1.

Je li potrebno da države članice radi osiguranja potpune djelotvornosti zaštite zdravlja i sigurnosti radnika, ciljeva Direktive 2003/88/EZ ( 2 ), predvide da uobičajeno trajanje noćnog rada vatrogasaca bude kraće nego utvrđeno uobičajeno trajanje dnevnog rada? Je li nacionalno zakonodavstvo kojim se isključivo za radnike u privatnom sektoru predviđa najdulje trajanje noćnog rada od sedam sati u skladu s odredbama Povelje o temeljnim pravima? Naposljetku, je li potrebno da države članice izričito predvide uobičajeno trajanje noćnog rada i za zaposlenike u javnom sektoru?

2.

To su, u biti, pitanja postavljena zahtjevom za prethodnu odluku koji je uputio Rajonen sad Lukovit (Općinski sud u Lukovitu, Bugarska), a koja su predmet ovog postupka i koja Sudu pružaju priliku da s obzirom na Direktivu 2003/88, ali i određene odredbe Povelje (osobito njezine članke 20. i 31.), razmotri pitanje ograničavanja noćnog rada, osobito s obzirom na uređenja koja su na snazi u državama članicama u pogledu privatnog i javnog sektora.

3.

U ovom mišljenju objasnit ću razloge zbog kojih smatram da Direktiva 2003/88 jamči državama članicama široku diskrecijsku ovlast u pogledu uređenja noćnog rada, ne dovodeći u pitanje minimalne zahtjeve propisane tom direktivom, čiji je cilj osigurati potpunu djelotvornost zaštite zdravlja i sigurnosti radnika.

4.

Člankom 6. stavkom 1. Ugovora o Europskoj uniji određuje se da Povelja „ima istu pravnu snagu kao Ugovori”.

5.

U članku 20. Povelje navodi se:

„Svi su pred zakonom jednaki.”

6.

Člankom 31., naslovljenim „Pošteni i pravični radni uvjeti”, propisuje se:

„1.   Svaki radnik ima pravo na radne uvjete kojima se čuvaju njegovo zdravlje, sigurnost i dostojanstvo.

2.   Svaki radnik ima pravo na ograničenje najduljeg radnog vremena, na dnevni i tjedni odmor te na plaćeni godišnji odmor.”

7.

U skladu sa sedmom, osmom i desetom uvodnom izjavom Direktive 2003/88:

[…]

8.

Članak 8. Direktive 2003/88, naslovljen „Trajanje noćnog rada”, glasi kako slijedi:

„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se osiguralo da:

Za potrebe točke (b), nacionalnim se propisima i/ili praksom ili pak kolektivnim ugovorima ili sporazumima između socijalnih partnera određuje koji rad uključuje osobite opasnosti ili teški fizički ili mentalni napor, uzimajući u obzir posebne posljedice i opasnosti noćnog rada.”

9.

Člankom 12. Direktive 2003/88, naslovljenim „Sigurnost i zdravstvena zaštita”, propisuje se:

„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se osiguralo da:

10.

U skladu s člankom 140. Kodeksa na truda (Zakonik o radu):

„(1)   Uobičajeno trajanje noćnog rada u petodnevnom radnom tjednu ne može biti dulje od 35 sati tjedno. Uobičajeno trajanje noćnog rada u petodnevnom radnom tjednu ne može biti dulje od sedam sati.

(2)   Noćni rad je rad koji se obavlja od 22 sata do 6 sati, a to razdoblje za radnike mlađe od 16 godina traje od 20 do 6 sati.

[…]”.

11.

Člankom 142. Zakona za Ministerstvoto na vatrešnite raboti (Zakon o Ministarstvu unutarnjih poslova, DV br. 53 od 27. lipnja 2014.; u daljnjem tekstu: ZMVR) utvrđuje se:

„(1)   Službenici Ministarstva unutarnjih poslova su:

[…]

(5)   Status ugovornih zaposlenika uređuje se odredbama Zakonika o radu i ovog zakona.”

12.

U skladu s člankom 187. ZMVR‑a:

„(1)   Uobičajeno trajanje radnog vremena službenikâ Ministarstva unutarnjih poslova iznosi osam sati dnevno i 40 sati tjedno u petodnevnom radnom tjednu.

[…]

(3)   Trajanje rada državnih službenikâ svakodnevno se preračunava u radne dane na dnevnoj osnovi, dok se onih koji rade u smjenama od 8, 12 ili 24 sati izračunava za razdoblje od tri mjeseca. […] U slučaju rada u smjenama noćni rad može se obavljati između 22 sata i 6 sati ujutro, ali radno vrijeme u prosjeku ne smije prelaziti osam sati u razdoblju od 24 sata.

[…]

(9)   Postupci organizacije i raspodjele radnog vremena državnih službenika te njegov obračun, naknada za rad koji državni službenici obavljaju izvan uobičajenog radnog vremena, sustav službe, odmor i stanke za dužnosnike određuju se uredbom ministra unutarnjih poslova.”

13.

Članak 188. stavak 2. ZMVR‑a glasi kako slijedi:

„Državni službenici koji rade između 22 sata i 6 sati, imaju pravo na posebnu zaštitu u skladu sa Zakonikom o radu.”

14.

Uredbama koje je donio ministar unutarnjih poslova na temelju članka 187. stavka 9. ZMVR‑a utvrđuju se pojedinosti organizacije i raspodjele radnog vremena, naknada za rad obavljen izvan uobičajenog radnog vremena kao i načini odmora i stanke državnih službenika Ministarstva unutarnjih poslova.

15.

Tako je Uredbom br. 8121z‑407 od 11. kolovoza 2014. (DV br. 69 od 19. kolovoza 2014.; u daljnjem tekstu: Uredba iz 2014.) u članku 31. stavku 2. predviđeno pretvaranje sati noćnog rada u sate dnevnog rada primjenom množitelja; stoga je sate odrađene između 22 sata i 6 sati ujutro trebalo pomnožiti koeficijentom od 0,143, a rezultat se trebao pribrojiti ukupnom broju odrađenih sati u tom razdoblju.

16.

Ta je uredba stavljena izvan snage Uredbom br. 8121h‑592 od 25. svibnja 2015. (DV br. 40 od 2. lipnja 2015.), a potom Uredbom br. 8121h‑776 od 29. srpnja 2016. (DV br. 60 od 2. kolovoza 2016.), kojom se više ne predviđa sustav vrednovanja noćnih radnih sati propisan člankom 31. stavkom 2. Uredbe iz 2014.

17.

Što se tiče radnika izvan Ministarstva unutarnjih poslova, članak 9. stavak 2. Uredbe o strukturi i sustavu plaća (DV br. 9 od 26. siječnja 2007.) glasi kako slijedi:

„U skladu s metodama izračuna ukupnog obračuna radnog vremena, sati noćnog rada preračunavaju se u sate dnevnog rada uz pomoć koeficijenta koji odgovara odnosu između uobičajenog trajanja dnevnog rada i trajanja noćnog rada određenog s obzirom na dnevni obračun radnog vremena za određeno radno mjesto.”

18.

VB je zaposlenik u općinskom uredu u gradu Lukovit (Bugarska) u Glavnoj upravi za zaštitu od požara i civilnu zaštitu Ministarstva unutarnjih poslova (u daljnjem tekstu: Uprava) na radnom mjestu „voditelj smjene”.

19.

U spornom razdoblju od 3. listopada 2016. do 3. listopada 2019. VB je obavljao dežurstva u trajanju od 24 sata koja su se ukupno obračunavala za razdoblje od tri mjeseca. Za svako tromjesečje VB‑u su obračunani i isplaćeni svi prekovremeni sati koje je odradio izvan uobičajenog radnog vremena u određenom razdoblju.

20.

Do 25. svibnja 2015. noćni rad koji je obavio VB zbog tada važećih nacionalnih odredbi (Uredba ministra unutarnjih poslova iz 2014.) pomnožio se s 0,143 i rezultat se zbrojio s ukupnim brojem sati odrađenih u obračunskom razdoblju te se na taj način sedam sati noćnog rada obračunalo kao osam sati obavljenog rada.

21.

Uredba iz 2015., koja ju je zamijenila, više nije sadržavala takvu odredbu. Stoga, Uprava prilikom obračuna obavljenog rada od 25. svibnja 2015., dakle u spornom razdoblju, više nije primjenjivala odredbu za preračunavanje sati noćnog rada u radne sate odrađene tijekom dana.

22.

VB je podnio tužbu pred Rajonen sadom Lakovit (Općinski sud u Lakovitu), prvostupanjskom sudu u nacionalnom sustavu i sudu koji je uputio zahtjev, i zahtijevao je da se Upravi naloži plaćanje iznosa od 1683,74 leva (BGN) kao naknade za odrađene i neisplaćene prekovremene sate, uvećane za zakonske zatezne kamate.

23.

Ističe da je u razdoblju od 3. listopada 2016. do 3. listopada 2019. odradio ukupno 1784 sata noćnog rada koji je Uprava trebala preračunati u sate dnevnog rada s koeficijentom od 1,143.

24.

Smatra da je Uprava u tu svrhu trebala primijeniti članak 9. stavak 2. Uredbe o strukturi i sustavu plaća ( 3 ) u skladu s kojim se prilikom ukupnog obračuna radnog vremena sati noćnog rada preračunavaju u sate dnevnog rada uz pomoć koeficijenta koji odgovara odnosu između uobičajenog trajanja dnevnog rada i trajanja noćnog rada za odgovarajuće radno mjesto.

25.

U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev prekinuo je glavni postupak i Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:

26.

Sud koji je uputio zahtjev zatražio je primjenu hitnog prethodnog postupka zbog velikog broja predmeta koji su u tijeku pred bugarskim sudovima, a koji su slični predmetu koji se razmatra u ovom postupku, kao i zbog različitih rješenja tih sudova.

27.

Međutim, budući da se ovaj predmet ne tiče jednog od područja iz glave V. trećeg dijela UFEU‑a, koja se odnose na područje slobode, sigurnosti i pravde, članak 107. stavak 1. Poslovnika ne može se primijeniti u ovom slučaju.

28.

Direktivom 2003/88, koja se temelji na članku 153. stavku 2. UFEU‑a, uređuju se isključivo određeni vidovi organizacije radnog vremena kako bi se osigurala zaštita sigurnosti i zdravlja radnika te se u skladu sa stavkom 5. istog članka ne primjenjuje na aspekte povezane s plaćom radnika, osim u posebnom slučaju plaćenog godišnjeg odmora iz članka 7. stavka 1. te direktive; ona se stoga načelno ne primjenjuje na plaću radnikâ ( 4 ).

29.

U glavnom postupku pitanje se odnosi na utvrđivanje broja prekovremenih sati koje je tužitelj odradio noću kako bi se utvrdila njegova plaća i kako bi mu se isplatili neplaćeni sati.

30.

Rješenje spora u glavnom postupku prema navodima suda koji je uputio zahtjev ovisi o tome kako Sud tumači pojam „trajanje noćnog rada” iz članaka 8. i 12. Direktive 2003/88 u okviru zaštite sigurnosti i zdravlja radnika.

31.

Kao što je to Komisija pravilno primijetila, glavni cilj prethodnih pitanja upućenih Sudu je utvrditi treba li propise koji se primjenjuju na osoblje Ministarstva unutarnjih poslova, a koji se odnose na uobičajeno trajanje noćnog rada, tumačiti s obzirom na odredbe Zakonika o radu koje su propisane u pogledu radnika u privatnom sektoru i kojima se utvrđuje uobičajeno trajanje noćnog rada u trajanju od 7 sati (to podrazumijeva preračunavanje noćnog u dnevni rad, što utječe na tužiteljevu plaću). Prema tome postoji veza između prethodnih pitanja i predmeta spora.

32.

Činjenica da se glavni postupak stoga odnosi na pitanje plaće nije relevantna jer je na nacionalnom sudu, a ne na Sudu, da odluči o tom pitanju u okviru glavnog postupka ( 5 ).

33.

Uzimajući u obzir pretpostavku relevantnosti prethodnih pitanja, smatram da, slijedom toga, na pitanja koja su Sudu postavljena u ovom zahtjevu za prethodnu odluku valja meritorno odgovoriti.

34.

Cilj je Direktive 2003/88 uspostaviti minimalne odredbe za poboljšanje zaštite zdravlja i sigurnosti na radnim mjestima, a taj se cilj postiže, među ostalim, usklađivanjem nacionalnih zakonodavstava o trajanju radnog vremena ( 6 ).

35.

Kako bi se ti ciljevi ostvarili, odredbama Direktive 2003/88 utvrđuju se najkraći dnevni i tjedni odmor, gornja granica prosječnog trajanja radnog tjedna (uključujući prekovremene sate) od 48 sati te maksimalno trajanje noćnog radnog vremena.

36.

Navedenim odredbama provodi se članak 31. Povelje o temeljnim pravima, koji, se, nakon što se u stavku 1. utvrđuje da „[s]vaki radnik ima pravo na radne uvjete kojima se čuvaju njegovo zdravlje, sigurnost i dostojanstvo”, u stavku 2. propisuje da „[s]vaki radnik ima pravo na ograničenje najduljeg radnog vremena, na dnevni i tjedni odmor te na plaćeni godišnji odmor”. To pravo izravno je povezano s poštovanjem ljudskog dostojanstva, koje je šire zaštićeno u glavi I. Povelje ( 7 ).

37.

U tom sustavnom okviru Sud je presudio da su pravila utvrđena Direktivom 2003/88 odredbe socijalnog zakonodavstva Unije koja imaju osobitu važnost i koja se moraju primijeniti na svakog radnika kao minimalni zahtjevi potrebni za osiguranje zaštite njegove sigurnosti i zdravlja ( 8 ).

38.

U okviru tih zaštita određivanje najvišeg ograničenja za trajanje noćnog rada ( 9 ) nije samo u pojedinačnom interesu radnika, nego i u interesu poslodavca kao i u općem interesu ( 10 ). Konkretno, u sedmoj i desetoj uvodnoj izjavi Direktive 2003/88 naglašavaju se potencijalno štetne posljedice noćnog rada i potreba da se njegovo trajanje ograniči kako bi se osigurala povećana razina zaštite sigurnosti i zdravlja radnika.

39.

Sud je pojasnio da je važno da se u potpunosti osigura koristan učinak prava dodijeljenih radnicima Direktivom 2003/88, što nužno podrazumijeva obvezu država članica da osiguraju poštovanje svih minimalnih zahtjeva propisanih tom direktivom. Naime, jedino je takvo tumačenje u skladu s ciljem Direktive 2003/88, koji je osigurati učinkovitu zaštitu sigurnosti i zdravlja radnika omogućavajući im učinkovito ostvarivanje prava koja im se njome dodjeljuju ( 11 ).

40.

Odredbama Direktive 2003/88, kako su prethodno opisane, državama članicama nameću se obveze postizanja rezultata kako bi se zajamčio koristan učinak prava dodijeljenih njome radnicima.

41.

Međutim, iz sâme direktive, a osobito njezine uvodne izjave 15., proizlazi da se njome državama članicama dodjeljuje određena fleksibilnost u provedbi njezinih odredbi ( 12 ).

42.

Stoga, iz toga slijedi da države članice raspolažu određenom marginom prosudbe u pogledu načina provedbe navedenih minimalnih zahtjeva, iako su istovremeno obvezne, kao što to izričito proizlazi iz same uvodne izjave Direktive 2003/88, osigurati poštovanje načela zaštite sigurnosti i zdravlja radnika ( 13 ).

43.

Iz tumačenja zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je u državi članici iz koje taj zahtjev potječe u tijeku rasprava, koja uključuje različite razine sudova, u vezi s uređenjem koje se primjenjuje na noćni rad državnih službenikâ Ministarstva unutarnjih poslova, a, osobito, vatrogasaca, kategorije kojoj pripada tužitelj u glavnom postupku.

44.

Činjenični elementi korisni za pravnu analizu u pogledu kojih smatram da se mogu izvesti iz spisa su sljedeći.

45.

Tužitelj u glavnom postupku član je vatrogasne postrojbe, kategorije koja mi se čini obuhvaćenom državnim službenicima – policijskim službenicima i službenicima vatrogasne službe i službe civilne zaštite Ministarstva unutarnjih poslova u smislu članka 142. ZMVR‑a.

46.

U Bugarskoj postoji opće uređenje noćnog rada na temelju Zakonika o radu i posebno uređenje u pogledu državnih službenika Ministarstva unutarnjih poslova (ZMVR).

47.

ZMVR‑om uređuje se radni odnos službenikâ Ministarstva unutarnjih poslova, koji su: policijski i vatrogasni službenici te službenici civilne zaštite, državni službenici, ugovorno osoblje. Status ugovornih zaposlenika uređuje se odredbama Zakonika o radu i ZMVR‑a (članak 142.).

48.

Radno vrijeme (uključujući noćno) državnih službenikâ (kojima se, smatram, može pripisati i kategorija vatrogasaca, kojoj pripada tužitelj u glavnom postupku) izričito je predviđeno člankom 187. ZMVR‑a, koji u pogledu uređenja pojedinosti upućuje na posebne uredbe Ministarstva unutarnjih poslova.

49.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da u skladu s člankom 187. stavkom 1. ZMVR‑a uobičajeno trajanje radnog vremena zaposlenikâ ministarstva iznosi osam sati dnevno. Taj posebni zakon, koji se primjenjuje na državne službenike Ministarstva unutrašnjih poslova, ne sadržava nikakav izričiti pravni propis za utvrđivanje uobičajenog trajanja noćnog rada; njime se samo određuje koje se razdoblje definira kao noć, naime razdoblje od 22 sata do 6 sati, kao što se to utvrđuje Zakonikom o radu.

50.

Međutim, sud koji je uputio zahtjev također napominje da članak 188. stavak 2. ZMVR‑a izričito upućuje na zaštitu predviđenu Zakonikom o radu, koja se odnosi na kraće noćno radno vrijeme, odnosno do sedam sati.

51.

Osim toga, sud koji je uputio zahtjev ističe da se odredbom članka 187. stavka 3. ZMVR‑a ne predviđa uobičajeno trajanje noćnog rada od osam sati, nego se isključivo pojašnjava da je u slučaju noćnog rada, kao u predmetnom slučaju, noćni rad između 22 sata i 6 sati također dopušten, pri čemu radno vrijeme u prosjeku ne smije prelaziti osam sati u razdoblju od 24 sata.

52.

Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra da uobičajeno trajanje noćnog rada državnih službenikâ Ministarstva unutarnjih poslova treba biti sedam sati kako se prema njima ne bi postupalo nepovoljnije nego prema zaposlenicima u privatnom sektoru.

53.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da je žalbeni sud (Okržen sad Loveč (Okružni sud u Loveču, Bugarska)), koji je, kako se čini, u predmetu poput ovog iz glavnog postupka, sud posljednjeg stupnja u okviru nacionalnog sustava, odbio prethodno opisano tumačenje nacionalnog prava.

54.

Osnovno stajalište žalbenog suda, izraženo u njegovim presudama koje se odnose na identične zahtjeve policajaca i vatrogasaca, temelji se na dvama glavnim argumentima.

55.

Prvi argument odnosi se na to da nepostojanje odredbe kojom se predviđa pretvaranje sati noćnog rada u sate dnevnog rada u omjeru 7:8 u podzakonskim pravnim propisima, koji su doneseni nakon stavljanja Uredbe iz 2014. izvan snage, predstavlja zakonodavčevu odluku, a ne pravnu prazninu. Osim toga, pojašnjava se da sporna priroda takvog pravnog rješenja može zakonodavca navesti na to da u budućnosti ne primjenjuje takvo rješenje ili da ga izmijeni, ali da to ne može biti argument za analognu primjenu prava.

56.

Drugi argument jest da članak 188. stavak 2. ZMVR‑a nije izravno primjenjiv jer upućuje na posebnu zaštitu predviđenu Zakonikom o radu.

57.

Relevantna sudska praksa u Bugarskoj stoga je proturječna, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, zbog čega je na zahtjev ministra pravosuđa pred Vrhoven kasacionen sadom (Vrhovni kasacijski sud, Bugarska) pokrenut postupak tumačenja, ali taj sud još nije donio odluku u tom pogledu.

58.

Iako, kao što je prethodno navedeno, zahtjev za prethodnu odluku prolazi provjeru dopuštenosti, ne omogućuje potpuno poznavanje stanja navedene rasprave kako bi se ispitala potpuna usklađenost važećeg nacionalnog prava, kako ga tumače nacionalni sudovi, s pravom Europske unije.

59.

Osim toga, dodajem da analiza spisa upućuje na zaključak da je u predmetnom slučaju uglavnom riječ o pravnom pitanju koje je obuhvaćeno nacionalnim pravom s obzirom na to da se, u granicama koje ću pojasniti, pravom Unije ne nalaže jasno jedno ili drugo rješenje od onih koja su usvojili različiti sudovi države članice.

60.

U razmatranjima koja slijede samo ću predložiti odgovor na prethodna pitanja na temelju onoga što mogu zaključiti iz spisa imajući na umu to da se izlaganje suda koji je uputio zahtjev čini s više stajališta manjkavim.

61.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita nalaže li se člankom 12. točkom (a) Direktive 2003/88 da uobičajeno trajanje noćnog rada policijskih službenika i vatrogasaca bude kraće od uobičajenog trajanja dnevnog rada.

62.

Svrha Direktive 2003/88 definirana je, kao što je prethodno navedeno, u njezinu članku 1. stavku 1., kojim se utvrđuju minimalni sigurnosni i zdravstveni zahtjevi u pogledu organizacije radnog vremena.

63.

Što se tiče konkretno noćnog rada, u uvodnoj izjavi 7. Direktive uzimaju se u obzir rizici svojstveni tom razdoblju rada, prema kojoj su „istraživanja pokazala kako je ljudsko tijelo noću osjetljivije na negativne utjecaje iz okoliša, a isto tako i na određene teške oblike organizacije rada, te kako dulja razdoblja noćnog rada mogu štetiti zdravlju radnika i ugroziti njihovu sigurnost na radnom mjestu”.

64.

Tako se člankom 12. točkom (a) Direktive državama članicama nalaže da poduzmu potrebne mjere kako bi se jamčilo da radnici koji rade noću i radnici u smjenama imaju sigurnost i zdravstvenu zaštitu prilagođenu prirodi njihova rada.

65.

Minimalni zahtjevi u vezi s trajanjem noćnog rada utvrđeni su člankom 8. Direktive 2003/88, koji državama članicama nalaže da osiguraju da uobičajen broj radnih sati noću ne smije biti veći od prosječnih osam sati unutar 24-satnog razdoblja.

66.

Međutim, Direktiva 2003/88 ne sadržava nikakvu naznaku o odnosu između trajanja noćnog i dnevnog rada. Stoga se članku 8. Direktive ne protivi nacionalna odredba kojom se utvrđuje jednako trajanje dnevnog i noćnog rada, pod uvjetom da se ne prekorači granica od osam sati unutar 24-satnog razdoblja (točka (a)).

67.

Što se tiče konkretno policijskih službenika i vatrogasaca, u slučaju u kojem se te kategorije radnika mogu opravdano smatrati ( 14 )„radnicima koji rade noću koji su u radu izloženi posebnoj opasnosti ili teškom fizičkom ili mentalnom naporu”, točkom (b) članka 8. Direktive 2003/88, u kojoj se pobliže određuje sadržaj točke (a), pojašnjava se da oni „ne rade više od osam sati unutar svakog 24-satnog razdoblja u kojem rade noću”. Čak se ni u pogledu tih posebnih radnika Direktivom ne utvrđuje nikakav odnos između najduljeg trajanja noćnog i dnevnog rada.

68.

Nadalje, što se tiče obveze predviđene u članku 12. točki (a) Direktive 2003/88, s obzirom na to da se tom odredbom ne određuju pojedinosti, valja smatrati da Direktiva ostavlja državama članicama široku diskrecijsku ovlast u pogledu mjera prikladnih za provedbu ( 15 ).

69.

Naravno, ta se diskrecijska ovlast mora izvršavati na način da se zajamči koristan učinak direktive i postizanje ciljeva zaštite utvrđenih sâmom direktivom. Zbog veće štetnosti noćnog rada u odnosu na dnevni rad smanjenje prosječnog ili najduljeg trajanja noćnog u odnosu na dnevni rad može nedvojbeno predstavljati pravilno rješenje država članica radi zaštite sigurnosti i zdravlja radnika.

70.

Međutim, u skladu s Komisijinom argumentacijom, smatram da je smanjenje trajanja noćnog rada u odnosu na trajanje dnevnog rada samo jedno od mogućih rješenja radi ispunjenja zahtjeva iz članka 12. točke (a). Primjerice, dodjeljivanjem dodatnih razdoblja odmora ili slobodnog vremena moglo bi se doprinijeti zaštiti zdravlja i sigurnosti radnika.

71.

Stoga smatram da se, s obzirom na nepostojanje posebne obveze koja proizlazi iz Direktive 2003/88 i zbog minimalne usklađenosti iste, njezinih ciljeva i diskrecijske ovlasti prepuštene državama članicama, iz opće obveze koja proizlazi iz članka 12. točke (a) te direktive ne može izvesti poseban zahtjev za države članice da utvrde kraće uobičajeno trajanje noćnog od dnevnog rada.

72.

Svojim drugim prethodnim pitanjem nacionalni sud pita Sud zahtijeva li se načelom jednakog postupanja, predviđenim u člancima 20. i 31. Povelje, da uobičajeno trajanje noćnog rada od sedam sati, koje se u nacionalnom pravu utvrđuje za radnike u privatnom sektoru, također vrijedi za državne službenike, uključujući policajce i vatrogasce.

73.

Kao što to pravilno ističe Komisija, članak 31. Povelje ne odnosi se na načelo jednakosti, nego se njime utvrđuje „pravo na poštene i pravične radne uvjete”.

74.

Stoga se slažem s prijedlogom Komisije da se drugo prethodno pitanje preformulira na sljedeći način: „zahtijevaju li članak 20. Povelje, kojim se utvrđuje načelo jednakosti, i članak 31. Povelje da se noćno radno vrijeme u trajanju od sedam sati primjenjuje i na radnike u javnom sektoru, uključujući policajce i vatrogasce”.

75.

Pitanje koje treba razriješiti odnosi se, dakle, na usklađenost s pravom Unije nacionalnog zakonodavstva kojim se, kako ga tumače nacionalni sudovi, različito uređuje uobičajeno trajanje noćnog rada za privatni sektor i za posebnu kategoriju radnika u javnom sektoru (službenici Ministarstva unutarnjih poslova, u predmetnom slučaju vatrogasci).

76.

Najprije valja podsjetiti na to da se, prema sudskoj praksi Suda, temeljna prava zajamčena pravnim poretkom primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije ( 16 ).

77.

Stoga najprije valja ispitati predstavljaju li nacionalne odredbe koje su na snazi u državi članici provedbu prava Unije (u smislu članka 51. Povelje).

78.

Direktivom 2003/88 ne predviđaju se mjere za usklađivanje trajanja noćnog rada, pri čemu se u članku 8. samo navode minimalni zahtjevi kojima se ograničava trajanje tog rada: uobičajeno radno vrijeme noćnih radnika ne smije biti veće od prosječnih osam sati unutar 24-satnog razdoblja. Zakonodavac Unije stoga utvrđuje „prosječno” ograničenje „uobičajenog” radnog vremena noćnih radnika.

79.

Ograničenje predviđeno člankom 8. točkom (b) postaje „maksimalno” ograničenje isključivo ako rad uključuje „posebnu opasnost ili težak fizički ili mentalni napor”: radnici „ne rade više od osam sati unutar svakog 24-satnog razdoblja u kojem rade noću”.

80.

Nasuprot tomu, člankom 140. stavkom 1. bugarskog Zakonika o radu propisuje se da „uobičajeno trajanje noćnog rada u petodnevnom radnom tjednu ne može biti dulje od sedam sati”. Ta odredba, kao što to podsjeća sud koji je uputio zahtjev, primjenjuje se na radnike u privatnom sektoru.

81.

Može li se smatrati da se tom odredbom nacionalnim zakonodavstvom uspostavlja povoljnije uređenje od onog predviđenog direktivom?

82.

Kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, osobito u presudi TSN ( 17 ), minimalni zahtjevi predviđeni direktivom ne mogu spriječiti državu članicu da donese strože standarde zaštite od onih koje su predmet intervencije zakonodavca Unije, pod uvjetom da ne dovode u pitanje dosljednost te intervencije.

83.

Utvrđivanjem uobičajenog trajanja noćnog rada od sedam sati Zakonikom o radu provodi se obveza iz članka 8. Direktive uzimajući u obzir diskrecijsku ovlast dodijeljenu na temelju minimalnih zahtjeva predviđenih tom odredbom. Povelja o temeljnim pravima stoga se primjenjuje u skladu s njezinim člankom 51. ( 18 ).

84.

Kao što je Komisija, prema mojem mišljenju, pravilno obrazložila, ovaj se slučaj razlikuje od onoga iz presude TSN ( 19 ) jer su se u predmetu TSN mogla razlikovati prava na godišnji odmor koja proizlaze iz primjene članka 7. Direktive (kako je prenesen relevantnim nacionalnim zakonodavstvom) i dodatna prava dodijeljena kolektivnim ugovorom poduzeća kako bi se moglo jasno utvrditi koje pravilo proizlazi iz primjene prava Unije, a koje iz nacionalnog prava. To nije moguće u ovom slučaju s obzirom na to da, iako se njime predviđa povoljniji režim od najduljeg trajanja predviđenog člankom 8. Direktive, člankom 140. stavkom 1. Zakonika o radu uvodi se minimalni uvjet predviđen Direktivom, pri čemu nije moguće utvrditi što točno proizlazi iz minimalnih zahtjeva Direktive, a što ih nadilazi.

85.

Međutim, to ne isključuje, kao što ćemo vidjeti, da se od provedbe obveze predviđene člankom 8. Direktive 2003/88 u pogledu rada u privatnom sektoru odstupi u odnosu na druge posebne kategorije radnika. Činjenica da se člankom 140. Zakonika o radu provodi minimalni zahtjev predviđen tom direktivom ne znači da država članica nadležna za izvršavanje vlastite diskrecijske ovlasti utvrđuje zbog objektivnih osobina obavljane dužnosti drugačije ograničenje trajanja noćnog rada u pogledu drugih radnika, pod uvjetom poštovanja minimalnih zahtjeva predviđenih Direktivom 2003/88.

86.

Načela utvrđena u člancima 20. i 31. Povelje moraju se tumačiti zajedno te služe kao parametri kako bi se provjerilo osiguravaju li se nacionalnom zakonodavnom intervencijom svim radnicima pošteni i pravedni uvjeti rada.

87.

Načelo jednakog postupanja, utvrđeno člankom 20. Povelje, opće je načelo prava Unije, dok je načelo nediskriminacije iz članka 21. stavka 1. Povelje njegov poseban izraz. Tim se načelom zahtijeva od zakonodavca Unije da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način ( 20 ).

88.

Razlika u postupanju opravdana je ako je utemeljena na objektivnom i razumnom kriteriju odnosno ako se odnosi na legitimno prihvatljiv cilj kojemu teži predmetno zakonodavstvo i ako je ta razlika proporcionalna cilju koji se tim razlikovanjem želi postići ( 21 ).

89.

Nadalje, usporedivost situacija ne treba ocjenjivati općenito i apstraktno, nego posebno i konkretno s obzirom na sve elemente koji ih obilježavaju, osobito uzimajući u obzir predmet i svrhu nacionalnog propisa kojim se uvodi predmetno razlikovanje i, ovisno o slučaju, s obzirom na načela i ciljeve područja u koje ulazi taj nacionalni propis ( 22 ).

90.

U predmetnom slučaju teško je analizirati usporedivost situacija s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev uspoređuje apstraktne kategorije, kao što su državni službenici i radnici u privatnom sektoru, a da pritom ne pruža informacije o radnim uvjetima koji se primjenjuju na noćne radnike u okviru dvaju sustava koji bi omogućili preciznu analizu.

91.

Tumačenje odredbi nacionalnog prava, kako ih se može shvatiti iz spisa, ne omogućuje da se isključe različita tumačenja koja su u skladu s pravom Unije.

92.

Naime, zaključujem da postoje pravila više pravne snage (Zakonik o radu i Zakon o Ministarstvu unutarnjih poslova) kojima se djelomično nejednako uređuje organizacija rada u privatnom i javnom sektoru. Zakonom o Ministarstvu unutarnjih poslova zatim se na pravila niže pravne snage (uredbe) prenose aspekti detaljnog uređenja.

93.

Upućivanje jedne odredbe na drugu, koja se prema navodima suda koji je uputio zahtjev čini odlučujućom, vrlo je široko i ne omogućuje jednoznačno tumačenje: u članku 188. stavku 2. ZMVR‑a navodi se da službenici koji obavljaju noćni rad „uživaju posebnu zaštitu predviđenu Zakonikom o radu”. Međutim, smatram da ta odredba sâma po sebi ne upućuje na zaključak da je ono što je predviđeno Zakonikom o radu u pogledu radnika u privatnom sektoru primjenjivo na sve radnike u javnom sektoru, neovisno o funkciji koja se obavlja zbog različitih razloga.

94.

Prije svega zbog općenitosti upućivanja i, kao drugo, zbog njegova uvrštavanja u odluku koja sadržava odredbe koje mogu dovesti do različitih tumačenja: navedeni članak 187. stavak 1., kojim se određuje uobičajeno radno vrijeme službenikâ ministarstva od osam sati dnevno, bez razlikovanja dnevnog i noćnog rada, precizirajući u stavku 3. da u slučaju noćnog rada „radno vrijeme u prosjeku ne smije prelaziti osam sati u razdoblju od 24 sata”.

95.

Nadalje, razvidno je da stavak 9. članka 187. upućuje na uredbe ministra unutarnjih poslova radi utvrđivanja pojedinosti organizacije i raspodjele radnog vremena, naknade za rad obavljen izvan uobičajenog radnog vremena kao i načinâ odmora i stanke državnih službenika Ministarstva unutarnjih poslova.

96.

Čini se da ta odredba potvrđuje volju zakonodavca države članice da izvrši svoju diskrecijsku ovlast, u mjeri u kojoj je to dopušteno Direktivom 2003/88, u području radnog vremena posebne kategorije radnika kao što su državni službenici Ministarstva unutarnjih poslova, među kojima su i vatrogasci, prenoseći na akte sekundarnog zakonodavstva detaljno uređenje kojim se uzimaju u obzir posebne zadaće koje se obavljaju i posebni načini obavljanje posla.

97.

Stoga izgleda da se okvir koji iz toga proizlazi, nepotpun i nejasan, odnosi na pitanja nacionalnog prava o kojima treba odlučiti isključivo nacionalni sud.

98.

Naime, ne čini mi se da se može isključiti da bilo koja od razmatranih teza o tumačenju može u načelu biti neusklađena s pravom Unije: ako se pitanje odnosi isključivo na aspekt raspodjele (preračunavanje 7 noćnih sati u veći broj dnevnih sati pomoću koeficijenta), ono nije obuhvaćeno područjem primjene Direktive 2003/88 ni općenito odredbama koje su u pravu Unije bile na snazi u području radnog vremena.

99.

Ako se pitanje odnosi na zaštitu radnika kako bi se izbjeglo ugrožavanje zdravlja prekomjernim satima noćnog rada, sva su tumačenja u skladu s pravom Unije, kojim se, kao što smo vidjeli, isključivo utvrđuje maksimum od 8 sati rada u razdoblju od 24 sata u slučaju da se obavlja između 22 sata i 6 sati ujutro.

100.

Ako se, s druge strane, pitanje odnosi na jednako postupanje i načelo jednakog postupanja prema radnicima, usporedbu treba, kao što je navedeno, izvršiti na poseban i precizan način ne uzimajući u obzir opći status (radnik u javnom ili privatnom sektoru), nego konkretne načine obavljanja rada, ciljeve odredbi kojima se utvrđuje nejednako postupanje, vodeći računa o uključenim javnim interesima koje treba uskladiti sa zahtjevima u pogledu zaštite radnika.

101.

Ta usporedba, kao što je navedeno u odgovoru na prvo prethodno pitanje, morat će voditi računa o cjelokupnom uređenju organizacije rada s obzirom na to da je trajanje noćnog rada samo jedna od sastavnica kojima se može procijeniti učinkovitost zaštite zdravlja radnika ( 23 ). Naime, ne dovodeći u pitanje vanjsko ograničenje utvrđeno člankom 8. Direktive 2003/88, dodjeljivanjem dodatnih razdoblja odmora ili slobodnog vremena moglo bi se doprinijeti zaštiti zdravlja i sigurnosti radnika.

102.

S druge strane, pravna osnova Direktive jest članak 153. UFEU‑a te je njezin cilj, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 2., podupirati i dopunjavati aktivnosti država članica u pogledu unaprjeđenja radne sredine radi zaštite zdravlja i sigurnosti radnika. Slijedom toga, drugi parametri, kao što su trajanje odmora ili broj dana godišnjeg odmora, također mogu pridonijeti osiguranju određene razine zaštite, što pokazuje da usporedba radnog vremena ne može biti jedini relevantan element za jamčenje ostvarenja cilja koji se želi postići Direktivom.

103.

Osim toga, nacionalni sud u pogledu usporedivosti situacija ne navodi postoje li među policijskim i vatrogasnim osobljem u Bugarskoj članovi ugovornog osoblja zaposleni na temelju Zakonika o radu koji obavljaju iste zadaće kao državni službenici Ministarstva unutarnjih poslova.

104.

Uostalom, fleksibilnost koja se državama članicama dodjeljuje Direktivom omogućuje im da u nacionalnim odredbama kojima se prenosi navedena direktiva uzmu u obzir zahtjeve povezane sa zaštitom općih interesa, kao što su zaštita javnog poretka ili posebnosti posebnih djelatnosti koje zahtijevaju određen stupanj fleksibilnosti u organizaciji radnog vremena ( 24 ).

105.

Riječ je o tome da se, s jedne strane, odvaguje kontinuitet funkcija određenih zanimanja, kao što su policijski službenici i vatrogasci, a, s druge strane, učinkovitost njihova rada tijekom noći upravo zbog visokog rizika koji obilježava ta zanimanja.

106.

To je odvagivanje interesa izraženo u članku 2. stavku 2. Direktive 89/391 ( 25 ), kojim se određene djelatnosti isključuju iz područja primjene te direktive i, neizravno, iz područja primjene Direktive 2003/88. Primijenjeni kriterij ne temelji se na pripadnosti radnika jednom od javnih sektora predviđenih tom odredbom, nego samo na posebnoj prirodi određenih posebnih zadataka koje obavljaju radnici u području zdravstva, sigurnosti i javnog reda. Ta priroda opravdava odstupanje od pravila u području zaštite sigurnosti i zdravlja radnika zbog apsolutne potrebe osiguravanja učinkovite zaštite zajednice ( 26 ).

107.

Ako je moguća usporedba tih situacija, ipak je na sudu koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za ocjenu činjenica, da utvrdi može li se predmetnom svrhom opravdati različito postupanje i prekoračuje li se mjerom koja dovodi do različitog postupanja ono što je nužno za postizanje tog cilja ( 27 ). Kao što je navedeno, razlika u postupanju opravdana je ako je utemeljena na objektivnom i razumnom kriteriju odnosno ako se odnosi na legitimno prihvatljiv cilj kojemu teži predmetno zakonodavstvo i ako je ta razlika proporcionalna cilju koji se tim razlikovanjem želi postići ( 28 ).

108.

Nepostojanje objektivnog opravdanja izbora zakonodavca da razlikuje postupanje u području noćnog rada između različitih kategorija usporedivih radnika moglo bi dovesti do neusklađenosti s pravom Unije i, ovisno o slučaju, obveze nacionalnog suda da izuzme iz primjene nacionalnu zakonodavnu odredbu na kojoj se temelji različito postupanje.

109.

Drugim riječima, načelo usklađenog tumačenja omogućilo bi nacionalnom sudu da uzme u obzir cjelokupno nacionalno pravo i primijeni metode tumačenja koje to pravo poznaje kako bi se zajamčila puna djelotvornost prava Unije i došlo do rješenja koje je u skladu sa željenim ciljem ( 29 ).

110.

Stoga smatram da se člankom 20. Povelje, kojim se utvrđuje načelo jednakosti i člankom 31. Povelje, kojim se utvrđuje pravo na poštene i pravične radne uvjete, ne zahtijeva da se noćno radno vrijeme u trajanju od sedam sati, predviđeno u državi članici za radnike u privatnom sektoru, jednako primjenjuje i na radnike u javnom sektoru, uključujući policijske službenike i vatrogasce. Diskrecijska ovlast države članice jest da utvrdi različito trajanje, uvijek u okviru maksimalnih ograničenja predviđenih člankom 8. Direktive 2003/88, pod uvjetom da postoji objektivno opravdanje izbora zakonodavca da razlikuje postupanje u području noćnog rada između različitih kategorija radnika koje su posebno i konkretno usporedive.

111.

Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita zahtijeva li ostvarenje cilja iz osme uvodne izjave Direktive 2003/88, odnosno ograničavanje trajanja noćnog rada, da se nacionalnim pravom izričito utvrdi uobičajeno trajanje noćnog rada i za zaposlenike u javnom sektoru.

112.

Valja naglasiti, kao što je napomenula Komisija, da uvodne izjave sâme po sebi nisu obvezujuće. U ovom slučaju cilj je te uvodne izjave pojasniti sadržaj članka 8. Direktive, kojim se utvrđuje najdulje trajanje noćnog rada u trajanju od osam sati u razdoblju od 24 sata.

113.

Stoga je prihvaćen Komisijin prijedlog da se treće prethodno pitanje preformulira na sljedeći način: „Zahtijeva li se člankom 8. Direktive, u vezi s osmom uvodnom izjavom, da se nacionalnim zakonodavstvom izričito utvrdi uobičajeno trajanje noćnog rada i za zaposlenike u javnom sektoru”.

114.

Člankom 8. Direktive državama članicama nalaže se da se ne smije prekoračiti određeno trajanje noćnog rada, to jest osam sati unutar 24-satnog razdoblja. Međutim, njome se državama članicama ne nalaže utvrđivanje uobičajenog trajanja noćnog rada. U tom pogledu riječi „potrebno je ograničiti trajanje noćnog rada” iz uvodne izjave 8. Direktive treba tumačiti na način da se u Direktivi mora navesti najdulje trajanje noćnog rada.

115.

Direktivom se stoga ostavlja državama članicama mogućnost da odluče hoće li utvrditi uobičajeno trajanje noćnog rada i primijeniti ga na određene ili sve radnike, ovisno o prirodi djelatnosti o kojoj je riječ. Države članice ovlaštene su odrediti to trajanje na temelju prethodne studije njezina utjecaja na zdravlje i sigurnost u skladu s minimalnim zahtjevima prava Unije. S tog gledišta Direktivom 2003/88 zahtijeva se samo da se udovolji minimalnim zahtjevima utvrđenima člankom 8. Direktive u pogledu trajanja noćnog rada.

116.

Uostalom, kao što je to prethodno navedeno, Direktivom se državama članicama ostavlja široka diskrecijska ovlast upravo kako bi se uzeli u obzir posebni zahtjevi u različitim sektorima. Naime, postoje znatne razlike između sektora u kojima se zahtijeva funkcioniranje u trajanju od 24 sata, odnosno bez prekida, ili barem tijekom noći ili njezina dijela, i sektora u kojima se, nasuprot tomu, ne zahtijeva takav kontinuitet funkcija.

117.

S tog gledišta čini se da je članak 187. ZMVR‑a u skladu s minimalnim zahtjevima Direktive 2003/88.

118.

Stoga, smatram da se člankom 8. Direktive u vezi s uvodnom izjavom 8. ne zahtijeva da se nacionalnim zakonodavstvom izričito utvrdi uobičajeno trajanje noćnog rada i za zaposlenike u javnom sektoru.

119.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rajonen sad Lukovit (Općinski sud u Lukovitu, Bugarska) odgovori na sljedeći način: