1.

„L’inverno aveva rinfrescato anche il colore delle rocce.” („Zima je osvježila čak i boje stijena.”) ( 2 )

2.

Mnogo je godišnjih doba prošlo od kad je Grazia Deledda slikovito opisala dolazak proljeća na otok Sardiniju u Italiji ( 3 ). Međutim, i ove žalbe u bitnome se odnose na podcijenjenu ljepotu Sardinije tijekom zimskih mjeseci.

3.

Upravo kako bi potaknula turizam tijekom tog godišnjeg doba, Regione Autonoma della Sardegna (Autonomna regija Sardinija, Italija; u daljnjem tekstu: Regija) uspostavila je program za privlačenje letova prema zračnim lukama na otoku Sardiniji (u daljnjem tekstu: program potpora).

4.

Europska komisija smatrala je da je taj program nespojiva potpora u korist nekoliko zračnih prijevoznika (u daljnjem tekstu: sporna odluka) ( 4 ). Među zračnim prijevoznicima koji su trebali vratiti potpore bili su Volotea SA i easyJet Airline Company Ltd (u daljnjem tekstu zajedno: žalitelji). Te su stranke neuspješno osporavale Komisijinu odluku pred Općim sudom ( 5 ). Oba su društva potom podnijela žalbu protiv presuda Općeg suda.

5.

U ovim se predmetima od Suda traži da ocijeni nekoliko utvrđenja Općeg suda u vezi s time je li program Regije državna potpora. Međutim, očiti problem o kojem se ne govori jest primjenjivost testa privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu (market economy operator test, u daljnjem tekstu: MEO test).

6.

Činjenice i pravni okvir ovih predmeta detaljno su opisani u pobijanim presudama ( 6 ). Za potrebe ovog mišljenja može ih se sažeti na sljedeći način.

7.

Regija je Leggeom regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Regionalni zakon br. 10 – Mjere za razvoj zračnog prometa) ( 7 ) (u daljnjem tekstu: Zakon 10/2010) zračnim prijevoznicima učinila dostupnima sredstva za otvaranje novih i razvoj postojećih linija prema Sardiniji i s nje i u zimskim mjesecima.

8.

Sredstva su prenesena zračnim prijevoznicima posredstvom triju sardinijskih zračnih luka. U ovom je predmetu riječ samo o dvjema od tih zračnih luka: Cagliari‑Elmas i Olbia. Njima upravljaju društva koja su u većinskom vlasništvu Trgovačke komore Cagliari‑Elmas ili privatnih dioničara (u daljnjem tekstu zajedno: upravitelji zračnih luka).

9.

Regija je u aktima za provedbu Zakona 10/2010 utvrdila aktivnosti za koje se mogu dodijeliti sredstva. Za ove su žalbe relevantne aktivnosti kojima zračni prijevoznici povećavaju zračni promet (aktivnost 1) i one kojima zračni prijevoznici promiču Sardiniju kao turističko odredište (aktivnost 2).

10.

Financiranje iz proračuna Regije izvršavalo se u obliku bespovratnih sredstava. Ta su sredstva dodijeljena upraviteljima zračnih luka, koji su ih zatim raspodijelili različitim zračnim prijevoznicima. Regija bi isplatila sredstva tek nakon ocjene i odobrenja detaljnih „planova aktivnosti ”, koje su joj upravitelji morali podnijeti. Regija je također nadzirala njihovu provedbu.

11.

Žalitelji su zračni prijevoznici koji su s upraviteljima zračnih luka sklopili ugovore o obavljanju aktivnosti 1 i 2. Regija je odobrila njihove planove aktivnosti, nakon čega su žalitelji u okviru opisanog sustava od upravitelja zračnih luka primili naknadu za povećanje broja letova i linija prema dvjema zračnim lukama i iz njih te za promicanje Sardinije kao turističkog odredišta.

12.

Talijanska Republika je 30. studenoga 2011., u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, obavijestila Komisiju o tom programu. Nakon pokretanja službenog istražnog postupka, Komisija je 29. srpnja 2016. donijela spornu odluku.

13.

U toj se odluci navodi da predmetni program potpora nije državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a u korist upravitelja zračnih luka (članak 1. stavak 1. pobijane odluke); da jest državna potpora u korist uključenih zračnih prijevoznika, među kojima su i žalitelji, u mjeri u kojoj se odnosi na aktivnosti tih zračnih prijevoznika u zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia (članak 1. stavak 2. te odluke); da je Italija dodijelila predmetnu potporu u suprotnosti s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a i da je nespojiva s unutarnjim tržištem (članak 1. stavci 3. i 4. pobijane odluke). Naposljetku odlukom se zahtijeva da zračni prijevoznici vrate te potpore (članak 2. stavak 1. te odluke).

14.

Tužbama podnesenima 6. rujna 2017. odnosno 11. siječnja 2018. žalitelji su pokrenuli postupke za poništenje sporne odluke.

15.

Opći sud je 13. svibnja 2020. donio pobijane presude. Odbio je tužbe žalitelja i naložio im snošenje troškova postupka.

16.

U svojoj žalbi pred Sudom podnesenoj 22. srpnja 2020. Volotea od Suda zahtijeva da ukine točke 1. i 2. izreke presude u predmetu T‑607/17; poništi članak 1. sporne odluke i nalog za povrat koji je određen Italiji u dijelu u kojem se odnosi na društvo Volotea te da, podredno, ukine točke 1. i 2. izreke presude u predmetu T‑607/17, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje i naloži Komisiji snošenje troškova.

17.

U svojoj žalbi pred Sudom podnesenoj 23. srpnja 2020. easyJet od Suda zahtijeva da ukine presudu u predmetu T‑8/18 i/ili poništi članke 1., 2., 3. i 4. sporne odluke u dijelu u kojem se odnose na easyJet i da, podredno, ukine pobijanu presudu, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje i naloži Komisiji snošenje troškova.

18.

Komisija pak od Suda zahtijeva da odbije žalbe i žaliteljima naloži snošenje troškova.

19.

Odlukom predsjednika trećeg vijeća Suda od 22. veljače 2021. ta su dva predmeta spojena u svrhu donošenja mišljenja i presude.

20.

Stranke su odgovorile na pisana pitanja koja im je Sud postavio.

21.

Iako u Ugovorima nije definiran pojam državne potpore, Sud ustraje na tome da se taj pojam mora tumačiti s obzirom na njegova objektivna obilježja ( 8 ). Tako tumačen članak 107. stavak 1. UFEU‑a sastoji se od četiriju (glavnih) kumulativnih uvjeta: predmetna mjera mora biti pripisiva državi ili se financirati iz državnih sredstava; mora se odnositi na poduzetnika; kojem dodjeljuje prednost; i ta mjera mora biti selektivna. Općenito se smatra da mjera koja ispunjava te kriterije može narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu na unutarnjem tržištu ( 9 ).

22.

Zbog promjena u shvaćanju svrhe nadzora državnih potpora ( 10 ) i kao posljedica neiscrpne kreativnosti država članica kada je riječ o uplitanju u tržište, Sud je suočen sa stalnom potrebom da ponovno objasni kriterije na kojima se temelji članak 107. stavak 1. UFEU‑a i da ih prilagodi primjeni u novim situacijama. Ni ovi predmeti nisu iznimka.

23.

Doista, čini se da je program o kojem je riječ u ovim predmetima maštovit pokušaj privlačenja većeg broja turista na Sardiniju, uključujući tijekom zimskih mjeseci, kako bi se potaknuo gospodarski razvoj te regije.

24.

Budući da je Sardinija otok, turisti, naravno, mogu doći zračnim putem. Zračni prijevoznici posluju sa zračnim lukama. Stoga je program koji je predvidjela Regija uključivao zračne luke, koje su izrađivale planove i surađivale sa zračnim prijevoznicima s ciljem povećanja broja letova prema otoku. Ako bi Regija odobrila te planove, ona bi osigurala sredstva upraviteljima zračnih luka, koji bi ih raspodijelili među dotičnim zračnim prijevoznicima. Stoga je program uključivao međusobnu suradnju javnih (Regija) i privatnih (zračne luke i zračni prijevoznici) subjekata.

25.

Dizajn te sheme otvara nekoliko pitanja u pogledu pojma državne potpore. Primjerice, znači li to što se sredstva isplaćuju posredstvom privatnog subjekta da ona nisu javnog podrijetla? Koju od uključenih strana treba smatrati korisnikom tog programa, ako ne obje? Naposljetku, nudi li navedeni program prednost koja ne bi postojala na tržištu?

26.

Sud je zatražio da svoju analizu usredotočim upravo na ta pitanja. Stoga ću svoje mišljenje ograničiti na koncepte pripisivosti (IV.); sekundarnih korisnika potpore (V.) i na metodologiju za utvrđivanje ili isključivanje postojanja prednosti (VI.).

27.

Jedna od pretpostavki državne potpore je državno financiranje ili financiranje putem državnih sredstava ( 11 ). To znači da sredstva korištena u okviru mjere moraju biti pripisiva državi ( 12 ). U svojim žalbama žalitelji osporavaju upravo tu ocjenu: tvrde da se sredstva koja su primili od upravitelja zračnih luka ne mogu pripisati Regiji ( 13 ).

28.

Njihovi argumenti su, u biti, trostruki ( 14 ). Kao prvo, tvrde da Opći sud u pobijanim presudama nije primjereno ocijenio kriterije koji proizlaze iz presude Francuska/Komisija. Konkretno, navode da se pripisivost nije mogla utvrditi na temelju toga što se Opći sud oslonio na postojanje mehanizma nadzora raspodjele i uporabe predmetnih sredstava. Kao drugo, žalitelji ističu da je Opći sud pogrešno primijenio presudu Belgija i Magnetrol International/Komisija ( 15 ) jer nije ocijenio imaju li upravitelji zračnih luka diskrecijsku ovlast za određivanje bitnih elemenata predmetnog programa potpora. Kao treće, tvrde da se postojanje državnih sredstava može utvrditi samo kada država provodi nadzor nad sredstvima kao i nad upraviteljima tih sredstava (u ovom slučaju, upraviteljima zračnih luka). Smatraju da takav zahtjev proizlazi iz presude Suda u predmetu Njemačka/Komisija ( 16 ).

29.

Ne slažem se ni s jednim od tih triju argumenata.

30.

Što se tiče prvog argumenta, Sud je u presudi Francuska/Komisija iznio određen broj indicija koje zajedno mogu upućivati na to da se mjere koje su poduzeli određeni poduzetnici zapravo mogu pripisati državi ( 17 ). U okviru te ocjene Komisija zatim može utvrditi upućuju li okolnosti slučaja na postojanje državnog utjecaja ( 18 ). Drugim riječima, može zaključiti da je država bila uključena u donošenje mjere ili da je barem malo vjerojatno da nije utjecala na njezino donošenje ( 19 ).

31.

Međutim, presuda Francuska/Komisija odnosila se na javne poduzetnike. Suočen s pitanjem standarda dokazivanja u pogledu privatnih poduzetnika, Sud je u presudi Komisija/Italija i dr. pojasnio da Komisija mora pružiti više od indicija: ono što se zahtijeva jest da se utvrdi cijeli slijed događaja i tako pruži odlučujući dokaz o pripisivosti ( 20 ).

32.

Uzimajući u obzir datum donošenja presude u predmetu Komisija/Italija i dr., stranke iz ovih žalbenih postupaka, nažalost, nisu mogle zauzeti stajalište o tome je li to udaljavanje od aforizma „okolnosti ne lažu” trebalo dovesti do izmjena u analizi Općeg suda.

33.

Međutim, pobijane presude tumačim na način da upućuju na to da iz njih proizlazi da je Opći sud doista smatrao da je u Komisijinoj istrazi iznesen odlučujući dokaz o pripisivosti.

34.

Naime, Opći je sud u točkama 70. odnosno 94. pobijanih presuda smatrao da „iz provedbe tog mehanizma u praksi, proizlazi da su sredstva koja je navedena regija platila upraviteljima zračnih luka potonji koristili za plaćanje naknade prijevoznicima suugovarateljima”. Slično tomu, Opći sud je u točkama 86. i 118. tih presuda objasnio da je „Komisija u pobijanoj odluci utvrdila da su sredstva koja je Autonomna regija stavila na raspolaganje upraviteljima zračnih luka morala biti i da stvarno jesu bila korištena prema uputama koje je donijela navedena regija, to jest za plaćanje usluga koje su izvršili zračni prijevoznici” ( 21 ). Naposljetku, u nekoliko točaka pobijanih presuda Opći je sud podsjetio na to da su sami upravitelji zračnih luka priznali da su djelovali pod izravnim nadzorom i upravljanjem Regije i da su predmetna sredstva prenijeli samo zato što su mislili da će ih Regija pokriti ( 22 ).

35.

Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da je Opći sud utvrdio da dokazi kojima raspolaže u dovoljnoj mjeri dokazuju čimbenike koje je Sud naveo u presudi Francuska/Komisija, kako su primijenjeni na slučaj privatnih poduzetnika u presudi Komisija/Italija i dr.

36.

Što se tiče drugog argumenta, isto tako nisam uvjerena da je Opći sud pogrešno primijenio presudu Belgija i Magnetrol International/Komisija ( 23 ).

37.

Taj se predmet osobito odnosio na pitanje može li sustavna upravna praksa odobravanja zahtjeva multinacionalnih društava za izuzeće od oporezivanja viška dobiti biti relevantan čimbenik u ocjeni de facto postojanja programa potpora ( 24 ).

38.

Najprije, kao što to Komisija pravilno ističe, u žalbama se ništa ne govori o tome zašto bi ta presuda bila relevantna u okviru ovih predmeta. U okviru programa o kojem je riječ u ovim predmetima ne nailazimo na sustavnu i nepisanu upravnu praksu. Zapravo upravo suprotno, Opći sud je utvrdio da su upravitelji provodili izričite ciljeve i kriterije koje je Regija predvidjela u Zakonu 10/2010 ( 25 ).

39.

Nadalje, čak i da je ta presuda relevantna, valja istaknuti da je Opći sud u pobijanim presudama ocjenjivao granice diskrecijske ovlasti kojom raspolažu upravitelji zračnih luka za određivanje bitnih elemenata spornog programa potpora ( 26 ). Smatrao je da ništa ne upućuje na to da upravitelji zračnih luka mogu prekoračiti granice predviđene Zakonom 10/2010. Naime, prema mišljenju Općeg suda, Regija je ograničila diskrecijsku ovlast upravitelja tako da je ona mogla nadzirati iznos potpore upraviteljima zračnih luka i preusmjeriti te iznose (u cijelosti) žaliteljima ( 27 ).

40.

Naposljetku, što se tiče trećeg argumenta, smatram da iz presude Njemačka/Komisija ne proizlazi da se može smatrati da je riječ o državnim sredstvima samo ako je upravitelj javnim sredstvima pod stalnim državnim nadzorom. Naime, ono što taj slučaj potvrđuje jest da je potrebno da država osigurava ovlast raspolaganja sredstvima kao i upravljanja njima ( 28 ). Taj zahtjev uopće nije nov ( 29 ).

41.

Inače bi se, prema mojem mišljenju, omogućilo zaobilaženje pravila o državnim potporama osnivanjem institucija zaduženih za upravljanje potporama, ali koje, kao u slučaju upravitelja zračnih luka, same nisu pod državnim nadzorom ( 30 ).

42.

Doista, upravo je zato Sud uvijek otklanjao potrebu razlikovanja između toga dodjeljuje li potporu izravno država ili javna ili privatna tijela koja su uspostavljena ili imenovana radi provedbe državnog programa ( 31 ).

43.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da prigovore žalitelja kojim osporavaju utvrđenje pripisivosti odbije kao neosnovane ( 32 ).

44.

Komisija je u spornoj odluci utvrdila da su određeni zračni prijevoznici, među kojima su žalitelji, bili korisnici državne potpore (članak 1. stavak 2. te odluke). Istodobno je Komisija utvrdila da upravitelji zračnih luka nisu primili takve potpore i da ih se stoga ne može smatrati korisnicima programa potpora (članak 1. stavak 1. sporne odluke).

45.

Žalitelji osporavaju potonje utvrđenje. Oni u biti tvrde da su upravitelji zračnih luka na temelju tog programa ostvarili prednost.

46.

Iako osporavanje članka 1. stavka 1. te odluke nije predmet ovih žalbi, ti su argumenti također relevantni za osporavanje njezina članka 1. stavka 2., a eventualno i u pogledu učinaka koji proizlaze iz članka 2. sporne odluke, s obzirom na to da bi utvrđenje koje iz toga proizlazi moglo utjecati na iznos potpore koju zračni prijevoznici trebaju vratiti ( 33 ).

47.

Stoga ću ispitati dva argumenta temeljem kojih je Opći sud zaključio da upravitelji zračnih luka nisu (sekundarni) korisnici programa potpora.

48.

Prvi (i glavni) argument koji je Opći sud istaknuo jest taj da su upravitelji zračnih luka zračnim prijevoznicima prenosili sva sredstva koja su primili od Regije.

49.

Je li to relevantan argument? Smatram da nije ( 34 ).

50.

Prednost se može dodijeliti poduzetnicima koji nisu oni kojima su izravno prenesena državna sredstva (to je ono što se još naziva „neizravna prednost”) ( 35 ). Takvu prednost treba razlikovati od isključivo sekundarnih gospodarskih učinaka koji nastanu i svojstveni su većini mjera državnih potpora i koji su izuzeti od nadzora državnih potpora ( 36 ).

51.

Time se postavlja pitanje kako razlikovati uzgredne gospodarske učinke, koji su nuspojava programa potpora, od „istinskih” neizravnih prednosti usmjerenih prema određenim „skrivenim” korisnicima.

52.

U svojoj Obavijesti o pojmu državne potpore Komisija objašnjava da „predvidljive učinke mjera treba preispitati s ex ante stajališta” ( 37 ). Dakle, neizravna je prednost prisutna samo „ako su mjere oblikovane na način da prenose svoje sekundarne učinke na poduzetnike ili grupe poduzetnika čiji je identitet moguće utvrditi” ( 38 ).

53.

Stoga mi se čini da je Komisija – kako bi provjerila da neizravna prednost nije „zamaskirana” kao popratna posljedica programa u ovim predmetima – morala ispitati predviđa li sam dizajn programa ex ante određene prednosti za upravitelje zračnih luka koje nisu samo inherentna obilježja predmetnog programa potpora ( 39 ). Na kraju krajeva, upravitelji zračnih luka imali su aktivnu ulogu u izradi tog nacrta i tako su imali gospodarski interes da taj program funkcionira na određenoj razini kapaciteta (i to unatoč tomu što je njihove planove morala odobriti Regija i unatoč činjenici da je ona nadzirala provedbu tih planova).

54.

Naime, mogu zamisliti situaciju u kojoj bi, primjerice, dodavanje jednog leta više nego što bi bilo potrebno za pokrivanje operativnih troškova zračne luke prilikom izrade njezina reda letenja moglo osigurati prednost toj zračnoj luci (i stoga njezinu upravitelju) ( 40 ).

55.

Upravo zbog toga smatram da je logično da – kada, kao u ovim predmetima, stranka dovoljno utemelji tvrdnju da u biti postoji „skriveni” ili „dodatni” korisnik – Opći sud mora ocijeniti, na temelju svih okolnosti kojima raspolaže, je li Komisija izvršila dovoljno cjelovitu ocjenu kako bi utvrdila postoje li ikakvi neizravni korisnici programa potpora.

56.

Budući da Opći sud to u ovim predmetima nije učinio, prema mojem je mišljenju on pogrešno utvrdio da je Komisija pravilno smatrala nerelevantnom ex ante analizu gospodarske isplativosti ugovora o uslugama sklopljenih između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika, kako ju je prihvatila Regija ( 41 ).

57.

Drugi argument koji je istaknuo Opći sud jest taj da upravitelji zračnih luka ne bi sklopili sporazume sa zračnim prijevoznicima da Regija nije financirala program ( 42 ).

58.

Ne vidim po čemu ta okolnost (ako je ta činjenica uopće doista utvrđena) sama po sebi doprinosi zaključku da sudjelovanje u spornom programu potpora nije donijelo prednost i upraviteljima zračnih luka.

59.

Dapače, ona upućuje na suprotni zaključak: da su upravitelji zračnih luka odabrali sudjelovati u programu samo zato što su bili korisnici prednosti koju ne bi ostvarili u uobičajenim tržišnim uvjetima.

60.

Međutim, upravo se taj element prednosti nije detaljnije ispitao. Moje je mišljenje da je bilo potrebno provesti dublju analizu koristi koje su imali upravitelji zračnih luka, kako bi se otklonila svaka sumnja.

61.

Na temelju toga, predlažem Sudu da presudi da je Opći sud pogriješio kada je smatrao da ex ante analiza gospodarske isplativosti ugovora o uslugama sklopljenih između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika nije relevantna za utvrđivanje korisnika predmetnog programa potpora.

62.

U okviru svojih žalbi žalitelji kritiziraju činjenicu da je Opći sud potvrdio Komisijin zaključak prema kojem MEO test nije bio primjenjiv na predmetni program potpora u svrhu isključenja postojanja prednosti ( 43 ).

63.

MEO test analitički je instrument kojim se Komisija koristi kako bi isključila postojanje prednosti za poduzetnika zbog državne intervencije na određenom tržištu. Taj test zahtijeva složenu ekonomsku analizu kako bi se utvrdilo bi li hipotetski privatni subjekt na nekom tržištu postupio slično i pod istim uvjetima kao i država.

64.

Kao što to pravilno ističu žalitelji, Sud je presudio da Komisija mora primijeniti MEO testu svim situacijama u kojima je on primjenjiv ( 44 ).

65.

Upravo to pitanje primjenjivosti MEO testa dosad nije bilo dovoljno razjašnjeno sudskom praksom. Konkretno, ostaje nejasno u kojim se situacijama intervencija države na tržištu može razumno uspoređivati s potencijalnim ponašanjem privatnog subjekta na tržištu.

66.

Kako bih ponudila neke ideje o rješavanju tog pitanja, korisno je razmisliti o svrsi MEO testa i o tome kako se razumijevanje te svrhe razvijalo u sudskoj praksi.

67.

Svrha MEO testa, uvedenog usporedno s Direktivom o transparentnosti iz 1980. ( 45 ), najprije je bila ocijeniti ponašanje javnih poduzetnika (odnosno onih koji su bili u državnom vlasništvu) kada se natječu na istom tržištu kao i privatni poduzetnici ( 46 ).

68.

Odatle također potječe ideja o državi koja djeluje kao „dioničar” (što je, tadašnjim rječnikom, bilo poznato kao „stjecanje udjela javnih tijela u kapitalu trgovačkog društva”) ( 47 ).

69.

Stoga je razlog postojanja MEO testa bio povezan s potrebom da se pronađe način koji će državi omogućiti da sudjeluje na tržištu a da se pritom ne ugrozi učinkovitost pravila o državnim potporama ( 48 ). Konkretnije, cilj je tog testa bio iz pojma državne potpore isključiti radnje kojima je država „sišla na tržište” kako bi se natjecala s drugim poduzetnicima pod istim uvjetima. Smatralo se da postoje takvi slični uvjeti kada su ulaganje države u vlastito poduzeće, ili ulaganja njezinih poduzeća, bila takva da je o njima mogao razmišljati i privatni ulagač ( 49 ).

70.

Upravo s obzirom na taj razlog postojanja, MEO test često se opisuje u odnosu na mogućnost država članica da se odluče za mješovito gospodarstvo, shvaćeno kao takvo u kojem je, uz privatne poduzetnike, na tržištu prisutna i država ( 50 ). Zbog toga se često upućuje na neutralnost vlasništva iz članka 345. UFEU‑a i na s njim povezano načelo jednakog postupanja ( 51 ).

71.

Međutim, čini se da novija sudska praksa Suda upućuje na to da se MEO test treba primijeniti i izvan tih tradicionalnih granica državnog vlasništva i dioničarstva ( 52 ).

72.

To dovodi do dvaju načina na koje se može pristupiti pitanju primjenjivosti MEO testa.

73.

S jedne strane, uzimajući u obzir njegovu povijesnu primjenu, primjenjivost testa privatnog ulagača mogla bi se ograničiti na situacije u kojima država na određenom tržištu djeluje kao dioničar. S druge strane, s obzirom na to da država može intervenirati na tržištu i ako nije vlasnik ili imatelj udjela, čini se da se ograničavanjem MEO testa na te situacije preusko tumači njegova korisnost.

74.

Naime, prema mojem mišljenju, MEO test može se pokazati korisnim i stoga primjenjivim u svim situacijama u kojima se državna intervencija na tržištu može izjednačiti s djelovanjem privatnog tržišnog sudionika. Ta ocjena „ekvivalentnosti” nadilazi tradicionalne granice imanja udjela i vlasništva. Drugim riječima, ako postoji privatni subjekt na tržištu koji bi djelovao na isti način kao i država, MEO test može otkriti je li djelovanje države bilo u skladu s tržišnim pravilima. Time bi se, pak, doprinijelo isključenju postojanja prednosti (i stoga koristi koja predstavlja državnu potporu).

75.

Iako se naizgled odvojio od svojeg početnog razloga postojanja, čini se da se primjenjivost testa privatnog ulagača razvila u smjeru koji obilježava zbunjujuća (i, otvoreno govoreći, zavaravajuća) dihotomija.

76.

Uzmimo za primjer presudu Komisija/EDF ( 53 ). U njoj je Sud zaključio da „primjenjivost testa privatnog ulagača u konačnici ovisi o tome je li predmetna država članica ekonomsku prednost poduzetniku koji je u njezinu vlasništvu dodijelila u svojstvu imatelja udjela u poduzetniku, a ne u ulozi tijela javne vlasti” ( 54 ). U istom je smislu Opći sud u presudi Ryanair/Komisija istaknuo da, „iako je u slučaju kada država djeluje u svojstvu poduzetnika koji djeluje kao privatni ulagač nužno analizirati njezino ponašanje s obzirom na načelo privatnog ulagača, primjena tog načela mora biti isključena u slučaju kada država djeluje kao javna vlast” ( 55 ). Naposljetku, slična formulacija preuzeta je i u Obavijesti Komisije o pojmu državne potpore ( 56 ).

77.

Sudeći po tim primjerima i u njima upotrijebljenoj terminologiji, pitanje primjenjivosti MEO testa povezano je s time djeluje li država kao gospodarski subjekt (kao dioničar). Te bi aktivnosti trebalo razlikovati od onih kada država djeluje kao javna vlast. U prvom se slučaju, u skladu s logikom iz sudske prakse, primjenjuje MEO test. U potonjem se slučaju taj test ne bi primjenjivao.

78.

Smatram da to razlikovanje ne drži vodu ( 57 ).

79.

Dva su moguća shvaćanja izraza „država koja djeluje kao javna vlast”. Jedno je da se tim izrazom misli na državu koja djeluje u javnom interesu (primjerice, s ciljem poboljšanja gospodarskog razvoja, očuvanja radnih mjesta ili zaštite okoliša). Drugo je da se tim izrazom obuhvaća država koja djeluje putem instrumenata javne politike (to jest, zakonodavstva, propisa ili pak poreza). Međutim, nijedno od tih shvaćanja ne ide u prilog zaključcima donesenima u sudskoj praksi (ili onima Komisije) u pogledu toga zašto je MEO test primjenjiv ili zašto nije.

80.

Što se tiče prvog shvaćanja pojma „država koja djeluje kao javna vlast”, u sudskoj se praksi smatra da razlozi zbog kojih država intervenira na tržištu nisu relevantni ( 58 ). Naime, pitanje djeluje li država s ciljem očuvanja radnih mjesta, zaštite okoliša, poboljšanja turizma ili jednostavno s ciljem upravljanja vlastitim društvom potpuno je nepovezano s pitanjem je li poduzetnik korisnik na temelju te intervencije ostvario prednost koju je pod istim uvjetima moglo osigurati tržište. Primjenjivost MEO testa stoga se ne može isključiti samo zbog tih razloga.

81.

Što se tiče drugog shvaćanja, valja istaknuti da se MEO test primjenjivao u različitim slučajevima u kojima je država djelovala primjenom instrumenata javne vlasti; to jest instrumenata koji nisu na raspolaganju privatnom subjektu na tržištu. Tako je u više slučajeva država intervenirala na tržištu kako bi odgodila ili otpisala plaćanje poreznog duga i drugih javnih financijskih obveza koje su joj dugovali privatni poduzetnici ( 59 ). Isto tako, u predmetu Komisija/EDF ( 60 ) država je intervenirala u okviru poreznih i regulatornih ovlasti, a u predmetu Ryanair/Komisija ( 61 ) putem zakonodavnih i regulatornih ovlasti. Međutim, u svim je tim predmetima primijenjen neki oblik MEO testa. To znači da se njegova primjenjivost ne može isključiti samo zbog činjenice da država djeluje putem instrumenata javne vlasti.

82.

U odgonetavanju te dihotomije nipošto ne pomaže to što se sudska praksa katkad oslanja na razliku djeluje li država kao „gospodarski subjekt” ili kao „javna vlast”, ne radi odlučivanja o primjenjivosti MEO testa, nego tijekom njegove primjene ( 62 ). To osobito vrijedi kada Sud želi istaknuti da se prilikom primjene tog testa ne uzimaju u obzir troškovi i koristi države kao javnog tijela, koji se odnose, primjerice, na stopu zaposlenosti ili povećanje proračunskih prihoda. U konceptualnom smislu, to je razlikovanje logično jer hipotetski tržišni subjekt koji, naposljetku, služi kao referenca ne bi uzimao u obzir te stavke pri odlučivanju o svojim tržišnim potezima ( 63 ). Međutim, ta razmatranja ulaze u igru tek nakon što se utvrdi primjenjivost MEO testa a ne u nekom trenutku prije toga.

83.

Ukratko, smatram da je kao kriterij za crtu razgraničenja u svrhu primjene MEO testa pogrešno uzeti dihotomiju između „javne vlasti” i „gospodarskog subjekta”. Čini se da je svrha MEO testa utvrditi ili odbaciti postojanje prednosti stvorene za poduzetnika na način da se tvrdi da je određeno ponašanje države u skladu s tržišnim gospodarstvom. Kao takav u biti je primjenjiv u svim slučajevima u kojima država obavlja aktivnosti slične „tržišnim aktivnostima ”, uključujući kada „država kao javna vlast” djeluje na način koji je usporediv s onim gospodarskog subjekta. To znači da se o primjenjivosti MEO testa treba odlučivati na temelju objektivnog ispitivanja načina na koji država posluje s poduzetnicima na određenom tržištu, neovisno o obliku i razlozima tog poslovanja.

84.

Na temelju prethodno navedenog, smatram da primjenjivost testa privatnog ulagača ovisi o prirodi aktivnosti države. To znači da primjenjivost MEO testa pretpostavlja državnu intervenciju putem aktivnosti usporedive s onom koja bi mogla postojati na tržištu.

85.

No, kako ocijeniti je li na tržištu moguća ekvivalentna aktivnost?

86.

Prema mojem mišljenju, Komisija se mora staviti u položaj poduzetnika korisnika i s njegova stajališta ocijeniti je li primljenu prednost (primjerice, odobrenje kreditnog jamstva, dokapitalizaciju ili otpis duga) mogao ponuditi i neki drugi poduzetnik na tom tržištu. Ako je odgovor na to pitanje potvrdan, MEO test je primjenjiv.

87.

Moju bi tezu moglo pojasniti nekoliko primjera. Na tržištu vjerovnik može poduzetniku odobriti odgodu plaćanja zajma. Takvu radnju može poduzeti i država: primjerice, odobriti poduzetniku odgodu plaćanja poreza. U tom pogledu, sa stajališta poduzetnika korisnika, država dodjeljuje prednost iste prirode kao i (privatni) vjerovnik. Budući da se ekvivalent takvog djelovanja države stoga može naći na tržištu, neovisno o činjenici da je država djelovala kao javna vlast, mora biti moguće ocijeniti njezinu intervenciju pomoću MEO testa ( 64 ).

88.

Uzmimo drugi primjer: ako država na tržištu kupuje usluge oglašavanja, to pogoduje poduzetniku od kojeg te usluge kupuje. Kupnja takvih usluga nije radnja koju može poduzeti samo država. Riječ je o jednostavnoj kupovnoj transakciji. Drugim riječima, budući da država poduzima radnju usporedivu s onom bilo kojeg drugog privatnog poduzetnika, trebao bi se primijeniti MEO test kako bi se provjerilo je li ta kupnja (usluge) u skladu s tržišnim pravilima.

89.

Konačno, razmotrimo treći primjer: ako država poduzetniku besplatno dodijeli dozvolu koja se inače plaća, država intervenira na tržištu obavljanjem aktivnosti koju samo ona može obavljati kao čuvar ulaza na to tržište. Privatni poduzetnik nikada ne bi mogao reproducirati tu aktivnost. Stoga u okviru ocjene toga je li ta besplatna dozvola državna potpora nema mjesta MEO testu. Kriterij usporedbe nikako ne bi mogao biti privatni gospodarski subjekt.

90.

Ono što želim reći tim primjerima je sljedeće: MEO test primjenjiv je svaki put kad država obavlja aktivnosti koju bi privatni subjekti mogli reproducirati na tržištu. Očito je da do toga može doći ne samo kada država djeluje kao imatelj udjela nego i kada djeluje kao javna vlast (bez obzira na to ostvaruje li gospodarske, socijalne, okolišne ili druge ciljeve). Odlučujuće je pitanje je li predmetna vrsta gospodarske aktivnosti takve prirode da može postojati na tržištu. Ako je odgovor na to pitanje potvrdan, MEO test je primjenjiv.

91.

Htjela bih istaknuti da primjenjivost MEO testa ni na koji način ne prejudicira ishod njegove primjene. Činjenica bi li se aktivnost mogla reproducirati na tržištu (tako da bi bio primjenjiv MEO test) nije odlučujuća za pitanje je li neka korist prednost. Potonje pitanje ovisi o primjeni MEO testa, koji se temelji na ekonomskoj analizi kojom se želi saznati bi li (hipotetski) gospodarski subjekt dodijelio istu korist pod sličnim uvjetima pod kojima ju je dodijelila država ( 65 ).

92.

U pobijanim presudama Opći sud potvrdio je Komisijino odbijanje primjenjivosti MEO testa na temelju dvaju argumenata. Kao prvo, smatrao je da Regija nije djelovala kao dioničar jer nije bila vlasnik upravitelja zračnih luka u pitanju ( 66 ). Kao drugo, oslonila se na činjenicu da je donošenjem programa potpora Regija djelovala „u okviru opće gospodarske politike”, dakle „isključivo kao javna vlast” ( 67 ).

93.

S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da argumenti koje je Opći sud iznio nisu dovoljni da bi se isključila primjenjivost MEO testa.

94.

Kao što sam to objasnila u točkama 71., 74. i 83. ovog mišljenja, novija sudska praksa Suda kao i cjelokupna logika na kojoj se temelji MEO test ne ograničavaju njegovu primjenjivost samo na situacije u kojima država postane dio tržišta putem vlasničkih udjela u poduzetniku. Dakle, činjenica da upravitelji zračnih luka putem kojih je Regija provela svoj program nisu u njezinu vlasništvu nije sama po sebi dovoljna da se isključi primjena MEO testa.

95.

Isto tako, za ocjenu primjenjivosti MEO testa nije odlučujuće je li Regija djelovala „u okviru opće gospodarske politike” ili kao „javna vlast”. Kao što sam to objasnila u točki 80. ovog mišljenja, namjera koja je dovela do državne intervencije jednostavno nije čimbenik koji treba uzeti u obzir u ovoj fazi analize.

96.

Naime, kao što sam to objasnila u prethodnom odjeljku ovog mišljenja, u okviru ispitivanja toga je li Komisija primjereno isključila primjenjivost MEO testa Opći sud trebao je provjeriti je li ta institucija sa stajališta žaliteljâ ispitala jesu li sredstva koja su primili od Regije bila dodijeljena putem aktivnosti koja je mogla biti reproducirana na tržištu.

97.

Dakle, smatram da je Opći sud počinio pogrešku u načinu na koji je opravdao neprimjenjivost MEO testa u ovim predmetima.

98.

Nadalje, nakon što je utvrdio neprimjenjivost MEO testa, Opći sud je ocjenjivao postoji li prednost za žalitelje promatrajući aktivnosti Regije sa stajališta kupca usluga.

99.

Iako sumnjam da dodjela subvencija za uspostavljanje novih letova može predstavljati kupnju usluga, načelno se slažem da bi test „kupca usluga” mogao stvarno poslužiti za utvrđivanje postojanja ili isključenja prednosti. Međutim, budući da taj pristup pretpostavlja da je država djelovala kao gospodarski subjekt s ciljem kupnje usluga na tržištu, ta ocjena po svojoj prirodi nije ništa drugo nego verzija MEO testa. Drugim riječima, to je test koji je Opći sud odbio kao neprimjenjiv jer je smatrao da Regija nije postupala kao gospodarski subjekt.

100.

U svakom slučaju, dvije točke koje se tiču ovog podrednog ocjenjivanja Općeg suda (koje se oslanja na test „kupca usluge”) zahtijevaju podrobniju analizu. Prva točka odnosi se na argument žaliteljâ prema kojem je Opći sud prekoračio svoju nadležnost kada je potvrdio spornu odluku na temelju podrednih razloga. Druga se točka odnosi na faze analize unutar testa kupca usluga, kako ih je predložio Opći sud.

101.

Kao prvo, što se tiče nadležnosti Općeg suda, točno je da zbog upravne prirode postupka u području državnih potpora Opći sud ima samo ograničenu nadležnost. Zbog toga Komisijinu ekonomsku ocjenu ne može zamijeniti svojom ekonomskom ocjenom ( 68 ).

102.

To u biti od Općeg suda zahtijeva da ocijeni sadržava li obrazloženje sporne odluke sve relevantne informacije koje mu omogućuju da potkrijepi zaključke koji su iz njega izvedeni ( 69 ). To je osobito tako jer Komisija u području državnih potpora svoj postupak ispitivanja završava odlukom ( 70 ).

103.

Međutim, Sud je pojasnio da Opći sud, osim u slučaju kada to ne opravdava nijedan materijalni element, može u okviru tužbe za poništenje biti doveden u situaciju da protumači obrazloženje pobijanog akta različito od njegova autora, te da čak, u određenim okolnostima, odbije formalno obrazloženje autora ( 71 ).

104.

Upravo je taj manevarski prostor Opći sud upotrijebio u ovim predmetima. Tako je u pobijanim presudama taj sud obrazloženje (doista kratko i samo po sebi nedovoljno) koje je već sadržano u uvodnoj izjavi 386. sporne odluke ( 72 ) dopunio argumentima koje su stranke razmijenile kao i informacijama dobivenima tijekom pisanog i usmenog postupka pred njim ( 73 ).

105.

Takva situacija stoga ne ulazi u kategoriju zamjene obrazloženja u okviru sudskog nadzora Općeg suda jer se Opći sud oslonio na obrazloženje koje postoji u odluci a da nije izmijenio njegov sadržaj.

106.

Kao drugo, što se tiče sastavnih elemenata testa „kupca usluga”, Opći sud smatrao je da se postojanje prednosti može isključiti samo ako je, prvo, stjecanje predmetnih usluga provedeno u otvorenom, transparentnom i nediskriminatornom postupku javne nabave i, drugo, ako su Regiji stvarno bile nužne kupljene usluge.

107.

Što se tiče zahtjeva za otvorenim i konkurentnim postupkom odabira, mogu biti kratka. Ekonomska opravdanost kupnje robe i usluga doista se može dokazati samom činjenicom da su izvršene u okviru takvog postupka. To je razlog zbog kojeg se na takve kupnje javnih tijela za vlastite potrebe načelno primjenjuju direktive o javnoj nabavi ( 74 ). Međutim, nisam uvjerena da je – u situaciji poput one o kojoj je riječ u ovim predmetima, u kojoj je Regija djelovala posredstvom privatnih subjekata na tržištu – jedini način da se zajamči da je cijena predmetnih usluga određena prema tržišnim uvjetima taj da se inzistira na postupku sličnom onomu koji se zahtijeva direktivama u području javne nabave.

108.

Što se tiče zahtjeva za postojanjem stvarne potrebe, čini se da je očita logika na kojoj se ta ocjena temelji sljedeća: čak i ako je tijelo javne vlasti kupovalo prema tržišnim uvjetima, postoji dodatni zahtjev da su te kupnje proporcionalne „stvarnim potrebama” predmetnog tijela ( 75 ).

109.

Točno je da se pretpostavlja da racionalni gospodarski subjekt nabavlja samo one usluge (ili robu) koje zaista treba za obavljanje svojih djelatnosti (ili za ostvarivanje cilja koji želi postići) ( 76 ). Opći sud je smatrao da bi Regija mogla imati stvarnu potrebu kupiti predmetne usluge (koje se odnose na letove i oglašavanje) radi promidžbe otoka Sardinije kao turističkog odredišta.

110.

Međutim, kako kvantificirati tu potrebu?

111.

U ovim predmetima Regija nije „kupila” letove i usluge oglašavanja kako bi zadovoljila vlastite potrebe (kao kad, primjerice, država kupuje uredske stolce za vladine urede). Dakle, nije postojala unutarnja referentna vrijednost na temelju koje bi se mogao ocijeniti broj kupljenih usluga. Ono što je Regija kupnjom tih usluga (ako ih se uopće oboje može smatrati uslugama) htjela postići jest stvoriti, barem djelomično, novu ponudu (putem letova) i novu potražnju (putem usluga oglašavanja) za sardinijsko tržište. Za tu vrstu aktivnosti tržišni subjekt morao bi provesti analizu troškova i koristi uzimajući u obzir potrebna sredstva i očekivanu dobit. Iz sporne odluke nije jasno je li Regija provela takvu ocjenu ili je li djelovala u skladu sa zacrtanim očekivanjima kao što je, primjerice, broj turista koji se tim programom htio privući. Iz sporne odluke također ne proizlazi ni da je Komisija pokušala istražiti je li takva analiza provedena.

112.

U takvim okolnostima nije mi jasno na temelju čega bi Opći sud mogao opravdano tvrditi da predmetna kupnja usluga oglašavanja nije bila „doista nužna” ( 77 ). Stoga smatram da je Opći sud također počinio pogrešku pri primjeni pretpostavki za svoj test „kupca usluga”.

113.

Stoga predlažem Sudu da prihvati argumente žaliteljâ prema kojima je Opći sud počinio pogrešku u načinu na koji je proveo test „kupca usluga”.

114.

Na temelju prethodnih zaključaka, predlažem Sudu da prihvati argumente žaliteljâ koji se odnose na način na koji je Opći sud: