvencije o izručenju] u svrhu izvršenja kazne treba odbiti čak i kada je država članica od koje se izručenje traži obvezna na temelju Konvencije izručiti građanina Unije s obzirom na međunarodne ugovore jer je izraz ‚državljani’ u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (b) Konvencije definirala na način da se on odnosi samo na njezine državljane, a ne i na ostale građane Unije?”

27.

Španjolska, hrvatska, litavska i poljska vlada te Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Na raspravi koja se održala 26. travnja 2022. saslušani su Glavno državno odvjetništvo u Münchenu, njemačka, češka i španjolska vlada te Komisija.

28.

Prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da pojasni doseg svoje presude Raugevicius u situaciji u kojoj je neizručenje tražene osobe, prema mišljenju tog suda, u suprotnosti s obvezom koju država članica od koje se izručenje traži ima na temelju Europske konvencije o izručenju da izruči tu osobu.

29.

To je pitanje velikim dijelom povezano s razlikom u kontekstu između predmeta u kojem je donesena presuda Raugevicius i ovog predmeta u pogledu obveza koje proizlaze iz Europske konvencije o izručenju. Kao što sam to prethodno naveo, ta se razlika odnosi na definiciju pojma „državljani” u smislu te konvencije, koja je uža u okviru ovog predmeta jer je ograničena samo na osobe koje imaju njemačko državljanstvo, u skladu s izjavom koju je Savezna Republika Njemačka dala na temelju članka 6. stavka 1. točke (b) navedene konvencije. Iz toga slijedi da, za razliku od onoga što je bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda Raugevicius, odbijanje Savezne Republike Njemačke da izruči osobu S. M. u Bosnu i Hercegovinu može biti u suprotnosti s obvezama koje ta država članica ima na temelju Europske konvencije o izručenju.

30.

Stoga sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati treba li članke 18. i 21. UFEU‑a tumačiti na način da, kako bi se odgovorilo na zahtjev za izručenje koji je uputila treća država radi izvršenja kazne izrečene u toj državi, državljani države članice različite od države članice od koje se izručenje traži trebaju biti obuhvaćeni pravilom kojim se zabranjuje da potonja država članica izruči vlastite državljane, i to unatoč obvezi izručenja koju država članica od koje se izručenje traži ima na temelju Europske konvencije o izručenju.

31.

Iako pitanje tog suda polazi od pretpostavke prema kojoj može postojati neusklađenost između sudske prakse Suda u području izručenja građana Unije koji su se koristili svojim pravom na slobodno kretanje u državi članici različitoj od one čiji su državljani i izjave koju je Savezna Republika Njemačka dala na temelju članka 6. stavka 1. točke (b) Europske konvencije o izručenju, prema kojoj samo njemački državljani imaju pravo na zaštitu od izručenja, dokazat ću, suprotno tomu, da ne postoji nikakva proturječnost u tom smislu.

32.

U tu svrhu, podsjećam na to da Sud, iako je građaninu Unije koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje omogućio da bude zaštićen od izručenja u treću državu, nije propisao da taj građanin ima automatsko i potpuno pravo da ga se ne izruči izvan područja Unije, nego je uveo obvezu za državu članicu od koje se izručenje traži da aktivno ispita postoji li alternativna mjera izručenju kojom se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje i prava boravka koje ostvaruje navedeni građanin kad se na njega odnosi zahtjev za izručenje. Iz toga zaključujem da se zbog posebnosti međunarodnog prava, koja proizlazi iz okolnosti glavnog predmeta, država članica od koje se izručenje traži ne nalazi u nejasnoj situaciji ni u odnosu na obvezu izručenja osuđene osobe na temelju Europske konvencije o izručenju ni u odnosu na obveze koje ima na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a, kako ih tumači Sud.

33.

Najprije, valja podsjetiti na to da je Sud u presudi Petruhhin, koja se, kao i ovaj predmet, odnosila na zahtjev za izručenje koji je uputila treća država s kojom Unija nije sklopila sporazum o izručenju, presudio da, iako su pravila o izručenju, u nedostatku takvog sporazuma, u nadležnosti država članica, situacije koje ulaze u područje primjene članka 18. UFEU‑a, u vezi s odredbama UFEU‑a o građanstvu Unije, obuhvaćaju osobito one koje ulaze u okvir ostvarivanja slobode kretanja i boravka na državnom području država članica, kako je priznata člankom 21. UFEU‑a ( 16 ).

34.

Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da je državljanin države članice koji na toj osnovi uživa status građanina Unije, koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje i zakonito boravi na državnom području druge države članice, obuhvaćen područjem primjene prava Unije ( 17 ). Slijedom navedenog, s obzirom na svoje svojstvo građanina Unije, državljanin države članice koji boravi u drugoj državi članici može se pozivati na članak 21. stavak 1. UFEU‑a i obuhvaćen je područjem primjene Ugovorâ, u smislu članka 18. UFEU‑a, kojim je utvrđeno načelo nediskriminacije na temelju državljanstva ( 18 ).

35.

Na taj zaključak uopće ne utječe okolnost da tražena osoba ima i državljanstvo treće države koja zahtijeva njezino izručenje ( 19 ).

36.

Usto, iz sudske prakse Suda proizlazi da nacionalna pravila države članice o izručenju kojima se uspostavlja razlika u postupanju ovisno o tome je li tražena osoba državljanin te ili druge države članice mogu utjecati na slobodu kretanja i boravka na području država članica državljana drugih država članica koji zakonito borave na području države od koje se traži izručenje jer im ne pružaju zaštitu od izručenja koju uživaju državljani potonje države članice ( 20 ). Iz toga proizlazi da nejednako postupanje kojim se dopušta izručenje građanina Unije koji je državljanin države članice različite od one od koje se traži izručenje predstavlja ograničenje slobode kretanja i boravka na državnom području država članica, u smislu članka 21. UFEU‑a ( 21 ).

37.

Prema mišljenju Suda, takvo ograničenje može se opravdati samo ako se temelji na objektivnim razlozima i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići ( 22 ).

38.

U tom pogledu Sud je u nekoliko navrata presudio da je cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počinitelja kaznenih djela legitiman u pravu Unije i da se njime može opravdati mjera kojom se ograničava temeljna sloboda, poput one priznate člankom 21. UFEU‑a, ako je ta mjera nužna za zaštitu interesa koji se njome nastoje zajamčiti te samo ako se ti ciljevi ne mogu postići manje ograničavajućim mjerama ( 23 ).

39.

Iako se među predmetima koji su podneseni Sudu mogu razlikovati oni koji se odnose na zahtjev za izručenje radi kaznenog progona od onih koji se odnose na zahtjev za izručenje u svrhu izvršenja kazne, sve presude Suda ipak imaju jedno zajedničko obilježje, a to je uvođenje obveze za državu članicu od koje se izručenje traži da provjeri postoji li alternativna mjera izručenju kojom se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje i prava boravka traženog građanina Unije, prije nego što se, ako takva mjera ne postoji, potonji građanin izruči.

40.

Prema tome, što se tiče zahtjeva za izručenje radi kaznenog progona, Sud je naglasio da je provedba mehanizama suradnje i uzajamne pomoći koji, na temelju prava Unije, postoje u području kaznenog prava u svakom slučaju mjera koja manje ograničava pravo na slobodno kretanje od izručenja trećoj državi s kojom Unija nije sklopila sporazum o izručenju i koja omogućuje jednako učinkovito postizanje cilja borbe protiv nekažnjavanja navodnih počinitelja kaznenih djela ( 24 ).

41.

Stoga je Sud presudio da je važno dati prednost razmjeni informacija s državom članicom čiji je tražena osoba državljanin kako bi se tijelima te države članice pružila prilika da eventualno izdaju europski uhidbeni nalog u svrhu kaznenog progona. Riječ je o takozvanom „mehanizmu Petruhhin”. Slijedom toga, ako je treća država uputila zahtjev za izručenje drugoj državi članici, u kojoj osoba o kojoj je riječ zakonito boravi, potonja je država dužna obavijestiti državu članicu čiji je dotična osoba državljanin i, na eventualni zahtjev te države, predati joj tu osobu, u skladu s odredbama Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica ( 25 ), kako je izmijenjena Okvirnom odlukom Vijeća 2009/299/PUP od 26. veljače 2009. ( 26 ).

42.

Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da mogućnost da „mehanizam Petruhhin” spriječi zahtjev za izručenje u treću državu davanjem prednosti europskom uhidbenom nalogu nema obilježja automatizma ( 27 ). Naime, Sud je u pogledu tog mehanizma utvrdio određen broj uvjeta i ograničenja čiji je cilj zajamčiti da se njegovom provedbom ne ugrožava cilj kojim se nastoji izbjeći opasnost od nekažnjavanja osoba koje su počinile kazneno djelo.

43.

Iz toga slijedi, među ostalim, da, kako bi se očuvao taj cilj, provedba „mehanizma Petruhhin” pretpostavlja da je država članica čiji je državljanin građanin Unije na kojeg se odnosi zahtjev za izručenje nadležna, na temelju svojeg nacionalnog prava, za kazneni progon te osobe za djela počinjena izvan svojeg državnog područja ( 28 ). Usto, europski uhidbeni nalog koji eventualno može izdati država članica čiji je tražena osoba državljanin mora se odnositi barem na ista djela kao što su to ona koja se toj osobi stavljaju na teret u zahtjevu za izručenje ( 29 ). K tomu, pod uvjetom da je država članica od koje se izručenje traži obavijestila državu članicu čiji je tražena osoba državljanin o svim pravnim i činjeničnim elementima koje je treća država koja traži izručenje dostavila u okviru zahtjeva za izručenje, na temelju činjenice da prvonavedena od tih država članica nije izdala europski uhidbeni nalog u razumnom roku drugonavedena država članica može izručiti tu osobu ( 30 ).

44.

Stoga se člancima 18. i 21. UFEU‑a ne protivi to da država članica od koje se izručenje traži uspostavi na temelju ustavnopravnog pravila razliku između vlastitih državljana i državljana drugih država članica te da dopusti izručenje potonjih državljana radi kaznenog progona, ali ne i izručenje vlastitih državljana, pod uvjetom da je nadležnim tijelima države članice čiji je građanin Unije državljanin prethodno omogućila da zatraže njegovu predaju u okviru europskog uhidbenog naloga i da potonja država članica nije poduzela nikakvu mjeru u tom smislu ( 31 ). Sud stoga nije uspostavio mehanizam na temelju kojeg država članica od koje se izručenje traži može u svim okolnostima odbiti da se građanina Unije, koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje, izruči u treću državu radi kaznenog progona, nego je uveo zahtjev da ta država članica djelotvorno surađuje s državom članicom podrijetla tog građanina kako bi se potonjoj državi članici omogućilo da izda europski uhidbeni nalog.

45.

Ukratko, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik E. Tanchev, Sud je, već u svojoj presudi Petruhhin, stavio naglasak „na dostupnos[t] alternative koja jamči izbjegavanje nekažnjavanja na jednak ili sličan način kao izručenje” ( 32 ). Zaštita od izručenja koju građanin Unije koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje i pravom boravka u državi članici od koje se izručenje traži može ostvariti na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a stoga vrijedi samo ako ta država članica može utvrditi postojanje alternativne mjere izručenju koja jednako učinkovito kao to izručenje omogućuje da se postigne cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja osoba koje su počinile kazneno djelo. Ako takva mjera ne postoji, pravu Unije više se ne protivi izručenje traženog građanina Unije.

46.

Logika prema kojoj država članica od koje se izručenje traži treba ispitati postoji li alternativna mjera izručenju koja jednako učinkovito kao to izručenje omogućuje da se postigne cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja osoba koje su počinile kazneno djelo treba, prema mojem mišljenju, biti jednaka kad je riječ o zahtjevu za izručenje koji se ne upućuje radi kaznenog progona, nego u svrhu izvršenja kazne zatvora. Prema mojem mišljenju, to treba navesti Sud da pojasni doseg svoje presude Raugevicius koja je do danas jedina koja se odnosi na zahtjev za izručenje koji pripada potonjoj kategoriji.

47.

Naime, iz predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku očito je da se postojanje moguće nepodudarnosti između prava Unije i međunarodnog prava temelji na tumačenju presude Raugevicius iz koje proizlazi da građanin Unije koji trajno boravi u državi članici od koje se izručenje traži treba automatski i u potpunosti imati pravo na jednaku zaštitu od izručenja kao što je ona na koju imaju pravo državljani te države članice. Međutim, čini mi se da je to tumačenje presude Raugevicius pogrešno jer je Sud zaštitu od izručenja u svrhu izvršenja kazne koju treba dodijeliti građaninu Unije koji trajno boravi u državi članici od koje se izručenje traži uvjetovao time da taj građanin može odslužiti svoju kaznu na državnom području te države članice kako se ne bi ugrozio cilj kojim se nastoji izbjeći opasnost od nekažnjavanja tražene osobe.

48.

Naime, Sud je u toj presudi pošao od utvrđenja da, pod pretpostavkom da se Denis Raugevicius može smatrati stranim državljaninom sa stalnim boravištem u Finskoj, u smislu finskog propisa o međunarodnoj suradnji u izvršenju određenih kaznenopravnih sankcija ( 33 ), iz tog propisa proizlazi da bi D. Raugevicius mogao na finskom državnom području odslužiti kaznu koja mu je izrečena u Rusiji, pod uvjetom da potonja država i on sam na to pristanu ( 34 ). Sud je istaknuo i da se finski državljani, s jedne strane, i državljani drugih država članica koji u Finskoj stalno borave i na taj način pokazuju nedvojbenu razinu integriranosti u tamošnje društvo, s druge strane, nalaze u usporedivoj situaciji u odnosu na cilj koji se sastoji od izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja ( 35 ).

49.

Sud je na temelju tih utvrđenja potom presudio da članci 18. i 21. UFEU‑a zahtijevaju da se državljani drugih država članica koji stalno borave u Finskoj i protiv kojih je treća država podnijela zahtjev za izručenje u svrhu izvršenja kazne zatvora obuhvate pravilom o zabrani izručenja koje se primjenjuje na finske državljane i da mogu, pod istim uvjetima kao potonji, odslužiti svoju kaznu na finskom državnom području ( 36 ). Drugim riječima, Sud je smatrao da državljani drugih država članica koji stalno borave u Finskoj pokazuju takvu razinu integriranosti u tu državu članicu domaćina da ondje imaju pravo, jednako kao i državljani te države članice, biti obuhvaćeni pravilom na temelju kojeg potonji državljani odslužuju kaznu koja im je izrečena u trećoj državi na državnom području navedene države članice ( 37 ).

50.

Usto, iz presude Raugevicius proizlazi da, kad je riječ o zahtjevu za izručenje koji je uputila treća država u svrhu izvršenja kazne zatvora, alternativna mjera izručenju, kojom se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje i prava boravka građanina Unije koji trajno boravi u državi članici od koje se izručenje traži, uključuje mogućnost da se ta kazna izvrši na državnom području te države članice. Na taj se način cilj olakšavanja društvene reintegracije osuđenih osoba nakon što je njihova kazna izvršena podudara s ciljem kojim se nastoji izbjeći opasnost od nekažnjavanja državljana država članica različitih od države članice od koje se izručenje traži. U tom pogledu ističem da Sud u izreci presude Raugevicius postojanje obveze države članice od koje se izručenje traži da u skladu s člancima 18. i 21. UFEU‑a građaninu Unije koji trajno boravi na njezinu državnom području osigura postupanje jednako onom prema vlastitim državljanima u pitanjima izručenja uvjetuje time da ta država članica predvidi mogućnost da se kazna zatvora izrečena u trećoj državi odsluži na državnom području te države članice ( 38 ).

51.

Budući da se, kao što je to bio slučaj u finskom pravu, pravom države članice od koje se izručenje traži izvršenje na njezinu državnom području kazne zatvora izrečene u trećoj državi koja traži izručenje uvjetuje dobivanjem pristanka te treće države, postojanje alternativne mjere izručenju koja jednako učinkovito kao to izručenje omogućuje da se postigne cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja osoba koje su počinile kazneno djelo može se utvrditi samo pod uvjetom da navedena treća država stvarno dâ takav pristanak. Rješenje koje je Sud utvrdio u svojoj presudi Raugevicius stoga treba shvatiti, prema mojem mišljenju, kao da neodvojivo i nužno obuhvaća takav uvjet kako bi se stvarno i djelotvorno mogao postići cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja tražene osobe.

52.

U tom smislu, valja pojasniti da država članica od koje se izručenje traži koja štiti vlastite državljane od izručenja ne može ostati pasivna kad joj se uputi zahtjev za izručenje u svrhu izvršenja kazne koji se odnosi na građanina Unije koji trajno boravi na njezinu državnom području. Budući da se nacionalnim pravom te države članice predviđa mogućnost da se kazna zatvora koju je izrekla treća država odsluži na njezinu državnom području pod uvjetom da ta treća država na to pristane, člancima 18. i 21. UFEU‑a državi članici od koje se izručenje traži nalaže se da aktivno zatraži pristanak navedene treće države i da pritom u tu svrhu primijeni sve mehanizme suradnje i pomoći u području kaznenog prava kojima raspolaže u okviru svojeg odnosa s tom trećom državom.

53.

Ako treća država koja traži izručenje unatoč provedbi tih mehanizama ne pristane na to da se predmetna kazna zatvora odsluži na državnom području države članice od koje se izručenje traži, člancima 18. i 21. UFEU‑a stoga se ne sprečava tu državu članicu da izruči traženu osobu, u skladu s obvezama koje ima na temelju Europske konvencije o izručenju ( 39 ).

54.

Obveza koju država članica od koje se izručenje traži ima na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a da građaninu Unije koji trajno boravi na njezinu državnom području osigura postupanje jednako onom prema vlastitim državljanima u području zaštite od izručenja stoga je ograničena kad se zbog nedostatka pristanka treće države koja traži izručenje kazna zatvora koja se izrekla u toj trećoj državi ne može izvršiti na državnom području države članice od koje se izručenje traži. Razlika u postupanju između tih dviju kategorija državljana koja iz toga proizlazi u takvom se slučaju opravdava ciljem borbe protiv nekažnjavanja osoba koje su počinile kazneno djelo.

55.

Takvim se rješenjem može izbjeći da su obveze koje država članica od koje se izručenje traži ima na temelju prava Unije protivne obvezama koje ista država članica ima na temelju Europske konvencije o izručenju. Naime, u slučaju da treća država koja traži izručenje pristane na to da se predmetna kazna zatvora izvrši na državnom području države članice od koje se izručenje traži, zahtjev za izručenje koji je podnijela prestaje važiti. U obrnutom slučaju, pravom Unije ne sprečava se državu članicu od koje se izručenje traži da izruči traženu osobu nakon što je aktivno zatražila pristanak treće države koja traži izručenje ( 40 ). To rješenje stoga pridonosi tomu da se zajamči učinkovita međunarodna suradnja koja se temelji na odnosu povjerenja s trećim državama u području progona kaznenih djela.

56.

S obzirom na te elemente analize valja utvrditi je li u okolnostima kao što su one o kojima je riječ u glavnom postupku Savezna Republika Njemačka dužna, na temelju prava Unije, odbiti izručenje osobe S. M. u Bosnu i Hercegovinu, iako toj trećoj državi ne može odbiti takvo izručenje na temelju članka 6. stavka 1. Europske konvencije o izručenju.

57.

U tom pogledu valja pojasniti da se čini da je na temelju njemačkog prava moguće izvršenje na njemačkom državnom području kazne koja se izrekla osobi S. M. u Bosni i Hercegovini ( 41 ). Naime, iz članka 48. i članka 57. stavka 1. IRG‑a proizlazi da se kazna koja se izrekla u inozemstvu može izvršiti na njemačkom državnom području ako na to pristane treća država u kojoj se ta kazna izrekla. Osoba S. M. stoga može odslužiti na njemačkom državnom području kaznu koja joj se izrekla u Bosni i Hercegovini, ako potonja država na to pristane.

58.

Stoga se primjena alternativne mjere izručenju, kojom se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje i prava boravka osobe S. M., u tim okolnostima uvjetuje dobivanjem pristanka Bosne i Hercegovine.

59.

Člancima 18. i 21. UFEU‑a njemačkim nadležnim tijelima nalaže se primjena svih mehanizama suradnje i pomoći u području kaznenog prava kojima raspolažu u okviru svojih odnosa s tom trećom državom kako bi dobila pristanak potonje države da se kazna zatvora koja se izrekla u navedenoj trećoj državi izvrši na njemačkom državnom području. Ta tijela tako postupaju na način kojim se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje i prava boravka osobe S. M., istodobno izbjegavajući, koliko je to moguće, opasnost da u slučaju neizvršenja te kazne kazneno djelo koje je dovelo do predmetne osude ostane nekažnjeno ( 42 ). Navedena tijela istodobno potiču cilj ponovne društvene rehabilitacije osuđene osobe nakon što ona odsluži svoju kaznu ( 43 ).

60.

Iz prethodno navedenog proizlazi da, ako Bosna i Hercegovina pristane na to da se kazna koja se izrekla osobi S. M. izvrši na njemačkom državnom području, prvotni zahtjev za izručenje prestat će važiti i zamijenit će ga zahtjev za preuzimanje izvršenja te kazne na njemačkom državnom području. Savezna Republika Njemačka stoga više neće biti dužna, na temelju Europske konvencije o izručenju, izručiti osobu S. M. u Bosnu i Hercegovinu.

61.

Suprotno tomu, ako Bosna i Hercegovina ne pristane na to da se kazna koja se izrekla osobi S. M. izvrši na njemačkom državnom području, njemačka tijela više neće raspolagati nikakvom alternativnom mjerom izručenju koja jednako učinkovito kao to izručenje omogućuje da se postigne cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja tog građanina Unije. Člancima 18. i 21. UFEU‑a stoga se ne protivi to da se osoba S. M. izruči u tu treću državu, u skladu s onim što se predviđa Europskom konvencijom o izručenju ( 44 ).

62.

Zaključno, ističem da članke 18. i 21. UFEU‑a, prema mojem mišljenju, ne treba tumačiti na način da ispitivanje države članice od koje se izručenje traži postoji li alternativna mjera izručenju kojom se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje i prava boravka građanina Unije dovodi do toga da se toj državi članici naloži da izmijeni izjavu koju je dala u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (b) Europske konvencije o izručenju, tako da državljani drugih država članica koji trajno borave u navedenoj državi članici u svakom slučaju imaju pravo na zaštitu jednaku onoj koju dodjeljuje vlastitim državljanima. Rasprave koje su se o tom pitanju održale pred Sudom pokazale su uostalom da se mogućnost takve izmjene čini dvojbenom s pravnog aspekta ( 45 ). Usto, kao što sam to prethodno naveo, čini mi se da Sud ne tumači članke 18. i 21. UFEU‑a na način da se njima državi članici od koje se izručenje traži koja štiti vlastite državljane od izručenja nalaže da automatski i u potpunosti zajamči takvu zaštitu državljanima drugih država članica. Sud zapravo tumači te članke na način da se njima državu članicu od koje se traži izručenje obvezuje na to da primjenjuje mehanizme suradnje i pomoći u području kaznenog prava kojima raspolaže, ovisno je li riječ o zahtjevu za izručenje radi kaznenog progona ili u svrhu izvršenja kazne, u odnosu s državom članicom čiji je tražena osoba državljanin ili u odnosu s trećom državom koja traži izručenje kako bi aktivno ispitala postoji li alternativna mjera izručenju koja jednako učinkovito omogućuje da se zajamči postizanje cilja koji se odnosi na izbjegavanje nekažnjavanja tražene osobe.

63.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Oberlandesgericht München (Visoki zemaljski sud u Münchenu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:

Članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da im se ne protivi to da, u okviru zahtjeva za izručenje u svrhu izvršenja kazne zatvora građanina Unije koji trajno boravi na državnom području države članice od koje se izručenje traži, ta država članica, čijim se nacionalnim pravom zabranjuje izručenje vlastitih državljana izvan Unije u svrhu izvršenja kazne i predviđa mogućnost da se takva kazna koja se izrekla strancu odsluži na njezinu državnom području pod uvjetom da treća država koja traži izručenje na to pristane, izruči tog građanina Unije, u skladu s obvezama koje ima na temelju međunarodne konvencije, ako ne može stvarno preuzeti izvršenje te kazne.

Država članica od koje se izručenje traži stoga može provesti to izručenje samo ako, nakon što je ispunila obvezu koju ima na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a da aktivno zatraži pristanak treće države koja traži izručenje i pritom u tu svrhu primijeni sve mehanizme suradnje i pomoći u području kaznenog prava kojima raspolaže u okviru svojeg odnosa s tom trećom državom, ta država ne pristane na to da se predmetna kazna odsluži na državnom području države članice od koje se izručenje traži.