1.

Iako pojava interneta nije dovela do nestanka televizije, kao što su neki najavljivali, nedvojbeno je oslabio njezin položaj, osobito u gospodarskom i financijskom smislu. Ovdje nije samo riječ o konkurenciji koju sadržaji dostupni na internetu predstavljaju za televizijske programe, nego i, pa čak i prije svega, o sposobnosti interneta da na oglašivačkom tržištu konkurira „tradicionalnim” medijima, osobito televizijskim kućama te o posljedičnom smanjenju njihovih prihoda. Povrh toga, u obzir treba uzeti opću nepovoljnu gospodarsku klimu i uzastopne krize, osobito onu financijsku iz 2008. kao i onu trenutačnu povezanu sa zdravstvenom krizom uzrokovanom bolešću COVID-19.

2.

Stoga ne iznenađuje da televizijske kuće traže nove izvore prihoda, osobito širenjem ponude oglašavanja i povećanjem njezine fleksibilnosti, po uzoru na internetsko oglašavanje. U tom je kontekstu njemačka televizijska kuća ProSiebenSat.1 oglašivačima pokušala ponuditi mogućnost regionalnog oglašavanja (odnosno oglašavanja usmjerenog na jednu ili više saveznih zemalja) na svojim nacionalnim televizijskim kanalima. Međutim, to je predstavljalo prijetnju ekonomskim interesima regionalnih i lokalnih televizija kojima je oglašavanje važan izvor prihoda. Stoga se ProSiebenSat.1 u svojem pokušaju na početku suočio sa zabranom Medienanstalta Berlin‑Brandenburg (Ured za medije saveznih zemalja Berlin i Brandenburg, Njemačka). Ta je zabrana ipak ukinuta presudom Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud, Njemačka) od 17. prosinca 2014. ( 2 ), donesenom u žalbenom postupku protiv presude Verwaltungsgerichta Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) od 26. rujna 2013. ( 3 ). Naime, u svojoj je presudi Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) osobito smatrao da licencija za televizijsko emitiranje na nacionalnoj razini ne isključuje emitiranje regionalnog oglašavanja s obzirom na to da oglašavanje nije sastavni dio televizijskog programa, pri čemu se ta licencija odnosi samo na uređivački sadržaj ( 4 ).

3.

Nakon te odluke, savezne zemlje, koje su u Njemačkoj nadležne za televizijsko emitiranje donijele su Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Osamnaesti državni ugovor o radiodifuziji) od 21. prosinca 2015. kojim se u članak 7. stavak 11. Staatsvertraga für Rundfunk und Telemedien (Državni ugovor o radiodifuziji i televizijskim medijima) od 31. kolovoza 1991. (u daljnjem tekstu: RStV) uvodi izričita zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima ( 5 ).

4.

Landgericht Stuttgart (Zemaljski sud u Stuttgartu, Njemačka), sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu, sada traži da se ocijeni je li ta zabrana usklađena s različitim odredbama i načelima prava Unije.

5.

U skladu s člankom 1. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2010/13/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2010. o koordinaciji određenih odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama o pružanju audiovizualnih medijskih usluga (Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama) ( 6 ):

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]”.

6.

Člankom 4. stavkom 1. Direktive 2010/13 određuje se:

„Države članice mogu zahtijevati od pružatelja medijskih usluga u svojoj nadležnosti usklađenost s iscrpnijim ili strožim pravilima u područjima koja usklađuje ova Direktiva pod uvjetom da su ta pravila u skladu s pravom Unije.”

7.

RStV u članku 2. stavku 1. predviđa se:

„Radiodifuzija je linearna informacijska i komunikacijska usluga, koja uključuje organizaciju i distribuciju ponuda u obliku animiranih slika ili zvukova namijenjenih zajednici i istodobnom primanju na temelju rasporeda programa i upotrebom elektromagnetskih valova.”

8.

Člankom 7. stavkom 11. RStV‑a određuje se:

„Distribucija oglašavanja ili drugih sadržaja na samo jednom dijelu državnog područja u programu koji je utvrđen ili dopušten za distribuciju na nacionalnoj razini dopuštena je samo ako i u mjeri u kojoj to dopušta pravo savezne zemlje u kojoj se odvija distribucija. Za oglašavanje ili druge sadržaje privatnih kuća koji se distribuiraju na samo jednom dijelu državnog područja potrebno je posebno odobrenje u skladu s propisima savezne zemlje; odobrenje se može uvjetovati zakonski utvrđenim sadržajnim pretpostavkama.”

9.

Nijedna savezna zemlja još nije iskoristila mogućnost uvođenja odobrenja saveznih zemalja za regionalno oglašavanje koje se distribuira u okviru programa na nacionalnoj razini, a koja se predviđa u članku 7. stavku 11. RStV‑a.

10.

Fussl Modestraße Mayr GmbH, društvo osnovano u skladu s austrijskim pravom, upravlja nizom modnih trgovina s poslovnim nastanom u Austriji i u saveznoj zemlji Bavarskoj (Njemačka).

11.

SevenOne Media GmbH, društvo osnovano u skladu s njemačkim pravom, marketinško je poduzeće grupe ProSiebenSat.1, privatne televizijske kuće sa sjedištem u Njemačkoj.

12.

Fussl Modestraße Mayr sklopio je 25. svibnja 2018. s društvom SevenOne Media ugovor o distribuciji televizijskog oglašavanja u okviru programâ na nacionalnom kanalu ProSieben, isključivo u saveznoj zemlji Bavarskoj, upotrebom bavarske kabelske mreže društva Vodafone Kabel Deutschland GmbH. Društvo SevenOne Media odbilo je izvršiti ugovor uz obrazloženje da mu je regionalna distribucija televizijskog oglašavanja u okviru programa koji se emitiraju na cijelom njemačkom području zabranjena u skladu s člankom 7. stavkom 11. RStV‑a. Društvo Fussl Modestraße Mayr stoga je pokrenulo postupak pred sudom koji je uputio zahtjev kako bi društvu SevenOne Media naložio da ispuni svoje obveze koje proizlaze iz predmetnog ugovora.

13.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da se stranke slažu da SevenOne Media s tehničkog gledišta može distribuirati predmetno televizijsko oglašavanje u okviru svojih nacionalnih emisija na način da se ono prikazuje samo na području savezne zemlje Bavarske. Stoga je jedina prepreka toj distribuciji pravne prirode.

14.

U tim je okolnostima Landgericht Stuttgart (Zemaljski sud u Stuttgartu, Njemačka) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

15.

Fussl Modestraße Mayr, njemačka vlada i Komisija podnijeli su pisana očitovanja ( 7 ). Te su stranke, kao i SevenOne Media, bile zastupljene na raspravi održanoj 2. srpnja 2020.

16.

Prva tri pitanja suda koji je uputio zahtjev, za koja predlažem da se zajedno analiziraju, odnose se na ocjenu zabrane regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima, sadržane u članku 7. stavku 11. RStV‑a, s obzirom na nekoliko odredbi i načela prava Unije. U okviru te ocjene trebat će provesti test proporcionalnosti u kojem će se, među ostalim, uzeti u obzir mogućnost saveznih zemalja da odobre takvo oglašavanje, kao i činjenicu da nijedna od njih nije iskoristila tu mogućnost. Četvrto se pitanje, kako ga ja shvaćam, odnosi na načelnu ocjenu te zabrane s obzirom na temeljna prava, osobito slobodu izražavanja.

17.

Prvim trima prethodnim pitanjima sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 4. stavak 1. Direktive 2010/13, načelo jednakog postupanja i članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da im se protivi zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima, kao što je ona koja proizlazi iz članka 7. stavka 11. RStV‑a. „Regionalno oglašavanje” znači da televizijski kanal nacionalne pokrivenosti emitira reklamne blokove ili spotove namijenjene jednoj ili više regija, koji se razlikuju od oglašavanja koje se istodobno distribuira na ostatku državnog područja. Tako postavljeno pitanje odnosi se i na važnost eventualne mogućnosti da se ta zabrana ukine u jednoj ili više regija.

18.

Analizu predmetne zabrane provest ću s obzirom na različita pravna pravila Unije, redoslijedom kojim se navode u prethodnim pitanjima. Analizirat ću i argument njemačke vlade koji se temelji na članku 1. stavku 1. točki (e) Direktive 2010/13.

19.

Sud koji je uputio zahtjev na prvom mjestu navodi članak 4. stavak 1. Direktive 2010/13. Istodobno, njemačka vlada ističe argument koji se temelji na članku 1. stavku 1. točki (e) te direktive u obranu predmetne nacionalne mjere.

20.

Direktivom 2010/13 utvrđuje se sloboda kretanja audiovizualnih medijskih usluga, odnosno televizijskih emisija i audiovizualnih usluga na zahtjev, pri čemu se državama članicama u načelu zabranjuje da na svojem državnom području ograničavaju prijem i ponovne prijenose takvih usluga iz drugih država članica (članak 3. stavak 1.). Uz tu slobodu provodi se i usklađivanje pravila kojima se uređuju navedene usluge. To se usklađivanje konkretno odnosi na područja kao što su zaštita potrošača ili određenih kategorija potrošača, promicanje europskih djela ili čak na to da se televizijskim kućama da pristup događajima od velike važnosti za javnost. Što se tiče minimalnog usklađivanja, u članku 4. stavku 1. Direktive 2010/13 navodi se da države članice mogu zahtijevati od pružatelja u svojoj nadležnosti usklađenost sa strožim pravilima u područjima koja su obuhvaćena mjerama usklađivanja iz navedene direktive.

21.

Ne vidim na temelju čega se zabrana regionalnog oglašavanja kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku može protiviti toj odredbi.

22.

Kao prvo, ne čini mi se da je ta zabrana obuhvaćena područjem koje je uređeno Direktivom 2010/13. Naime, iako ta direktiva sadržava pravila o televizijskom oglašavanju, ona se ipak odnose na sadržaj tog oglašavanja, vrijeme koje mu je dodijeljeno i jasnu razliku između oglašavanja i uredničkog sadržaja. Glavni je cilj tih pravila zaštita gledatelja. Suprotno tomu, mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku odnosi se na podjelu tržišta oglašavanja između nacionalnih i regionalnih televizijskih kuća i svrha joj je zaštititi položaj potonjih kuća na tom tržištu. To nije obuhvaćeno područjem koje se usklađuje Direktivom 2010/13.

23.

Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da je predmetna nacionalna mjera obuhvaćena područjem primjene Direktive 2010/13, člankom 4. stavkom 1. te direktive samo se predviđa mogućnost da države članice donesu stroža pravila od onih iz navedene direktive a da se pritom ne utvrđuje sadržaj tih pravila. Stoga se takva pravila, nakon što ih donese država članica, teško mogu protiviti tom članku.

24.

Što se tiče uvjeta prema kojem ta stroža pravila trebaju biti usklađena s drugim odredbama prava Unije, riječ je o klasičnom ograničavanju čiji je cilj spriječiti da se mogućnost država članica da odstupe od odredbi nekog akta iz prava Unije tumači na način da dopušta opće odstupanje od tog prava. Međutim, usklađenost pravila koja je donijela država članica s drugim odredbama prava Unije ne treba ocijeniti s obzirom na članak 4. stavak 1. Direktive 2010/13, nego s obzirom na te druge odredbe.

25.

Stoga se slažem s Komisijinim mišljenjem, prema kojem odredba kao što je ona iz članka 7. stavka 11. RStV‑a nije obuhvaćena područjem primjene Direktive 2010/13 te stoga ni njezinim člankom 4. stavkom 1.

26.

Njemačka vlada u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da se u definiciji „televizijskog emitiranja” u članku 1. stavku 1. točki (e) Direktive 2010/13 upotrebom riječi „istodobno gledanje programa”, koji je preuzet u članku 2. stavku 1. RStV‑a, zahtijeva da se isti sadržaj istodobno distribuira na cijelom području koje je pokriveno emisijom televizijskog kanala te se tomu stoga protivi regionalno oglašavanje na nacionalnim kanalima.

27.

Takvo stajalište ne čini mi se pravilnim.

28.

Naime, čak i pod pretpostavkom da se, suprotno točnom tekstu predmetne odredbe, riječi „istodobno gledanje” ne primjenjuju samo na programe (odnosno na urednički sadržaj), nego i na oglašavanje, tim se riječima ni na koji način ne utvrđuje sadržaj koji se distribuira na cijelom području obuhvaćenom emisijom.

29.

Direktiva 2010/13 temelji se na razlikovanju takozvanih „linearnih” usluga od usluga na zahtjev. Linearne usluge definiraju se u članku 1. stavku 1. točki (e) te direktive. Temeljna je značajka tih usluga da televizijska kuća odlučuje o sadržaju koji se distribuira u određenom trenutku, neovisno o bilo kakvom zahtjevu, pri čemu gledatelji samo biraju hoće li primiti emisiju. Te su usluge stoga linearne u vremenu. Posljedica toga je da svi gledatelji istodobno gledaju sadržaj koji im je namijenjen. Međutim, iz toga ne proizlazi nikakav zahtjev prema kojem svim gledateljima koji se nalaze na području pokrivenosti emisije televizijskog kanala treba biti namijenjen isti sadržaj. Televizijska kuća može diferencirati sadržaj prema području ili prema načinu prijenosa (zemaljski, kabelski, satelitski itd.) a da se pritom ne umanjuje linearna priroda njezine usluge.

30.

Iako se uvjetima za odobrenje emisije ili, kao u ovom slučaju, nacionalnim pravnim pravilima može zabraniti takva diferencijacija, to se ipak ni na koji način ne zahtijeva člankom 1. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2010/13 ni uostalom ijednom drugom njezinom odredbom.

31.

Člankom 1. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2010/13 stoga se ne zahtijeva zabrana regionalnog oglašavanja kao što je ona sadržana u članku 7. stavku 11. RStV‑a.

32.

U svojim prethodnim pitanjima, sud koji je uputio zahtjev na drugom mjestu navodi načelo jednakog postupanja kao referentni standard za ocjenu usklađenosti zabrane regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima, sadržane u članku 7. stavku 11. RStV‑a, s pravom Unije. On se usredotočuje, s jedne strane, na nepovoljan položaj nacionalnih pružatelja linearnih audiovizualnih medijskih usluga (odnosno televizijskih kuća) u odnosu na nelinearne pružatelje nelinearnih audiovizualnih medijskih usluga, osobito one koji posluju na internetu, u pogledu mogućnosti da ponude usluge ciljanog oglašavanja. S druge strane, sud koji je uputio zahtjev poziva se na razliku u postupanju između potencijalnih oglašivača, dakle kupaca usluga televizijskog oglašavanja koji posluju na regionalnoj razini, kao što je tužitelj u glavnom postupku, i većih subjekata za koje je prikladno oglašavanje na nacionalnoj razini.

33.

U tom pogledu, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano ( 8 ).

34.

Međutim, ne čini mi se da su situacije subjekata koje navodi sud koji je uputio zahtjev usporedive.

35.

Kao prvo, što se tiče nacionalnih televizijskih kuća, smatram, poput Komisije, da njihov položaj u smislu načela jednakog postupanja nije usporediv s položajem pružatelja nelinearnih audiovizualnih medijskih usluga koji posluju na internetu. Načini korištenja tim uslugama, način na koji se oglašavanje provodi na televiziji i na internetu i, na kraju, nacionalni zakonodavni okvir i zakonodavni okvir Unije ( 9 ) razlikuju se do te mjere da mi se usporedba njihovih položaja s obzirom na pravila o regionalnom oglašavanju čini besmislena. To je osobito povezano s činjenicom da, zahvaljujući svojoj interaktivnoj prirodi i prikupljanju velikog broja informacija o korisnicima, internetsko oglašavanje nije ograničeno kriterijem područja i može pojedinačno ciljati korisnike, ovisno o njihovim navodnim interesima, što je nemoguće u slučaju televizije. Nije moguće ponuditi regionalno televizijsko oglašavanje koji bi moglo ukloniti te razlike.

36.

Kao drugo, što se tiče položaja potencijalnih oglašivača koji posluju na regionalnoj razini u odnosu na položaj oglašivača koji posluju na nacionalnoj razini, ovaj put suprotno stajalištu koje je iznijela Komisija, ne smatram da drukčiji utjecaj predmetnih pravila na te dvije kategorije gospodarskih subjekata (kupaca usluga oglašavanja) može predstavljati nejednako postupanje.

37.

Naime, točno je da zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima može imati veći utjecaj na potencijalne oglašivače koji posluju na regionalnoj razini i koji bi mogli imati koristi od takvog oglašavanja, nego na oglašivače koji posluju na nacionalnoj razini i koji od toga nemaju koristi. Međutim, tom se zabranom ne nastoje urediti mogućnosti oglašavanja različitih kategorija potencijalnih oglašivača, nego, uzimajući u obzir da se odnosi na televizijske kuće, regionalno tržište oglašavanja želi rezervirati za regionalne i lokalne televizijske kuće. Utjecaj te zabrane na različite kategorije potencijalnih kupaca usluga oglašavanja ne proizlazi izravno iz tog propisa, nego iz situacije u kojoj se nalaze ti različiti subjekti, osobito zbog njihove gospodarske snage. Suprotno tomu, pravila su za sve ista. Međutim, prema mojem mišljenju, načelo jednakog postupanja ne može se tumačiti kao da zahtijeva prilagođavanje pravnih pravila specifičnim potrebama svake osobe.

38.

Ukratko, stoga ne smatram da se načelu jednakog postupanja protivi zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima kao što je ona sadržana u članku 7. stavku 11. RStV‑a.

39.

Sud koji je uputio zahtjev na trećem mjestu pita treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima kao što je ona sadržana u članku 7. stavku 11. RStV‑a.

40.

Tim se člankom Ugovora zabranjuje svako ograničenje slobode pružanja usluga u prekograničnim situacijama, osim ako takvo ograničenje nije opravdano važnim razlogom u općem interesu.

41.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, emitiranje televizijskih poruka, uključujući reklamne poruke, predstavlja pružanje usluga iz članka 56. UFEU‑a ( 10 ). Sloboda utvrđena tim člankom obuhvaća i mogućnost potencijalnih oglašivača da se koriste uslugama televizijskog oglašavanja ( 11 ).

42.

Ograničenjima slobode pružanja usluga valja smatrati sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili umanjuju privlačnost korištenja te slobode ( 12 ). To vrijedi tim više kada potencijalni oglašivači dolaze iz drugih država članica jer im je zbog ograničenja mogućnosti korištenja uslugama oglašavanja posebno otežan pristup tržištu države članice koja je utvrdila ta ograničenja. Takva ograničenja osobito mogu postojati ako je oglašavanje za djelatnost potencijalnog oglašivača dopušteno samo na lokalnim televizijskim kanalima, a zabranjeno je na nacionalnim ( 13 ).

43.

Slična se situacija može utvrditi u ovom predmetu. Tužitelj u glavnom postupku, društvo osnovano u skladu s austrijskim pravom, upravlja lancem modnih trgovina u Austriji. Želi proširiti svoju djelatnost uspostavljanjem poslovnog nastana i u Njemačkoj, ali samo na dijelu područja te države članice, odnosno u Bavarskoj.

44.

U tu se svrhu tužitelj u glavnom postupku želi koristiti uslugama televizijskog oglašavanja. Međutim, zbog zabrane sadržane u članku 7. stavku 11. RStV‑a, on ne može na nacionalnom televizijskom kanalu emitirati oglašavanje samo na području Bavarske, kao što je to namjeravao učiniti nakon sklapanja ugovora u tom smislu s tuženikom u glavnom postupku. Jedine mogućnosti koje ima jesu da kupi vrijeme za oglašavanje na nacionalnoj razini na nacionalnom televizijskom kanalu ili da se koristi uslugama regionalnih i lokalnih televizija. Međutim, tužitelj objašnjava da niti jedna od tih mogućnosti ne odgovara njegovim potrebama.

45.

Oglašavanje na nacionalnoj razini je preskupo i u velikoj mjeri beskorisno jer uglavnom pokriva područje na kojem tužitelj ne želi obavljati svoju djelatnost. Takvo oglašavanje stoga nije isplativo ( 14 ).

46.

Što se tiče oglašavanja na regionalnim i lokalnim televizijskim kanalima, ono ne omogućuje da se postignu ciljevi koje tužitelj nastoji ostvariti. Kao prvo, ti kanali privlače samo mali udio gledatelja (prema tužiteljevim podacima oko 5 % televizijske publike). Kao drugo, publika tih regionalnih i lokalnih kanala nije ona koju tužitelj cilja. Naime, tužitelju je u interesu da se oglašavanje emitira prije ili poslije televizijskih programa koji mogu zanimati njegove potencijalne kupce, odnosno kupce modnih artikala. Međutim, ta vrsta programa emitira se na nacionalnim televizijskim kanalima, dok su regionalni i lokalni kanali usmjereni na lokalne vijesti i privlače drukčiju publiku.

47.

Prema tome, nemogućnost oglašavanja na nacionalnom televizijskom kanalu samo za područje Bavarske, koja proizlazi iz zabrane sadržane u članku 7. stavku 11. RStV‑a, iako je takvo oglašavanje tehnički moguće i iako je tuženik u glavnom postupku bio spreman pružiti takvu uslugu, otežala bi tužiteljev pristup njemačkom tržištu. To je osobito zbog činjenice da bi tužitelj konkurirao lancima modnih trgovina koji posluju na nacionalnoj razini i za koje je oglašavanje na nacionalnim televizijskim kanalima koji pokrivaju čitavo državno područje posve prikladno.

48.

U tim okolnostima čini mi se da nije sporno da zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima, sadržana u članku 7. stavku 11. RStV‑a, predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga zajamčene člankom 56. UFEU‑a. Činjenica da se RStV‑om saveznim zemljama daje mogućnost da na svojim područjima dopuste regionalno oglašavanje uopće ne mijenja tu ocjenu jer, s jedne strane, ta mogućnost uvijek ovisi o odluci svake savezne zemlje i, s druge strane, do sada nijedna od njih nije dopustila takvo oglašavanje, pa je stoga ta mogućnost isključivo teoretska.

49.

Sada valja analizirati može li se to ograničenje opravdati važnim razlozima u općem interesu.

50.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ograničenje slobode pružanja usluga zajamčene člankom 56. UFEU‑a može biti opravdano kada služi važnim razlozima u općem interesu, pod uvjetom da je prikladno za jamčenje ostvarenja postavljenog cilja i ne prelazi ono što je nužno za njegovo postizanje ( 15 ). Na dotičnoj je državi članici da dokaže opravdanost mjere koju namjerava donijeti ili zadržati na snazi.

51.

Njemačka vlada kao opravdanje navodi očuvanje pluralizma mišljenja na regionalnoj razini, za što je iznimno važno postojanje regionalnih i lokalnih televizijskih kanala. Naime, prema mišljenju te vlade, upravo je rezerviranje tržišta regionalnog oglašavanja za regionalne i lokalne televizijske kuće na temelju članka 7. stavka 11. RStV‑a nužno kako bi se zajamčio njihov ekonomski opstanak.

52.

Sud je već imao priliku presuditi da razlozi kulturne politike povezani s očuvanjem medijskog pluralizma mogu opravdati ograničenja slobode pružanja usluga. Naime, te mjere pridonose jamčenju slobode izražavanja koja je zaštićena člankom 11. Povelje ( 16 ).

53.

Čini se da se isto rasuđivanje može primijeniti u ovom predmetu. Regionalne i lokalne televizije prirodno se bave temama od lokalnog interesa koje nisu ili su vrlo malo prisutne na nacionalnim televizijskim kanalima. Stoga te televizije pridonose javnoj raspravi i, prema tome, pluralizmu mišljenja o tim temama. Važnost regionalnih i lokalnih medija za očuvanje pluralizma mišljenja i participativnu demokraciju naglašavaju i različita tijela Vijeća Europe ( 17 ). Čini mi se da je mjera, kojoj je svrha zajamčiti mogućnosti poslovanja regionalnih i lokalnih televizija tako da se za njih rezervira tržište regionalnog oglašavanja te im se time osigura izvor financiranja, opravdana važnim razlogom u općem interesu kulturne politike.

54.

Međutim, da bi bila u skladu s člankom 56. UFEU‑a, ta mjera treba biti prikladna za ostvarivanje cilja koji se njome želi postići i proporcionalna u smislu da ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje zadanog cilja.

55.

Međutim, sud koji je uputio zahtjev i stranke u glavnom postupku iznose dvojbe upravo u pogledu ta dva aspekta.

56.

Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu sustavnosti i dosljednosti predmetne mjere u smislu sudske prakse Suda ( 18 ), zbog činjenice da je oglašavanje ciljano na određene kategorije korisnika dopušteno na internetu, osobito povezano s nelinearnim audiovizualnim medijskim uslugama koje se pružaju na toj mreži. Stranke u glavnom postupku i Komisija iznose slične argumente.

57.

Smatram da ti argumenti nisu uvjerljivi. Kao što sam to već naveo u pogledu načela jednakog postupanja, internetsko oglašavanje funkcionira sasvim drukčije od televizijskog oglašavanja. S jedne strane, internetsko oglašavanje tehnički je neovisno o sadržaju s kojim je povezano. Iako korisnik ima dojam da je oglas sastavni dio tog sadržaja, on zapravo ipak dolazi iz drugog izvora. S druge strane, zahvaljujući informacijama koje prikupljaju o svojim korisnicima, pružatelji usluga na internetu oglašavanjem mogu pojedinačno ciljati svakog internetskog korisnika u skladu s konkretnim interesima koji mu se pripisuju na temelju prikupljenih informacija. Zemljopisni položaj korisnika samo je jedan od čimbenika koji se uzimaju u obzir. Prema tome, dok gleda isti sadržaj na internetu, svaki korisnik može vidjeti oglašavanje odabrano za njega, koje se razlikuje od oglašavanja koje vide drugi korisnici. Taj je mehanizam mnogo sofisticiraniji od zemljopisne raspodjele televizijskog oglašavanja koja je obuhvaćena predmetnom nacionalnom mjerom.

58.

Točno je da usluge koje se pružaju na internetu konkuriraju regionalnim i lokalnim televizijskim kućama na oglašivačkom tržištu i predstavljaju prijetnju njihovim prihodima s tog tržišta, ali to nije u zakonodavnim ovlastima saveznih zemalja, barem zbog činjenice da Direktiva 2000/31 znatno ograničava mogućnost država članica da uređuju te usluge ( 19 ). Osim toga, izazovi povezani s reguliranjem interneta potpuno su druge prirode od izazova povezanih s reguliranjem televizije. Međutim, ne može se prigovoriti državi članici, kao što to čini Komisija, da nije uredila ono što je izvan njezinih zakonodavnih ovlasti.

59.

Iz tog razloga ne vidim ni sličnost između ovog predmeta i predmeta u kojem je donesena presuda Corporación Dermoestética ( 20 ). Taj se predmet odnosio na zabranu oglašavanja medicinskog i kirurškog liječenja. Međutim, ta se zabrana odnosila samo na nacionalne televizijske kanale, a ne na regionalne kanale na kojima je takvo oglašavanje dopušteno. Sud je odlučio da je taj sustav nedosljedan i stoga protivan članku 56. UFEU‑a ( 21 ). Suprotno tomu, cilj nacionalne mjere o kojoj je riječ u ovom predmetu nije zabraniti ili ograničiti svako oglašavanje ciljano na neku kategoriju gledatelja, nego rezervirati konkretno postojeće tržište, ono regionalnog televizijskog oglašavanja, za regionalne i lokalne televizijske kuće. Postojanje ciljanog oglašavanja drugim komunikacijskim kanalima, osobito na internetu, stoga ne dovodi u pitanje dosljednost te mjere.

60.

Osim toga, ne čini mi se da „konvergencija medija”, osobito televizije i interneta, na koju se poziva tuženik u glavnom postupku, može dovesti u pitanje to utvrđenje. Ta je konvergencija samo proces koji nije još ni približno završen sve dok se na ta dva medija odnose različiti propisi ( 22 ). Stoga se ne slažem s Komisijinim mišljenjem u pogledu navodne „zastarjelosti” predmetne nacionalne mjere. U svakom slučaju, ta mjera nije zastarjela više od zakonodavstva Unije o različitim vrstama medija.

61.

Kao drugo, tužitelj u glavnom postupku, kojeg tuženik u glavnom postupku podržava u tom i uostalom u drugim pogledima, osporava pretpostavku na kojoj se temelji predmetna nacionalna mjera, odnosno da otvaranje tržišta regionalnog oglašavanja nacionalnim televizijskim kanalima nanosi štetu financiranju regionalnih i lokalnih televizijskih kuća. Taj se argument osobito temelji na studiji koju je naručio tuženik u glavnom postupku ( 23 ). Prema toj studiji, oglašivači koji mogu imati koristi od regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima, kao tužitelj u glavnom postupku, nisu isti kao oni koji se koriste uslugama oglašavanja regionalnih i lokalnih kanala. Prema tome, otvaranje tog tržišta nacionalnim kanalima ne bi dovelo do znatnog gubitka prihoda za regionalne i lokalne kanale. Suprotno tomu, prema toj studiji, internetsko oglašavanje šteti prihodima tih kanala.

62.

Međutim, uzimajući u obzir da ne želim ulaziti u raspravu o činjeničnim ocjenama, čini mi se da je teško sa sigurnošću predvidjeti buduće ponašanje tržišnih dionika u izmijenjenom pravnom okruženju, osobito zato što ti dionici svoje ponašanje obično prilagođavaju takvim promjenama. Osim toga, nakon što se prihvati načelo regionalnog oglašavanja, ništa neće spriječiti nacionalne televizijske kanale da usluge oglašavanja nude i na podregionalnoj i lokalnoj razini, odnosno na razini na kojoj se, prema prethodno navedenoj studiji, trenutačno nalaze regionalne i lokalne televizijske kuće.

63.

Slijedom toga, ne čini mi se da je očito neosnovana ideja prema kojoj ulazak tako snažnih dionika kao što su nacionalni televizijski kanali na regionalno tržište oglašavanja može ozbiljno narušiti tržišne udjele koje na tom tržištu trenutačno imaju regionalne i lokalne televizijske kuće. Stoga smatram da je njemački zakonodavac, u okviru svoje margine prosudbe, imao puno pravo na toj pretpostavci temeljiti uvođenje zabrane regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima. Naime, što se tiče mjere namijenjene zaštiti slobode izražavanja zajamčene člankom 11. Povelje, margina prosudbe nacionalnog zakonodavca osobito je važna ( 24 ).

64.

Na kraju ovog dijela, smatram da je njemački zakonodavac, u okviru svoje margine prosudbe, imao pravo smatrati da ulazak nacionalnih televizijskih kanala na tržište regionalnog oglašavanja može negativno utjecati na financiranje regionalnih i lokalnih televizijskih kuća, čime se ugrožava pluralizam mišljenja na regionalnoj razini kojem te kuće pridonose. Stoga mi se čini da je predmetna nacionalna mjera prikladna za postizanje cilja zaštite tog pluralizma. Osim toga, postojanje oglašavanja koje cilja na pojedinačne korisnike na internetu ne dovodi u pitanje dosljednost te mjere.

65.

Kako bi se ograničenje slobode pružanja usluga opravdalo važnim razlogom u općem interesu, ono treba biti prikladno za ostvarivanje cilja koji se želi postići, ali mu treba biti i proporcionalno, odnosno ne smije prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja. Stoga se postavlja pitanje ne bi li se drugim mjerama mogao postići isti cilj, uz istodobno uvođenje manjeg broja ograničenja slobode pružanja usluga.

66.

Stranke u glavnom postupku i Komisija dovode u pitanje proporcionalnost predmetne nacionalne mjere, pri čemu tvrde da ona ozbiljno šteti tužiteljevim mogućnostima promidžbe, a regionalnim i lokalnim televizijskim kućama pruža samo vrlo ograničenu korist.

67.

Taj se argument ipak temelji na tome da te zainteresirane strane poriču prikladnost te mjere za postizanje zadanog cilja. Međutim, kao što sam to već objasnio, čini mi se da neprikladnost navedene mjere u odnosu na njezin cilj nije dokazana. Stoga, ako se prihvati da je predmetna mjera prikladna svojem cilju, ravnoteža uključenih interesa, odnosno interesa poduzetnika koji se žele promicati regionalnim oglašavanjem na nacionalnim televizijskim kanalima i interesa regionalnih i lokalnih televizijskih kuća, razmatra se iz druge perspektive. Naime, prema mojem mišljenju, njemački je zakonodavac mogao legitimno smatrati da je javni interes za postojanje navedenih televizijskih kuća i njihov doprinos javnoj raspravi na regionalnoj i lokalnoj razini prevladao nad privatnim interesom poduzetnika da se promoviraju određenim komunikacijskim kanalima.

68.

Valja pitati postoje li druge manje ograničavajuće mjere kojima bi se mogao postići taj cilj zaštite medijskog pluralizma na regionalnoj i lokalnoj razini.

69.

Tužitelj u glavnom postupku u tom se pogledu poziva na rješenje koje je na snazi u Austriji, državi članici njegova podrijetla. To rješenje uključuje osiguravanje financiranja javnih televizijskih kanala pristojbom, uz zabranu oglašavanja, te davanjem slobode privatnim kanalima u pogledu oglašavanja, uključujući regionalno oglašavanje.

70.

Međutim, na temelju ustaljene sudske prakse, činjenica da jedna država članica propisuje manje stroga pravila nego što su pravila druge države članice ne znači da su potonja pravila neproporcionalna i, prema tome, neusklađena s pravom Unije ( 25 ). Stoga se ne može smatrati da je postojanje manje strogih pravila u Austriji dokaz neproporcionalnosti predmetne njemačke mjere.

71.

Osim toga, iako financiranje medija iz javnih sredstava može biti rješenje određenih problema, ono također može otvoriti pitanja o stvarnoj neovisnosti tih medija. S tog gledišta, raspolaganje vlastitim sredstvima, primjerice u obliku prihoda od oglašavanja, dodatno je jamstvo neovisnosti navedenih medija i stoga pluralizma mišljenja.

72.

Suprotno tomu, samo postojanje odredbe iz članka 7. stavka 11. RStV‑a kojom se saveznim zemljama omogućuje da na svojem području, eventualno pod određenim uvjetima, dopuste regionalno oglašavanje na nacionalnim televizijskim kanalima, upućuje na to da je moguće ublažiti zabranu koja proizlazi iz članka 7. RStV‑a a da se pritom ne dovede u pitanje ostvarenje cilja koji se njome želi postići. Činjenica da se ta mogućnost do sada nije primijenila nipošto ne mijenja činjenicu da je njemački zakonodavac uvođenjem te odredbe priznao usklađenost takvog mogućeg dopuštenja s ciljevima predmetne mjere.

73.

Mogle bi se zamisliti i druge mjere koje su manje ograničavajuće od apsolutne zabrane regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima, kao što je sudjelovanje regionalnih i lokalnih televizijskih kuća u prihodima koje bi nacionalne televizijske kuće ostvarile od takvog regionalnog oglašavanja. Takva bi mjera omogućila usklađivanje interesa potencijalnih oglašivača, kao što je tužitelj u glavnom postupku, s interesima regionalnih i lokalnih televizijskih kuća.

74.

U konačnici će sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na posebne pravne i činjenične okolnosti u Njemačkoj, ocijeniti proporcionalnost predmetne mjere i osobito postojanje eventualno manje ograničavajućih mjera. Da bi ta ocjena bila realna, sud treba uzeti u obzir samo mjere koje nacionalni zakonodavac stvarno može primijeniti. Naime, bilo bi besmisleno ukinuti postojeću mjeru radi mjera koje su doduše manje ograničavajuće, ali isključivo teoretske.

75.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prva tri prethodna pitanja odgovori tako da članak 4. stavak 1. Direktive 2010/13 i načelo jednakog postupanja treba tumačiti na način da im se ne protivi zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima kao što je ona sadržana u članku 7. stavku 11. RStV‑a. Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se ne protivi takva zabrana, pod uvjetom da ne postoje manje ograničavajuće mjere koje nacionalni zakonodavac stvarno može uvesti, a koje omogućuju postizanje cilja zaštite pluralizma mišljenja na regionalnoj i lokalnoj razini, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

76.

Svojim četvrtim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 11. Povelje tumačiti na način da mu se protivi zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima kao što je ona sadržana u članku 7. stavku 11. RStV‑a.

77.

Sud koji je uputio zahtjev ne objašnjava zašto dvoji o usklađenosti predmetne nacionalne mjere s člankom 11. Povelje. Isto vrijedi za tužitelja u glavnom postupku i Komisiju, koji samo tvrde da ta mjera povređuje navedenu odredbu Povelje. To pitanje ipak valja analizirati kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao odgovor na njegovo pitanje.

78.

Kao što to pravilno napominje Komisija, Povelja je primjenjiva u ovom slučaju. Naime, ona se, među ostalim, primjenjuje u slučajevima kada nacionalni propis predstavlja ograničenje slobode unutarnjeg tržišta, a država članica poziva se na važan razlog u općem interesu kako bi opravdala to ograničenje ( 26 ).

79.

Na temelju članka 52. stavka 3. Povelje, u onoj mjeri u kojoj ona sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP‑om, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz te konvencije. Sloboda izražavanja zajamčena je člankom 10. EKLJP‑a. Značenje i opseg prava iz te konvencije utvrđeni su pak u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava.

80.

Prema toj sudskoj praksi, kao što to naglašava Komisija, sloboda izražavanja primjenjuje se na komercijalno izražavanje i oglašavanje ( 27 ). Iz toga slijedi da nacionalnu mjeru o kojoj je riječ u ovom predmetu, koja ograničava mogućnosti oglašavanja tužitelja u glavnom postupku, treba analizirati kao ograničenje slobode izražavanja zajamčene člankom 10. EKLJP‑a i člankom 11. Povelje.

81.

Međutim, na temelju članka 52. stavka 1. Povelje, ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda koji su njome priznati moguće je ako je predviđeno zakonom, ako poštuje bit navedenih prava i sloboda i ako zaista odgovara ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. Sličan uvjet u pogledu slobode izražavanja nalazi se u članku 10. stavku 2. EKLJP‑a.

82.

Nacionalnom mjerom o kojoj je riječ u ovom predmetu nastoji se postići cilj zaštite medijskog pluralizma, vrijednosti koja se izričito priznaje u članku 11. stavku 2. Povelje. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava o primjeni članka 10. stavka 2. EKLJP‑a, „[o]pseg margine prosudbe kojom države ugovornice raspolažu u tom području ovisi o nekoliko elemenata, među kojima je vrsta predmetnog ‚govora’ ili informacije od osobite važnosti. Stoga, iako članak 10. [stavak 2.] [EKLJP‑a] ne ostavlja mnogo prostora za ograničenja slobode izražavanja u političkim pitanjima na primjer, države ugovornice imaju široku marginu prosudbe u uređivanju slobode izražavanja u komercijalnom području” ( 28 ). Sud je to načelo već priznao u pogledu primjene temeljnih prava u pravu Unije ( 29 ). Osim toga, prema mišljenju Europskog suda za ljudska prava, „kada se želi postići cilj ‚zaštite prava i sloboda drugih osoba’, a ta su ‚prava i slobode’ i sami zajamčeni [EKLJP‑om] ili njegovim Protokolima, valja priznati da potreba za njihovom zaštitom može dovesti do toga da države ograniče i druga prava ili slobode koji su također propisani [EKLJP‑om]. Stoga je teško odvagnuti eventualno proturječne interese jedne i druge strane, a države ugovornice u tom pogledu trebaju imati znatnu marginu prosudbe” ( 30 ).

83.

Prema mojem mišljenju, donošenjem predmetne nacionalne mjere njemački zakonodavac nije prekoračio svoju marginu prosudbe u odvagivanju, s jedne strane, slobode komercijalnog izražavanja i, s druge strane, interesa zaštite pluralizma mišljenja i medija.

84.

U tom pogledu, osobito je važno napomenuti da predmetna mjera ne sadržava nikakvu zabranu oglašavanja proizvodâ ili žiga tužitelja u glavnom postupku. Njezini učinci odnose se samo na ograničavanje tužiteljeve mogućnosti da se promovira jednim komunikacijskim kanalom, odnosno regionalnim oglašavanjem na nacionalnim televizijskim kanalima. Iako je to, prema tužiteljevu mišljenju, najisplativiji način oglašavanja, ipak ima na raspolaganju i druge promidžbene kanale, osobito internetsko oglašavanje koje sam tužitelj predstavlja kao gotovo jednako televizijskom oglašavanju. Prema tome, što se tiče tužiteljeve slobode izražavanja, valja utvrditi da predmetna nacionalna mjera ne utječe na bitan sadržaj njegovih prava ( 31 ). U najboljem slučaju utječe na njegove poslovne mogućnosti.

85.

Stoga predlažem da se na četvrto prethodno pitanje odgovori tako da članak 11. Povelje treba tumačiti na način da mu se ne protivi zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima kao što je ona sadržana u članku 7. stavku 11. RStV‑a.

86.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prethodna pitanja koja je uputio Landgericht Stuttgart (Zemaljski sud u Stuttgartu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:

Članak 4. stavak 1. Direktive 2010/13/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2010. o koordinaciji određenih odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama o pružanju audiovizualnih medijskih usluga (Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama), načelo jednakog postupanja i članak 11. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da im se ne protivi zabrana regionalnog oglašavanja na nacionalnim televizijskim kanalima, kao što je ona sadržana u članku 7. stavku 11. Staatsvertraga für Rundfunk und Telemedien (Državni ugovor o radiodifuziji i televizijskim medijima) od 31. kolovoza 1991., kako je izmijenjen Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertragom (Osamnaesti državni ugovor o radiodifuziji) od 21. prosinca 2015.

Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se ne protivi takva zabrana, pod uvjetom da ne postoje manje ograničavajuće mjere koje nacionalni zakonodavac stvarno može uvesti, a koje omogućuju postizanje cilja zaštite pluralizma mišljenja na regionalnoj i lokalnoj razini, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.