1.

Je li obveza dužne pažnje uprave Europske unije, koja se shvaća kao obveza uzimanja u obzir svih relevantnih elemenata prilikom izvršavanja svojih ovlasti, pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima, čija povreda može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije? To je načelno pitanje koje će Sud trebati razmotriti u okviru ispitivanja žalbenog razloga koji su žalitelji istaknuli u prilog svojim žalbama protiv četiriju presuda Općeg suda Europske unije ( 2 ).

2.

U pobijanim presudama Opći sud odbio je tužbe za naknadu štete više proizvođača visoko‑temperaturne smole dobivene iz katrana kamenog ugljena (u daljnjem tekstu: CTPHT) ( 3 ) koji su navodno pretrpjeli štetu zbog pogrešnog razvrstavanja te tvari kao opasne za vodeni okoliš. Budući da je to razvrstavanje bilo posljedica očite pogreške u ocjeni Europske komisije, koja je utvrđena u ranijim presudama Općeg suda ( 4 ) i Suda ( 5 ), ne osporava se nezakonitost akta koji je uzrokovao navedenu štetu. Međutim, nezakonitost akta sama po sebi nije dovoljna da bi dovela do izvanugovorne odgovornosti Unije. Jedan od uvjeta koje treba ispuniti da bi to bio slučaj jest, među ostalim, uvjet da je šteta nastala zbog povrede pravila koje ima za cilj dodijeliti prava pojedincima. U ovom se slučaju stoga postavlja pitanje predstavlja li obveza uprave Unije da uzme u obzir sve relevantne elemente prilikom izvršavanja svojih ovlasti takvo pravilo.

3.

U članku 3. prvom stavku Uredbe (EZ) br. 1272/2008 ( 6 ) određuje se:

„Tvar ili smjesa koja ispunjava kriterije za fizikalne opasnosti, opasnosti za zdravlje ili okoliš utvrđene u dijelovima od 2. do 5. Priloga I. je opasna i razvrstava se u skladu s odgovarajućim razredima opasnosti iz tog Priloga.”

4.

U Prilogu I. Uredbi br. 1272/2008 navode se kriteriji za razvrstavanje tvari i smjesa u razrede opasnosti. Točka 4.1.3.5.5. tog priloga sadržava odredbe kojima se opisuje postupak razvrstavanja, odnosno „zbirna metoda”.

5.

Okolnosti spora detaljno se navode u pobijanim presudama, na koje upućujem za više detalja ( 7 ). Za potrebe ovih postupaka samo ću podsjetiti na sljedeće.

6.

U presudi Bilbaína de Alquitranes i dr./Komisija ( 8 ) Opći sud poništio je Uredbu (EU) br. 944/2013 ( 9 ) u dijelu u kojem je njome CTPHT razvrstan u tvari 1. kategorije akutne toksičnosti u vodenom okolišu (H400) i 1. kategorije kronične toksičnosti u vodenom okolišu (H410).

7.

U točkama 30. do 34. te presude Opći sud smatrao je sljedeće:

„30. U ovom predmetu valja zaključiti da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni jer je razvrstavši CTPHT u tvari 1. kategorije akutne toksičnosti u vodenom okolišu (H400) i 1. kategorije kronične toksičnosti u vodenom okolišu (H410) propustila postupiti u skladu sa svojom obvezom uzimanja u obzir svih relevantnih čimbenika i okolnosti u svrhu pravilnog uzimanja u obzir udjela u kojem je šesnaest [policikličnih aromatskih ugljikovodičnih (u daljnjem tekstu: PAH)] sastojaka prisutno u CTPHT‑u i njihovih kemijskih učinaka.

31. Naime, u skladu s točkom 7.6. informativnog dokumenta, za potrebe razvrstavanja CTPHT‑a na temelju njegovih sastojaka pretpostavilo se da se svi PAH‑ovi u CTPHT‑u tope u vodenoj fazi i da stoga dolaze u doticaj s vodenim organizmima. Također je navedeno da to vjerojatno dovodi do prekomjerne procjene toksičnosti CTPHT‑a i da u mjeri u kojoj sastav [Water‑Accommodated Fraction (vodom izlučena frakcija)] nije siguran, ta procjena toksičnosti može se smatrati najgorim slučajem.

32. Međutim, ni Komisija ni [Europska agencija za kemikalije (ECHA)] nisu pred Općim sudom uspjele dokazati da je Komisija, utemeljivši odluku o tome da CTPHT razvrsta u 1. kategoriju akutne toksičnosti u vodenom okolišu (H400) i 1. kategoriju kronične toksičnosti u vodenom okolišu (H410) na pretpostavci da se svi PAH‑ovi u toj tvari otapaju u vodenoj fazi te da stoga dolaze u doticaj s vodenim organizmima, uzela u obzir činjenicu da se sastojci CTPHT‑a, u skladu s točkom 1.3. informativnog dokumenta, naslovljenog ‚Fiziološko‑kemijska svojstva’, samo u ograničenoj mjeri otpuštaju i da je ta tvar vrlo stabilna.

33. Naime, kao prvo, ni mišljenje [Odbora za procjenu rizika, u daljnjem tekstu: Odbor)] o CTPHT‑u ni informativni dokument ne sadržavaju ikakvo obrazloženje koje bi pokazivalo da je, u primjeni pretpostavke da se svi PAH‑ovi u toj tvari otapaju u vodenoj fazi i da dolaze u doticaj s vodenim organizmima, uzeta u obzir slaba topljivost CTPHT‑a u vodi. Nadalje, Komisija i ECHA su u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda uspjele dokazati samo da je tijekom postupka razvrstavanja CTPHT‑a u obzir uzeta topljivost u vodi 16 PAH sastojaka, zasebno promatranih. Osim toga, Komisija i ECHA odgovarajući na pitanje koje je Opći sud postavio na raspravi samo su navele da se pretpostavljalo da se svi PAH‑ovi u CTPHT‑u tope u vodi jer se ispitivanje toksičnosti te tvari u vodenom okolišu provodilo na temelju njezinih sastojaka.

34. Kao drugo, mora se istaknuti da je, sukladno točki 1.3. informativnog dokumenta, najviša stopa topljivosti CTPHT‑a u vodi u odnosu na jedno punjenje bila 0,0014 %. S obzirom na tu slabu topljivost CTPHT‑a u vodi, Komisija ni na koji način nije dokazala da je mogla odnosnu odluku o razvrstavanju te tvari temeljiti na pretpostavci da se svi PAH‑ovi u CTPHT‑u tope u vodenoj fazi i da dolaze u doticaj s vodenim organizmima. Naime, iz tablice 7.6.2. u informativnom dokumentu proizlazi da 16 PAH sastojaka CTPHT‑a čine 9,2 % te tvari. Dakle, pretpostavivši da se svi ti PAH‑ovi tope u vodi, Komisija je odnosnu odluku o razvrstavanju u biti temeljila na tome da se 9,2 % CTPHT‑a može otopiti u vodi. Međutim, kao što je vidljivo iz točke 1.3. informativnog dokumenta, takva vrijednost nije realistična, s obzirom na to da najviša stopa iznosi 0,0014 %.”

8.

Komisija je podnijela žalbu protiv te presude.

9.

Sud je odbio Komisijinu žalbu presudom od 22. studenoga 2017., Komisija/Bilbaína de Alquitranes i dr. ( 10 ).

10.

U točkama 39. i 46. do 55. te presude, Sud je, među ostalim, smatrao sljedeće:

„39. Točno je da točka 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008 ne predviđa primjenu drugih kriterija osim onih izričito navedenih u toj odredbi. Međutim, treba utvrditi da nijedna odredba izričito ne zabranjuje uzimanje u obzir drugih čimbenika koji mogu biti relevantni za razvrstavanje tvari UVCB.

[…]

46. Stroga i automatska primjena zbirne metode u svim okolnostima može dovesti do podcjenjivanja toksičnosti tvari UVCB s malo poznatih sastojaka za vodeni okoliš. Takav ishod ne bi se mogao smatrati spojivim sa svrhom zaštite okoliša i ljudskog zdravlja koji se nastoji postići Uredbom br. 1272/2008.

47. Stoga valja smatrati da Komisija prilikom primjene zbirne metode radi utvrđivanja spada li tvar UVCB u kategorije akutne toksičnosti i kronične toksičnosti za vodeni okoliš nije dužna ograničiti svoju ocjenu samo na čimbenike izričito navedene u točki 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008 i pritom isključiti sve ostale. Sukladno svojoj obvezi dužne pažnje, Komisija mora ispitati pomno i nepristrano ostale čimbenike koji su relevantni, čak i ako nisu izričito navedeni u spomenutim odredbama.

[…]

50. Obrazloženje iz pobijane presude navedeno u njezinoj točki 28., u skladu s kojim ,kako bi se smatralo da tvar ulazi u kategorije akutne toksičnosti ili kronične toksičnosti, ta tvar, a ne samo njezini sastojci, mora zadovoljiti kriterije za razvrstavanje’, nije osporeno.

51. Metoda razvrstavanja iz točke 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008 temelji se na pretpostavci da su sastojci uzeti u obzir 100 % topljivi. Na temelju te pretpostavke, ta zbirna metoda podrazumijeva postojanje razine koncentracije sastojaka ispod koje se ne može doseći prag od 25 % i sastoji se stoga od izračunavanja zbroja koncentracija sastojaka koji spadaju u kategorije akutne ili kronične toksičnosti, pri čemu se svaka ponderira M‑faktorom koji odgovora njihovu profilu toksičnosti.

52. Međutim, toj metodi je svojstveno da gubi na vjerodostojnosti u situacijama u kojima ponderirani zbroj sastojaka prelazi razinu koncentracije koja odgovara pragu od 25 % u razmjeru manjem od omjera između stope topljivosti uočene na razini tvari kao cjeline i hipotetske stope topljivosti od 100 %. Naime, u takvim situacijama postaje moguće da zbirna metoda u posebnim slučajevima dovede do rezultata višeg ili nižeg od razine koja odgovara propisanom pragu od 25 %, ovisno o tome uzima li se u obzir hipotetska stopa topljivosti sastojaka ili topljivost smjese kao cjeline.

53. Nesporno je da iz tablice 7.6.2. Priloga I. izvješću priloženom mišljenju Odbora proizlazi da, s jedne strane, zbirna metoda dovodi do rezultata od 14521 % i da je, s druge strane, taj rezultat 581 put veći od najmanje razine koja je potrebna da bi se, nakon ponderiranja M‑faktorima, dosegnuo prag od 25 %. Nadalje, također nije sporno da iz točke 1.3. tog dokumenta, naslovljene ,Fiziološko‑kemijska svojstva’, proizlazi da je najveća stopa topljivosti u vodi CTPHT‑a bila 0,0014 %, što je oko 71000 puta manje od hipotetske stope topljivosti od 100 % koja je uporabljena za sastojke uzete u obzir.

54. Opći sud stoga nije iskrivio činjenice ni počinio pogrešku pri pravnoj kvalifikaciji činjenica time što je u točki 34. pobijane presude smatrao da ,pretpostavivši da se svi ti [sastojci] tope u vodi, Komisija je dakle odnosnu odluku o razvrstavanju u biti temeljila na tome da se 9,2 % CTPHT‑a može otopiti u vodi. Međutim, kao što proizlazi iz točke 1.3. informativnog dokumenta [priloženog mišljenju Odbora], takva vrijednost nije realistična, s obzirom na to da najviša stopa iznosi 0,0014 %’.

55. Opći sud, koji je u točki 32. te presude utvrdio da ,ni Komisija ni ECHA nisu uspjele dokazati […] da […] je Komisija uzela u obzir činjenicu da se sastojci CTPHT‑a, u skladu s točkom 1.3., naslovljenom „Fiziološko‑kemijska svojstva”, informativnog dokumenta [priloženog mišljenju Odbora] samo u ograničenoj mjeri otpuštaju u vodu i da je ta tvar vrlo stabilna’, nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 30. spomenute presude smatrao da je ,Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni jer je razvrstavši CTPHT u tvari 1. kategorije akutne toksičnosti u vodenom okolišu (H400) i 1. kategorije kronične toksičnosti u vodenom okolišu (H410) propustila postupiti u skladu sa svojom obvezom uzimanja u obzir svih relevantnih čimbenika i okolnosti u svrhu pravilnog uzimanja u obzir udjela u kojem je šesnaest sastojaka […] prisutno u CTPHT‑u i njihovih kemijskih učinaka’.”

11.

Žalitelji i druga dva društva podnijeli su 23. listopada 2018. tajništvu Općeg suda šest tužbi te su tako pokrenuli postupak za naknadu štete u okviru kojeg su zahtijevali da im se nadoknadi šteta koju su navodno pretrpjeli zbog nezakonitog razvrstavanja CTPHT‑a u tvari 1. kategorije akutne toksičnosti u vodenom okolišu (H400) i 1. kategorije kronične toksičnosti u vodenom okolišu (H410).

12.

Opći sud donio je 16. prosinca 2020. šest presuda, među kojima su pobijane presude ( 11 ), kojima je odbio te tužbe.

13.

U točkama 70., 71., 96. 98. i 114. prve pobijane presude Opći sud smatrao je sljedeće:

„70. U svakom slučaju, odgovor na pitanje može li se u ovom slučaju, u prilog ovom odštetnom zahtjevu, pozvati ili ne na povredu pravila zbirne metode na kojem se temelji nezakonito razvrstavanje CTPHT‑a, s obzirom na dodavanje ili povećavanje obveza koje utječu na tužiteljevu pravnu situaciju, od odlučujuće je važnosti za rješenje ovog spora samo u slučaju da je ta povreda dovoljno ozbiljna u smislu ranije navedene sudske prakse, što treba ispitati u nastavku[ ( 12 )].

71. Kada je riječ o povredi obveze dužne pažnje svojstvene načelu dobre uprave, kao što je tužitelj naveo u replici, valja utvrditi da formalno tužitelj u tužbi nije specifično i samostalno naveo povredu navedene obveze dužne pažnje u prilog svojem odštetnom zahtjevu. Također nije očito ni to da se taj navod može smatrati kao proširenje argumenta koji je već sadržan u tužbi. U tim okolnostima, u mjeri u kojoj se temelji na povredi obveze dužne pažnje, odštetni zahtjev se mora, kao što je navela Komisija u svojim očitovanjima na odgovore na pisano pitanje upućeno tužitelju u tom pogledu, proglasiti nedopuštenim[ ( 13 )].

[…]

96. Kada je riječ, kao prvo, o kriteriju koji se odnosi na stupanj jasnoće i preciznosti povrijeđenog pravila, odnosno točke 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008, valja utvrditi da prema sadržaju te točke, zbirna metoda jest gotovo mehanički izračun na temelju kojeg Komisija provjerava je li zbir koncentracija (u postocima) visoko toksičnih sastojaka smjese pomnoženih s njihovim odgovarajućim M‑faktorima jednak ili veći od 25 %. Ako to jest slučaj, smjesa, u ovom slučaju CTPHT, „je razvrstana” u 1. kategoriju akutne toksičnosti u vodenom okolišu […]. [T]očka 4.1.3.5.5. Priloga I. navedenoj Uredbi ne predviđa izričito primjenu drugih kriterija osim onih izričito navedenih u toj odredbi[ ( 14 )].

[…]

98. Prema tome, ne može se smatrati da je točka 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008 na dan donošenja Uredbe br. 944/2013 bila potpuno jasno pravilo u pogledu postojanja margine prosudbe kojom je raspolagala Komisija u primjeni zbirne metode. Njezin sadržaj ne govori o postojanju takve diskrecijske ovlasti a pogotovo ne navodi da je topivost smjese faktor koji treba uzeti u obzir. U tom pogledu, valja utvrditi da su Opći sud i pogotovo Sud priznali postojanje margine prosudbe koja je trebala navesti Komisiju da uzme u obzir elemente različite od onih koji su izričito navedeni u točki 4.1.3.5.5., temeljeći se na razmatranjima koja ne proizlaze izravno, ni izričito iz samog sadržaja navedene točke. Konkretno, Sud se pozvao na razmatranja vezana za općenitiji regulatorni kontekst, odnosno osobito činjenicu da zbirna metoda ne uzima u obzir metodološka ograničenja […]. Te poteškoće u tumačenju koje otežavaju primjenu zbirne metode i koje su uostalom otkrivene u navedenoj presudi, protive se tomu da se postupanje Komisije kvalificira kao očito i ozbiljno protivno povrijeđenom pravnom pravilu […][ ( 15 )].

[…]

114. S obzirom na prethodna razmatranja, pogreška koju je počinila Komisija stoga je ispričiva. Budući da nedostatak jasnoće i teškoće u tumačenju mjerodavnih odredbi koje se nalaze u Prilogu I. Uredbi br. 1272/2008 u pogledu uzimanja u obzir faktora različitih od onih koji su izričito predviđeni prilikom primjene zbirne metode, Komisijino postupanje nije daleko od onog koje bi se moglo razumno očekivati od uobičajeno opreznog i pažljivog upravnog tijela u sličnoj situaciji, odnosno situaciji obilježenoj znanstvenom složenošću vezanom za razvrstavanje tvari nepoznatog sastava kao što je CTPHT s ciljem da se osigura visoka razina zaštite ljudskog zdravlja i okoliša. Takvo postupanje nije jednako očitoj i teškoj povredi granica koje se nameću diskrecijskoj ovlasti Komisije. Stoga počinjena pogreška nije dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila tako da u ovom predmetu, u svakom slučaju nije došlo do nastanka izvanugovorne odgovornosti Unije. To utvrđenje vrijedi kako za povredu zbirne metode tako i, podredno i iz ranije navedenih razloga, za navodnu povredu dužne pažnje[ ( 16 )].”

14.

Svojim žalbama, koje su u načelu istovjetne i upisane pod brojevima C‑65/21 P, C‑73/21 P, C‑74/21 P i C‑75/21 P, žalitelji od Suda zahtijevaju da:

15.

Komisija, koju podupire ECHA, od Suda zahtijeva da:

16.

Kraljevina Španjolska, koja je intervenirala u potporu Komisiji, od Suda zahtijeva da:

17.

Predmeti su spojeni u svrhu donošenja presude. Rasprava nije održana.

18.

Žalitelji su podnijeli žalbe protiv presuda kojima je Opći sud odbio njihove tužbe za naknadu štete. U tim je presudama Opći sud na temelju presuda Bilbaína de Alquitranes i dr./Komisija ( 17 ) i Komisija/Bilbaína de Alquitranes i dr. ( 18 ) (u daljnjem tekstu: presude o poništenju) priznao da je akt koji je navodno prouzročio štetu žaliteljima bio nezakonit zbog Komisijine očite pogreške u ocjeni. Međutim, presudio je da je ta pogreška ispričiva te da stoga ne predstavlja dovoljno ozbiljnu povredu pravnog pravila, tako da u ovom predmetu nije došlo do nastanka izvanugovorne odgovornosti Unije ( 19 ).

19.

Žalbe žaliteljâ temelje se na šest žalbenih razloga, od kojih se prvi temelji na pogrešci koju je počinio Opći sud time što je odbio njihov argument koji se temelji na obvezi dužne pažnje, drugi na pogrešci koju je počinio Opći sud time što je zaključio da nije postojao jasan presedan, treći na pogrešnom zaključku prema kojem je pravni okvir složen, četvrti na pogrešnoj primjeni kriterija pažljivosti i dužne pažnje, peti na nedovoljnom obrazloženju pobijanih presuda i naposljetku šesti na pogrešci koju je počinio Opći sud kad je smatrao da se Komisijin pristup može ispričati na temelju načela predostrožnosti.

20.

U skladu sa zahtjevom Suda, u ovom će se mišljenju analizirati samo prvi dio četvrtog žalbenog razloga. Međutim, čini se da se prvi dio četvrtog žalbenog razloga preklapa s prvim žalbenim razlogom u dijelu u kojem se oba odnose na pitanje o Komisijinoj dužnoj pažnji. Stoga najprije valja analizirati odnos između tog dijela i prvog žalbenog razloga kako bi se uzeli u obzir svi aspekti problematike koja je zajednička obama žalbenim razlozima.

21.

Prvim žalbenim razlogom žalitelji tvrde da je Opći sud pogrešno odbio ( 20 ) kao nedopušten njihov argument koji se temelji na povredi obveze dužne pažnje. Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da taj argument, koji se ističe u replikama, treba razlikovati od onog navedenog u tužbama, koji se temelji na Komisijinoj očitoj pogreški u ocjeni jer nije pažljivo i nepristrano ispitala sve relevantne elemente za potrebe razvrstavanja CTPHT‑a. Žalitelji u tom pogledu upućuju na presudu Komisija/Bilbaína de Alquitranes i dr. ( 21 ), u kojoj je Sud presudio da, kada institucija pomno i nepristrano ne ispita sve relevantne elemente, ona nužno povređuje svoju obvezu dužne pažnje. Slijedom toga, prema njihovu mišljenju, na argument koji se temelji na postojanju povrede obveze dužne pažnje ne smije se pozvati odvojeno i neovisno kao da je riječ o samostalnom argumentu ( 22 ).

22.

Komisija, koju podupire ECHA, smatra da je argument koji se temelji na povredi obveze dužne pažnje bespredmetan jer je Opći sud odbio tužbe te pritom utvrdio da počinjena pogreška nije dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila.

23.

Španjolska vlada ističe da su žalitelji u tužbama trebali posebno i samostalno navesti povredu obveze dužne pažnje. U protivnom, uvjet kojim se nalaže obveza navođenja povrijeđenog pravnog pravila implicitno je ispunjen u svakom zahtjevu za naknadu štete jer je dužna pažnja obilježje načela dobre uprave te se općenito primjenjuje na djelovanje institucija.

24.

U okviru četvrtog žalbenog razloga žalitelji tvrde da je Opći sud pogrešno zaključio da je Komisija postupala kao uobičajeno oprezna i pažljiva uprava i da je stoga njezina pogreška u razvrstavanju CTPHT‑a ispričiva. Prvim dijelom tog žalbenog razloga prigovaraju Općem sudu da nije proveo svoju analizu s obzirom na zahtjeve koje su podnijeli. Umjesto da provjeri je li topljivost izričito navedena kao jedan od relevantnih elemenata u Uredbi br. 1272/2008, Opći sud trebao je ispitati je li Komisija poštovala važeće načelo prava prema kojem treba uzeti u obzir sve relevantne elemente.

25.

Komisija, koju podupire ECHA, smatra da treba odbiti četvrti žalbeni razlog kao bespredmetan i neosnovan. Međutim, u svojem odgovoru na žalbu iznosi argumente koji se odnose na drugi dio tog žalbenog razloga, koji nije predmet ovog mišljenja.

26.

Španjolska vlada smatra da se ne može prihvatiti da postoji pogreška koja se navodi u četvrtom žalbenom razlogu. Ističe da načelo dužne pažnje zahtijeva da se ocijeni je li u okviru predmetnog upravnog postupanja primijenjena minimalna razina prihvatljive dužne pažnje, je li ta razina bila razumna u odnosu na okolnosti slučaja, proporcionalna važnosti predmeta te usklađena s razinom pažnje koju upravno tijelo obično primjenjuje u sličnim predmetima.

27.

Iz prethodno navedenog proizlazi da se u okviru tih dvaju žalbenih razloga Komisijina dužna pažnja ističe u različitim kontekstima. Dok se u prvom žalbenom razlogu ta dužnost izričito kvalificira kao pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima, u okviru četvrtog žalbenog razloga s njom se postupa kao s kriterijem za ocjenu ozbiljnosti povrede pravnog pravila.

28.

Međutim, neovisno o točnim formulacijama i kontekstima, prema mojem mišljenju, valja smatrati da se u oba slučaja navodi Komisijina povreda iste obveze dužne pažnje, koja se shvaća kao obveze da se ispitaju svi relevantni dokumenti predmetnog slučaja na kojima se temelji njezina ocjena. Naime, žalitelji u okviru svojeg prvog žalbenog razloga objašnjavaju da je obvezu dužne pažnje na koju se pozivaju u svojim replikama trebalo shvatiti kao ekvivalent obveze uprave da prilikom izvršavanja svojih ovlasti uzme u obzir sve relevantne elemente predmetnog slučaja. Povreda te obveze dovela je do prigovora na koji se odnosi prvi dio četvrtog žalbenog razloga.

29.

Predstavlja li ta obveza pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima čija povreda može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije?

30.

Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da do izvanugovorne odgovornosti Unije dolazi ako se ispune tri uvjeta, odnosno, kao prvo, postojanje dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima (u daljnjem tekstu: prvi uvjet), kao drugo, postojanje štete i, kao treće, postojanje uzročne veze između povrede obveze koju ima autor akta i štete koju su pretrpjele oštećene osobe ( 23 ).

31.

Kumulativnost tih uvjeta znači da izvanugovorna odgovornost Unije ne može nastati ako jedan od njih nije ispunjen ( 24 ). Iz tog je razloga u ovom slučaju Opći sud, s obzirom na to da je utvrdio da Komisijina pogreška u razvrstavanju CTPHT‑a ne predstavlja dovoljno ozbiljnu povredu pravnog pravila, zaključio da nije došlo do izvanugovorne odgovornosti Unije i stoga nije analizirao druge uvjete koji se odnose na tu odgovornost.

32.

Žalbe i ovo mišljenje odnose se na prvi uvjet.

33.

Taj se uvjet sastoji od dva različita dijela, od kojih se prvi odnosi na prirodu pravila čija povreda može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije („pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima”) i drugi na težinu povrede povrijeđenog pravila („dovoljno ozbiljna povreda”). Ta dva dijela predstavljaju dva kumulativna preduvjeta prvog uvjeta, tako da prvi uvjet nije ispunjen ako se jedan od njih ne ispuni.

34.

Sud je okosnicu prvog uvjeta, pojam „pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima”, preuzeo iz svoje sudske prakse koja se odnosi na odgovornost država članica za povredu prava Unije ( 25 ). Time što ga je zamijenio ranije korištenim pojmom „više pravno pravilo koje štiti pojedince”, Sud je utvrdio načelo paralelnosti između, s jedne strane, odgovornosti Unije i, s druge strane, odgovornosti države za štetu nanesenu pojedincima zbog povrede prava Unije ( 26 ).

35.

Konkretno, Sud je u svojoj presudi Bergaderm i Goupil/Komisija ( 27 ) uputio na presudu Brasserie du pêcheur i Factortame ( 28 ) te je presudio da se uvjeti u kojima država može odgovarati za štetu prouzročenu pojedincima zbog povrede prava Zajednice, ako za to ne postoje opravdani razlozi, ne smiju razlikovati od uvjeta kojima se uređuje odgovornost Unije u sličnim okolnostima ( 29 ).

36.

Tako iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da do izvanugovorne odgovornosti Unije ne može dovesti svaka dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila Unije, nego samo dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima ( 30 ).

37.

Kao što to objašnjava Sud, to ograničenje ima za cilj, ne dovodeći u pitanje pravila primjenjiva kad je riječ o ocjeni zakonitosti akta Unije, ograničiti nastanak te odgovornosti samo na situacije u kojima je nezakonito postupanje institucija, tijela, ureda i agencija Unije prouzročilo štetu pojedincu tako što je povrijedilo njegove interese koji su posebno zaštićeni pravom Unije ( 31 ).

38.

Međutim, u sudskoj praksi Suda i Općeg suda, pojam „pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima” široko se tumači ( 32 ). Tako su kvalificirana načela kojima se osigurava zaštita temeljnih prava osobe, kao što su načela jednakog postupanja među poduzetnicima, zabrane retroaktivnosti odluka, proporcionalnosti, poštovanja legitimnih očekivanja te poštovanja privatnog i obiteljskog života ( 33 ). Smatra se da se samo isključivo postupovna pravila ili podjela ovlasti ne odnose na zaštitu pojedinaca ( 34 ).

39.

U svojoj sudskoj praksi koja se odnosi na drugi dio prvog uvjeta, Sud je naveo da dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima postoji kad institucija o kojoj je riječ očito i grubo ne poštuje granice svoje diskrecijske ovlasti ( 35 ). U tom su pogledu elementi koje treba uzeti u obzir osobito složenost situacija koje treba riješiti, stupanj jasnoće i preciznosti povrijeđenog pravila kao i opseg margine prosudbe koja je tim pravilom ostavljena tijelima Unije ( 36 ). Što se tiče potonjeg elementa, ako neka institucija ili tijelo Unije ima diskrecijsku ovlast, jedino njihovo očito i ozbiljno nepoštovanje granica te ovlasti može ostvariti dovoljno ozbiljnu povredu prava Unije ( 37 ).

40.

U svakom slučaju, do nastanka izvanugovorne odgovornosti Unije općenito može dovesti samo utvrđenje nepravilnosti koju u sličnim okolnostima uobičajeno oprezno i pažljivo upravno tijelo ne bi počinilo ( 38 ).

41.

Tužbe za naknadu štete koje su podnijeli žalitelji te njihove žalbe odnose se na obvezu uprave da uzme u obzir sve relevantne elemente i okolnosti prilikom izvršavanja svojih ovlasti, s obzirom na to da je ta obveza, prema mišljenju žaliteljâ, „automatski” povezana s obvezom dužne pažnje, koja je svojstvena načelu dobre uprave.

42.

To načelo (ili pravo) propisuje se člankom 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Iako je, kako bi se smatralo da se nekim pravilom dodjeljuju prava pojedincima, odlučujuće da ono služi zaštiti interesa pojedinaca posebno zaštićenih pravom Unije, propisivanjem tog pravila kao temeljnog prava u Povelji okončava se rasprava o njegovoj prirodi. Međutim, to nije slučaj ( 39 ).

43.

Osim klasičnog pitanja o klasificiranju odredbe Povelje kao odredbe kojom se „propisuje pravo ili načelo”, iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da povreda određenih prava, kao što je pravo koje proizlazi iz obveze uprave da obrazloži svoje odluke, koje se izričito navodi u članku 41. stavku 2. točki (c) Povelje, ne može uvijek dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije ( 40 ). Stoga se čini da ni sam Sud ne smatra da je to propisivanje Povelje odlučujuće da se pravo na dobru upravu klasificira kao pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima. Naime, svaka obveza uprave ne može automatski dovesti do nastanka subjektivnog prava pojedinaca.

44.

U tom pogledu, prema mišljenju Općeg suda, samim pravom na dobru upravu ne dodjeljuju se prava pojedincima, osim ako čine izraz posebnih prava kao što je pravo da se njihovi predmeti obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku, pravo na saslušanje, pravo na pristup spisu i pravo na obrazloženje odluka ( 41 ).

45.

Među tim posebnim pravima može biti pravo koje odgovara obvezi dužne pažnje uprave, koja se shvaća kao obveza nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve elemente relevantne za predmetni slučaj, kako ju je Sud, među ostalim, utvrdio u presudi Technische Universität München ( 42 ). Međutim, Sud u toj presudi nije presudio da povreda te obveze može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije.

46.

U tom pogledu, Sud je u presudi Masdar (UK)/Komisija ( 43 ) presudio da može doći do izvanugovorne odgovornosti uprave Unije zbog nezakonita ponašanja ako ne postupa s dužnom pažnjom i time prouzroči štetu ( 44 ). Sud je presudio da je ta obveza dužne pažnje svojstvena načelu dobre uprave, da se općenito primjenjuje na postupanje uprave Unije u odnosima s javnošću ( 45 ) te da podrazumijeva da uprava Unije treba postupati s pažnjom i oprezom ( 46 ).

47.

Međutim, razmatranja Suda u toj presudi odnosila su se na Komisijine postupke u posebnom kontekstu. Žaliteljev zahtjev za naknadu štete podnesen je u okviru ugovornih odnosa između, s jedne strane, Komisije i njezina suugovaratelja i, s druge strane, tog suugovaratelja i žalitelja kao podugovaratelja navedenog suugovaratelja. Taj se zahtjev, među ostalim, temeljio na tvrdnjama prema kojima je Komisija prilikom izvršavanja svoje ovlasti da suspendira plaćanje ugovora u slučaju nepravilnosti koje je počinio suugovaratelj trebala postupati s dužnom pažnjom kako bi se uvjerila da ne nanosi štetu podugovaratelju. Osim činjenice da se Sud nije složio sa žaliteljevim mišljenjem u pogledu sadržaja obveze dužne pažnje u tom slučaju, valja naglasiti da u toj presudi Sud obvezu dužne pažnje nije kvalificirao kao „pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima”.

48.

Čini se da je takva kvalifikacija češće prihvaćena u sudskoj praksi Općeg suda ( 47 ). Iako je u određenim presudama teško razriješiti pitanje smatra li se da je obveza dužne pažnje povrijeđeno pravno pravilo ili kriterij ocjene težine povrede nekog drugog pravila ( 48 ), taj je sud u drugim presudama ipak izričito utvrdio da obvezu dužne pažnje ili čak načelo dobre uprave treba kvalificirati kao „pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima” ( 49 ).

49.

Međutim, teško je govoriti o jasnoj i nedvosmislenoj kvalifikaciji te obveze. Sam Opći sud priznaje da se obveza dužne pažnje može uzeti u obzir ne kao pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima, nego kao jedan od kriterija na temelju kojeg se može smatrati da nepravilnost ili pogreška koju je počinila institucija predstavlja dovoljno ozbiljnu povredu prava Unije koja tako služi tomu da se povreda drugog načela ili drugog pravila prava Unije smatra „ozbiljnom” ( 50 ).

50.

U svakom slučaju, kvalifikacija obveze dužne pažnje kao „pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima” nipošto nije očita. Nezavisni odvjetnik N. Wahl izričito je kritizirao previše fleksibilan pristup te kvalifikacije u svojem mišljenju u predmetu Médiateur/Staelen ( 51 ). Naveo je da ima dvojbe u pogledu odgovora na pitanje daje li povreda načela dobre uprave pravo na naknadu štete ( 52 ) te je smatrao „da o okolnostima ovisi znači li nepoštovanje tog načela [dužne pažnje] kršenje prava dodijeljenog pojedincu u konkretnom predmetu” ( 53 ).

51.

Slažem se s tim zaključkom.

52.

S jedne strane, podsjećam ( 54 ) na to da se prvim dijelom prvog uvjeta nastoji ograničiti nastanak te odgovornosti samo na situacije u kojima je nezakonito postupanje institucija, tijela, ureda i agencija Unije prouzročilo štetu pojedincu tako što je povrijedilo njegove interese koji su posebno zaštićeni pravom Unije. Ne vidim iz kojeg razloga među tim posebnim interesima ne bi mogao biti interes pojedinaca da njihove predmete obrađuje uprava koja uzima u obzir sve elemente relevantne za predmetni slučaj. Riječ je o pravu pojedinaca na to da se da njihovu situaciju ne odredi na proizvoljan i apstraktan način.

53.

S druge strane, prema mojem mišljenju, nemoguće je apstraktno analizirati obvezu dužne pažnje uprave a da se ne uzme u obzir konkretna situacija. Postupci uprave Unije različite su prirode. Što se tiče obveze uprave da uzme u obzir sve relevantne okolnosti, ona se razlikuje ovisno o tome je li riječ o istrazi ( 55 ), izvršavanju ugovornih obveza ( 56 ), donošenju delegiranih akata i provedbenih akata ( 57 ) ili drugom upravnom postupku koji dovodi do određivanja pravne situacije pojedinca. Iako je u svim tim situacijama moguće tvrditi da uprava ima obvezu uzeti u obzir sve relevantne elemente, ta će obveza u svakom od njih imati poseban sadržaj određen odredbama koje su primjenjuju u tom slučaju.

54.

Stoga je obveza dužne pažnje, s obzirom na to da je riječ o općoj obvezi uprave Unije, obveza varijabilne geometrije. U praksi u svakoj vrsti intervencije uprave, prije nego što se uzmu u obzir sve relevantne okolnosti, potrebno je provesti analizu opsega ovlasti uprave i njezine margine prosudbe, određenih odredbama koje se primjenjuju u predmetnom slučaju.

55.

To osobito vrijedi u slučajevima u kojima uprava donosi delegirane ili provedbene akte općeg dosega ili pojedinačne akte. U toj situaciji opseg obveze dužne pažnje uprave određen je odredbama koje se primjenjuju u predmetnom slučaju, a koje određuju opseg ovlasti uprave i njezine margine prosudbe. Na temelju tih odredbi uprava utvrđuje sve relevantne okolnosti koje treba uzeti u obzir. Nemoguće je provesti analizu obveze dužne pažnje uprave a da se ne uzme u obzir konkretna situacija koja je uređena tim odredbama. Samo u vezi s njima obveza dužne pažnje može predstavljati pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima čija povreda može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije ( 58 ).

56.

Žalitelji se u prilog svojim zahtjevima za naknadu štete pozivaju na utvrđenja Općeg suda i Suda u presudama o poništenju. Stoga treba shvatiti da se oni oslanjanju na povredu Komisijine obveze koju su Opći sud i Sud utvrdili u presudama o poništenju. Osobito je riječ o utvrđenju Općeg suda ( 59 ) prema kojem „Komisija nije ispunila svoju obvezu uzimanja u obzir svih relevantnih elemenata i činjenica” ( 60 ).

57.

U tom kontekstu, iz odlomaka presuda o poništenju navedenih u točkama 7. i 10. ovog mišljenja proizlazi da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni prilikom primjene posebnih pravila o razvrstavanju tvari, sadržanih u točki 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008. Ta pogreška, počinjena u okviru primjene konkretnog pravnog pravila, sastojala se od toga da za potrebe razvrstavanja CTPHT‑a nije trebalo uzeti u obzir stopu prisutnosti šesnaest sastojaka HAP‑a u toj tvari i njihove kemijske učinke.

58.

Stoga valja smatrati da je, kao što to žalitelji pravilno ističu u svojim replikama pred Općim sudom, u ovom slučaju pravno pravilo kojim im se dodjeljuju prava jest Komisijina obveza dužne pažnje u vezi s odredbama o razvrstavanju tvari iz točke 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008. Opseg Komisijine obveze dužne pažnje stoga je bio ograničen odredbama Uredbe br. 1272/2008.

59.

Žalitelji prigovaraju Općem sudu da nije analizirao težinu Komisijine povrede obveze dužne pažnje, koja se shvaća kao obveza uzimanja u obzir svih relevantnih okolnosti u izvršavanju svojih ovlasti.

60.

U tom pogledu svakako je točno da Opći sud u pobijanim presudama nije izričito analizirao to pitanje. Naime, Opći sud odlučio je odbiti argument koji se temelji na povredi te dužnosti.

61.

Međutim, kao što to proizlazi iz točke 55. ovog mišljenja, nemoguće je provesti apstraktnu analizu težine povrede obveze dužne pažnje a da se ne uzmu u obzir primijenjena pravna pravila. Štoviše, prema mojem mišljenju, nije isključeno da analiza težine povrede primijenjenih pravnih pravila istodobno uključuje analizu težine povrede obveze dužne pažnje prilikom njihove primjene. To je slučaj ako se takva analiza odnosi na okolnosti koje su jednako relevantne za svaku povredu.

62.

Prema mojem mišljenju, to je ovdje slučaj. Opći sud nije doveo u pitanje utvrđenja u presudama o poništenju prema kojima je nezakonitost pobijanog akta posljedica Komisijine očite pogreške u ocjeni koja se sastojala od toga da se nisu uzeli u obzir svi relevantni elementi i okolnosti u pogledu razvrstavanja CTPHT‑a. Rasuđivanje Općeg suda utvrđeno u točki 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008 odnosi se na razloge zbog kojih je počinjena ta pogreška, odnosno na to zašto se nisu uzeli u obzir drugi relevantni elementi osim onih izričito navedenih u toj točki. Analiza koja se izravno odnosi na točku 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008 prema mojem mišljenju automatski obuhvaća Komisijinu obvezu dužne pažnje u okviru primjene tog pravila. Naime, nedostatak jasnoće i poteškoće u tumačenju odredbi Priloga I. Uredbi br. 1272/2008 u pogledu uzimanja u obzir čimbenika različitih od onih koji su izričito predviđeni prilikom primjene točke 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008 dvije su relevantne okolnosti u pogledu povrede te točke kao i obveze dužne pažnje u okviru njezine primjene. Te okolnosti predstavljaju isti nedostatak koji je doveo do svake od tih povreda.

63.

Stoga smatram da je Opći sud, unatoč svojoj prijašnjoj odluci o odbijanju argumenta koji se temelji na povredi obveze dužne pažnje, „podredno” pravilno presudio ( 61 ) da njegovo utvrđenje o nepostojanju dovoljno ozbiljne povrede zbirne metode zbog istih razloga vrijedi i za povredu dužne pažnje ( 62 ).

64.

Međutim, valja ispitati je li točna ocjena Općeg suda koja se odnosi na ispričivost pogreške počinjene prilikom primjene točke 4.1.3.5.5. Priloga I. Uredbi br. 1272/2008. To je pitanje obuhvaćeno drugim dijelom četvrtog žalbenog razloga, na koji se ne odnosi ovo mišljenje.

65.

S obzirom na prethodno navedeno, smatram da prvi dio četvrtog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.

66.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odbije prvi dio četvrtog žalbenog razloga.