Predmet C-519/20

Landkreis Gifhorn

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Amtsgericht Hannover)

Presuda Suda (peto vijeće) od 10. ožujka 2022.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika useljavanja – Direktiva 2008/115/EZ – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Članak 16. stavak 1. – Izravan učinak – Posebna ustanova za zadržavanje – Pojam – Zadržavanje u redovnom zatvoru – Pretpostavke – Članak 18. – Hitni slučaj – Pojam – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Djelotvorni sudski nadzor”

  1. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Posebna ustanova za zadržavanje – Pojam – Poseban ogranak redovnog zatvora – Posebne zgrade odvojene od onih koje prihvaćaju redovne zatvorenike – Uključenost – Pretpostavke – Nepostojanje zatvaranja u zatvorsko okruženje – Poštovanje temeljnih prava i prava predviđenih navedenom direktivom

    (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 6. i čl. 52. st. 3..; Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 3., čl. 15. st. 1., čl. 16. i čl. 17.)

    (t. 35.-38., 41.-46., 57. i t. 1. izreke)

  2. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Posebna ustanova za zadržavanje – Prikladno mjesto i uvjeti zadržavanja – Ocjena koju mora izvršiti nacionalni sud – Elementi koji se moraju uzeti u obzir

    (Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 15. st. 1. i čl. 16. st. 1.)

    (t. 48.-56.)

  3. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Hitni slučajevi – Određivanje zadržavanja ili produljenja zadržavanja u redovnom zatvoru – Sudski nadzor – Doseg – Provjera ispunjavanja uvjeta za takvo određivanje ili produljenje zadržavanja – Uključenost

    (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 18.)

    (t. 63.-65., 67. i t. 2. izreke)

  4. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Obveza provedbe mjere zadržavanja, u pravilu, u posebnoj ustanovi za zadržavanje – Iznimka – Privremeno zadržavanje u redovnom zatvoru – Hitni slučaj – Državljani trećih zemalja zadržani odvojeno od redovnih zatvorenika – Dopuštenost – Pretpostavke

    (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 6.; Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 13. i 16., čl. 15., 16., 17. i čl. 18. st. 1. i 2.)

    (t. 69., 71.-74., 78.-98.)

  5. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Nacionalni propis kojim se dopušta privremeno zadržavanje u redovnom zatvoru, odvojeno od redovnih zatvorenika – Neispunjavanje uvjeta predviđenih navedenom direktivom – Obveze nacionalnih sudova – Obveza izuzimanja iz primjene svake nacionalne odredbe protivne pravu Unije

    (Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 16. st. 1. i čl. 18. st. 1.)

    (t. 99., 100., 102., 103. i t. 3. izreke)

Kratak prikaz

Budući da je osoba K, pakistanski državljanin, nezakonito boravila u Njemačkoj, u kolovozu 2020. određeno je njezino zadržavanje s ciljem udaljavanja u ogranku u Langenhagenu (Njemačka) redovnog zatvora u Hannoveru (Njemačka). To je zadržavanje, koje je prvotno bilo ograničeno do kraja rujna 2020., produljeno odlukom Amtsgerichta Hannover (Općinski sud u Hannoveru, Njemačka) do studenoga 2020. Taj sud, kojem je osoba K podnijela žalbu protiv te odluke, pita se o zakonitosti njezina zadržavanja s obzirom na zahtjeve iz Direktive 2008/115 ( 1 ). Ističe da su, tijekom određenog razdoblja zadržavanja o kojem je riječ, u ogranku u Langenhagenu bile smještene, u različitim zgradama, s jedne strane, osobe zadržane s ciljem udaljavanja i, s druge strane, redovni zatvorenici. Isto zatvorsko osoblje ondje skrbi i o osuđenicima i o zadržanim osobama koje čekaju udaljavanje. Osim toga, iako taj ogranak ima vlastitu upraviteljicu, administrativno je povezan s redovnim zatvorom u Hannoveru, koji je u cijelosti pod nadzorom ministra pravosuđa.

S obzirom na te okolnosti Amtsgericht Hannover (Općinski sud u Hannoveru) odlučio je uputiti Sudu prethodna pitanja koja se odnose na Direktivu 2008/115. Od Suda se traži da pojasni uvjete koje ustanova za zadržavanje mora ispuniti kako bi se mogla smatrati „posebnom ustanovom za zadržavanje”, koja je, u skladu s navedenom direktivom, prikladna za zadržavanje državljana trećih zemalja koji čekaju udaljavanje, kao i uvjete i sudski nadzor koji se zahtijevaju kada država članica iznimno provodi zadržavanje tih državljana u redovnom zatvoru.

Ocjena Suda

Kao prvo, kad je riječ o pojmu „posebna ustanova za zadržavanje” u smislu članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115, Sud navodi da uvjeti zadržavanja u takvoj ustanovi moraju imati određene posebnosti u odnosu na uvjete izdržavanja kazni zatvora u redovnim zatvorima. Naime, svrha zadržavanja državljanina treće zemlje s ciljem udaljavanja samo je osiguranje djelotvornosti postupka vraćanja i njime se ne nastoji postići nikakva kaznena funkcija. Prema tome, uvjeti zadržavanja u takvoj ustanovi moraju biti takvi da se njima, koliko god je to moguće, izbjegava da zadržavanje bude izjednačeno sa zatvaranjem u zatvorsko okruženje, koje je svojstveno zadržavanju u kaznene svrhe. Usto, moraju se poštovati i prava zajamčena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i prava iz članka 16. stavaka 2. do 5. i članka 17. Direktive 2008/115.

Što se tiče ocjene mjesta i uvjeta zadržavanja u ovom slučaju, Sud navodi da tu ocjenu mora provesti sud koji je uputio zahtjev. S obzirom na navedeno, Sud pojašnjava, među ostalim, da administrativna povezanost mjesta zadržavanja s tijelom koje je također nadležno za redovne zatvore nije dovoljna da se to mjesto isključi iz kvalifikacije „posebne ustanove za zadržavanje”. Isto vrijedi u odnosu na činjenicu da odvojeni dio kompleksa u kojem su državljani trećih zemalja zadržani s ciljem udaljavanja služi zatvaranju osuđenika, pod uvjetom, među ostalim, da je odvajanje stvarno zajamčeno. Usto, sud koji je uputio zahtjev posebnu pozornost mora usmjeriti na raspored prostorija koje su posebno namijenjene zadržavanju državljana trećih zemalja, na pravila kojima se utvrđuju njihovi uvjeti zadržavanja te na konkretnu kvalifikaciju i ovlasti osoblja zaduženog za provedbu zadržavanja i za ustanovu u kojoj se to zadržavanje odvija.

Kao drugo, Sud pojašnjava pod kojim uvjetima država članica može privremeno predvidjeti zadržavanje državljana trećih zemalja s ciljem udaljavanja u redovnom zatvoru, čime se odstupa od načela zadržavanja u posebnoj ustanovi.

S jedne strane, takvo se odstupanje može opravdati na temelju članka 18. stavka 1. Direktive 2008/115 sve dok se od dotične države članice ne može razumno očekivati da će se uspješno suočiti s nepredviđenim velikim teretom koji i dalje utječe na mogućnosti njezinih posebnih ustanova za zadržavanje zbog iznimno velikog broja državljana trećih zemalja u odnosu na koje je donesena odluka kojom se određuje njihovo zadržavanje s ciljem udaljavanja. U tom pogledu može biti potrebno redovito preispitivanje situacije. Osim toga, takvo zadržavanje u redovnom zatvoru isključeno je ako se pokaže nespojivim s eventualnom ranjivošću dotičnog državljanina treće zemlje. U svakom slučaju, ono je također isključeno kada je mjesto slobodno u jednoj od posebnih ustanova za zadržavanje dotične države članice ili kad je moguća manje prisilna mjera. Naposljetku, uvjeti zadržavanja moraju se, što je više moguće, razlikovati od uvjeta zadržavanja osoba osuđenih u kaznenom postupku.

S druge strane, na temelju članka 16. stavka 1. druge rečenice Direktive 2008/115, zadržavanje u redovnom zatvoru može se iznimno opravdati zbog potpunog, iznenadnog i trenutačnog zasićenja svih posebnih ustanova za zadržavanje dotične države članice, pod uvjetom da se konkretni državljanin treće zemlje odvoji od redovnih zatvorenika i da je očito da nijedna manje prisilna mjera nije dovoljna da bi se zajamčila djelotvornost postupka njegova vraćanja. Svako zadržavanje u redovnom zatvoru koje se temelji na toj odredbi može se odrediti samo na kratko vrijeme i prestaje biti opravdano ako se zasićenje posebnih ustanova za zadržavanje dotične države članice nastavi nakon nekoliko dana ili se sustavno i u kratkim vremenskim razmacima ponavlja. Naposljetku, temeljna prava zajamčena Poveljom i prava iz članka 16. stavaka 2. do 5. i članka 17. Direktive 2008/115 moraju se poštovati tijekom cijelog razdoblja zadržavanja.

Ako uvjeti prethodno navedenih slučajeva nisu ispunjeni i ako se dotični nacionalni propis ne može tumačiti u skladu s pravom Unije, načelo nadređenosti prava Unije nalaže nacionalnom sudu da izuzme iz primjene taj propis.

Naposljetku, kao treće, Sud ispituje opseg sudskog nadzora koji mora izvršiti nacionalni sud kada odlučuje o zahtjevu za zadržavanje državljanina treće zemlje u redovnom zatvoru s ciljem udaljavanja ili zahtjevu za produljenje takvog zadržavanja na temelju članka 18. Direktive 2008/115. S obzirom na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, zajamčeno u članku 47. Povelje, taj sud mora moći provjeriti poštuju li se uvjeti iz tog članka 18. U tu svrhu mora moći odlučiti o svakom relevantnom činjeničnom i pravnom elementu, pri čemu ta ovlast ne može biti ograničena samo na elemente koje je pružilo predmetno upravno tijelo.

( 1 ) Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)