1.

Može li zakonodavac Unije u zakonodavnim aktima koje donosi upućivati na međunarodne norme koje je sastavila privatna organizacija (u ovom slučaju ISO norme ( 2 )) a da ne objavi njihov sadržaj u Službenom listu Europske unije i ne predvidi izravan i besplatan pristup tom sadržaju za građane Europske unije s obzirom na to da su te norme dostupne pri toj organizaciji uz plaćanje naknade za autorska prava na koja se ona poziva?

2.

To je u biti jedno od pitanja koje je rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu, Nizozemska) uputio Sudu u ovom predmetu kako bi na njih odgovorio.

3.

Zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između Stichtinga Rookpreventie Jeugd (Zaklada za prevenciju pušenja kod mladih, Nizozemska, u daljnjem tekstu: Stichting) i petnaest drugih subjekata (zajedno u daljnjem tekstu: tužitelji iz glavnog postupka) i Staatssecretarisa van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (državni tajnik za javno zdravlje, dobrobit i sport, Nizozemska, u daljnjem tekstu: staatssecretaris).

4.

U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev želi znati, konkretnije, jesu li uvjeti pristupa sadržaju ISO normi na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40/EU ( 3 ), kojim se predviđa mjerna metoda za emisije katrana, nikotina i ugljikova monoksida iz cigareta s filtrom, u skladu sa zahtjevima za objavljivanje predviđenima u članku 297. stavku 1. trećem podstavku UFEU‑a ( 4 ) i s načelom transparentnosti na kojem se, među ostalim, temelji ta odredba.

5.

Nakon svojeg izlaganja Sudu ću predložiti da presudi da članak 297. stavak 1. treći podstavak UFEU‑a ne zahtijeva da sadržaj predmetnih ISO normi bude objavljen u Službenom listu. Usto, navest ću razloge zbog kojih smatram da se uvjeti pristupa sadržaju tih normi ne protive općim načelima čiji izraz predstavlja ta odredba.

6.

Člankom 12. Uredbe(EZ) br. 1049/2001 ( 5 ) predviđa se:

„1.   Institucije moraju što je više moguće učiniti dokumente izravno dostupnima javnosti u elektroničkom obliku ili putem registra u skladu s propisima nadležne institucije.

2.   Posebno moraju izravno biti dostupni zakonodavni dokumenti, tj. dokumenti sastavljeni ili zaprimljeni tijekom postupaka donošenja akata koji su pravno obvezujući za države članice ili u njima, u skladu s člancima 4. i 9.

[…]”

7.

U skladu s člankom 4. stavkom 2. te uredbe:

„Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:

8.

Člankom 6. stavkom 1. Uredbe(EU) br. 1025/2012 ( 6 ) predviđa se:

„Nacionalna tijela za normizaciju potiču i omogućuju pristup MSP‑ova normama i postupcima razvoja normi kako bi se postigla viša razina sudjelovanja u sustavu normizacije, na primjer:

[…]

[…]”

9.

U skladu s člankom 10. stavkom 6. te uredbe:

„Kad usklađena norma zadovoljava zahtjeve koje nastoji obuhvatiti i koji su navedeni u odgovarajućem zakonodavstvu Unije, Komisija u [Službenom listu] bez odlaganja objavljuje uputu na takvu usklađenu normu ili pomoću drugih sredstava, u skladu s uvjetima koji su utvrđeni u odgovarajućem aktu usklađivačkog zakonodavstva Unije.”

10.

Uvodnom izjavom 11. Direktive 2014/40 određuje se:

„Za mjerenje udjela katrana, nikotina i ugljikova monoksida u cigaretama (dalje u tekstu: ‚razine emisija’) potrebno je uputiti na relevantne međunarodno prihvaćene norme ISO. […]”

11.

U skladu s člankom 3. stavkom 1. te direktive:

„Razine emisija iz cigareta stavljenih na tržište ili proizvedenima u državama članicama (‚maksimalne razine emisija’) ne smije biti veći od:

12.

Člankom 4. stavkom 1. navedene direktive predviđa se:

„1.   Emisije katrana, nikotina ili ugljikova monoksida iz cigareta mjere se na temelju ISO norme 4387 za katran, ISO norme 10315 za nikotin i ISO norme 8454 za ugljikov monoksid.

Točnost mjerenja za katran, nikotin i ugljikov monoksid određuje se u skladu s ISO normom 8243.”

13.

Dopisima od 31. srpnja i 2. kolovoza 2018. tužitelji iz glavnog postupka zatražili su od Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteita (Nizozemsko tijelo za sigurnost hrane i proizvoda, Nizozemska, u daljnjem tekstu: NVWA) da osigura da cigarete s filtrom koje se nude potrošačima u Nizozemskoj, u skladu s predviđenom uporabom, poštuju maksimalne razine emisija za katran, nikotin i ugljikov monoksid predviđene člankom 3. stavkom 1. Direktive 2014/40 i da, po potrebi, donese mjeru izvršenja kako bi se s tržišta povukli proizvodi kojima se povređuju ti zahtjevi ( 7 ).

14.

Odlukom od 20. rujna 2018. NVWA je odbio zahtjev za mjeru izvršenja koji je podnio Stichting, jedan od tužitelja iz glavnog postupka, čiji je cilj prevencija pušenja kod mladih. Potonji je tužitelj, kao i svi ostali tužitelji iz glavnog postupka, staatssecretarisu podnio upravnu tužbu protiv te odluke.

15.

Staatssecretaris odbio je 31. siječnja 2019. tužbu Stichtinga kao neosnovanu, a tužbu ostalih tužitelja iz glavnog postupka odbacio kao nedopuštenu.

16.

Tužitelji iz glavnog postupka pokrenuli su sudski postupak protiv potonje odluke pred sudom koji je uputio zahtjev. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (Udruženje nizozemskih proizvođača cigareta i duhana, Nizozemska, u daljnjem tekstu: VSK) podnio je zahtjev da ga se prizna kao treću stranku u glavnom postupku. Taj je zahtjev prihvaćen.

17.

U okviru tog postupka Stichting u biti tvrdi da metoda mjerenja razine emisija katrana, nikotina i ugljikova monoksida iz cigareta s filtrom iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 nije obvezujuća. Prema njezinu mišljenju, te emisije treba mjeriti uzimajući u obzir, među ostalim, predviđenu uporabu tih proizvoda i, konkretnije, činjenicu da prsti i usne pušača djelomično prekrivaju mikrootvore u filtru cigareta. Stoga su navedene emisije zapravo više od onih koje je moguće zabilježiti tom metodom ( 8 ). U tim je okolnostima potrebno primijeniti drugu metodu koja više štiti zdravlje potrošačâ ( 9 ).

18.

Staatssecretaris, s kojim se VSK slaže, protivi se toj argumentaciji i tvrdi da je članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40 obvezujuć. Stoga nacionalna tijela ne mogu samostalno odstupiti od metode propisane tom odredbom. U svakom slučaju, na zakonodavcu Unije je da odluči hoće li mijenjati navedenu odredbu.

19.

S obzirom na te argumente, sud koji je uputio zahtjev želi znati, kao prvo, je li činjenica da ISO norme, na temelju kojih se mjere emisije katrana, nikotina i ugljikova monoksida iz cigareta s filtrom, nisu objavljene u Službenom listu te su dostupne pri ISO‑u samo uz plaćanje, u skladu s, među ostalim, sustavom objavljivanja predviđenim člankom 297. stavkom 1. trećim podstavkom UFEU‑a, kao i s načelom transparentnosti.

20.

Kao drugo, pita se o obvezujućoj prirodi metode mjerenja razina emisija predviđene člankom 4. stavkom 1. Direktive 2014/40, kao i o valjanosti te odredbe s obzirom na ciljeve te direktive i druga, nadređena pravna pravila ( 10 ).

21.

U tim je okolnostima rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu) odlukom od 20. ožujka 2020., koju je Sud zaprimio 24. ožujka 2020., odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti, među ostalim, sljedeće prethodno pitanje ( 11 ):

„Je li uređenje mjerne metode predviđene člankom 4. stavkom 1. Direktive 2014/40 na temelju ISO normi koje nisu javno dostupne u skladu s člankom 297. stavkom 1. trećim podstavkom UFEU‑a […] i načelom transparentnosti na kojem se temelji?”

22.

Stichting, VSK, nizozemska vlada, Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja Sudu. Rasprava u ovom predmetu nije održana. Međutim, stranke i zainteresirane osobe u pisanom su obliku odgovorile na pitanja koja je Sud postavio 9. veljače 2021.

23.

U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje odnositi na prvo prethodno pitanje.

24.

Tim pitanjem, koje se dijeli na dva dijela, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da, s jedne strane, pojasni zahtijeva li se člankom 297. stavkom 1. trećim podstavkom UFEU‑a objavljivanje u Službenom listu ISO normi na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 i da, s druge strane, odluči jesu li uvjeti pristupa sadržaju tih normi (koje, osim činjenice da nisu objavljene u Službenom listu, ISO stavlja na raspolaganje javnosti samo uz plaćanje a da institucije Unije ne omogućuju izravan i besplatan pristup njihovu sadržaju) u skladu s načelom transparentnosti.

25.

Najprije bih želio istaknuti da, s obzirom na to da je ovdje Sudu upućeno pitanje koje se u konačnici odnosi na dostupnost sadržaja zakona, odnosno na mogućnost građana da se upoznaju s tim sadržajem, polazišna točka za davanje odgovora na to pitanje očito mora biti, prema mojem mišljenju, to da u demokratskom društvu svaki građanin treba imati slobodan pristup sadržaju zakona. To je jedan od temelja vladavine prava ( 12 ).

26.

Smatram da to načelo slobodnog pristupa sadržaju zakona treba biti zajamčeno zbog najmanje dvaju razloga. Prvi proizlazi iz maksime prema kojoj „svi trebaju poznavati zakon”, što nužno znači da se zakon ne može provesti protiv pojedinaca prije nego što oni imaju mogućnost upoznati se s njegovim sadržajem. Drugi razlog proizlazi iz potrebe da većina građana može pristupiti svim tekstovima koje su donijela tijela javne vlasti kojima se uređuje život u društvu kako bi mogli osigurati njihovo poštovanje ( 13 ) i djelotvorno ostvariti prava koja su im dodijeljena u demokratskom društvu ( 14 ). U tome je uostalom sama srž postupanja tužiteljâ iz glavnog postupka: ti subjekti, čiji je zajednički cilj prevencija pušenja, svojom tužbom podnesenom sudu koji je uputio zahtjev upravo nastoje tvrditi da se člankom 4. stavkom 1. Direktive 2014/40 propisuje mjerna metoda koja, prema njihovu mišljenju, ne štiti dovoljno zdravlje potrošačâ.

27.

Proizlazi li iz tog načela da se ISO norme, na koje se upućuje u zakonodavnom aktu Unije kao što je to, u ovom slučaju, Direktiva 2014/40 ( 15 ), moraju objaviti u Službenom listu ili barem da institucije Unije moraju jamčiti da je njihov sadržaj izravno i besplatno stavljen na raspolaganje javnosti?

28.

U tom pogledu najprije moram pojasniti da se nijedna odredba prava Unije konkretno ne odnosi na zahtjeve za objavljivanje koje trebaju ispuniti međunarodne norme kao što su to predmetne ISO norme kad se na njih na taj način upućuje u takvom zakonodavnom aktu. Konkretno, članak 10. stavak 6. Uredbe br. 1025/2012, koji sadržava jasne obveze u pogledu objavljivanja usklađenih normi ( 16 ), ne obuhvaća ISO norme. U tom kontekstu čini mi se važnim imati na umu da se predmetni zahtjev za prethodnu odluku ne odnosi na pitanje treba li ostale tehničke norme, neovisno o tome jesu li nacionalne, usklađene ili europske ( 17 ), u cijelosti objaviti u Službenom listu ili njihov sadržaj treba biti javno dostupan. U ovom se slučaju postavlja pitanje samo za međunarodne norme i, točnije, ISO norme koje je sastavila privatna organizacija koja se, među ostalim, financira prodajom normi čiji je ona autor ( 18 ).

29.

Nadalje, kao što ću to istaknuti u nastavku svojeg izlaganja, odgovor na prvo prethodno pitanje ovisi, prema mojem mišljenju, o načinu na koji se zakonodavnim aktom Unije, u kojem se upućuje na ISO norme, nastoje primijeniti takve norme.

30.

U tom mi se pogledu relevantnima čini nekoliko elemenata. U ovom ću predmetu izdvojiti tri elementa. Kao prvo, jesu li predmetne norme nužne kako bi se znali „temeljni zahtjevi” zakonodavnog akta u kojem se na njih upućuje ili su one tehničke i sporedne u odnosu na takve zahtjeve? Kao drugo, je li cilj tih normi naložiti obveze poduzetnicima na čije se proizvode ili djelatnosti navedene norme odnose? Kao treće, u slučaju kada su te norme tehničke i sporedne te njihov cilj nije naložiti obveze takvim poduzetnicima, iz čega proizlazi (kao što ću to objasniti u odjeljku B ovog mišljenja) da ne moraju biti objavljene u Službenom listu na temelju članka 297. stavka 1. trećeg podstavka UFEU‑a, ograničava li neproporcionalno činjenica da institucije Unije ne predviđaju povoljnije uvjete pristupa od onih koje je već predvidio ISO mogućnost da se javnost s njima upozna, a time i opća načela na kojima se temelji potonja odredba (odjeljak C)?

31.

Dodajem da mi se taj zadnji element čini najmanje važnim jer je jasno da su ISO norme na koje se upućuje u zakonodavnom aktu oblik kodifikacije tehničkih znanja koju sami stručnjaci provode za stručnjake ( 19 ). Suprotno tomu, što je norma bliža području u kojem građani mogu tražiti ostvarivanje prava koja su im dodijeljena u demokratskom društvu (na primjer, kao u ovom slučaju, u području zdravlja i zaštite potrošačâ), to se više mora uzeti u obzir navedeni element i to je potrebnije postaviti pitanje treba li sadržaj normi biti javno dostupan.

32.

Podsjećam na to da se člankom 297. stavkom 1. UFEU‑a, u skladu s njegovim trećim podstavkom, zahtijeva da se zakonodavni akti objave u Službenom listu.

33.

Prema mojem mišljenju, u ovom slučaju treba ispitati dva slučaja. Ili se same predmetne ISO norme mogu smatrati „zakonodavnim aktima” i u tom je slučaju jasno da se na temelju te odredbe (odjeljak 1.) nalaže objavljivanje njihova sadržaja u cijelosti; ili se za te norme ne može smatrati da odgovaraju toj definiciji te stoga valja postaviti pitanje nije li ipak potrebno objaviti njihov sadržaj na temelju navedene odredbe jer one čine „elemente” zakonodavnog akta (odnosno Direktive 2014/40) (odjeljak 2.).

34.

Pojam „zakonodavni akti” definiran je u članku 289. stavku 3. UFEU‑a kao pojam koji obuhvaća „[p]ravn[e] akt[e] donesen[e] zakonodavnim postupkom”. Sud je presudio da se u skladu s tom odredbom pravni akt može kvalificirati kao „zakonodavni akt” Unije samo ako je donesen na temelju odredbe Ugovorâ koja izričito upućuje bilo na redovni zakonodavni postupak iz članka 289. stavka 1. i članka 294. UFEU‑a, bilo na posebni zakonodavni postupak opisan u članku 289. stavku 2. UFEU‑a ( 20 ).

35.

U ovom slučaju, sve stranke i intervenijenti u ovom postupku, osim tužiteljâ iz glavnog postupka, smatraju da se ISO norme na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 ne mogu same po sebi smatrati „zakonodavnim aktima”.

36.

Bez problema se slažem s tim mišljenjem.

37.

Naime, očito je da te norme koje je, kao što je na to pravilno podsjetila Komisija, sastavilo privatno tijelo, odnosno ISO ( 21 ), nisu bile predmet vlastitog redovnog ili posebnog zakonodavnog postupka, odnosno postupka čiji je konkretan cilj da ih zakonodavac Unije donese na temelju odredbe Ugovorâ.

38.

Ni na temelju okolnosti da je navedene norme, nakon što ih je donio ISO, zakonodavac Unije izabrao tijekom zakonodavnog postupka na temelju kojeg je donesena Direktiva 2014/40 za mjerenje razina emisija iz cigareta s filtrom i provjeru da one ne premašuju najviše vrijednosti utvrđene člankom 3. stavkom 1. te direktive, nije moguće zaključiti, prema mojem mišljenju, da su same te norme tim postupkom „donesene” kao „zakonodavni akti”. Naime, njegov je jedini cilj bilo donošenje navedene direktive.

39.

Uzimajući u obzir te elemente, i s obzirom na to da iz prethodno navedenih odredbi UFEU‑a jasno proizlazi da su autori Ugovora zadržali formalni pristup ( 22 ) na temelju kojeg se „zakonodavni akti” kvalificiraju kao takvi samo ako su doneseni redovnim ili posebnim zakonodavnim postupkom, jasno je da se same predmetne ISO norme ne mogu smatrati dijelom te kategorije akata ( 23 ).

40.

Iz prethodnog pododjeljka proizlazi da se u kontekstu ovog predmeta samo za Direktivu 2014/40, koja je objavljena u Službenom listu, može smatrati da odgovara definiciji „zakonodavnog akta” u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a. U skladu s izrazom koji je upotrijebila nizozemska vlada, ISO norme na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. te direktive u najboljem slučaju čine „elemente” tog zakonodavnog akta.

41.

Trebaju li ti elementi biti u cijelosti objavljeni u Službenom listu na temelju članka 297. stavka 1. trećeg podstavka UFEU‑a? Smatram da ne trebaju.

42.

U tom pogledu napominjem da je nezavisna odvjetnica E. Sharpston u svojem mišljenju u predmetu Heinrich ( 24 ), koji se odnosio na slučaj u kojem prilog jednoj uredbi ( 25 ) nije bio objavljen u Službenom listu, istaknula da neobjavljivanje takvog priloga znači „objavljivanje okvira [akta] bez biti” i predstavlja „nedovoljno i neprikladno objavljivanje” kojim se ne ispunjavaju zahtjevi iz članka 297. stavka 2. UFEU‑a (koji se odnosi na objavljivanje nezakonodavnih akata usvojenih u obliku uredaba, direktiva i odluka).

43.

Slažem se s tom analizom za koju mi se čini da se može prenijeti na sustav objavljivanja zakonodavnih akata predviđen člankom 297. stavkom 1. trećim podstavkom UFEU‑a. Prema mojem mišljenju, potonja bi odredba bila besmislena kad bi se u Službenom listu trebao objaviti samo okvir kojim se formalizira donošenje takvog akta, a ne sva njegova „bit”.

44.

Kao što ću to objasniti u nastavku, čini mi se da se navedenom odredbom ipak ne zahtijeva objavljivanje u Službenom listu kada su, kao u ovom slučaju, „elementi” na koje se upućuje u jednoj ili nekoliko odredbi zakonodavnog akta ISO norme, koje odgovaraju jednostavnim pojašnjenjima tehničke i sporedne prirode u odnosu na „temeljne zahtjeve” tog akta (prvi kriterij) i čiji cilj nije naložiti obveze poduzetnicima na čije se proizvode ili djelatnosti odnose takve norme (drugi kriterij).

45.

Pod „temeljnim zahtjevima” podrazumijevam pravila koja se, u zakonodavnom aktu Unije čiji je cilj definirati preduvjete za stavljanje proizvoda u promet na unutarnjem tržištu (kao što su to u ovom slučaju cigarete s filtrom), odnose upravo na te uvjete i time odražavaju srž političkog izbora koji je zakonodavac donio u svrhu provedbe svojih ciljeva ( 26 ).

46.

S obzirom na tu definiciju, smatram da pitanje treba li ISO norme na koje se upućuje u takvom zakonodavnom aktu objaviti u Službenom listu ovisi o načinu na koji su povezane s takvim „temeljnim zahtjevima” i načinu na koji se time se približavaju „biti” akta. Konkretnije, prema mojem mišljenju, potrebno je razlikovati situaciju u kojoj su takve norme tehničke i sporedne u odnosu na te temeljne zahtjeve od situacije u kojoj su takve norme nužne kako bi se utvrdio njihov doseg ili razumio njihov sadržaj.

47.

U ovom slučaju, kao prvo, utvrđujem da se ISO normama na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 nastoji detaljno opisati, u tehničkom smislu, metodu kojom se mjere emisije katrana, nikotina i ugljikova monoksida iz cigareta s filtrom.

48.

Kao drugo, iz odnosa te odredbe i članka 3. stavka 1. te direktive proizlazi da, dok se te norme odnose isključivo na primijenjenu mjernu metodu kako bi se provjerilo poštovanje maksimalnih razina emisija utvrđenih u potonjoj odredbi, one odražavaju srž političkog izbora koji je zakonodavac Unije donio u svrhu provedbe svojih ciljeva zaštite potrošačâ i osobito zaštite zdravlja ( 27 ). Tomu treba dodati činjenicu da se, s jedne strane, cigarete s filtrom iz Direktive 2014/40 ne mogu staviti na tržište ako su navedene razine prekoračene (drugim riječima, te su iste razine preduvjet za stavljanje tih proizvoda na tržište) i da, s druge strane, te razine koje su izričito brojčano utvrđene u članku 3. stavku 1. te direktive ( 28 ) mogu biti poznate svim građanima Unije neovisno o tim normama.

49.

Na temelju tih elemenata zaključujem da, u okviru primjene Direktive 2014/40, prema mojem mišljenju, „temeljnim zahtjevima”ne treba smatrati predmetne ISO norme, nego maksimalne razine emisija iz članka 3. stavka 1. navedene direktive. Štoviše, ISO norme na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. te direktive sporedne su u odnosu na takve zahtjeve.

50.

Objasnit ću u nastavku da je taj zaključak potkrijepljen činjenicom da se tim normama ne nalaže obveza proizvođačima i uvoznicima cigareta s filtrom (drugi kriterij).

51.

Što se tiče drugog kriterija, važno je podsjetiti na to da su „norme” u širokom smislu u okviru Unije definirane kao „tehničk[e] specifikacij[e] koj[e] je usvojilo priznato normizacijsko tijelo […] s koj[ima] sukladnost nije obvezna” ( 29 ). Stoga njihova svrha općenito nije nalaganje obveze poduzetnicima na čije se proizvode takve norme odnose.

52.

S obzirom na to pojašnjenje, priznajem da bi, s obzirom na prethodni odjeljak, u slučaju da zakonodavac Unije primjenjuje ISO norme za uvođenje obveza za te poduzetnike, takve norme u načelu trebalo dodati kategoriji „temeljnih zahtjeva” ( 30 ) te ih stoga objaviti u Službenom listu ( 31 ). Naime, njihovo poštovanje postalo bi preduvjet za stavljanje predmetnih proizvoda u promet na unutarnjem tržištu ( 32 ).

53.

U ovom slučaju smatram da cilj ISO normi koje su navedene u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 nije naložiti obveze proizvođačima i uvoznicima cigareta s filtrom.

54.

Točno je da pri donošenju potonje odredbe zakonodavac Unije nije, čini mi se, predvidio ( 33 ) da emisije iz cigareta s filtrom mogu mjeriti laboratoriji koji su u skladu s člankom 4. stavkom 2. te direktive nadležni kontrolirati te emisije na temelju metode koja nije propisana predmetnim ISO normama.

55.

Međutim, iako prepoznajem tu obvezujuću prirodu laboratorija za kontrolu ( 34 ), smatram da je jedina prava obveza koju u ovom slučaju imaju proizvođači i uvoznici cigareta s filtrom ta da su te emisije u skladu s maksimalnim razinama emisija predviđenim člankom 3. stavkom 1. navedene direktive. Ti uvoznici i proizvođači nisu sami dužni primijeniti mjernu metodu koja je propisana ISO normama navedenima u članku 4. stavku 1. te direktive.

56.

Usto, s obzirom na to da se sukladnost navedenih proizvoda treba ocijeniti uvijek samo u odnosu na te maksimalne razine emisija, čini mi se da je moguće da ti uvoznici i proizvođači, čak i kad nisu upoznati sa sadržajem predmetnih ISO normi, osiguraju da se poštuju te najviše vrijednosti i da stoga na tržište uvedu proizvode koji su u skladu s tim temeljnim zahtjevima.

57.

S obzirom na prethodno navedeno, smatram da cilj tih normi nije naložiti obveze proizvođačima i uvoznicima cigareta s filtrom, čime se potvrđuje njihova tehnička i sporedna priroda u odnosu na „temeljne zahtjeve” koji su pak utvrđeni u članku 3. stavku 1. Direktive 2014/40 i koje potonji proizvođači i uvoznici moraju poštovati.

58.

Na temelju ispitivanja dvaju kriterija utvrđenih u točki 44. ovog mišljenja zaključujem da ISO norme na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 nisu obuhvaćene pravilom o objavljivanju propisanim u članku 297. stavku 1. trećem podstavku UFEU‑a. Naime, s obzirom na maksimalne razine emisija predviđene člankom 3. stavkom 1. te direktive koje čine „temeljne zahtjeve” tog akta, te norme ostaju tehnički i sporedni elementi koji, prema mojem mišljenju, ne trebaju biti objavljeni u Službenom listu.

59.

Budući da ispunjavaju ta dva kriterija, dodajem da mi se čini da navedene norme zakonodavac Unije primjenjuje na način koji je u konačnici sličan onome predviđenom za usklađene norme donesene na temelju direktiva „novog pristupa” ( 35 ) za koje je zakonodavac smatrao da je u Službenom listu dovoljno objaviti upućivanja na njih.

60.

U tom smislu pojašnjavam da je Sud u presudi James Elliott Construction ( 36 ), koja se odnosila na takvu usklađenu normu ( 37 ), nakon što je istaknuo da su pravni učinci takve norme uvjetovani prethodnom objavom njezinih referentnih brojeva u Službenom listu, naveo da je nadležan u prethodnom postupku tumačiti sadržaj te norme. Zanemario je okolnost da sadržaj usklađenih normi nije u cijelosti objavljen u Službenom listu.

61.

U tom pogledu napominjem da Sud uvijek dovodi u pitanje, uključujući u prethodnim postupcima, pretpostavke o tumačenju prava Unije koje mu se čine dvojbenima ( 38 ). Međutim, u ovom slučaju to nije učinio, i to unatoč tomu što nepoštovanje primjenjivih zahtjeva za objavljivanje izravno utječe na mogućnost da ta norma ima pravne učinke ( 39 ).

62.

S obzirom na sva ta razmatranja, smatram da na prvi dio prvog prethodnog pitanja treba odgovoriti na način da neobjavljivanje u cijelosti u Službenom listu sadržaja ISO normi na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 nije protivno članku 297. stavku 1. trećem podstavku UFEU‑a.

63.

Drugim dijelom prvog prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev želi znati jesu li uvjeti pristupa sadržaju predmetnih ISO normi u skladu s načelom transparentnosti na kojem se, među ostalim, temelji članak 297. stavak 1. treći podstavak UFEU‑a.

64.

Moja analiza te problematike bit će organizirana na sljedeći način. U prvom ću dijelu pojasniti što treba smatrati načelom transparentnosti na koje u svojem pitanju upućuje sud koji je uputio zahtjev. Objasnit ću da taj sud, prema mojem mišljenju, cilja zapravo na načelo slobodnog pristupa sadržaju zakona na čiju sam važnost već podsjetio u točki 25. ovog mišljenja. U drugom ću dijelu navesti da se pitanje koje u toj fazi treba postaviti odnosi na to trebaju li institucije Unije predvidjeti povoljnije uvjete pristupa od onih koje je već predvidio ISO (koji nalaže plaćanje naknade osobama koje žele pristupiti sadržaju normi koje on sastavlja), odnosno osigurati da te norme svima budu izravno i besplatno stavljene na raspolaganje. Naglasit ću da odgovor na to pitanje ovisi o tome jesu li uvjeti pristupa sadržaju tih normi, s jedne strane, opravdani i, s druge strane, ograničavaju li neproporcionalno mogućnost da se javnost s njima upozna.

65.

Pojam „transparentnost” nije preuzet od riječi do riječi u odredbama Ugovorâ. Autori Ugovorâ izabrali su pojam „načelo otvorenosti djelovanja” u članku 1. drugom stavku UEU‑a, u kojem se upućuje na odluke donesene na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima, i u članku 15. stavku 1. UFEU‑a kojim se predviđa da „radi promicanja dobrog upravljanja i osiguranja sudjelovanja civilnog društva”, institucije, tijela, uredi i agencije Unije pri svome radu koliko je god to moguće poštuju navedeno načelo.

66.

Sud je protumačio načelo otvorenosti djelovanja na način da ga se općenito navodi u navedenim odredbama i da ga se konkretizira, među ostalim, „pravom pristupa” dokumentima koje je zajamčeno člankom 15. stavkom 3. UFEU‑a, člankom 42. Povelje i Uredbom br. 1049/2001 ( 40 ).

67.

Transparentnost je povezana s pravom pristupa dokumentima uvodnom izjavom 2. te uredbe ( 41 ). Prema mojem shvaćanju, to pravo nije temelj obveze objavljivanja koja je već predviđena člankom 297. UFEU‑a, nego njezin dodatak, tako što se nalaže institucijama da javnosti omoguće pristup kategorijama dokumenata koje nisu obuhvaćene potonjom odredbom ( 42 ).

68.

U tom kontekstu, čini mi se da transparentnost stoga više upućuje na mogućnost da građani kontroliraju sve informacije koje čine osnovu zakonodavnog akta ( 43 ), nego na mogućnost pristupa sadržaju samog zakonodavnog akta i „elementima” tog akta, što čini srž problematike o kojoj je riječ u ovom predmetu.

69.

S obzirom na prethodno navedeno, čini mi se da drugim dijelom prvog prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev zapravo ne želi pitati Sud o načelu transparentnosti nego o načelu slobodnog pristupa sadržaju zakona. Prema mojem mišljenju, jasno je da se na tom načelu, iako nije zapisano u tekstovima Ugovorâ ili u Povelji, ali se nameće kao temelj načela vladavine prava sadržanog u članku 2. UEU‑a, temelji članak 297. stavak 1. treći podstavak UFEU‑a. Naime, koji bismo snažniji i konkretniji izraz navedenog načela od obveze objavljivanja sadržaja zakona mogli naći?

70.

Prema mojem mišljenju, ako se tom odredbom ne nalaže objava u Službenom listu elemenata na koje se upućuje u odredbama zakonodavnog akta (kao što su, u ovom slučaju, ISO norme na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40), tim se načelom zahtijeva da institucije Unije svim građanima jamče najširi mogući pristup tim elementima. Tako svako ograničavanje mogućnosti da se građani slobodno upoznaju s njima treba, s jedne strane, biti opravdano i, s druge strane, ne smije neproporcionalno ograničavati tu mogućnost.

71.

Kao što sam to naveo u točki 26. ovog mišljenja, svrha načela slobodnog pristupa sadržaju zakona je dvostruka. S jedne strane, ono je posljedica načela pravne sigurnosti koje zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidiva u svojim učincima kako bi se zainteresirane osobe mogle orijentirati u situacijama i pravnim odnosima uređenima pravnim poretkom Unije ( 44 ). S druge strane, osiguravanje građanima slobodnog pristupa sadržaju zakona, odnosno svim tekstovima koje su donijela tijela javne vlasti i kojima se uređuje život u društvu, omogućuje im ostvarivanje demokratskih prava. Nitko ne može osporiti zakon i nastojati ga promijeniti ako nije bilo moguće upoznati se s njime.

72.

Ovaj se predmet odnosi na tu drugu dimenziju načela slobodnog pristupa sadržaju zakona. Naime, nalazi se upravo u kontekstu u kojem se subjekti koji su se jasno upoznali sa sadržajem ISO normi na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 protive metodi propisanoj tim normama s ciljem povlačenja proizvoda koji se u skladu s njima ne smatraju sukladnima i nastoje, u konačnici, dovesti u pitanje izbor zakonodavca Unije da se oslanja na navedene norme.

73.

U sljedećem pododjeljku objasnit ću razloge zbog kojih smatram da su, u ovom slučaju, uvjeti pristupa sadržaju ISO normi na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40, odnosno činjenica da institucije Unije ne predviđaju za širu javnost povoljnije uvjete pristupa od onih koje je već predvidio ISO, opravdani i ne ograničavaju neproporcionalno mogućnost da se javnost s njima upozna.

74.

U ovom slučaju, naplata pristupa sadržaju predmetnih ISO normi opravdana je činjenicom da ih je sastavila privatna organizacija (ISO) koja se financira, među ostalim, prodajom normi koje sastavlja. Dobro funkcioniranje te organizacije temelji se na njezinoj mogućnosti povrata ulaganja s obzirom na činjenicu da, među ostalim, navedene norme svojom složenošću i tehničkom prirodom podrazumijevaju znatnu mobilizaciju osobnih i materijalnih resursa ISO‑a. Usto, s obzirom na to da ta organizacija posjeduje autorska prava nad normama koje donosi, kad bi one postale izravno i besplatno dostupne došlo bi do ukidanja takvih prava.

75.

Za članove ISO‑a (odnosno za nacionalna tijela za normizaciju) također je važno da mogu prodati te norme jer zadržavaju znatan dio dobiti ostvarene tom prodajom ( 45 ).

76.

S obzirom na te elemente, očito je da bi besplatan pristup tim normama, koji bi proizašao iz eventualne obveze institucija Unije da predvide izravan pristup javnosti tim normama, doveo do smanjenja ( 46 ) ulaganja tih tijela za normizaciju u istraživanje i razvoj normi.

77.

Međutim, u tom je pogledu, prema mojem mišljenju, očito da ISO norme zauzimaju važno mjesto u Unijinu normativnom okviru jer se na temelju njih sastavljaju, među ostalim, mnoge europske norme ( 47 ) te da su Europski odbor za normizaciju (CEN) i ISO sklopili sporazum ( 48 ) o tehničkoj suradnji kojim se u biti ISO normama daje prednost nad europskim normama ( 49 ). Uporaba međunarodnih normi i, konkretno, ISO normi nalaže se također s obzirom na Sporazum o tehničkim preprekama trgovini (TBT) ( 50 ) čije su stranke sve članice Svjetske trgovinske organizacije (WTO), uključujući Uniju.

78.

Tome se dodaje činjenica da, u širem smislu, zakonodavac normizaciju shvaća kao strateški alat ( 51 ) za pružanje potpore zakonodavstvu i politikama Unije ( 52 ).

79.

Naime, iako su norme tradicionalno predstavljene kao oblik kodifikacije znanja koju sami stručnjaci provode za stručnjake ( 53 ), one su ključne za razvoj unutarnjeg tržišta. Također je prepoznata njihova sve veća važnost za međunarodnu trgovinu ( 54 ). Osim što imaju značajne gospodarske prednosti (posebno u području poduzetničke konkurentnosti ( 55 ) i olakšavanja trgovine ( 56 )), one su sveprisutne u svakodnevnom životu ( 57 ), kao i u mnogim područjima javne politike ( 58 ).

80.

S obzirom na ta razmatranja, smatram da je činjenica da institucije Unije ne predviđaju povoljnije uvjete pristupa sadržaju ISO normi od onih koje je naložio ISO (i neka nacionalna tijela za normizaciju) opravdana, s jedne strane, potrebom da ta organizacija i ta tijela financiraju donošenje svojih normi i svojih aktivnosti i, s druge strane, važnošću tih normi za zakonodavstvo Unije. Međutim, preostaje mi još ispitati predstavlja li teret tih tarifa koji snosi građanin neproporcionalnu povredu mogućnosti da se on upozna s tim sadržajem.

81.

U tom pogledu najprije podsjećam na to da svaki građanin Unije može pristupiti sadržaju normi koje je sastavio ISO. Jedina je prepreka tom pristupu financijske prirode jer ta organizacija stavljanje tog sadržaja na raspolaganje uvjetuje plaćanjem prava na pristup koje ona nalaže.

82.

Nadalje, čini mi se da treba konkretno istaknuti sljedeće elemente.

83.

Kao prvo, teret koji snosi građanin treba uravnotežiti s interesom zakonodavca Unije da raspolaže učinkovitim i djelotvornim sustavom normizacije koji ne predstavlja samo fleksibilnu i transparentnu osnovu, nego je i financijski održiv ( 59 ).

84.

U tom pogledu pojašnjavam da činjenica da je norme sastavilo privatno tijelo (poput ISO‑a) ima prednosti na kojima je zakonodavac Unije odlučio, upućujući na te norme u uredbama i direktivama, temeljiti svoju zakonodavnu tehniku. Među njima su visok stupanj stručnog znanja, sposobnost brze prilagodbe novim tehničkim izazovima i fleksibilnost njihovih postupaka koja omogućuje, među ostalim, sudjelovanje privatnih subjekata ( 60 ).

85.

Kao drugo, taj teret treba uravnotežiti i s interesom stručnjakâ da zakonodavac Unije ne odustane od uporabe tih normi jer se naplaćuju. Budući da je uobičajeno da sudionike na mjerodavnom tržištu zastupaju tijela za normizaciju ( 61 ), Komisija je u tom pogledu istaknula da je i u interesu tih tijela da se u zakonodavstvu Unije upotrebljavaju norme koje su utvrdili ti privatni subjekti te da ono sâmo ne definira te tehničke specifikacije.

86.

Čini mi se da je u predmetu kao što je onaj u glavnom postupku interes stručnjaka ipak manje važan jer se predmetne norme odnose na područja, konkretnije područja povezana sa zdravljem i zaštitom potrošačâ, u kojima će građani vjerojatno najčešće tražiti ostvarivanje svojih prava, kao što sam istaknuo u točki 31. ovog mišljenja. U tom slučaju, prema mojem mišljenju, institucije Unije osobito trebaju osigurati da građani raspolažu najširim mogućim pristupom sadržaju tih normi.

87.

Kao treće, u tom pogledu dodajem da su, iako, među ostalim, iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1025/2012 proizlazi da zakonodavac Unije nije predvidio da pristup normama (u širokom smislu) treba po službenoj dužnosti biti besplatan, nacionalna tijela za normizaciju na temelju te odredbe ipak obuhvaćena obvezom da potaknu i olakšaju taj pristup malim i srednjim poduzetnicima (MSP) ( 62 ). Navedena odredba već sama po sebi odražava težnju da se postigne pravedna ravnoteža između cilja da se navedeni pristup učini što lakšim i priznanja da je naplativa priroda normi i dalje bitna sastavnica Unijina sustava normizacije.

88.

Iako te obveze nisu izričito proširene kako bi se olakšao pristup široj javnosti, čini mi se da bi to u praksi mogao biti slučaj ( 63 ). Konkretnije, činjenica da je sadržaj ISO normi na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 dostupan samo uz plaćanje ISO‑u ne znači da je nemoguće s njime se upoznati besplatno na druge načine.

89.

U tom pogledu Parlament i VSK pravilno navode da u ovom slučaju nizozemsko tijelo za normizaciju omogućuje besplatan pristup sadržaju predmetnih ISO normi ( 64 ). Druga nacionalna tijela za normizaciju također predviđaju tu mogućnost ( 65 ).

90.

Kao četvrto i posljednje, iznosi koje moraju platiti građani Unije ( 66 ) koji žele pristupiti sadržaju tih normi i to zatražiti od ISO‑a ili nacionalnih tijela za normizaciju ne čine mi se, u svakom slučaju, pretjeranima ( 67 ).

91.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, smatram da se načelom slobodnog pristupa sadržaju zakona ne zahtijeva da se jamči u potpunosti izravan i besplatan pristup ISO normama na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 niti da se one objave u Službenom listu. Uvjeti pristupa tim normama nisu neproporcionalna prepreka mogućnosti da se javnost s njima upozna i odražavaju pravednu ravnotežu između, s jedne strane, zahtjevâ tog načela i, s druge strane, različitih relevantnih interesa.

92.

Naposljetku dodajem da mi se politika besplatnog pristupa koju provodi nizozemsko tijelo za normizaciju (iz koje proizlazi da su se, pod pretpostavkom da su za to predali zahtjev, tužitelji iz glavnog postupka mogli besplatno upoznati sa sadržajem tih normi) ( 68 ) čini sasvim pohvalnom ( 69 ), tim više što nacionalnim tijelima za normizaciju ne oduzima mogućnost prodaje ISO normi svima koji ih žele preuzeti ili dobiti njihovu presliku. Prema mojem mišljenju, ta bi se politika trebala što je moguće više proširiti, čak bi je zakonodavac Unije trebao potaknuti službenom odlukom kojom bi se dopunila jamstva iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1025/2012.

93.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje koje je uputio rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:

Uvjetima pristupa ISO normama na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ ne povređuje se ni članak 297. stavak 1. treći podstavak UFEU‑a ni načelo slobodnog pristupa sadržaju zakona na kojem se temelji ta odredba.