1.

U skladu s člankom 267. UFEU‑a, zahtjev za prethodnu odluku mora se odnositi na tumačenje Ugovorâ ili na valjanost i tumačenje akata institucija, tijela, ureda ili agencija Unije. Jedan od uvjeta koji su tom odredbom predviđeni za nadležnost Suda jest da je akt Unije čije se tumačenje traži primjenjiv u glavnom postupku, pri čemu ta primjenjivost obično proizlazi iz samog akta Unije.

2.

Unatoč tomu, Sud je utvrdio, počevši s presudom Dzodzi ( 2 ), da Ugovori ne isključuju iz nadležnosti Suda zahtjeve za prethodnu odluku o odredbama prava Unije koje nisu izravno (to jest na temelju samih odredbi sadržanih u tim Unijinim aktima) primjenjive na činjenično stanje predmeta, nego su primjenjive neizravno (to jest na temelju upućivanja u nacionalnom pravu, kojim se stvarno proširuje područje primjene prava Unije). Sud je tako utvrdio da, kada nacionalno zakonodavstvo za situacije koje ne ulaze u područje primjene dotičnog akta Unije primijeni rješenja predviđena navedenim aktom, sigurno postoji interes Unije da, kako bi se izbjegla različita buduća tumačenja, odredbe ili pojmovi preuzeti iz tog akta budu ujednačeno tumačeni.

3.

Iako je to utvrđenje potvrđeno i primijenjeno u nekoliko kasnijih predmeta (u daljnjem tekstu: sudska praksa proizišla iz presude Dzodzi ( 3 )), granice nadležnosti Suda u tim situacijama još su uvijek prilično nejasne.

4.

Ovaj predmet tu sudsku praksu rasteže do njezinih vanjskih granica. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) svojim zahtjevom za prethodnu odluku traži od Suda da protumači članak 23. stavak 1. točke (e) i (j) Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka) ( 4 ), iako ta odredba nije izravno primjenjiva na situaciju koja se razmatra u glavnom postupku. Naime, ta situacija zbog više razloga nije obuhvaćana područjem primjene Uredbe 2016/679. Njezin članak 23. stavak 1. primjenjiv je na situaciju u glavnom postupku samo na temelju upućivanja sadržanog u primjenjivom nacionalnom zakonodavstvu.

5.

U ovom se predmetu stoga poziva Sud da pojasni u kojoj se mjeri logika upućivanja u nacionalnom pravu, započeta s presudom Dzodzi, razumno može rastegnuti u scenariju u kojem sud koji je uputio zahtjev mora, nakon ne jednog, nego nekoliko proširenja područja primjene Unijina pravila koje je izvršio nacionalni zakonodavac, protumačiti to pravilo, koje, prema mojem mišljenju, nije korisno za konkretno pitanje koje se pred tim sudom postavlja.

6.

Uvodne izjave 2., 4. i 73. Uredbe 2016/679 predviđaju:

[…]

[…]

7.

Članak 1. („Predmet i ciljevi”) Uredbe 2016/679 predviđa:

„1.   Ovom se Uredbom utvrđuju pravila povezana sa zaštitom pojedinaca u pogledu obrade osobnih podataka i pravila povezana sa slobodnim kretanjem osobnih podataka.

2.   Ovom se Uredbom štite temeljna prava i slobode pojedinaca, a posebno njihovo pravo na zaštitu osobnih podataka.

[…]”

8.

Članak 23. Uredbe 2016/679 („Ograničenja”) završna je odredba njezina poglavlja III., koje se odnosi na prava ispitanika. Njime je predviđeno:

„1.   Na temelju prava Unije ili prava države članice kojem podliježu voditelj obrade podataka ili izvršitelj obrade zakonskom mjerom može se ograničiti opseg obveza i prava iz članaka od 12. do 22. i članka 34. te članka 5. ako te odredbe odgovaraju pravima i obvezama predviđenima u člancima od 12. do 22., ako se takvim ograničenjem poštuje bit temeljnih prava i sloboda te ono predstavlja nužnu i razmjernu mjeru u demokratskom društvu za zaštitu:

[…]

[…]

9.

Članak 2.a („Područje primjene odredbi koje se odnose na obradu osobnih podataka”) Abgabenordnunga (njemački Porezni zakonik) (u daljnjem tekstu: AO), kako je izmijenjen Zakonom od 17. srpnja 2017. ( 5 ), propisuje:

„3.   Odredbe ovog zakonika i poreznih zakona koje se odnose na obradu osobnih podataka ne primjenjuju se ako se izravno ili u skladu sa stavkom 5. primjenjuje pravo Europske unije, konkretno Uredba 2016/679 […] u verziji koja je na snazi.

[…]

5.   Ako nije određeno drukčije, odredbe Uredbe 2016/679, ovog zakonika i poreznih zakona koje se odnose na obradu osobnih podataka fizičkih osoba analogno se primjenjuju na informacije koje se odnose na

10.

Članak 32.b („Obveza financijskog tijela da pruži informacije ako osobni podaci nisu dobiveni od ispitanika”) AO‑a propisuje:

„1.   Obveza financijskog tijela, u skladu s člankom 14. stavcima 1., 2. i 4. Uredbe 2016/679, da pruži informacije koje se odnose na ispitanika ne vrijedi u iznimnim situacijama iz članka 14. stavka 5. Uredbe (EU) 2016/679 i članka 31.c stavka 2.,

te se stoga odstupa od interesa ispitanika u pogledu pružanja informacija. Članak 32.a stavak 2. primjenjuje se analogno.”

11.

Članak 32.c („Pravo ispitanika na pristup”) AO‑a propisuje:

„1.   Pravo ispitanika na dobivanje informacija od financijskog tijela u skladu s člankom 15. Uredbe 2016/679 ne vrijedi u slučaju

[…]”

12.

Članak 32.e („Odnos prema drugim pravima na pristup i dobivanje informacija”) AO‑a propisuje:

„Ako ispitanik ili treća strana ima pravo na pristup informacijama financijskog tijela u skladu sa Zakonom o slobodi informacija od 5. rujna 2005. […] ili u skladu s odgovarajućim zakonodavstvom saveznih zemalja, po analogiji se primjenjuju članci 12. do 15. Uredbe 2016/679 u vezi s člancima 32.a do 32.d ovog zakonika. Dodatni zahtjevi za informiranje o poreznim podacima u tom su pogledu isključeni.. […]”

13.

U skladu s člankom 129. stavkom 1. Insolvenzordnunga (Stečajni zakon od 5. listopada 1994.), kako je izmijenjen:

„Stečajni upravitelj može pobijati […] pravne radnje na štetu vjerovnikâ koje su izvršene prije pokretanja stečajnog postupka.”

14.

U skladu s člankom 143. stavkom 1. prvom rečenicom Stečajnog zakona, uspješno pobijanje rezultira time da primatelj predmetnog plaćanja mora stečeni iznos vratiti u stečajnu masu.

15.

U skladu s člankom 144. stavkom 1. tog zakona, ponovno se aktivira izvorno potraživanje koje je primatelj plaćanja imao prema stečajnom dužniku. To se potraživanje mora namiriti iz stečajne mase.

16.

Članak 2. („Područje primjene”) Gesetza über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein‑Westfalen (Zakon savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije o slobodi informiranja, u daljnjem tekstu: Zakon o slobodi informiranja) od 27. studenoga 2001., kako je izmijenjen, propisuje:

„1.   Ovaj se zakon primjenjuje na upravnu djelatnost javnih tijela […]. Za potrebe ovog zakona, javno tijelo je tijelo koje izvršava javnoupravne zadaće.

[…]”

17.

Članak 4. („Pravo na informiranje”) tog zakona propisuje:

„1.   Svaka fizička osoba, u skladu s ovim zakonom, može zahtijevati pristup informacijama koje su u posjedu tijelâ iz članka 2.

2.   Odredbama ovog zakona nadređene su sve posebne pravne odredbe o pristupu upravnim informacijama, pružanju informacija ili odobravanju pristupa spisu. […]”

18.

Tužitelj u glavnom postupku stečajni je upravitelj društva J&S Service UG. On je u tom svojstvu od porezne uprave zatražio određene informacije o poreznom statusu društva čiji je stečajni upravitelj, kako bi razmotrio mogućnost podnošenja zahtjeva za pobijanje pravnih radnji u stečajnom postupku protiv nadležnog poreznog ureda.

19.

Tužitelj je takav zahtjev podnio na temelju Zakona o slobodi informiranja. Tužitelj je osobito zatražio informacije o prijetnji izvršenja mjera ovrhe i izdavanju nalogâ za izvršenje protiv predmetnog društva, plaćanjima primljenima od tog društva i datumu na koji su porezna tijela doznala da je ono u stečaju. Tužitelj je također zatražio izvatke bankovnih računa društva u pogledu svih poreza za razdoblje od ožujka 2014. do lipnja 2015.

20.

Porezni ured odbio je tužiteljev zahtjev za pristup informacijama. Tužitelj je tu odluku pobijao pred Verwaltungsgerichtom (Upravni sud, Njemačka), koji je u bitnome prihvatio tužbu. Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud, Njemačka) odbio je žalbu savezne zemlje. Taj je sud zaključio da posebne odredbe o poreznoj tajni ne isključuju pravo na informiranje predviđeno Zakonom o slobodi informiranja te savezne zemlje. Iako takve informacije u načelu mogu biti predmet porezne tajne, to zasigurno nije slučaj u odnosu na stečajnog upravitelja društva na koje se informacije odnose.

21.

Savezna zemlja potom je podnijela reviziju Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud). Taj sud, dvojeći o pravilnom tumačenju članka 23. stavka 1. Uredbe 2016/679 – odredbe na koju upućuju odredbe o poreznoj tajni – odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

22.

Pisana očitovanja u ovom postupku podnijele su savezna zemlja Sjeverna Rajna‑Vestfalija, češka, njemačka i poljska vlada te Europska komisija.

23.

Tri pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odnose se na tumačenje članka 23. stavka 1. točaka (e) i (j) Uredbe 2016/679. Međutim, nesporno je da ta odredba nije izravno primjenjiva na situaciju koja se razmatra u glavnom postupku. Kako to sud koji je uputio zahtjev objašnjava, nacionalni zakonodavac učinio je članak 23. stavak 1. neizravno primjenjivim, na temelju upućivanja u relevantnim nacionalnim odredbama.

24.

S obzirom na to, prije pružanja odgovora na prethodna pitanja, potrebno je razmotriti prethodno postupovno pitanje: je li Sud nadležan odgovoriti na pitanja upućena u ovom predmetu?

25.

Stranke koje su podnijele očitovanja u predmetnom postupku imaju različita stajališta u tom pogledu: dok su savezna zemlja Sjeverna Rajna‑Vestfalija, poljska vlada i, u određenoj mjeri, Komisija izrazile dvojbe u pogledu nadležnosti Suda, češka i njemačka vlada zauzele su suprotan stav.

26.

S obzirom na to, ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Najprije ću ispitati nadležnost Suda u ovom predmetu (A). U tu ću svrhu izložiti sudsku praksu proizišlu iz presude Dzodzi (1), ističući njezine korijene i proširenje (a) te ograničenja koja je Sud postupno uvodio (b). Uzimajući u obzir probleme koji mogu nastati zbog široke primjene te sudske prakse, predložit ću Sudu da je konsolidira (2). Potom ću predloženi pravni okvir primijeniti na predmetni slučaj, zaključujući da se, prema mojem mišljenju, iz zakonodavstva Unije na koje se sud koji je uputio zahtjev poziva ne mogu izvući nikakve korisne smjernice za rješavanje konkretnog problema s kojim je taj sud suočen (3). Nakon što zaključim da Sud nije nadležan u ovom predmetu, samo ću kratko i u granicama onoga što je logički moguće razmotriti meritum triju prethodnih pitanja (B).

27.

Korijeni sudske prakse proizišle iz presude Dzodzi mogu se pronaći u predmetu Thomasdünger ( 6 ). Sud koji je uputio zahtjev u tom je predmetu od Suda tražio tumačenje određenih tarifnih brojeva u Zajedničkoj carinskoj tarifi (u daljnjem tekstu: ZCT). Međutim, taj se predmet odnosio na uvoz robe u Njemačku iz druge države članice te stoga nije bio obuhvaćen područjem primjene ZCT‑a. Razlog upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku bila je činjenica da su njemačka tijela u relevantnim domaćim propisima na tarifne brojeve iz ZCT‑a uputila za druge potrebe.

28.

U svojem kratkom mišljenju nezavisni odvjetnik F. Mancini predložio je Sudu da se proglasi nenadležnim. Prema njegovu mišljenju, Ugovor nije ovlašćivao Sud da donese odluku ako (tadašnje) odredbe Zajednice čije se tumačenje tražilo nisu utjecale na interese stranaka izravno, nego per relationem. Smatrao je da Sud nije nadležan u odnosu na odredbe koje su postale predmet razmatranja samo zato što ih je nacionalno tijelo odlučilo, slobodno i jednostrano, uzeti kao referentni okvir za određivanje vlastitih pravila ( 7 ).

29.

Međutim, Sud se u svojoj presudi nije bavio tim pitanjem. Pozvao se na pretpostavku relevantnosti prethodnih pitanja te se potom okrenuo njihovu meritumu ( 8 ).

30.

Izričita potvrda njegove nadležnosti da odgovori na zahtjeve za prethodnu odluku u takvim predmetima došla je u presudi Dzodzi ( 9 ). Predmet u kojem je ta presuda donesena odnosio se na pravo boravka u Belgiji supruge (togoanskog državljanstva) preminulog belgijskog državljanina koji se nikada nije iskoristio svojim pravom na rad ili boravak u drugoj državi članici. Zakonodavstvo Unije na koje je uputio belgijski sud očito nije bilo primjenjivo, a predmet nije imao nikakav prekogranični element. Međutim, sud koji je uputio zahtjev istaknuo je da, prema nacionalnom pravu, bračnog druga belgijskog državljanina treba tretirati kao da je građanin Zajednice. Stoga je taj sud pitao Sud bi li gospođa Dzodzi imala pravo boraviti i ostati u Belgiji da je njezin suprug bio državljanin države članice koja nije Belgija.

31.

Nezavisni odvjetnik M. Darmon u svojem je mišljenju predložio Sudu da se proglasi nenadležnim. Osobito, naglasio je da na jedinstvo i dosljednost pravnog poretka Zajednice ne utječu situacije koje nisu obuhvaćene njegovim područjem primjene, neovisno o mogućoj sličnosti relevantnih nacionalnih odredbi i odredbi Zajednice čije se tumačenje traži ( 10 ).

32.

Sud nije prihvatio prijedlog nezavisnog odvjetnika. Svoju je nadležnost temeljio na trima glavnim čimbenicima: i. presumpciji relevantnosti, ii. činjenici da njegova nadležnost nije izričito isključena u tekstu Ugovora te iii. interesu Zajednice da se, „radi izbjegavanja različitih tumačenja u budućnosti, sve odredbe Zajednice ujednačeno tumače, neovisno o okolnostima u kojima ih se treba primijeniti” ( 11 ).

33.

Pristup iz presude Dzodzi postao je ustaljena sudska praksa. Taj je pristup primijenjen ne samo u predmetima koji su se odnosili na temeljne slobode nego i u onima koji su se odnosili, među ostalim, na zajedničku poljoprivrednu politiku ( 12 ), zaštitu potrošača ( 13 ), oporezivanje ( 14 ), socijalnu politiku ( 15 ) i pravo tržišnog natjecanja ( 16 ).

34.

Iako se činjenični i pravni kontekst tih predmeta razlikovao, čini se da su Sudu u većini njih dva elementa bila osobito važna: i. činjenica da su nacionalna pravila vjerno reproducirala odgovarajuće Unijine odredbe ( 17 ) i/ili ii. izričita (ili barem jasna) namjera nacionalnog zakonodavca da nacionalno pravo uskladi s pravom Unije. Potonji zahtjev smatrao se zadovoljenim, među ostalim, kada je domaće zakonodavstvo, pri uređivanju isključivo unutarnjih situacija, predviđalo rješenja jednaka onima koja su bila predviđena u pravu Unije ( 18 ), osobito radi izbjegavanja diskriminacije vlastitih državljana ili poremećaja u tržišnom natjecanju ( 19 ) ili radi pružanja jedinstvenog pravnog okvira u usporedivim situacijama ( 20 ).

35.

Kasnija sudska praksa bila je prilično dvosmislena u pogledu točnog opsega proširenja nadležnosti uvedenog presudom Dzodzi. Čini se da su načela proizišla iz te sudske prakse u nekoliko predmeta vrlo široko primijenjena.

36.

Konkretno, Sud je u nekim predmetima otišao tako daleko da je prihvatio neodređena, neizravna ili prešutna upućivanja na pravo Unije. To je bio slučaj, primjerice, u predmetu BIAO, u kojem nacionalna odredba „nije doslovno reproducirala [odgovarajuće Unijine odredbe]”, ali su se nacionalna vlada i sud koji je uputio zahtjev složili da bi presuda Suda bila obvezujuća na nacionalnoj razini ( 21 ). U tom istom smislu, Sud je u predmetu BAT donio odluku na temelju činjenice da se „domaće zakonodavstvo nedvojbeno ravna[lo], radi uređivanja unutarnjih situacija, rješenjima koja su upotrijebljena u pravu Zajednice”, iako se u samoj odredbi o kojoj je riječ nije u tom pogledu izričito upućivalo na pravo Unije ( 22 ).

37.

Slično tomu, Sud je u predmetu Kofisa prihvatio zahtjev za prethodnu odluku iako nacionalno pravilo koje je uređivalo unutarnje situacije nije upućivalo na konkretnu odredbu prava Unije, nego samo na odgovarajuće „carinsko zakonodavstvo” Unije ( 23 ). U tom istom smislu, Sud je u predmetu Schoonbroodt donio presudu iako su relevantne nacionalne odredbe upućivale samo na „načela prava Zajednice” ( 24 ). Naposljetku, Sud se u predmetu Ostas proglasio nadležnim na temelju sudske prakse proizišle iz presude Dzodzi, podložno provjerama suda koji je uputio zahtjev da se radilo o izravnom i bezuvjetnom upućivanju ( 25 ).

38.

Zanimljivo je da se Sud u predmetima Federconsorzi i Fournier ( 26 ) proglasio nadležnim iako upućivanje na odgovarajuće odredbe prava Zajednice nije bilo sadržano ni u jednom nacionalnom propisu, nego samo u privatnopravnim ugovorima ili sporazumima koje su sklopila javna tijela.

39.

Usto, Sud je u predmetima Kofisa i Poseidon donio presudu pretpostavivši da će ona biti obvezujuća za sud koji je uputio zahtjev. Sud je istaknuo da u spisu nije bilo ničega što bi upućivalo na to da je nacionalni sud ovlašten odstupiti od načina na koji je Sud protumačio odgovarajuće Unijine odredbe ( 27 ). Sud je u predmetu Fournier otišao još dalje, prihvativši nadležnost nakon što je istaknuo da predmetne nacionalne odredbe nisu bile obuhvaćene područjem primjene predmetne direktive te da stoga tekst nacionalnih odredbi „nije nužno morao imati isto značenje kao tekst [odgovarajuće] direktive”. Sud je utvrdio da je „na nacionalnom sudu, kao jedinom sudu nadležnom tumačiti [predmetne nacionalne odredbe], da tekstu [tih odredbi] pripiše značenje koje smatra prikladnim, a da u tom pogledu nije vezan značenjem koje se pripisuje istom tekstu direktive” ( 28 ).

40.

Naposljetku, Sud u nekim predmetima nije objašnjavao zašto je, u skladu sa sudskom praksom proizišlom iz presude Dzodzi, nadležan odgovoriti na zahtjev za prethodnu odluku. Samo je ponovio sudsku praksu ne objašnjavajući na koji su način utvrđena načela primjenjiva na činjenično stanje dotičnog predmeta ( 29 ).

41.

Iako je postala ustaljena, sudska praksa proizišla iz presude Dzodzi nastavila je biti predmet kritike raznih nezavisnih odvjetnika: F. G. Jacobsa u predmetima Leur‑Bloem ( 30 ) i BIAO ( 31 ), D. Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu Kofisa ( 32 ) i A. Tizzana u predmetu Adam ( 33 ). U biti, cijenjeni nezavisni odvjetnici i. smatrali su neuvjerljivom činjenicu da Ugovori nadležnost ne isključuju izričito, s obzirom na temeljno načelo dodjele nadležnosti koje je u njima predviđeno, ii. dovodili su u pitanje postojanje stvarnog interesa Unije za osiguravanje dosljednog tumačenja, iii. naglašavali su da je neuobičajeno tumačiti Unijina pravila izvan njihova odgovarajućeg konteksta te su iv. dvojili o obvezujućoj prirodi odgovora Suda u tim okolnostima. Na temelju toga, ti nezavisni odvjetnici pozivali su Sud da napusti sudsku praksu proizišlu iz presude Dzodzi ili da je barem usko primjenjuje.

42.

Sud nikada nije prihvatio prijedlog o napuštanju sudske prakse proizišle iz presude Dzodzi. Međutim, postupno je uveo određene uvjete.

43.

Kao prvo, u predmetu Kleinwort Benson, na temelju prijedloga nezavisnog odvjetnika G. Tesaura ( 34 ), Sud se proglasio nenadležnim jer nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ nije sadržavalo „izravno i bezuvjetno upućivanje” na odgovarajuće odredbe prava Unije, nego ih je samo uzimalo kao primjer a da nije u potpunosti reproduciralo njihov tekst. Usto, Sud je istaknuo da je iz nacionalnog zakonodavstva jasno proizlazilo da tumačenje Suda ne bi nužno bilo obvezujuće za nacionalni sud ( 35 ).

44.

Iako uvjet „izravnog i bezuvjetnog upućivanja” nije uvijek korišten u godinama nakon donošenja presude Kleinwort Benson ( 36 ), Sud ga je postupno sve strože primjenjivao. U tom smislu, proglašavao se nenadležnim u predmetima u kojima je upućivanje bilo nejasno, nedokazano ili preopćenito ( 37 ) te u kojima nije podrazumijevalo da će odgovor Suda na zahtjev za prethodnu odluku obvezivati sud koji je taj zahtjev uputio ( 38 ). Suprotno, nadležnim se proglašavao kada je iz dokumenata pred Sudom jasno proizlazilo da su odgovarajuće odredbe prava Unije nacionalnim pravom izravno i bezuvjetno učinjene primjenjivima ( 39 ). Sud je u nekoliko predmeta zahtjeve za prethodnu odluku prihvaćao tek nakon što bi se uvjerio da će tumačenje koje se od njega tražilo obvezivati nacionalna tijela ( 40 ). Sud, prema potrebi, nije oklijevao proučiti pripremne akte nacionalnih propisa kako bi provjerio da je namjera nacionalnog zakonodavca doista bila na jednak način urediti situacije obuhvaćene pravom Unije i one obuhvaćene nacionalnim pravom ( 41 ).

45.

Kao drugo, Sud je u presudi Ullens de Schooten naglasio da je u predmetima koji se odnose na temeljne slobode njegova nadležnost za odgovor na prethodna pitanja upućena u kontekstu isključivo unutarnjih situacija – iznimka. Potom je sistematizirao pristup predmetnoj problematici, navevši četiri skupa okolnosti u kojima je ipak nadležan odgovoriti na zahtjeve za prethodnu odluku (jedan od kojih je situacija u kojima sudska praksa proizišla iz presude Dzodzi predviđa nadležnost). Važno je to da je Sud također naglasio da u situaciji koje su svi elementi ograničeni unutar jedne države članice „sud koji je uputio zahtjev treba, sukladno zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda, navesti Sudu po čemu je, unatoč potpuno unutarnjoj naravi, spor koji se pred njim vodi povezan s odredbama prava Unije […] i prema tome čini zatraženo prethodno tumačenje potrebnim za rješavanje tog spora” ( 42 ).

46.

Jasno je da nedavne odluke Suda (one donesene prije i nakon presude Ullens de Schooten) potvrđuju da je Sud spreman strože provjeravati jesu li sudovi koji upućuju zahtjeve propisno pružili sve informacije potrebne da bi se on proglasio nadležnim ( 43 ).

47.

Kao treće, tu je i predmet Nolan. U njemu je Sud utvrdio da se sudska praksa proizišla iz presude Dzodzi ne primjenjuje ako „akt Unije izričito predviđa isključenje iz svojeg područja primjene”. Sud je utvrdio da se „ne može utvrditi ili pretpostaviti da postoji interes Unije da se, u području koje je zakonodavac Unije isključio iz područja primjene akta koji je donio, odredbe tog akta ujednačeno tumače” ( 44 ).

48.

Točno je da bi se presudu Nolan moglo tumačiti na način da predviđa da se pravilo iz presude Dzodzi ne primjenjuje svaki put kad Unijine odredbe na koje se upućuje u nacionalnom pravu iz svojeg područja primjene izričito isključuju situacije poput one u glavnom postupku. Međutim, ako bi je se tumačilo na taj način, presuda Nolan bila bi jedinstven primjer u sudskoj praksi ( 45 ).

49.

Naime, Sud je u kasnijim predmetima pojasnio da je takvo (dalekosežno) tumačenje presude Nolan nepravilno. U predmetu E odbio je slijediti isti pristup, istaknuvši da su „u predmetu u kojem je donesena ta presuda postojale specifičnosti kojih u glavnom postupku nema” ( 46 ). U novijoj presudi G. S. i V. G. Sud je naglasio da njegova nadležnost ne može „varirati ovisno o tome je li područje primjene relevantne [Unijine] odredbe utvrđeno pozitivnom definicijom ili uspostavom određenih slučajeva isključenja, s obzirom na to da je moguć odabir obiju tih zakonodavnih tehnika” ( 47 ). Konkretno, Sud je pojasnio da je sudska praksa proizišla iz presude Dzodzi namijenjena tomu da se „Sud, u situacijama za koje autori Ugovorâ ili zakonodavac Unije nisu smatrali da ih je korisno uključiti u područje primjene [odredbi prava Unije], može izjasniti o tumačenju tih odredbi, neovisno o uvjetima u kojima se one primjenjuju” ( 48 ).

50.

Stoga, prema mojem mišljenju, predmet Nolan treba smatrati predmetom u kojem se Sud proglasio nenadležnim zato što je nacionalni zakonodavac Unijinu odredbu tumačenje koje se tražilo „upotrijebio” u kontekstu koji je bio previše različit od izvornoga. Naime, ne samo da se Unijina odredba na predmetnu situaciju nije primjenjivala ratione personae nego je i pravni kontekst u kojem je nacionalno pravilo djelovalo bio znatno drukčiji.

51.

Unatoč kritikama kojima je podvrgnuta, Sud je dosljedno potvrđivao sudsku praksu proizišlu iz presude Dzodzi. Međutim, kako to proizlazi iz pregleda koji sam ranije izložio, uvjeti pod kojima će se Sud proglasiti nadležnim za predmet, čak i ako je on zapravo izvan područja primjene Unijina akta, i točne granice takvog proširenja, nipošto nisu jasni.

52.

Smatram da Sud treba iskoristiti priliku koju pruža ovaj predmet kako bi barem donekle pojasnio ovu problematiku ( 49 ). U nedostatku preciznijeg okvira, nacionalni sudovi nemaju smjernice o tome kada mogu Sudu uputiti pitanja o tumačenju Unijinih odredbi koje se u glavnom postupku primjenjuju samo neizravno. U tom je kontekstu suvišno isticati da svaki zahtjev za prethodnu odluku koji je odbačen zbog postupovnih razloga podrazumijeva neoptimalno korištenje vremena i resursa kako za sud koji ga je uputio tako i za Sud.

53.

U nastavku ću izložiti uvjete koji se, prema mojem mišljenju, moraju ispuniti kako bi se, prema pristupu iz sudske prakse proizišle iz presude Dzodzi, prihvatio zahtjev za prethodnu odluku koji ne spada u područje primjene Unijina akta. Dva od tih uvjeta – dvostruki materijalni uvjet i postupovni uvjet – već proizlaze iz sudske prakse Suda (a). Predlažem da se izričito potvrdi da uz ta dva uvjeta postoji i treći, materijalni, koji se odnosi na interes za pojmovnu ujednačenost koja se tim zahtjevom za prethodnu odluku želi postići (b).

54.

Prvi materijalni uvjet – koji je zapravo dvostruk – izvorno je utvrđen presudom Kleinwort Benson, a u novije doba potvrđen u nekoliko predmeta: nacionalno pravo mora sadržavati „izravno i bezuvjetno upućivanje” na Unijine odredbe tumačenje kojih se od Suda traži. Iz toga se nužno nameće pitanje: kada je upućivanje izravno i bezuvjetno?

55.

Izraz „izravno”, prema mojem mišljenju, treba tumačiti na način da upućivanje mora biti konkretno i nedvosmisleno, a ne općenito (ili generičko) ( 50 ). Taj uvjet zasigurno ispunjavaju nacionalne odredbe koje sadržavaju izričito upućivanje na Unijine odredbe koje su određene ili lako odredive. Međutim, ne može se isključiti mogućnost da se i upućivanja koja se ne nalaze u samoj nacionalnoj odredbi, nego u drugim dokumentima, kao što su akti koji prate zakonodavstvo (ili drugi pripremni akti) ili provedbeno zakonodavstvo, smatraju dovoljno izričitima i jasnima u tom smislu ( 51 ).

56.

S druge strane, čini se da izraz „bezuvjetno” znači da Unijine odredbe na koje se upućuje moraju biti „bez ograničenja primjenjive na situaciju koja se razmatra u glavnom postupku” ( 52 ), što podrazumijeva da sud koji je uputio zahtjev ne može odstupiti od tumačenja koje pruži Sud ( 53 ). Takvom tumačenju izraza „bezuvjetno” u prilog ide prethodno navedena sudska praksa, u kojoj je Sud naglasio važnost toga da njegova presuda bude obvezujuća u glavnom postupku ( 54 ).

57.

Nakon presude Ullens de Schooten postalo je jasno da postoji i postupovni uvjet koji mora biti ispunjen da bi Sud prihvatio zahtjev za prethodnu odluku upućen u okolnostima sličnima onima iz predmeta Dzodzi. Nadležnost Suda u situacijama u kojima pravo Unije nije izravno primjenjivo na činjenično stanje predmeta je iznimka te se, kao takva, mora usko tumačiti. Osim toga, u slučajevima sličnima predmetu Dzodzi posebno je važno da Sud jasno i detaljno poznaje relevantne nacionalne propise jer relevantnost i nužnost odgovora Suda možda neće biti na prvi pogled očita ( 55 ). Stoga je zadaća suda koji je uputio zahtjev da Sudu objasni zašto bi se trebao proglasiti nadležnim iako Unijine odredbe o kojima je riječ nisu izravno primjenjive u glavnom postupku. Sud ne može jednostavno preuzeti nadležnost ako mu u tom pogledu nisu pružene relevantne informacije ( 56 ).

58.

Prema mojem mišljenju, postoji dodatan uvjet koji mora biti ispunjen da bi Sud bio nadležan u slučajevima sličnima predmetu Dzodzi. Iako je u sudskoj praksi moguće pronaći neke tragove tog uvjeta ( 57 ), moram priznati da Sud do sada nije izričito upućivao na njega. Međutim, čini se da taj dodatni uvjet proizlazi iz same logike na kojoj se temelji sudska praksa proizišla iz presude Dzodzi.

59.

Glavno opravdanje za nadležnost Suda u slučajevima sličnima predmetu Dzodzi, a koje je Sud gotovo kao mantru ponavljao kroz svoju sudsku praksu, jest da je, u slučaju upućivanja, u interesu Unije da osigura ujednačeno tumačenje relevantnih Unijinih odredbi „radi izbjegavanja različitih tumačenja u budućnosti”. Stoga se ta „ujednačenost tumačenja” s obzirom na strukturu tih predmeta morala odnositi na interes Unije da očuva ujednačenost unutar države članice, a ne na ujednačeno tumačenje prava Unije u svim državama članicama, što je tradicionalniji slučaj u pravu Unije. U suprotnom bi bilo prilično teško razumjeti na koji bi se točno način mogla ugroziti ujednačenost prava Unije time što bi pojedinačne države članice na nacionalnoj razini jednostrano zadržale različita pravila koja su izvan područja primjene prava Unije.

60.

U svakom slučaju, ne vidim zašto bi svako upućivanje na odredbe, načela ili pojmove prava Unije koje se može pronaći u zakonodavstvima država članica nužno dovelo do interesa Unije za (ono što se može nazvati) „pojmovnom ujednačenosti”.

61.

Mogu shvatiti da interes za pojmovnom ujednačenosti postoji, i to ne samo na strani Unije nego, još i više, na strani države članice, kako bi se izbjegla situacija u kojoj se na nacionalnoj razini primjenjuju dva skupa pravila u funkcionalno i pravno usporedivom kontekstu. To će vjerojatno biti slučaj kada ta pravila imaju isti cilj te se odnose na istu predmet. U tim slučajevima – i isključivo u tim slučajevima – čini mi se da je i poželjno i moguće dosljedno tumačiti ta dva skupa pravila.

62.

Naime, nekoliko je nezavisnih odvjetnika upozorilo Sud na opasnosti tumačenja pravila izvan njegova konteksta ili njegove primjene na činjenično stanje koje se razlikuje od onoga koje je zakonodavac Unije imao na umu ( 58 ). I ja se moram pridružiti tim upozorenjima. Međutim, ako je kontekst dvaju skupova pravila u biti analogan, te su opasnosti vjerojatno manje.

63.

Ipak, možda su potrebna određena pojašnjenja u pogledu zahtjeva da se nacionalne i Unijine odredbe moraju odnositi na isti predmet. Naime, budući da se prvonavedenima uređuje pitanje koje nije obuhvaćeno područjem primjene potonjih, taj se zahtjev očito ne odnosi na potpunu istovjetnost, nego više na povezanost, bliskost ili usku sličnost njihovih predmeta.

64.

Taj će zahtjev vjerojatno biti zadovoljen kada nacionalna tijela odluče doseg Unijinih pravila proširiti na „susjedne” situacije kako bi na sličan način uredile situacije obuhvaćene pravom Unije i isključivo unutarnje situacije. Naime, to je osobito slučaj kada su relevantna nacionalna pravila, takoreći, „jedan korak udaljena”, bilo ratione materiae, ratione personae, ratione loci ili ratione temporis, od zakonodavnog okvira Unije na koji upućuju.

65.

Primjeri iz sudske prakse pomažu u boljem razumijevanju tog koncepta. U predmetu Dzodzi relevantna pravila Zajednice i nacionalna pravila očito su se odnosila na isti predmet: stjecanje prava na boravak za bračne drugove građana Unije, odnosno belgijskih državljana. Stoga je belgijski sud pitao Sud bi li gospođi Dzodzi bilo dodijeljeno to pravo da je bila obuhvaćena ratione personae područjem primjene relevantnih pravila Zajednice ( 59 ). U predmetu Leur‑Bloem nizozemski je zakonodavac prilikom prenošenja Unijinih odredbi o oporezivanju koje su se primjenjivale na spajanja, podjele, prijenos imovine i razmjene udjela između društava iz različitih država članica njihovo područje primjene proširio i na spajanja dvaju nizozemskih društava ( 60 ). U predmetima SGI i Solar Electric Martinique francuski je zakonodavac Unijina pravila o PDV‑u u biti učinio primjenjivima na prekomorske departmane i teritorije, unatoč tomu što su oni bili izričito isključeni iz područja primjene relevantnih Unijinih direktiva ( 61 ). U predmetu Europamur relevantnim španjolskim zakonima područje primjene Unijinih pravila o nepoštenim poslovnim praksama poslovnih subjekata prema potrošačima prošireno je i na prakse između poslovnih subjekata ( 62 ). Sud je u nekoliko predmeta odgovorio na pitanja o pravilnom tumačenju članka 101. UFEU‑a u situacijama u kojima sporazumi ili prakse o kojima je riječ nisu utjecale na tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu, ali su mogle povrijediti nacionalna pravila o tržišnom natjecanju ( 63 ).

66.

Čak i u mnogim predmetima u kojima je Sud možda velikodušno utvrdio da je izravno i bezuvjetno upućivanje postojalo, kao primjerice u predmetima Fournier, Ostas ili BIAO ( 64 ), ostaje činjenica da je predmetnim nacionalnim pravilima područje primjene relevantnih Unijinih pravila prošireno samo za „jedan korak” ( 65 ).

67.

Međutim, što se nacionalno zakonodavstvo više udaljava od konteksta u kojem su Unijine odredbe osmišljene i u kojem se primjenjuju, to interes Unije (i predmetnih država članica) za osiguravanje pojmovne ujednačenosti postaje upitniji, a osnova za nadležnost Suda slabija. Sud bi možda mogao iskoristiti svoju nadležnost za tumačenje Unijina pravila o cestovnom prijevozu svinja ako bi država članica područje primjene tog pravila proširila tako da uključuje i cestovni prijevoz ovaca. Međutim, bi li se Sud proglasio nadležnim, upućujući na presudu Dzodzi, ako bi država članica prošila područje primjene tih pravila, ili samo nekoliko izabranih odredbi tih pravila, na temelju jasnog i bezuvjetnog upućivanja, na međuzvjezdani prijevoz ljudi?

68.

Naravno, ništa ne sprečava nacionalna tijela da u postojećim Unijinim pravilima – ili nekim načelima, pojmovima i izrazima koji se u njima koriste – pronađu inspiraciju te ih posude za potrebe uređivanja drugih pitanja. Međutim, njihova kreativnost pri urezivanju novih elemenata u pravila Unije ne smije rezultirati nenormalnim i neograničenim proširenjem nadležnosti Suda.

69.

Dakle, osnovna logika je jedan od koraka. U pravilu, odmicanje od postojećeg pravnog okvira Unije za samo jedan korak, pri čemu se čuva opća logika tog okvira, možda neće biti problem. Međutim, više malih koraka nacionalnog zakonodavca odjednom postaje prilično velik korak za Sud, od kojeg će se onda u biti tražiti da neizravno donese odluku u predmetu koji nema mnogo veze s izvornim aktom prava Unije.

70.

Ukratko, da bi Sud prihvatio nadležnost u predmetu u kojem se Unijino pravilo o kojem je riječ pred nacionalnim sudom primjenjuje na temelju toga da je njegovo područje primjene nacionalnim pravom prošireno izvan njegova izvorno zamišljenog područja primjene, moraju se ispuniti tri uvjeta.

71.

Kao prvo, nacionalno pravo mora sadržavati izravno i bezuvjetno upućivanje na Unijinu odredbu čije se tumačenje traži od Suda, koje ne samo da tu odredbu čini jasno primjenjivom na dotični predmet nego ujedno znači da će smjernice koje Sud pruži biti obvezujuće za nacionalni sud u tom predmetu.

72.

Kao drugo, Unijina pravila čije je područje primjene prošireno nacionalnim pravom moraju se primjenjivati unutar funkcionalno i pravno usporedivog konteksta u kojem postoji interes za očuvanje pojmovne ujednačenosti i unutar kojeg tumačenje odredbi prava Unije može biti od praktične pomoći sudu koji je uputio zahtjev.

73.

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev obvezan je jasno objasniti na koji su način dva navedena uvjeta ispunjena u dotičnom predmetu, jasno izlažući relevantne odredbe nacionalnog prava.

74.

Sada ću s obzirom na taj okvir razmotriti je li Sud nadležan u predmetnom slučaju.

75.

Kao prvo, počinjući sa zadnjim postupovnim uvjetom, informacije koje su Sudu potrebne da bi odlučio o svojoj nadležnosti jasno su izložene u odluci kojom je upućen zahtjev. Naime, sud koji je uputio zahtjev iscrpno objašnjava zašto je, prema njegovu mišljenju, Sud nadležan sukladno pristupu iz sudske prakse proizišle iz presude Dzodzi. Sud se stoga u tom pogledu ne mora oslanjati ni na kakve pretpostavke u vezi s nacionalnim pravom.

76.

Kao drugo, nesporno je da relevantno nacionalno zakonodavstvo, AO, sadržava „izravno i bezuvjetno” upućivanje na odredbe Uredbe 2016/679. Izričito upućivanje na odredbe te uredbe nalazi se u člancima 2.a, 32.b i 32.e AO‑a. Usto, članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a predviđa da izraze „postavljanj[e], ostvarivanj[e] ili obran[a] građanskih potraživanja ili […] obran[a] od potraživanja […] u građanskim sporovima” treba tumačiti u vezi s člankom 23. stavkom 1. točkom (j) Uredbe 2016/679 ( 66 ). Namjera usklađivanja dvaju skupova pravila proizlazi i iz memoranduma s objašnjenjem tog zakona. Nadalje, također je nesporno da bi odgovor Suda obvezivao sud koji je uputio zahtjev.

77.

Međutim, kao treće, ozbiljno sumnjam u postojanje bilo kakvog interesa za osiguravanje pojmovne ujednačenosti. Naime, čini mi se da Unijine i nacionalne odredbe o kojima je riječ – kada ih se promatra i iz makro perspektive (u kontekstu pravnog akta kojem pripadaju) i iz mikro perspektive (usredotočivanjem isključivo na određene odredbe) – nemaju isti cilj niti se odnose na isti predmet.

78.

Za početak, nije potrebno isticati značajne razlike, u smislu sadržaja i cilja, između zakonodavnih okvira kojima dvije predmetne odredbe pripadaju. Članak 23. stavak 1. odredba je Opće uredbe o zaštiti podataka: skup pravila koja uređuju obradu podataka na jedinstvenom tržištu ( 67 ). Ta uredba, prije svega, predviđa granice obrađivanja podataka kako bi se zaštitila temeljna prava ispitanikâ.

79.

Nasuprot tomu, članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a odredba je njemačkog Poreznog zakonika, što je potpuno drukčiji pravni akt. Odredbe tog akta, uključujući one o obradi podataka, namijenjene su osiguravanju ujednačenog i zakonitog oporezivanja i zaštiti poreznih prihoda.

80.

Usto, navedene dvije odredbe, kada ih se promatra zajedno ili zasebno, također se razlikuju u smislu ciljeva i sadržaja.

81.

Članak 23. Uredbe 2016/679 predviđa situacije u kojima Unija ili države članice mogu ograničiti prava koja uobičajeno imaju ispitanici i koja su zajamčena u poglavlju III. Uredbe 2016/679 (primjerice, pravo na pristup, ispravak i brisanje) i odgovarajuće obveze voditeljâ obrade (poput obveze informiranja). U situacijama koje su navedene u tom članku (koje treba restriktivno tumačiti) određeni javni ili privatni interesi mogu ograničiti temeljno pravo pojedinaca na zaštitu osobnih podataka ( 68 ).

82.

Nasuprot tomu, članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a – koji se nalazi u njegovu prvom dijelu, četvrtom poglavlju („Zaštita podataka i porezna tajna”) – dio je skupa pravila kojima je uređeno kada njemačka tijela mogu (ili ne mogu) otkriti ili upotrijebiti podatke poreznih obveznika kojima su dobili pristup u okviru poreznih postupaka. Unutar tog okvira, ta pravila, čemu svjedoči i predmetni slučaj, stvarno djeluju kao ograničenja prava pojedinca na pristup informacijama koje su u posjedu javnih tijela.

83.

Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a uveden kako bi se ispravio nepovoljan položaj porezne uprave u okviru stečajnih postupaka. U skladu s njemačkim pravom, tužba za pobijanje pravnih radnji podnesena u okviru stečajnog postupka je građanskopravna tužba koja se razmatra pred građanskim sudovima. Njemačko stečajno pravo privatnopravne i javnopravne vjerovnike stavlja u ravnopravan položaj pa javnopravna potraživanja, kao što su porezi i doprinosi za socijalno osiguranje, nemaju prednost.

84.

Međutim, kako to sud koji je uputio zahtjev dalje ističe, prije nego što je donesen članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a, porezna tijela u praksi su bila u lošijem položaju nego bilo koji privatni vjerovnik. Naime, zahvaljujući nacionalnoj sudskoj praksi u pogledu pravila o slobodi informiranja i pristupu informacijama koja je naginjala omogućavanju pristupa, stečajni upravitelji mogli su od poreznih tijela zahtijevati pristup poreznim informacijama o stečajnom dužniku. To je upraviteljima omogućavalo da donesu potpuno informirane odluke o podnošenju tužbi za pobijanje pravnih radnji u stečajnom postupku protiv tih tijela. Ta mogućnost ne postoji u odnosu na privatne vjerovnike stečajnog dužnika jer oni ne podliježu zakonima o slobodi informiranja.

85.

Njemački zakonodavac u takvom je zakonodavnom kontekstu i praksi uveo članak 32.c stavak 1. točku 2. AO‑a, kako bi spriječio da porezna tijela budu u slabijem položaju od privatnih vjerovnika u stečajnom postupku.

86.

Stoga su ciljevi dviju odredbi jednako različiti: člankom 23. Uredbe 2016/679 nastoji se postići odgovarajuća ravnoteža između poštovanja temeljnih prava fizičkih osoba čiji se podaci obrađuju (primjerice, prava na privatni i obiteljski život) i potrebe za zaštitom drugih legitimnih interesa u demokratskom društvu (primjerice, nacionalne sigurnosti). Nasuprot tomu, članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a namijenjen je ispravljanju onoga što se smatralo neravnotežom na štetu poreznih tijela u kontekstu pobijanja pravnih radnji u stečajnom postupku.

87.

Osim toga, da bi osigurao ostvarenje tog cilja, članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a ne samo da područje primjene članka 23. stavka 1. Uredbe 2016/679 proširuje na određene „susjedne” situacije, on ujedno „posuđuje” odredbu iz navedenog članka uredbe te je putem zanimljivog zakonodavnog upućivanja primjenjuje na prilično drukčiji skup okolnosti. Međutim, takav je zakonodavni zahvat moguć samo zato što je ranije već bilo, u drugim elementima nacionalnog zakonodavnog okvira, nekoliko drugih proširenja područja primjene Uredbe 2016/679 ratione materiae i ratione personae.

88.

Kao prvo, članak 23. stavak 1. Uredbe 2016/679 primjenjuje se samo u odnosu na fizičke osobe, dok se članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a primjenjuje u odnosu na sve fizičke i pravne osobe. U biti, pristup informacijama u predmetnom se slučaju traži u pogledu poreznih podataka pravne osobe. To očito nije zanemariv detalj: odvagivanje koje zahtijeva članak 23. stavak 1. možda se neće nužno provesti na isti način za podatke o pravnim osobama, na koje Uredba 2016/679 čak nije ni primjenjiva te stoga ne podrazumijeva odvagivanje ili zakonodavnu ocjenu u odnosu na takve situacije. Interes fizičke osobe da zaštiti svoju privatnost i privatnost svoje obitelji ne može se usporediti s interesom pravne osobe da zaštiti podatke o, primjerice, svojem poslovanju, ustroju i poreznom statusu.

89.

Kao drugo, kako je to njemačka vlada pojasnila, prema nacionalnom pravu stečajni upravitelj je, za potrebe pristupa podacima stečajnog dužnika, „treća strana” ( 69 ). Za stečajnog se upravitelja stoga ne može smatrati da djeluje na temelju prava koja mu je ispitanik (društvo u stečaju) prenio. Međutim, članak 23. stavak 1. Uredbe 2016/679 odnosi se na prava ispitanikâ i obveze voditeljâ obrade. On se uopće ne odnosi na pristup trećih strana informacijama koje su u posjedu javnih tijela.

90.

Kao treće, članak 23. stavak 1. Uredbe 2016/679, za razliku od članka 32.c stavka 1. točke 2. AO‑a, ne odnosi se na ograničenja, utemeljena na pravilima o transparentnosti i otvorenosti, zahtjevâ za pristup informacijama koje su u posjedu javnih tijela. Unijina odredba predviđa dopuštena ograničenja pravâ ispitanikâ (uključujući pravo na pristup), nastojeći zaštititi njihova prava na privatnost od voditeljâ i izvršiteljâ obrade podataka (neovisno o tome jesu li privatne ili javne prirode).

91.

Dakle, članak 23. stavak 1. Uredbe 2016/679 odredba je koja dopušta posebne iznimke od određenih prava ispitanikâ, koje proizlaze iz sustava i smisla Opće uredbe o zaštiti podataka. Njime se nastoji postići odgovarajuća ravnoteža između temeljnih prava pojedinaca, to jest fizičkih osoba, i određenih ključnih javnih i privatnih interesa.

92.

Člankom 32.c stavkom 1. točkom 2. AO‑a ta se odredba „presađuje” s ciljem osiguravanja određene ravnoteže u potpuno drukčijem zakonodavnom i činjeničnom kontekstu. Njime se zapravo nastoji ograničiti preširok doseg domaćih pravila o pristupu informacijama koje su u posjedu javnih tijela tako što se određenim (trećim) stranama uskraćuje pristup poreznim informacijama, s ciljem da se (ponovno) uspostavi ravnoteža između stranaka u sporovima za pobijanje pravnih radnji u stečajnom postupku.

93.

Zaključno, članak 23. stavak 1. Uredbe 2016/679 i članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a dio su različitih propisa, imaju različite ciljeve i slijede potpuno različite logike. Ne vidim zašto bi, posebno na strani Unije, a možda i na strani Savezne Republike Njemačke, postojao interes da se između tih odredbi osigura pojmovna ujednačenost.

94.

Na temelju toga predlažem Sudu da se u ovom predmetu proglasi nenadležnim odgovoriti na prethodna pitanja.

95.

Međutim, budući da je moja dužnost (potpuno) pomoći Sudu, kratko ću razmotriti meritum prethodnih pitanja, uz važnu napomenu da, s obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da Sud ne može sudu koji je uputio zahtjev pružiti bilo kakav odgovor koji bi bio koristan u sporu koji se pred tim sudom vodi.

96.

Metaforički govoreći, to je kao da se suca hokeja na ledu pita može li iznimku od zabrane icinga (nedopušteno ispucavanje), u situaciji kada obje ekipe imaju manjak igrača, ali samo jedan vratar napusti svoj prostor u smjeru paka, primijeniti jedan od gledatelja u hokejskoj dvorani koji igra šah kako bi odlučio može li izvesti rokadu sa svojom kraljicom. Odgovor na takvo pitanje vjerojatno će biti da pravila hokeja na ledu ne zabranjuju takav potez, ali smatram da je to zato što sa sigurnošću možemo pretpostaviti da ta pravila ne govore ništa o rokadi kraljicom u šahu.

97.

Sud koji je uputio zahtjev svojim trima pitanjima u biti želi doznati je li nacionalna odredba – poput članka 32.c stavka 1. točke 2. AO‑a – koja ograničava pravo na pristup osobnim podacima koji su u posjedu poreznih tijela, kada se ti podaci mogu upotrijebiti za podnošenje tužbe za pobijanje pravnih radnji u stečajnom postupku protiv tih tijela, u skladu s člankom 23. stavkom 1. Uredbe 2016/679.

98.

Kako to proizlazi iz prethodno iznesenih razmatranja, odgovor na to pitanje može biti samo potvrdan. Zbog svojeg drukčijeg sadržaja, područja primjene i cilja, Uredba 2016/679 ne propisuje ništa o konkretnom zakonodavnom odabiru njemačkih tijela da ograniče područje primjene nacionalnih pravila o slobodi informiranja u okviru stečajnih postupaka kako bi ponovno uspostavila ravnotežu između privatnopravnih i javnopravnih vjerovnika.

99.

U svakom slučaju te unatoč logičkoj poteškoći koja se susreće pri „uguravanju” Unijine odredbe o kojoj je riječ u činjenično stanje ovog predmeta, u nastavku ću je pokušati protumačiti kao da je primjenjiva na situaciju poput one koja se razmatra u glavnom postupku.

100.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita dopušta li članak 23. stavak 1. točka (j) Uredbe 2016/679 ograničenja koja su uvedena radi zaštite interesa javnih tijela, a ne interesa privatnih stranaka.

101.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da nacionalni zakonodavac očito pretpostavlja da su takva ograničenja dopuštena: članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a izričito upućuje na članak 23. stavak 1. točku (j) Uredbe 2016/679. Međutim, taj sud ističe da prema mišljenju određenih teoretičara situacije predviđene u točkama (i) i (j) članka 23. stavka 1. dopuštaju ograničenja samo u svrhe privatnih interesa te da stoga ne mogu „obuhvaćati” ostvarivanje javnog cilja.

102.

Savezna zemlja te češka i njemačka vlada smatraju da se na prvo pitanje mora potvrdno odgovoriti. U pogledu (apstraktnog) pitanja tumačenja točaka (i) i (j) članka 23. stavka 1., dijelim njihovo stajalište. Ni iz teksta ni iz ciljeva članka 23. stavka 1. točke (j) Uredbe 2016/679 ne proizlazi da ta odredba ne bi bila primjenjiva u odnosu na javna tijela.

103.

Točka (j) navodi samo „ostvarivanje potraživanja u građanskim sporovima”, bez navođenja ograničenja s obzirom na privatnu ili javnu prirodu stranaka u postupku. Ništa u tekstu članka 23. stavka 1. Uredbe 2016/679 (ili uvodne izjave 73.) ne isključuje iz područja primjene te odredbe sudske građanske postupke u kojima sudjeluju javna tijela, bilo kao tužitelji ili tuženici.

104.

Osim toga, čak i ako se građanskopravni zahtjevi uglavnom postavljaju između osoba privatnog prava radi ostvarenja privatnih interesa, ne vidim nijedan razuman razlog na temelju kojeg bi zakonodavac Unije želio drukčije urediti građanske postupke u kojima su stranke javna tijela. Prema mojem mišljenju, svako takvo pravilo, koje određenim strankama daje više prava nego drugima, bilo bi prilično neobično.

105.

Cilj je pravila iz točke (j) – pretpostavljam – dopustiti Unijinu ili nacionalnom zakonodavcu da odluči da, u kontekstu ostvarivanja potraživanja u građanskim sporovima, posebna pravila o otkrivanju podataka imaju prednost, u slučaju sukoba, pred općim pravilima koja proizlaze iz zaštite podataka. Naime, većina nacionalnih prava predviđa posebne sustave otkrivanja podataka u okviru sudskih postupaka, uključujući građanske postupke. Međutim, sustavi država članica znatno se razlikuju. S obzirom na važnost takvih sustava, može se pretpostaviti da bi zakonodavac Unije mogao odlučiti da pravila o zaštiti podataka ne smiju dovesti u pitanje njihovu primjenu. Logično je da to mora biti tako neovisno o tome jesu li stranke privatnopravni ili javnopravni subjekti te neovisno o privatnom ili javnom interesu na kojem se temelji njihovo djelovanje ili obrana.

106.

Međutim, Komisija iznosi suprotno stajalište. Ona tvrdi da se člankom 23. stavkom 1. Uredbe 2016/679 u načelu razlikuje između iznimaka namijenjenih zaštiti javnih interesa, koje su navedene u točkama (a) do (h), i iznimaka namijenjenih zaštiti privatnih interesa, koje su navedene u točkama (i) i (j) tog članka. Ona pojašnjava da točka (j) nije postojala u odredbi koja je prethodila sadašnjoj (članak 13. Direktive 95/46/EZ ( 70 )) te da je dodana tek sadašnjom uredbom. Komisija navodi da je, s obzirom na to da je dodana na kraju, a ne na početku tog popisa, točka (j), kao i točka (i), namijenjena zaštiti privatnih interesa.

107.

Komisija dalje ističe da se dodavanjem točke (j) htjelo kodificirati zaključke Suda u presudi Promusicae ( 71 ), u kojoj je Sud utvrdio postojanje očite praznine u ranijim odredbama koje odgovaraju sadašnjem članku 23. kada je riječ o mogućnosti (privatnih) stranaka da ostvaruju svoja prava pred nacionalnim sudovima. Prema njezinu mišljenju, izmjena je imala vrlo konkretno i usko područje primjene.

108.

Međutim, ni u tekstu ni u pripremnim aktima Uredbe 2016/679 ne vidim nikakvu potporu Komisijinim tvrdnjama. Kada je riječ, osobito, o pripremnim aktima, začuđen sam činjenicom da Komisija Sudu nije podnijela nijedan takav dokument ili barem na njega uputila u svojim očitovanjima.

109.

U svakom slučaju, iz javno dostupnih pripremnih akata čini se da točke (j) nije bilo u Prijedlogu uredbe koji je Komisija iznijela 2012. ( 72 ). Tu je točku kasnije dodalo Vijeće ( 73 ). Međutim, u dokumentima koje sam uspio pregledati nisam pronašao nikakav trag navodne namjere zakonodavca Unije da područje primjene te izmjene ograniči na sporove za ostvarivanje potraživanja koje pokreću privatne stranke ( 74 ). Osim toga, nisam pronašao nijedan konkretan pokazatelj da je zakonodavac Unije popis mogućih ograničenja strukturirao prema dihotomiji javni interes/privatni interes, na koju upućuje Komisija.

110.

Nije mi uvjerljiva ni tvrdnja prema kojoj je područje primjene točke (j) trebalo biti prilično usko jer je zakonodavac Unije samo želio reagirati na presudu Promusicae.

111.

Točka (j) možda jest uvedena povodom presude Promusicae. Međutim, ne vidim zašto bi zakonodavac, nakon što je to pitanje „otvoreno” presudom, nužno želio ograničiti izmjenu na konkretno činjenično stanje tog spora. Zašto izmjenu ograničiti na potraživanja privatnih stranaka u građanskim sporovima namijenjena ostvarivanju privatnih interesa? Kako je to navedeno u točkama 104. i 105. ovog mišljenja, svako takvo pravilo činilo bi se prilično nerazumnim.

112.

Stoga, prema mojem mišljenju, nema razloga za zaključak da članak 23. stavak 1. točka (j) Uredbe 2016/679 uvođenje ograničenja dopušta samo kad privatne stranke ostvaruju potraživanja u građanskim sporovima.

113.

Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem pita obuhvaća li izraz „ostvarivanje potraživanja u građanskim sporovima” iz članka 23. stavka 1. točke (j) Uredbe 2016/679 i obranu od potraživanja u građanskim sporovima te, ako obuhvaća, mora li potraživanje već biti postavljeno.

114.

Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a u biti uspostavlja načelo da, u situaciji poput one u glavnom postupku, obveze pružanja informacija trebaju isključivo biti uređene pravilima građanskog prava. Međutim, ta (nacionalna) pravila obveze otkrivanja podataka propisuju samo kada je postojanje prava na pobijanje pravnih radnji u stečajnom postupku meritorno utvrđeno te se postupak odnosi samo na daljnje određivanje prirode i opsega tog prava. Stoga, dok se ne utvrdi obveza povrata, stečajni upravitelj može zahtijevati informacije samo od stečajnog dužnika.

115.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da izraz „Durchsetzung” iz njemačke verzije članka 23. stavka 1. točke (j) Uredbe 2016/679 uobičajeno upućuje na radnje tužitelja te se uglavnom koristi kao sinonim za ostvarivanje ili izvršavanje potraživanja čije je postojanje već meritorno utvrđeno. Taj je izraz zapravo sličan izrazima „enforcement” iz engleske verzije uredbe i „exécution” iz njezine francuske verzije. S obzirom na to, sud koji je uputio zahtjev pita se može li se pod izraz „ostvarivanje” podvesti i obrana od potraživanja u građanskim sporovima. On u tom kontekstu skreće pozornost na činjenicu da druge odredbe uredbe upućuju na „uspostavu/postavljanje”, „[izvršavanje]” ili „obranu” pravnih zahtjeva ( 75 ).

116.

Ako izraz „ostvarivanje potraživanja u građanskim sporovima” obuhvaća obranu poreznih tijela od takvih potraživanja, prema navodu suda koji je uputio zahtjev, otvara se pitanje mora li potraživanje (u ovom slučaju pravo na pobijanje pravnih radnji u stečajnom postupku) već biti postavljeno ili je dovoljno da su zatražene informacije kako bi se razmotrila mogućnost njihova postavljanja. Naime, tekst članka 32.c stavka 1. točke 2. AO‑a upućuje na obranu pravnog subjekta financijskog tijela „od potraživanja koja su mu upućena u građanskim sporovima” ( 76 ). To podrazumijeva da je potraživanje već postavljeno u odnosu na protivnu stranku i meritorno potkrijepljeno. Međutim, moguće je i drukčije tekstualno tumačenje. Usto, ako bi nacionalno pravilo pravo na pristup poreznim podacima isključivalo samo u ovršnim postupcima, to bi pravilo u velikoj mjeri bilo neučinkovito: stečajni upravitelj do tada bi već došao u posjed potrebnih informacija. Sud koji je uputio zahtjev stoga bi članak 32.c stavak 1. točku 2. AO‑a trebao tumačiti na način da izraz „upućeno” obuhvaća i „čije se postojanje tek treba utvrditi” ili „moguće”.

117.

U pogledu tog drugog pitanja slažem se sa stajalištima savezne zemlje te češke i njemačke vlade.

118.

Za početak, čini mi se da ostvarivanje potraživanja u građanskim sporovima nužno uključuje ocjenjivanje argumenata istaknutih u prilog postojanju potraživanja kao i argumenata istaknutih u prilog njegovu nepostojanju. Suprotno tumačenje protivilo bi se načelu jednakosti oružja. Naime, ono bi narušilo postupovnu ravnotežu između stranaka sudskog postupka u korist tužitelja. Stoga pojam „ostvarivanje” nužno obuhvaća pojam „obrana” od tužiteljeva potraživanja.

119.

Taj zaključak ne dovodi u pitanje činjenica da se u drugim odredbama uredbe koristi izraz „postavljanje, [izvršavanje] ili obrana” prava pred sudovima. Kao prvo, te su odredbe možda sastavili drugi autori u drugo vrijeme (kako je to navedeno, točku (j) u kasnijoj fazi dodalo je Vijeće). Kao drugo, te druge odredbe ne sadržavaju izraz „ostvarivanje” te ih se stoga ne može smisleno uspoređivati.

120.

Slijedeći istu logiku, također smatram da ograničenje predviđeno člankom 23. stavkom 1. točkom (j) Uredbe 2016/679 nije uvjetovano zahtjevom da je potraživanje u građanskim sporovima već postavljeno.

121.

Točno je da se izraz upotrijebljen u uredbi, u njezinim različitim jezičnim verzijama ( 77 ), može tumačiti na način da se odnosi samo na ovršnu fazu postupka: onu u kojoj se namirenje potraživanja prema potrebi prisilno ostvaruje. Međutim, taj se izraz može tumačiti i šire, na način da se odnosi na pokretanje postupka priznavanja te stoga i zaštite nečijeg subjektivnog prava.

122.

Smatram da se treba prikloniti potonjem tumačenju. Ne vidim razlog zašto bi zakonodavac Unije dopustio državama članicama da svoje posebne sustave otkrivanja podataka zadrže samo u odnosu na određene vrste ili faze građanskih postupaka, a u odnosu na druge ne. Ako razlozi povezani sa zaštitom integriteta i poštenosti građanskog postupka dopuštaju državama članicama ograničavanje pravâ ispitanikâ (i obveza voditeljâ obrade podataka), tada možemo tvrditi da bi se ta pravila trebala u načelu primjenjivati u bilo kojoj fazi postupka ( 78 ).

123.

Suprotno tumačenje bilo bi i nelogično: zašto dopustiti državama članicama da pristup ograniče tijekom posljednje (ili ovršne) faze postupka, ali ne prije? Kako to sud koji je uputio zahtjev pravilno ističe, stečajni upravitelj do tada će doći u posjed traženih informacija te bi pravilo o ograničavanju pristupa postalo besmisleno.

124.

Stoga zaključujem da izraz „ostvarivanje potraživanja u građanskim sporovima” iz članka 23. stavka 1. točke (j) Uredbe 2016/679 obuhvaća i obranu od potraživanja u građanskim sporovima te da nije ograničen na situacije u kojima je potraživanje već postavljeno.

125.

Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem u biti pita je li nacionalna odredba poput članka 32.c stavka 1. točke 2. AO‑a, koja ograničava pristup podacima koji su u posjedu poreznih tijela, kada je te podatke moguće upotrijebiti za podnošenje zahtjeva za pobijanje pravnih radnji u stečajnom postupku protiv tih tijela, u skladu s člankom 23. stavkom 1. točkom (e) Uredbe 2016/679.

126.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a ne upućuje na točku (e), nego na točku (j) članka 23. stavka 1. Međutim, taj sud ne isključuje mogućnost da bi i točka (e) mogla činiti valjanu osnovu za nacionalnu odredbu. On se u vezi s time pita može li se ciljeve koji se nastoje ostvariti člankom 32.c stavkom 1. točkom 2. AO‑a – odnosno stavljanje poreznih tijela u položaj ravnopravan ostalim vjerovnicima u kontekstu pobijanja pravnih radnji u stečajnom postupku kako bi se osiguralo ujednačeno oporezivanje i zaštitili porezni prihodi – smatrati „važnim ciljem od općeg javnog interesa” u smislu točke (e). Nadalje, Sud koji je uputio zahtjev također pita odnosi li se sporna nacionalna odredba na „porezna pitanja”, za potrebe točke (e), s obzirom na to da predmet spora koji se pred njim vodi nije uređen poreznim, nego stečajnim pravom.

127.

I u tom se pogledu, ali uz napomenu koju sam već prethodno istaknuo ( 79 ), slažem sa saveznom zemljom te češkom i njemačkom vladom, koje smatraju da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno.

128.

Točka (e) članka 23. stavka 1. dopušta ograničenja namijenjena zaštiti „drugih važnih ciljeva od općeg javnog interesa […] države članice, osobito važnog gospodarskog ili financijskog interesa Unije ili države članice, što uključuje monetarna, proračunska i porezna pitanja” ( 80 ). Dakle, iz samog teksta članka 23. stavka 1. točke (e) Uredbe 2016/679 proizlazi da države članice za potrebe ostvarivanja gospodarskih interesa mogu ograničiti određena prava dodijeljena tom uredbom u području poreza.

129.

Članak 23. stavak 1. točka (e) Uredbe 2016/679 u biti reproducira tekst članka 13. stavka 1. točke (e) Direktive 95/46 ( 81 ), u pogledu kojeg je Sud utvrdio da je „ograničavanje zaštite podataka dodijeljene Direktivom 95/46 u porezne svrhe […] izričito propisano navedenom direktivom” ( 82 ).

130.

Točno je, kako to Komisija ističe, da članak 23. stavak 1. točka (e) Uredbe 2016/679 predviđa nekoliko iznimaka te da ga, kao takav, treba usko tumačiti. U načelu, to je pravilan pristup. Međutim, točka (e) sama po sebi nije ograničenje, nego proglašenje legitimnog cilja. Legitiman cilj je po samoj prirodi neodređen u svojoj definiciji. To vrijedi za većinu interesa navedenih u članku 23. stavku 1. Uredbe 2016/679 (osobito za nacionalnu sigurnost, obranu i javnu sigurnost). Razlog tomu je, naravno, to da se usko tumačenje i primjena ograničenja navedenih u članku 23. stavku 1. osigurava zahtijevanjem ispunjavanja uvjeta predviđenih u prvoj rečenici te odredbe: svako ograničenje mora i. se uvesti zakonskom mjerom, ii. poštovati bit temeljnih prava i sloboda te iii. biti nužna i razmjerna mjera u demokratskom društvu.

131.

Dakle, jedini zahtjev koji točka (e) članka 23. stavka 1. predviđa jest taj da interes koji država članica želi zaštititi mora biti „važan”. Ipak, uredba ne pruža nikakve smjernice o tome što se može (ili ne može) smatrati „važnim”.

132.

Osobno bih pridjev „važan” tumačio kao „zaslužuje zaštitu”: interes koji je, u dijelu u kojem omogućuje odstupanje od više Unijinih odredbi, priznat kao legitiman i u pravnom sustavu Unije. Dakle, interes je jasno obuhvaćen područjem primjene točke (e), pod uvjetom da ga se nastoji ostvariti u općem interesu (cilj od općeg javnog interesa), da se ne protivi nijednom pravilu ili načelu prava Unije te da u svakom slučaju nije nepravičan ili nepošten.

133.

S obzirom na to, gotovo ne moram ni isticati da su osiguravanje ujednačenog oporezivanja i zaštita poreznih prihoda priznati kao legitimni ciljevi u pravnom sustavu Unije ( 83 ). Međutim, izlazi li konkretan način na koji članak 32.c stavak 1. točka 2. AO‑a ostvaruje taj cilj izvan „sigurnog prostora” koji je državama članicama dodijeljen člankom 23. stavkom 1. točkom (e) Uredbe 2016/679?

134.

Smatram da ne.

135.

Ne vidim zašto bi se pravo Unije i, konkretnije, članak 23. stavak 1. točku (e) Uredbe 2016/679 tumačilo na način da im se protivi nacionalna odredba poput članka 32.c stavka 1. točke 2. AO‑a, kojom se porezna tijela nastoji staviti u položaj ravnopravan ostalim vjerovnicima u kontekstu pobijanja pravnih radnji u stečajnom postupku.

136.

Osim činjenice da je, kako je to navedeno, prilično teško zaključiti govori li članak 23. stavak 1. Uredbe 2016/679 išta o pitanju ravnopravnosti između javnopravnih i privatnopravnih vjerovnika u stečajnom postupku, također bih istaknuo da porezna tijela u nekoliko drugih država članica imaju povlašten položaj u okviru stečajnog postupka. Stoga je moguće zamisliti da bi njemački zakonodavac mogao zauzeti stajalište da njemačka porezna tijela u tom postupku trebaju biti (barem) u jednakom položaju kao privatni vjerovnici.

137.

Međutim, Komisija tvrdi da uspostava jednakog postupanja prema poreznoj upravi i privatnopravnim vjerovnicima u postupcima poput onog iz glavnog postupka nije opći javni interes, nego interes države koji nije moguće odvagivati u odnosu na temeljno pravo ispitanika na pristup podacima koji su o njemu prikupljeni. Komisija stoga smatra da članak 23. stavak 1. točku (e) Uredbe 2016/679 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba poput članka 32.c stavka 1. točke 2. AO‑a.

138.

Nije mi jasan smisao razlikovanja između „općih javnih interesa” i „interesa države” kao ni točan obuhvat tih dvaju pojmova. Budući da Komisija u tom pogledu nije pružila objašnjenje te da ni u tekstu Uredbe 2016/679 nisam pronašao nikakav trag takvog objašnjenja, Komisijine tvrdnje nisu mi uvjerljive.

139.

S obzirom na navedeno, zaključujem da se nacionalna odredba poput članka 32.c stavka 1. točke 2. AO‑a, koja ograničava pravo na pristup informacijama koje su u posjedu poreznih tijela, kada se te informacije mogu upotrijebiti za podnošenje zahtjeva za pobijanje pravnih radnji u stečajnom postupku protiv tih tijela, ne može smatrati protivnom članku 23. stavku 1. točki (e) Uredbe 2016/679, ali u praktičnom smislu ponajprije zato što potonja odredba ne propisuje ništa o tom konkretnom pitanju.

140.

Predlažem da se Sud proglasi nenadležnim za odgovor na prethodna pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka).