1.

Povodom cestovnog nadzora provedenog u Francuskoj nad autobusom kojim se koristi prijevoznik sa sjedištem u Njemačkoj, utvrđeno je da se vozač kretao u Njemačkoj a da kartica vozača nije bila umetnuta u tahograf vozila. Direktor poduzeća potom je kažnjeno gonjen u Francuskoj zbog počinjenja kaznenog djela neumetanja kartice vozača u tahograf vozila. U prvom stupnju osuđen je na novčanu kaznu od 10125 eura. Ta je odluka potvrđena u žalbenom postupku.

2.

U okviru ovog predmeta Sud je pozvan protumačiti Uredbu (EZ) br. 561/2006 ( 2 ) i Uredbu (EEZ) br. 3821/85 ( 3 ) kako bi utvrdio, kao prvo, jesu li obveze vozačâ izvedene iz Uredbe br. 3821/85 bile primjenjive u okviru upravljanja vozilima koja se koriste i za linijski prijevoz na udaljenosti do 50 km i za duži linijski prijevoz te, kao drugo, mogu li se predmetna kažnjiva djela kazneno goniti u Francuskoj, iako su počinjena u Njemačkoj.

3.

Na temelju članka 15. stavka 2. Uredbe br. 3821/85, u verziji primjenjivoj na činjenice ovog slučaja:

„Vozači moraju koristiti tahografske listiće ili vozačke kartice svaki dan vožnje, od trenutka kad preuzmu vozilo.

[…]”

4.

Članak 15. stavak 7. te uredbe određivao je:

5.

Članak 19. navedene uredbe predviđao je:

„[…]

2.   Države članice jedna drugoj pomažu u primjeni ove Uredbe i u kontroli njezine primjene.

3.   U okviru te obostrane pomoći nadležna tijela država članica redovito jedna drugima šalju sve dostupne podatke o:

6.

Uredba br. 3821/85 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom (EU) br. 165/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 4. veljače 2014. o tahografima u cestovnom prometu (SL 2014., L 60, str. 1.).

7.

Članak 1. Uredbe br. 561/2006, u verziji primjenjivoj na činjenice ovog slučaja, određuje:

„Ovom se Uredbom utvrđuju pravila o vremenu vožnje, stankama i razdobljima odmora vozača koji obavljaju cestovni prijevoz robe i putnika s ciljem usklađivanja uvjeta tržišnog natjecanja između različitih oblika kopnenog prometa, posebno u odnosu na cestovni sektor te s ciljem poboljšanja radnih uvjeta rada i sigurnosti cestovnog prometa. Cilj ove Uredbe je i promicanje poboljšanih praksi nadzora i provedbe od strane država članica te poboljšanih radnih praksi u djelatnosti cestovnog prometa.”

8.

U članku 3. točki (a) te uredbe navodi se da se ona ne primjenjuje na cestovni prijevoz koji obavljaju vozila koja se koriste za prijevoz putnika na linijskim vožnjama na udaljenosti do 50 km.

9.

Članak 19., koji spada u poglavlje V. navedene uredbe, koje se odnosi na postupke nadzora i sankcije, određuje:

„1.   Države članice utvrđuju pravila sankcioniranja koja se primjenjuju na kršenja ove Uredbe i Uredbe […] br. 3821/85 te poduzimaju mjere potrebne za osiguranje njihove provedbe. Te su sankcije učinkovite, proporcionalne, odvraćajuće i nediskriminirajuće. Svako kršenje ove Uredbe i [Uredbe br. 3821/85] podliježe samo jednoj sankciji ili postupku. Države članice obavješćuju Komisiju o tim mjerama i pravilima sankcioniranja do datuma koji je određen u članku 29. drugom podstavku. Komisija o tome obavješćuje države članice.

2.   Države članice omogućuju nadležnim tijelima određivanje sankcije poduzeću i/ili vozaču za kršenje ove Uredbe koje je otkriveno na njezinu državnom području i za koje sankcija još nije određena, čak i ako je kršenje počinjeno na području druge države članice ili treće zemlje.

Iznimno, kada se otkrije kršenje:

država članica može, do 1. siječnja 2009., umjesto određivanja sankcije, o činjenicama kršenja obavijestiti nadležno tijelo u državi članici ili u trećoj zemlji u kojoj poduzeće ima poslovni nastan ili gdje je mjesto zaposlenja vozača.

3.   Kada država članica započne sudski postupak ili odredi sankciju za određeno kršenje, ona vozaču dostavlja dokaze o tome u pisanom obliku.

4.   Države članice osiguravaju da je sustav proporcionalnih sankcija, koje mogu obuhvaćati novčane sankcije, na snazi za kršenja ove Uredbe ili Uredbe […] br. 3821/85 od strane poduzeća, ili otpremnika, špeditera, organizatora putovanja, nositelja glavnih ugovora, kooperanata i agencija za zapošljavanje vozača.”

10.

Prilog III. Direktivi 2006/22/EZ ( 4 ), u verziji primjenjivoj na činjenice ovog slučaja, sadržava smjernice na zajedničkoj razini o povredama uredbi br. 561/2006 i br. 3821/85, koje su razvrstane u različite kategorije, ovisno o svojoj težini. Tim prilogom zagovara se kriminalizacija povrede članka 15. stavka 7. Uredbe br. 3821/85 kao „vrlo teške” povrede, a koja se sastoji od nemogućnosti predočenja informacija o prethodnih 28 dana (povreda I3).

11.

Prema članku L. 3315‑5 prvom stavku codea des transports (Zakonik o prijevozu), zatvorskom kaznom od šest mjeseci i novčanom kaznom od 3750 eura kaznit će se djelo uključivanja u cestovni promet s neodgovarajućom karticom vozača ili karticom vozača koja ne pripada vozaču koji je upotrebljava ili ako kartica nije umetnuta u tahograf vozila.

12.

Službenici odjela za sprečavanje i kažnjavanje prometnih prekršaja izvršili su 2. travnja 2013. u Versaillesu (Francuska) provjeru na cesti nad autobusom kojim se koristi prijevoznik sa sjedištem u Sengenthalu (Njemačka).

13.

Prilikom tog nadzora, službenici su pozvali vozača da dokaže svoju aktivnost za tekući dan kao i za 28 prethodnih dana. Tada su utvrdili da se od 5. do 9. ožujka, a potom od 14. do 16. ožujka, to jest tijekom devet dana, vozilo kretalo a da kartica vozača nije bila umetnuta u tahograf.

14.

Nakon utvrđivanja tih činjenica, protiv direktora navedenog poduzeća (osobe protiv koje se vodi progon u glavnom postupku) pokrenut je progon na temelju članka L. 3315‑5 prvog stavka Zakonika o prijevozu zbog toga što je u devet navrata u prethodno navedenim danima počinio lakše kazneno djelo jer nije umetnuo karticu vozača u tahograf vozila.

15.

Tribunal correctionnel de Versailles (Sud za lakša kaznena djela u Versaillesu, Francuska) utvrdio je da su činjenice dokazane i protiv osobe protiv koje se vodi progon u glavnom postupku izrekao novčanu kaznu od 10125 eura.

16.

Cour d’appel de Versailles (Žalbeni sud u Versaillesu, Francuska) potvrdio je tu odluku o krivnji i kazni. Osoba protiv koje se vodi progon u glavnom postupku istaknula je pred tim sudom mjesnu nenadležnost francuskih kaznenih sudova. Ona smatra, s jedne strane, da su, iako su kaznena djela koja joj se stavljaju na teret utvrđena u Francuskoj, ona počinjena u Njemačkoj jer se ondje nalazilo vozilo na dane glede kojih joj je stavljeno na teret da se nije pobrinula umetnuti karticu vozača u nadzorni uređaj. S druge strane, ni francuski zakon, zbog načela teritorijalnosti kaznenog zakona, ni članak 19. stavak 2. Uredbe br. 561/2006 ne dopuštaju francuskim tijelima, koja su utvrdila kaznena djela, da progone njihova počinitelja jer su ta djela počinjena na državnom području druge države članice Unije.

17.

Kako bi odbio tu argumentaciju, cour d’appel de Versailles (Žalbeni sud u Versaillesu) u svojoj presudi od 2. svibnja 2018. zaključio je da činjenice utvrđene prilikom cestovnog nadzora spadaju pod odredbe članka L. 3315‑5 Zakonika o prijevozu, koji je donesen radi primjene Uredbe br. 3821/85. Cour d’appel (Žalbeni sud) dodao je da članak 19. stavak 2. Uredbe br. 561/2006 sadržava izričito izuzeće od načela teritorijalnosti kaznenog progona. Ističući da se to izuzeće izrijekom odnosi na Uredbu br. 561/2006, cour d’appel (Žalbeni sud) iz toga je zaključio da ono također obuhvaća povrede Uredbe br. 3821/85, s obzirom na to da se u članku 19. stavku 1. Uredbe br. 561/2006 spominje i Uredba br. 3821/85.

18.

Slijedom toga, cour d’appel de Versailles (Žalbeni sud u Versaillesu) odbio je prigovor nenadležnosti koji je istaknula osoba protiv koje se vodi progon u glavnom postupku te je potvrdio novčanu kaznu od 10125 eura izrečenu u prvom stupnju zbog povrede propisa o radnim uvjetima u cestovnom prijevozu.

19.

Osoba protiv koje se vodi progon podnijela je žalbu u kasacijskom postupku protiv presude coura d’appel de Versailles (Žalbeni sud u Versaillesu). Nakon što je u biti ponovila argumentaciju koju je iznijela u prvom stupnju, osoba protiv koje se vodi progon u glavnom postupku zatražila je od Coura de cassation (Kasacijski sud, Francuska) da se obrati Sudu u okviru prethodnog postupka kako bi on odlučio o tom pitanju. Ona je također predbacila couru d’appel de Versailles (Žalbeni sud u Versaillesu) da nije odgovorio na njezinu argumentaciju prema kojoj ona nije mogla počiniti djela koja joj se stavljaju na teret jer se propisi o vremenu vožnje i razdoblju odmora ne primjenjuju na linijski prijevoz na udaljenosti do 50 km. Osoba protiv koje se vodi progon tvrdi da se prilikom takvog prijevoza tahograf može staviti u položaj out of scope te su vozači oslobođeni obveze da u njega umetnu svoju karticu vozača.

20.

U tim je okolnostima Cour de cassation (Kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

21.

Francuska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Ta vlada i Komisija također su u pisanom obliku odgovorile na pitanja koja je Sud postavio.

22.

Ovo mišljenje oblikovano je na sljedeći način. Započet ću odgovorom na drugo prethodno pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da je to logičnije, nakon čega ću obraditi pitanje sankcija te odrediti narav i doseg obveza vozačâ vozila izvedenih iz članka 15. Uredbe br. 3821/85 kada su ta vozila načelno obuhvaćena Uredbom br. 561/2006, ali se katkad koriste i za linijski prijevoz na udaljenosti do 50 km (A). Potom ću ispitati prvo prethodno pitanje, koje se konkretno tiče tijela koja su mjesno nadležna za sankcioniranje povreda tih obveza (B).

23.

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev zapravo nastoji doznati treba li svaki vozač stalno poštovati obveze iz članka 15. Uredbe br. 3821/85 ( 5 ) u slučaju u kojem je isto vozilo u „mješovitoj” uporabi, to jest kada se koristi i za linijski prijevoz na udaljenosti do 50 km i za linijski prijevoz na većim udaljenostima. Konkretno, koji je mogući utjecaj izuzeća predviđenog u članku 3. točki (a) Uredbe br. 561/2006 na opseg tih obveza u okviru uporabe takvog vozila za linijski prijevoz na udaljenosti do 50 km?

24.

Francuska Republika tvrdi da vozač vozila opremljenog uređajem za nadzor mora u svako doba biti u mogućnosti dokazati svoju aktivnost vožnje također i za dio svoje aktivnosti koji je obuhvaćen isključenjem predviđenim u članku 3. točki (a) Uredbe br. 561/2006, s obzirom na to da je dio njegove aktivnosti uređen tom uredbom.

25.

Komisija smatra da, u slučaju da je vozilo u mješovitoj uporabi, vozač takvog vozila mora umetnuti svoju karticu vozača jer vozilo upotrebljava u okviru prijevoza koji ulazi u područje primjene Uredbe br. 561/2006. Ako vozač nema obvezu umetnuti svoju karticu vozača kada vozi „izvan područja primjene”, bitno je da se to vrijeme vožnje ipak bilježi kao „ostali poslovi” na kartici vozača, bilo automatski umetanjem kartice tijekom vožnje „izvan područja primjene” ili uz pomoć ručne funkcije kojom tahograf raspolaže prilikom uključivanja aktivnosti u područje primjene uredbe.

26.

Uvelike se slažem s Komisijinom analizom.

27.

Smatram da, kada se vozilo ne koristi isključivo za prijevoz putnika na linijskim vožnjama na udaljenosti do 50 km u smislu članka 3. točke (a) Uredbe br. 561/2006, nego je u mješovitoj uporabi, to vozilo u cijelosti ulazi u područje primjene Uredbe br. 561/2006. Potom, svaki vozač tog vozila mora se osloboditi obveza koje proizlaze osobito iz članka 15. Uredbe br. 3821/85, također i u okviru povremene uporabe vozila za linijski prijevoz na udaljenosti do 50 km.

28.

Uvodno valja primijetiti da – iako na temelju članka 15. Uredbe br. 3821/85 vozači moraju bilježiti vrijeme vožnje, ostale poslove, raspoloživost, prekid rada i dnevni odmor, kako bi se prilikom mogućeg nadzora moglo provjeriti da svaki vozač poštuje pravila o vremenu vožnje, stankama i razdobljima odmora predviđenima u poglavlju II. Uredbe br. 561/2006 – opseg tih obveza ne razlikuje se ovisno o identitetu vozača ili vrsti prijevoza, nego o vozilu koje se upotrebljava. Naime, primjenjivost Uredbe br. 561/2006 – koja sama uvjetuje primjenjivost Uredbe br. 3821/85 i obveza koje iz nje proizlaze ( 6 ) – određena je pozitivno ( 7 ) i negativno ( 8 ), ovisno o obilježjima vozila i/ili njihovoj posebnoj namjeni. Iz toga proizlazi, dakle, da je svaki vozač vozila obuhvaćenog Uredbom br. 561/2006 bio podvrgnut obvezama izvedenima iz članka 15. Uredbe br. 3821/85 u vidu bilježenja različitih podataka povezanih s vožnjom.

29.

No, je li vozilo koje je u mješovitoj uporabi u cijelosti obuhvaćeno Uredbom br. 561/2006 odnosno može li se na njega primijeniti izuzeće iz članka 3. točke (a) te uredbe, kojom je predviđeno da se navedena uredba ne primjenjuje na cestovni prijevoz koji obavljaju „vozila koja se koriste za prijevoz putnika na linijskim vožnjama na udaljenosti do 50 kilometara”?

30.

Smatram da se to izuzeće ne može tumačiti na način da uključuje povremenu uporabu određenih vozila za linijski prijevoz na udaljenosti do 50 km. Ono se tiče samo uporabe vozila koja su isključivo namijenjena prijevozu putnika na linijskim vožnjama na udaljenosti do 50 km.

31.

Prije svega, ustaljena je sudska praksa da se izuzeće ne može tumačiti na način da proširuje svoje učinke preko onoga što je nužno za osiguranje zaštite interesa koje ima za cilj osigurati. Štoviše, doseg izuzeća treba utvrditi uzimajući u obzir svrhe predmetnog propisa ( 9 ). Iz toga proizlazi da izuzeće postavljeno člankom 3. točkom (a) Uredbe br. 561/2006 treba usko tumačiti.

32.

Nadalje, članak 3. točka (a) Uredbe br. 561/2006 odnosi se samo na vozila „koja se koriste” za prijevoz putnika na „linijskim vožnjama” na udaljenosti do 50 km. Taj tekst upućuje na to da se to izuzeće primjenjuje samo na vozila koja su namijenjena isključivo prijevozu putnika u okviru kratkih relacija na udaljenosti do 50 km „uslugama kojima se osigurava prijevoz putnika u vremenskim razmacima na određenim pravcima” ( 10 ). Konkretno, može biti riječ o vozilima koja se koriste za gradski prijevoz, školskim autobusima koji prevoze učenike od njihove kuće do škole ili od škole do kuće, ili pak o autobusima koji prevoze radnike od njihove kuće do poduzeća i od poduzeća do kuće ( 11 ). Dakle, iz područja primjene članka 3. točke (a) Uredbe br. 561/2006 isključena su vozila koja bi, na inicijativu prijevoznika, povremeno služila ( 12 ) prijevozu putnika na kratke relacije, osobito jer se tim vozilima ne osigurava „linijski prijevoz” ( 13 ).

33.

Drukčije tumačenje članka 3. točke (a) Uredbe br. 561/2006 (hipotetski šire) bilo bi suprotno ne samo ciljevima Uredbe u vidu poboljšanja radnih uvjeta rada i sigurnosti cestovnog prometa nego i zahtjevu pravne sigurnosti vozačâ i odgovornih osoba u prijevozniku.

34.

Naime, mogao bi se zamisliti scenarij u kojem je isti vozač upotrebljavao vozilo za relaciju dužu od 50 km i, neposredno nakon (ili prije), za jednu kratku relaciju do 50 km (ili više njih). Ciljevi poboljšanja radnih uvjeta i sigurnosti cestovnog prometa nužno nalažu da jedan takav vozač bilježi sve svoje podatke povezane s vožnjom kako bi nadzorni službenici mogli provjeriti da taj vozač nije zanemario odredbe poglavlja II. Uredbe br. 561/2006, neovisno o vrsti relacije odrađene tim vozilom ( 14 ). Naime, činjenica u vidu vožnje, čak i na kratkoj relaciji, jest razdoblje vozačeve stvarne aktivnost koje može utjecati na vožnju i tijekom koje on ne raspolaže slobodno svojim vremenom ( 15 ).

35.

Isto tako, u slučaju nadzora može doći do neslaganja – što se čini da je bio slučaj u glavnom postupku – između podataka o zadnjih dvadeset i osam dana koji se odnose na vozilo i podataka koji se odnose na vozača, osobito u slučaju u kojem se koristio položaj out of scope. Budući da bi takva neslaganja mogla katkad prikrivati zanemarivanje različitih razdoblja predviđenih u poglavlju II. Uredbe br. 561/2006 pod okriljem mješovite uporabe vozila kojom bi se odobrilo da se tahograf stavi u položaj out of scope i da se relevantni podaci ne moraju bilježiti, u interesu je vozača (i, u ovom slučaju, odgovorne osobe u poduzeću) da bilježi te podatke kako bi mogao opravdati neslaganja tako da predoči isprave s dokaznom snagom koje se odnose na uporabu vozila. Predloženim tumačenjem članka 3. točke (a) Uredbe br. 561/2006 može se, dakle, učvrstiti pravna sigurnost vozača i odgovorne osobe u poduzeću.

36.

Iz toga proizlazi da, ako je vozilo koje je inače obuhvaćeno Uredbom br. 561/2006 u mješovitoj uporabi, svaki vozač koji mora voziti to vozilo podliježe obvezama predviđenima u članku 15. Uredbe br. 3821/85.

37.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev zapravo nastoji doznati koja su to nadležna tijela koja imaju pravo provoditi progon zbog povreda Uredbe br. 3821/85: je li riječ samo o tijelima države članice u kojoj je povreda počinjena ili može također biti riječ o tijelima države na čijem državnom području povreda nije bila počinjena, nego samo utvrđena?

38.

Smatram da nije nužno odgovoriti na to pitanje, s obzirom na to da se čini, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da je predmetna povreda i počinjena i utvrđena na francuskom državnom području, što omogućava tijelima te države da sankcioniraju počinitelja povrede jer je nacionalnim pravom predviđena odgovarajuća pravna osnova (1). Međutim, radi iscrpnosti, smatram da na temelju članka 19. stavka 2. Uredbe br. 561/2006 država članica ne može sankcionirati povredu Uredbe br. 3821/85 ako nema poveznice između počinjene povrede i te države članice (2).

39.

Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je osoba koja je predmet progona u glavnom postupku osuđena na novčanu kaznu od 10125 eura zbog toga što je u devet navrata počinila u Njemačkoj kazneno djelo neumetanja kartice vozača u tahograf vozila, što je kažnjivo člankom L. 3315‑5 prvim podstavkom Zakonika o prijevozu. Međutim, u zahtjevu za prethodnu odluku također se izričito spominje Versailles kao mjesto počinjenja tog kaznenog djela. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev navodi da povreda koja je u francuskom pravu utvrđena člankom L. 3315‑5 Zakonika o prijevozu odgovara povredi članka 15. stavka 7. Uredbe br. 3821/85, koja se ne sastoji od neumetanja kartice vozača u tahograf, nego od nemogućnosti predočenja podataka o prethodnih dvadeset i osam dana.

40.

Taj me nesklad donekle ostavlja u dvojbi glede točne naravi povrede koju su utvrdila nacionalna tijela. Je li se protiv te osobe vodio progon zbog kaznenog djela u vidu neumetanja kartice vozača u tahograf, kako je predviđeno francuskim pravom, koje je utvrđeno u Francuskoj, ali se ponavljalo u Njemačkoj? Ili se pak taj progon vodio zbog njezine nemogućnosti da u Francuskoj predoči potrebne informacije o dvadeset i osam dana koji su prethodili nadzoru, kršeći time članak 15. stavak 7. Uredbe br. 3821/85?

41.

Na nacionalnim je sudovima da odgovore na te dvojbe. Međutim, činilo bi se da spor u glavnom postupku ulazi formalno u okvir prvog scenarija, čak i ako u stvarnosti materijalno proizlazi iz drugog.

42.

Valja prije svega primijetiti da vozačima vozila obuhvaćenih Uredbom br. 561/2006 pravo Unije ne nalaže u svim okolnostima da posjeduju karticu vozača. Naime, ne samo da nisu sva vozila opremljena nadzornim uređajem koji funkcionira s karticom vozača ( 16 ) nego je članak 15. stavak 7. točka (a) podtočka ii. Uredbe br. 3821/85 izričito određivala da karticu vozača vozač mora predočiti nadzornom službeniku jedino „ako je posjeduje”, što je i logično ( 17 ). S druge strane i kao što je to gore navedeno ( 18 ), vozač je obvezan bilježiti (i u slučaju nadzora predočiti) relevantne informacije kako bi se osigurala pravilna primjena pravila predviđenih u poglavlju II. Uredbe br. 561/2006. U tu je svrhu člankom 15. stavkom 7. Uredbe br. 3821/85 predviđeno više vrsta isprava s dokaznom snagom, sve od ispisnih listova do kartice vozača, te, mnogo jednostavnije, od „[cjelokupne] ručne evidencije i ispisa” učinjenog tijekom tekućeg dana i prethodnih dvadeset i osam dana.

43.

Iz toga proizlazi da izostanak kartice vozača umetnute u tahograf nije, samo po sebi i zasebno, povreda Uredbe br. 3821/85 ( 19 ). Iz toga također proizlazi da se povreda obveza predviđenih u članku 15. stavku 7. navedene uredbe sastoji od nemogućnosti predočenja isprava s dokaznom snagom na temelju kojih se može potvrditi pravilna uporaba vozila tijekom dvadeset i osam dana koji prethode nadzoru ( 20 ).

44.

No, kao što je to Komisija s pravom istaknula, takva povreda nužno je počinjena na državnom području države članice koja ju je utvrdila. Budući da ta država članica raspolaže dostatnom pravnom osnovom u tu svrhu, tijela te države imaju, dakle, pravo u skladu s načelom teritorijalnosti kaznenog zakona izreći sankciju njezinu počinitelju, također i kad on nema stalno boravište u toj državi ( 21 ).

45.

Iako prema mojem mišljenju ne treba formalno odgovoriti na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da to nije nužno za rješavanje spora, na njega ću ipak kratko odgovoriti, vodeći računa o pretpostavci relevantnosti koja se odnosi na prethodna pitanja i o zadaći dodijeljenoj nezavisnim odvjetnicima.

46.

Na temelju članka 19. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 561/2006, „[d]ržave članice omogućuju nadležnim tijelima određivanje sankcije poduzeću i/ili vozaču za kršenje ove Uredbe koje je otkriveno na njezinu državnom području i za koje sankcija još nije određena, čak i ako je kršenje počinjeno na području druge države članice ili treće zemlje”. Tekst članka 19. stavka 2. upućuje, dakle, jasno na povredu ove Uredbe.

47.

Suprotno tekstu članka 19. stavka 2. Uredbe br. 561/2006, francuska vlada i Komisija oslanjaju se zapravo na kontekstualno i teleološko tumačenje, kako bi obje iz njega zaključile da članak 19. stavak 2. Uredbe br. 561/2006 ovlašćuje države članice da sankcioniraju kako povrede te uredbe tako i Uredbe br. 3821/85, kada su te povrede samo utvrđene na njihovu državnom području, iako su počinjene u drugoj državi članici ili trećoj državi. Te zainteresirane strane smatraju da te dvije uredbe čine nerazdvojivu cjelinu. Djelotvornost Uredbe br. 561/2006 počiva na primjeni Uredbe br. 3821/85 jer je za njezinu provedbu nužno koristiti se nadzornim uređajem. Štoviše, uzimajući u obzir istovjetnost ciljeva tih dviju uredbi, nije samo logično nego i nužno, s obzirom na prekogranično obilježje djelatnosti cestovnog prijevoza, omogućiti tijelima države članice da sankcioniraju povrede obiju uredbi koje su utvrđene na državnom području te države jer bi se inače mogao potaknuti porast ne samo povreda nego i nesreća.

48.

Komisija naglašava, osobito s obzirom na pripremne akte, da nije namjerno došlo do toga da u članku 19. stavku 2. Uredbe br. 561/2006 Uredba br. 3821/85 nije izrijekom spomenuta. Iako u Komisijinu prvotnom prijedlogu Uredbe nije bilo nikakve „klauzule izvanteritorijalnosti”, to je u stvarnosti posljedica toga što, u nedostatku bilo kakve izvanteritorijalnosti, takva klauzula nije nužna. Članak 19. nije namijenjen uspostavi sustava nacionalnih sankcija, nego sustava sankcija Unije koji se primjenjuje na cijelom području Unije. U tom su okviru države članice već mogle, ako im je to njihov nacionalni sustav omogućavao, predvidjeti sankcije za povrede koje njihova nadležna tijela samo utvrde na tom području. Okolnost da je tijekom zakonodavnog rada uveden novi stavak 2., koji se nije nalazio u Komisijinu prijedlogu, prvotno je imala samo za cilj preoblikovati tu mogućnost u obvezu. Potom se formulacija članka 19. stavka 2. onoga što će postati Uredba br. 561/2006 razvila u smislu nepostojanja obveze.

49.

Ne slažem se s takvim pristupom. Članak 19. stavak 2. Uredbe br. 561/2006 ne može se, prema mojem mišljenju, tumačiti na način da samo na temelju komplementarnosti između te uredbe i Uredbe br. 3821/85 uključuje u svoje područje primjene povrede potonje uredbe, iako ona nije izričito navedena u toj odredbi.

50.

Kao prvo, iako stavci 1. i 4. članka 19. Uredbe br. 561/2006 imaju transverzalnu dimenziju jer upućuju istodobno na Uredbu br. 561/2006 i Uredbu br. 3821/85, ti stavci pokazuju visok stupanj općenitosti i glede merituma samo nalažu državama članicama da uspostave sustav sankcija u slučaju povrede jedne ili druge od tih odredbi. Njihov je cilj stoga različit od vrlo konkretnog cilja stavka 2. navedenog članka 19.: omogućiti izvanteritorijalne sankcije.

51.

Kao drugo, iako je komplementarnost između Uredbe br. 3821/85 i Uredbe br. 561/2006 nedvojbena ( 22 ), u Prilogu III. Direktivi 2006/22 jasno se razlikuje skupina povreda Uredbe br. 561/2006 (nepoštovanje pravila o posadi, vremenu vožnje, stankama, razdoblju odmora i vrstama plaćanja) od skupine povreda Uredbe br. 3821/85 (nepoštovanje pravila, među ostalim, o ugradnji nadzornog uređaja, korištenju nadzornog uređaja, kartici vozača i ispisnom listu, upisu podataka ili predočenju dokumenata). Zakonodavac Unije, dakle, pravi razliku između tih dviju skupina povreda ( 23 ), tako da je nemoguće sa sigurnošću tvrditi da je činjenica da u članak 19. stavak 2. Uredbe br. 561/2006 nisu izričito uključene povrede Uredbe br. 3821/85 posljedica pukog nesvojevoljnog propusta. Stoga bi se moglo apsolutno tvrditi, suprotno Komisijinim argumentima, da sama okolnost da se u članku 19. stavku 2. Uredbe br. 561/2006 uopće ne upućuje na Uredbu br. 3821/85 naglašava, naprotiv, da je takav propust zakonodavca Unije bio namjeran ( 24 ).

52.

Kao treće, kada zakonodavac Unije daje državama članicama ovlast za sankcioniranje povreda počinjenih na državnom području drugih država članica, čini se da on to radi na izričit i ograničen način, kao što to dokazuju drugi zakonodavni akti. Tako, primjerice, članak 11. Direktive (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima ( 25 ), koja je donesena na temelju članka 83. stavka 2. UFEU‑a ( 26 ), istodobno podvrgava proširenje sudbenosti države članice da izriče sankcije u pogledu kaznenih djela koja su počinjena izvan njezina državnog područja nužnosti da se o tome obavijesti Komisija, ali i zahtjevu u vidu poveznice između predmetnog djela i te države članice ( 27 ). Iz tog prikaza proizlazi da, kada želi omogućiti državi članici da sankcionira povredu koja nije počinjena na njezinu državnom području, zakonodavac Unije to čini, dakle, izričito, precizno i samo za povrede koje, osim toga, imaju poveznicu s tom državom ( 28 ).

53.

Kao zadnje i u vezi s prethodno navedenim, ustaljena je sudska praksa da načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni zahtijeva da se jasno odrede povrede i za njih propisane kazne. Taj je uvjet ispunjen ako pojedinac može znati, iz teksta relevantne odredbe i, u slučaju potrebe, pomoću njezina tumačenja od strane sudova, koji akti i propusti dovode do njegove kaznene odgovornosti ( 29 ).

54.

Ono što je naposljetku bitno jest tekst (europskog) zakona kako je donesen. Suprotno tomu, namjere i ideje koje su iskazane tijekom zakonodavnog postupka, ali nisu izražene u tekstu, i a fortiori propusti zakonodavca, nemaju značaj. Ako zakonodavac nije mogao nedvosmisleno izraziti što je namjeravao, problematično je kasnije započeti s time, putem tumačenja, posebice na štetu zainteresiranih pojedinaca, koji su mogli opravdano razmišljati na drukčiji način ( 30 ). Takav pristup postaje još problematičniji ako zapravo mora dovesti do kažnjavanja ponašanja po analogiji ili povezivanjem bez izričite pravne osnove. U području kaznenog prava inkriminacije moraju biti određene ex ante, precizno i jasno.

55.

Slijedom navedenog i suprotno tvrdnji francuske vlade, vodeći računa o tekstu članka 19. stavka 2. Uredbe br. 561/2006, kazneni progon za povrede Uredbe br. 3821/85 na temelju te odredbe koje su otkrivene, ali nisu počinjene na državnom području određene države članice zasigurno se ne može smatrati razumno predvidljivim za osobu koja zbog toga trpi posljedice.

56.

Iz toga proizlazi da u svojem sadašnjem stanju članak 19. stavak 2. Uredbe br. 561/2006 ne ovlašćuje tijela države članice da odgovornoj osobi u poduzeću i/ili vozaču vozila koje je obuhvaćeno tom uredbom izreknu sankciju zbog povrede Uredbe br. 3821/85 koja nije počinjena na njezinu državnom području i nema nikakvu drugu poveznicu s tom državom članicom.

57.

Zaključno priznajem da takvo rješenje nije u cijelosti zadovoljavajuće. Uzimajući u obzir usku komplementarnost koja postoji između tih dviju uredbi, moglo bi biti svrsishodno uključiti povrede Uredbe br. 3821/85 u članak 19. stavak 2. Uredbe br. 561/2006 ( 31 ). No, kao što je to već naglašeno, svrsishodnost ne čini zakonitost, osobito u kaznenom pravu. Ako bi se sadašnja formulacija članka 19. stavka 2. Uredbe br. 561/2006 trebala smatrati manjkavom ( 32 ), na zakonodavcu Unije je da je izmijeni.

58.

Predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Cour de cassation (Kasacijski sud, Francuska) odgovori na sljedeći način: