Predmet C-791/19

Europska komisija

protiv

Republike Poljske

Presuda Suda (veliko vijeće) od 15. srpnja 2021.

„Povreda obveze države članice – Sustav stegovnih mjera primjenjiv na suce – Vladavina prava – Neovisnost sudaca – Djelotvorna sudska zaštita u područjima koja su obuhvaćena pravom Unije – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Stegovni prijestupi zbog sadržaja sudskih odluka – Neovisni i zakonom ustanovljeni stegovni sudovi – Poštovanje razumnog roka i prava obrane u stegovnim postupcima – Članak 267. UFEU-a – Ograničenje prava i obveze nacionalnih sudova da Sudu upućuju zahtjeve za prethodnu odluku”

Tužba zbog povrede obveze – Ubrzani postupak – Uvjeti – Okolnosti koje opravdavaju brzo postupanje – Izostanak – Osjetljivost i složenost nastalih pravnih problema koja se ne može rješavati u takvom postupku

(Statut Suda, čl. 23.a; Poslovnik Suda, čl. 133. st. 1.)

(t. 32.-34.)
Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Doseg

(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. i čl. 51. st. 1.)

(t. 52.-54.)
Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Doseg

(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. i 48.)

(t. 55.-61., 95.-98., 228.)
Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Novo Stegovno vijeće Vrhovnog suda sastavljeno od sudaca koje na prijedlog Državnog sudbenog vijeća imenuje predsjednik Republike Poljske – Vijeće zaduženo za suđenje u stegovnim predmetima u vezi sa sucima Vrhovnog suda i sucima redovnih sudova – Vijeće sastavljeno isključivo od novih sudaca koji imaju pravo na osobito visoku plaću i na osobito visok stupanj organizacijske, funkcionalne i financijske autonomije – Legitimne sumnje koje osobe imaju glede otpornosti tog vijeća na vanjske čimbenike i njegove neutralnosti u odnosu na suprotstavljene interese – Kršenje – Povreda obveze

(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a.; čl 258. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

(t. 80.-83., 86., 102.-110., 112., 113., 235., t. 1. izreke)
Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Nacionalni propis kojim nisu jasno i precizno definirana postupanja koja mogu dovesti do utvrđivanja stegovne odgovornosti sudaca – Propis na temelju kojeg se ne može izbjeći izloženost tih sudaca opasnosti od utvrđivanja njihove stegovne odgovornosti samo zbog njihove odluke – Vijeće koje je nadležno za odlučivanje u stegovnim predmetima u vezi sa sucima i ne ispunjava zahtjev neovisnosti i nepristranosti – Nedopuštenost – Povreda obveze

(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

(t. 134., 136.-141., 146.-148., 157., 235., t. 1. izreke)
Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje zahtjeva u vidu zakonom uspostavljenog suda – Nacionalni propis koji predsjedniku Stegovnog vijeća daje diskrecijsku ovlast da odredi stegovni sud mjesno nadležan za odlučivanje u stegovnom postupku koji se vodi protiv suca – Nepostojanje kriterija na kojima se temelji takvo određivanje – Nedopuštenost – Povreda obveze

(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

(t. 164., 172., 173., 176., 235., t. 1. izreke)
Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Nacionalni propis na temelju kojeg se može pokrenuti stegovni postupak protiv suca koji je već bio predmet takvog postupka u istom predmetu, koji je zaključen konačnom sudskom odlukom – Nacionalni propis kojim se ne jamči da će se stegovni predmeti u vezi sa sucima ispitati u razumnom roku – Nedopuštenost – Povreda obveze

(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

(t. 187., 193., 197., 202., 235., t. 1. izreke)
Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Stegovni postupak protiv suca koji zbog zdravstvenih razloga ne može sudjelovati u postupku – Nacionalni propis kojim nije predviđen suspenzivni učinak na odvijanje postupka zbog radnji imenovanja branitelja koji mora braniti interese tog suca – Nastavak stegovnog postupka u slučaju opravdanog izostanka suca ili njegova zastupnika – Nacionalni propis kojim se ne osiguravaju prava obrane optuženih sudaca – Nedopuštenost – Povreda obveze

(čl. 2. i čl. 19. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. i 48.)

(t. 208.-210., 213., 235., t. 1. izreke)
Države članice – Obveze – Nadležnost nacionalnih sudova da Sudu upućuju pitanja – Obveza lojalne suradnje – Nacionalni propis koji suca može izložiti stegovnom postupku zbog upućivanja Sudu zahtjeva za prethodnu odluku – Nedopuštenost – Povreda obveze

(čl. 267. st. 2. i 3. UFEU-a)

(t. 223.-227., 230., 231., 234., 235., t. 2. izreke)

Kratak prikaz

Poljsko zakonodavstvo o sustavu stegovnih mjera za suce suprotno je pravu Unije

Zahtjev neovisnosti nalaže da taj sustav ima jamstva nužna da se izbjegne bilo kakva opasnost od političkog nadzora nad sadržajem sudskih odluka

Poljska je 2017. donijela novi sustav stegovnih mjera za suce Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud, Poljska) i redovnih sudova. U okviru te je zakonodavne reforme unutar Vrhovnog suda osnovano novo vijeće, Izba Dyscyplinarna (u daljnjem tekstu: Stegovno vijeće). To je vijeće bilo zaduženo, među ostalim, za odlučivanje u stegovnim postupcima koji se odnose na suce Vrhovnog suda i, u drugom stupnju, u predmetima koji se odnose na suce redovnih sudova.

Smatrajući da je donijevši taj novi sustav stegovnih mjera Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju prava Unije ( 1 ), Europska komisija podnijela je Sudu tužbu zbog povrede obveze. Komisija osobito tvrdi da taj sustav stegovnih mjera ne jamči niti neovisnost niti nepristranost Stegovnog vijeća sastavljenog isključivo od sudaca koje izabere Krajowa Rada Sądownictwa (Državno sudbeno vijeće, Poljska) (u daljnjem tekstu: KRS), pri čemu 23 od njezinih 25 članova imenuju politička tijela.

U presudi donesenoj u ovom predmetu veliko vijeće Suda prihvatilo je tužbu zbog povrede obveze koju je Komisija podnijela. S jedne strane, Sud utvrđuje da taj novi sustav stegovnih mjera za suce ugrožava njihovu neovisnost. S druge strane, taj isti sustav ne omogućava dotičnim sucima da posve neovisno poštuju obveze koje su im određene u okviru mehanizma prethodnog postupka.

Ocjena Suda

Sud prvo presuđuje da je Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a da uspostavi pravne lijekove potrebne za osiguranje djelotvorne sudske zaštite u područjima koja su obuhvaćena pravom Unije.

Sud podsjeća da prema njegovoj ustaljenoj sudskoj praksi, članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a i zahtjev neovisnosti sudaca koji proizlazi iz te odredbe nalažu da sustav stegovnih mjera primjenjiv na suce nacionalnih sudova u okviru njihova sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije ima jamstva potrebna da se izbjegne bilo kakva opasnost od upotrebe takvog sustava kao sustava političkog nadzora nad sadržajem sudskih odluka, a što zahtijeva, među ostalim, da se utvrde pravila koja definiraju postupanja koja predstavljaju stegovne prijestupe i predviđaju intervenciju neovisnog tijela u skladu s postupkom kojim se u potpunosti jamče prava utvrđena u člancima 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, a osobito prava obrane, kao i mogućnost da se odluke stegovnih tijela osporavaju pred sudom.

No, Sud smatra da Poljska nije, kao prvo, zajamčila neovisnost i nepristranost Stegovnog vijeća i da je tako ugrozila neovisnost sudaca jer im nije osigurala da stegovne postupke pokrenute protiv njih nadzire tijelo koje ima takva jamstva. U skladu s načelom diobe vlasti, neovisnost sudova mora se osigurati u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast. Na temelju zakonodavne reforme iz 2017. postupak imenovanja sudaca u Vrhovni sud, a osobito postupak imenovanja članova Stegovnog vijeća Vrhovnog suda zapravo određuje KRS - tijelo čiji su sastav poljska izvršna i zakonodavna vlast znatno promijenile. Sud također ističe da se Stegovno vijeće mora sastojati isključivo od novih sudaca koje KRS izabere, koji već nisu zasjedali u Vrhovnom sudu te koji će imati pravo, među ostalim, na vrlo visoku plaću i osobito visok stupanj organizacijske, funkcionalne i financijske autonomije u odnosu na uvjete koji prevladavaju u drugim sudskim vijećima tog suda. Svi ti elementi mogu kod osoba pobuditi legitimne sumnje glede otpornosti tog stegovnog tijela na izravni ili neizravni utjecaj poljske zakonodavne ili izvršne vlasti, i njegove neutralnosti u odnosu na suprotstavljene interese.

Kao drugo, Sud, uzimajući u obzir u tom pogledu činjenicu da stoga nije zajamčena neovisnost i nepristranost Stegovnog vijeća, ističe da je Poljska omogućila da se sadržaj sudskih odluka može okvalificirati kao stegovni prijestup u odnosu na suce redovnih sudova. Podsjećajući na nužnost izbjegavanja mogućnosti da se sustav stegovnih mjera upotrijebi u svrhu političkog nadzora nad sudskim odlukama ili pritiska na suce, Sud primjećuje da u konkretnom slučaju novi sustav stegovnih mjera za suce, koji ne ispunjava zahtjeve jasnoće i preciznosti glede postupanja na temelju kojih se može utvrđivati odgovornost ovih potonjih, također ugrožava neovisnost tih sudaca.

Kao treće, Poljska, s jedne strane, nije niti zajamčila da se stegovni predmeti usmjereni protiv sudaca redovnih sudova ispitaju u razumnom roku, čime se ponovno ugrožava neovisnost tih sudaca. Naime, prema novom sustavu stegovnih mjera sudac koji je bio predmet stegovnog postupka zaključenog konačnom sudskom odlukom može ponovno biti predmet takvih postupaka u istom predmetu, tako da taj sudac trajno ostaje izložen mogućoj prijetnji od takvih postupaka. S druge strane, nova postupovna pravila primjenjiva u stegovnim postupcima u odnosu na suce mogu ograničiti prava obrane optuženih sudaca. Naime, na temelju tog novog sustava radnje povezane s imenovanjem branitelja suca i njegovim preuzimanjem obrane ne prekidaju postupak te se postupak može odvijati usprkos opravdanom izostanku suca ili njegova branitelja. Osim toga, osobito kada su, kao u ovom slučaju, dio konteksta sustava stegovnih mjera koji ima nedostatke koji su već gore istaknuti, prethodno navedena nova nacionalna postupovna pravila mogu povećavati opasnost da se sustav stegovnih mjera upotrijebi kao sustav političkog nadzora nad sadržajem sudskih odluka.

Kao četvrto, Sud presuđuje da time što je predsjedniku gore spomenutog Stegovnog vijeća dodijelila diskrecijsku ovlast da odredi nadležni prvostupanjski stegovni sud u stegovnim predmetima koji se odnose na suce redovnih sudova, Poljska nije zajamčila da takve predmete ispita „zakonom ustanovljen” sud, kao što to također zahtijeva članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a.

Potom Sud utvrđuje da je Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 267. drugog i trećeg stavka UFEU-a, time što je omogućila da se pravo sudova da Sudu upućuju zahtjeve za prethodnu odluku ograniči mogućnošću pokretanja stegovnog postupka. Naime, ne mogu se dopustiti nacionalne odredbe iz kojih proizlazi da se nacionalni suci mogu izložiti stegovnim postupcima zbog činjenice da su Sudu uputili zahtjev za prethodnu odluku jer one štete tomu da se predmetni nacionalni suci djelotvorno koriste mogućnošću ili ispunjavaju obvezu obraćanja Sudu koje su predviđene u tim odredbama, kao i sustavu suradnje između nacionalnih sudova i Suda koji je tako uspostavljen Ugovorima kako bi se osiguralo jedinstveno tumačenje i puni učinak prava Unije.

( 1 ) Komisija je smatrala da je Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a - koji predviđa obvezu država članica da uspostave pravne lijekove potrebne za osiguranje djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenim pravom Unije -, i članka 267. drugog i trećeg stavka UFEU-a - koji predviđa mogućnost (drugi stavak) za neke nacionalne sudove i obvezu (treći stavak) za druge da upute zahtjev za prethodnu odluku.