Predmet T-469/20

Kraljevina Nizozemska

protiv

Europske komisije

Presuda Općeg suda (sedmo prošireno vijeće) od 16. studenoga 2022.

„Državne potpore – Nizozemski zakon kojim se zabranjuje uporaba ugljena za proizvodnju električne energije – Prijevremeno zatvaranje elektrane na ugljen – Dodjela naknade – Odluka o neospornosti – Odluka kojom se naknada proglašava spojivom s unutarnjim tržištem – Izostanak izričite kvalifikacije kao ‚državne potpore’ – Tužba za poništenje – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – Članak 4. stavak 3. Uredbe (EU) 2015/1589 – Pravna sigurnost”

1. Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Odluka kojom se utvrđuje spojivost državne mjere s unutarnjim tržištem, a da ta mjera prethodno nije kvalificirana kao državna potpora – Uključenost

   (čl. 263. UFEU-a)

   (t. 27.-34.)

2. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Nadležnost – Donošenje odluke kojom se utvrđuje spojivost državne mjere s unutarnjim tržištem, a da ta mjera prethodno nije kvalificirana kao državna potpora – Odluka koja prekoračuje Komisijine ovlasti

   (čl. 107. st. 3. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 4. st. 3.)

   (t. 51.-53., 55., 58.-62., 64., 70., 71.)

Kratak prikaz

Opći sud poništava odluku Europske komisije kojom se odobrava naknada za zatvaranje elektrana na ugljen koje posluju u Nizozemskoj. Komisija nije mogla donijeti odluku o spojivosti nacionalne mjere s unutarnjim tržištem, a da prethodno nije utvrdila da ta mjera predstavlja državnu potporu.

Kraljevina Nizozemska donijela je 11. prosinca 2019. zakon kojim se zabranjuje uporaba ugljena za proizvodnju električne energije najkasnije od 1. siječnja 2030.

Nakon stupanja tog zakona na snagu, za četiri od pet elektrana na ugljen koje posluju u Nizozemskoj odobreno je prijelazno razdoblje od pet do deset godina, kako bi im se omogućio povrat izvršenih ulaganja, prilagodba drugoj sirovini ili priprema za zatvaranje. S druge strane, elektrana Hemweg 8, koja nije spaljivala biomasu, niti je proizvodila ikakvu obnovljivu energiju i čija je učinkovitost bila najniža u odnosu na učinkovitost drugih četiriju elektrana na ugljen, morala je biti zatvorena krajem 2019.

U tom kontekstu, nizozemska vlada odlučila je društvu koje upravlja elektranom Hemweg 8 dodijeliti naknadu u iznosu od 52,5 milijuna eura na ime naknade štete pretrpljene zbog prijevremenog zatvaranja (u daljnjem tekstu: predmetna mjera), u skladu s mogućnošću koja je u tu svrhu predviđena zakonom od 11. prosinca 2019.

Odlukom od 12. svibnja 2020. ( 1 ), Europska komisija proglasila je predmetnu mjeru spojivom s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a, a da pritom, naime nije ispitala daje li se tom mjerom prednost društvu koje upravlja elektranom Hemweg 8 i predstavlja li stoga državnu potporu.

Kraljevina Nizozemska podnijela je tužbu za poništenje te odluke koju je prihvatilo sedmo prošireno vijeće Općeg suda. U tom okviru, Opći sud pojašnjava da Komisija ne može odlučiti o spojivosti nacionalne mjere s unutarnjim tržištem, a da prije toga ne utvrdi da ta mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.

Ocjena Općeg suda

Najprije, Opći sud odbija Komisijin prigovor nedopuštenosti koji se temelji na činjenici da iz pobijane odluke za Kraljevinu Nizozemsku ne proizlazi nikakav obvezujući pravni učinak.

Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, odluku koja se temelji na stavcima 1. i 3. članka 107. UFEU‑a, kojom se mjeru, kvalificirajući je kao potporu, proglašava spojivom s unutarnjim tržištem, treba smatrati aktom koji se može pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a.

Međutim, iako u pobijanoj odluci nije odlučeno o pitanju predstavlja li predmetna nacionalna mjera državnu potporu, posljedica te odluke bila je odobrenje te mjere. Tako je Komisija, njezinim donošenjem, odlučila okončati postupak prethodnog ispitivanja koji je pokrenula i prešutno odbila pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a. Stoga je zauzela konačno stajalište o spojivosti predmetne mjere s unutarnjim tržištem, što proizvodi obvezujuće pravne učinke.

Slijedom toga, Opći sud proglašava tužbu dopuštenom, a da pritom nije potrebno ispitati jesu li obvezujući pravni učinci pobijane odluke bili takve naravi da mogu utjecati na interese Kraljevine Nizozemske.

Opći sud zatim ispituje prigovore Kraljevine Nizozemske koji se temelje na činjenici da je Komisija, proglasivši predmetnu mjeru spojivom s unutarnjim tržištem, a da nije odlučila o pitanju njezine kvalifikacije kao državne potpore, prekoračila svoje ovlasti i povrijedila načelo pravne sigurnosti.

U tom pogledu, Opći sud najprije podsjeća na to da je Komisija pobijanu odluku donijela na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589 ( 2 ), zaključivši u njezinoj izreci da je predmetna mjera spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a.

Na temelju potonje odredbe, „potpore” za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja mogu se smatrati spojivima s unutarnjim tržištem ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu. Međutim, upotreba pojma „potpora” podrazumijeva to da se spojivost nacionalne mjere s unutarnjim tržištem može ispitati tek nakon što je ta mjera kvalificirana kao potpora.

Osim toga, ustaljena je sudska praksa ta da kada Komisija, nakon faze prethodnog ispitivanja, ne može steći uvjerenje da državna mjera nije „potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ili pak, ako je se kvalificira kao potporu, da je u skladu s Ugovorom, ili ako u okviru tog postupka nije mogla nadvladati sve poteškoće u ocjeni spojivosti razmatrane mjere, ta je institucija obvezna pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a pri čemu ne raspolaže marginom prosudbe u tom pogledu.

Prema mišljenju Općeg suda, iz toga proizlazi da Komisija može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem samo mjeru koja ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a, odnosno mjeru koja je kvalificirana kao državna potpora.

Taj je zaključak, osim toga, potkrijepljen relevantnim odredbama Uredbe 2015/1589, čijim se člankom 4. uspostavlja faza prethodnog ispitivanja mjera potpore čiji je cilj Komisiji omogućiti da stekne prvi dojam o mjeri koju ispituje. Nakon te faze Komisija utvrđuje da predmetna državna mjera ne predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a odnosno da ulazi u područje primjene te odredbe. U tom potonjem slučaju navedena mjera ne mora pobuditi sumnje u pogledu svoje spojivosti s unutarnjim tržištem ili ih pak može pobuditi. U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da ne postoje nikakve sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, donosi odluku o neospornosti na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589.

Iz toga proizlazi da se člankom 4. Uredbe 2015/1589 utvrđuje iscrpan popis odluka koje Komisija može donijeti nakon prethodnog ispitivanja predmetne nacionalne mjere, među kojima se ne nalazi mogućnost donošenja odluke kojom se nacionalna mjera proglašava spojivom s unutarnjim tržištem, a da ta institucija nije prethodno odlučila o kvalifikaciji te mjere kao državne potpore.

Stoga Opći sud presuđuje da je Komisija prekoračila svoje ovlasti, time što je u pobijanoj odluci predmetnu mjeru proglasila spojivom s unutarnjim tržištem, a da prethodno nije odlučila o pitanju predstavlja li takva mjera potporu. Osim toga, Komisija je povrijedila i načelo pravne sigurnosti s obzirom na to da se Kraljevina Nizozemska na temelju pobijane odluke nije mogla točno upoznati sa svojim pravima i obvezama.

Na temelju tih razloga Opći sud prihvaća tužbu i poništava pobijanu odluku pri čemu ne odlučuje o drugim tužbenim razlozima koje je istaknula Kraljevina Nizozemska.

( 1 ) Odluka Komisije C(2020) 2998 final od 12. svibnja 2020. o državnoj potpori SA. 54537 (2020/NN) – Nizozemska, Zabrana uporabe ugljena za proizvodnju električne energije u Nizozemskoj (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

( 2 ) Uredba Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU-a (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.). Na temelju navedene odredbe, „[u] slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da ne postoje nikakve sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 107. stavkom 1. UFEU-a, donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna mjera spojiva s načelima unutarnjeg tržišta […]. U takvoj se odluci točno navodi koja je iznimka primijenjena u skladu s UFEU-om”.