1.

Ovim zahtjevom za prethodnu odluku Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) od Suda traži da pojasni određene aspekte članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95/EU ( 2 ). Predmet se odnosi na to treba li za palestinskog izbjeglicu smatrati da „nema pravo na stjecanje statusa izbjeglice” ili da ima „ipso facto” taj status u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95 te, konkretnije, na važnost koju za odgovor na to pitanje ima činjenica da je podnositelj zahtjeva prije svojeg odlaska u državu članicu Europske unije svoje boravište premjestio iz jednog UNRWA‑ina „područja djelovanja” u drugo. Valja istaknuti da je podnositelj zahtjeva prvo boravio u Siriji, potom se na dulje vrijeme preselio u Libanon te se nakon toga na veoma kratko razdoblje vratio u Siriju prije nego što je kopnenim putem otputovao u Njemačku. Sud koji je uputio zahtjev traži smjernice u pogledu zemljopisnog područja koje treba uzeti u obzir prilikom određivanja statusa podnositelja zahtjeva u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) te direktive.

2.

Konvencija o statusu izbjeglica, potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbornik međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), stupila je na snagu 22. travnja 1954. Dopunjena je Protokolom o statusu izbjeglica, koji je sklopljen u New Yorku 31. siječnja 1967., a na snagu je stupio 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija).

3.

U članku 1. odjeljku A Ženevske konvencije među ostalim je definiran pojam „izbjeglica” za potrebe tog akta, dok članak 1. odjeljak D predviđa:

„Ova se Konvencija neće odnositi na osobe koje trenutno primaju pomoć ili zaštitu tijela ili agencija Ujedinjenih naroda, osim Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice.

Ukoliko takva zaštita ili pomoć prestane uslijed bilo kojih razloga, a položaj tih osoba nije određen u skladu s odgovarajućim rezolucijama koje je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda, osobe će ipso facto, imati pravo na povlastice koje pruža ova Konvencija.”

4.

Rezolucijom Opće skupštine Ujedinjenih naroda br. 302 (IV) od 8. prosinca 1949., koja se odnosi na pomoć palestinskim izbjeglicama, uspostavljena je Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku (UNRWA). Mandat te agencije redovito je obnavljan te njezin trenutni mandat istječe 30. lipnja 2023. ( 3 ). Njezina je zadaća poboljšati dobrobit palestinskih izbjeglica i njihov razvoj kao ljudskih bića.

5.

Ured Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (u daljnjem tekstu: UNHCR) osnovan je 14. prosinca 1950. Rezolucijom br. 428 (V) Opće skupštine Ujedinjenih naroda. UNHCR je pomoćni organ Ujedinjenih naroda u smislu članka 22. Povelje UN‑a.

6.

Direktivom 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite preinačena je i stavljena izvan snage Direktiva 2004/83/EZ ( 4 ), u interesu jasnoće jer je na potonjoj direktivi izvršeno više bitnih izmjena. Međutim, članak 12. stavak 1. točka (a) ostao je nepromijenjen.

7.

Uvodna izjava 4. Direktive 2011/95 predviđa da Ženevska konvencija i Protokol predstavljaju temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica. Tekst te uvodne izjave jednak je tekstu uvodne izjave 3. Direktive 2004/83.

8.

Uvodna izjava 12. Direktive 2011/95 predviđa da je glavni cilj te direktive, s jedne strane, osigurati da države članice primjenjuju zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita i, s druge strane, osigurati da tim osobama u svim državama članicama bude dostupna minimalna razina pogodnosti. Uvodna izjava 6. Direktive 2004/83 glasila je jednako.

9.

U uvodnim izjavama 22. do 24. Direktive 2011/95 navedeno je sljedeće:

10.

Članak 1. Direktive 2011/95, naslovljen „Cilj”, propisuje:

„Cilj je ove Direktive utvrditi standarde u pogledu kvalifikacije državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva kao korisnika međunarodne zaštite, jedinstvenog statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaja odobrene zaštite.”

11.

Članak 2. te direktive, naslovljen „Definicije”, predviđa:

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

12.

Članak 5., naslovljen „Potrebe za međunarodnom zaštitom koje nastaju na licu mjesta (sur place)”, u stavku 3. predviđa:

„Ne dovodeći u pitanje Ženevsku konvenciju, države članice mogu odrediti da se podnositelju zahtjeva koji naknadno podnese zahtjev u pravilu neće priznati status izbjeglice ako se opasnost od proganjanja temelji na okolnostima koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla.”

13.

Članak 11., naslovljen „Prestanak statusa”, propisuje sljedeće:

„1.   […] [O]soba bez državljanstva prestaje biti izbjeglica ako […]:

[…]

2.   Razmatrajući točk[u] […] (f) stavka 1., države članice uzimaju u obzir podatak o tome je li promjena okolnosti značajna i stalna, da se strah izbjeglice od proganjanja više ne može smatrati osnovanim.

3.   Točka[a] […] (f) stavka 1. ne primjenjuj[e] se na izbjeglicu koji se može pozvati na nepobitne razloge koji proizlaze iz prethodnog proganjanja zbog toga što se odbio izložiti zaštiti […], radi li se o osobi bez državljanstva, zemlje prethodnog uobičajenog boravišta.”

14.

Članak 12., naslovljen „Isključenje”, propisuje:

„1.   […] [O]soba bez državljanstva nema[…] pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako:

[…]”

15.

Članak 14., naslovljen „Opoziv, poništenje ili odbijanje obnavljanja statusa izbjeglice”, predviđa:

„1.   […] [D]ržave članice će opozvati, poništiti ili odbiti obnoviti status izbjeglice […] osobi bez državljanstva koji je odobrilo izvršno, upravno, sudsko ili neformalno sudsko tijelo ako on[a] više ni[je] izbjeglic[a] u skladu s člankom 11.

[…]

3.   Države članice će opozvati, poništiti ili odbiti obnoviti status izbjeglice […] osobi bez državljanstva ako dotična država članica otkrije, nakon što je takvoj osobi odobren status izbjeglice, da:

[…].”

16.

Prema odluci kojom je upućen zahtjev, XT (u daljnjem tekstu također: podnositelj zahtjeva) je osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla, rođena 1991. u Damasku, u Siriji. Registriran je pri UNRWA‑i kao palestinski izbjeglica u kampu Jarmuk, koji se nalazi u južnom dijelu Damaska.

17.

U razdoblju između nepoznatog datuma u listopadu 2013. i 20. studenoga 2015. nalazio se u Libanonu, gdje je imao privremene radne odnose ili obavljao povremene poslove. Iz odluke kojom je upućen zahtjev nije jasno je li tijekom tog razdoblja zatražio i/ili dobio ikakvu opipljivu pomoć od UNRWA‑e.

18.

XT je potom napustio Libanon i otišao u Qudsayu, u Siriji, gdje je kratko boravio kod članova svoje obitelji. Nekoliko dana poslije napustio je Siriju i kopnenim putem otputovao u Njemačku. Iz spisa nije jasno koliko je točno boravio u Siriji, ali iz očitovanja Bundesamta für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka) proizlazi da je „krajem studenoga” napustio Libanon. Dakle, u Siriji je prije odlaska u Njemačku boravio najviše deset dana. U odluci kojom je upućen zahtjev navodi se da su Sirija, Jordan i Libanon u trenutku kada je XT napustio Siriju već bili zatvorili svoje granice za palestinske izbjeglice iz Sirije.

19.

Čini se da su rat i sukob u Siriji znatno ograničavali UNRWA‑inu sposobnost pružanja zaštite i pomoći u tom području djelovanja ( 5 ) u vrijeme kada ga je XT napustio ( 6 ). Međutim, ta je agencija, prema vlastitim navodima, nastavila pružati pomoć u tom području djelovanja te je unatoč složenim izazovima „nastavila svoj program podupiranja zdravstvene skrbi, obrazovanja, strukovnog osposobljavanja, mikropoduzetnika, mladeži i socijalnih usluga, prilagodivši ih ograničenjima izazvanima oružanim sukobom” ( 7 ).

20.

XT je u prosincu 2015. došao u Njemačku te je u veljači 2016. zatražio azil. Savezni ured za migraciju i izbjeglice mu je odlukom od 29. kolovoza 2016. odobrio supsidijarnu zaštitu, ali mu je uskratio status izbjeglice. Verwaltungsgericht (Upravni sud, Njemačka) je presudom od 24. studenoga 2016. prihvatio njegovu žalbu i naložio da mu se prizna status izbjeglice.

21.

Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud, Njemačka) u žalbenom je postupku odbio žalbu koju je Savezna Republika Njemačka podnijela protiv odluke Verwaltungsgerichta (Upravni sud), u bitnome utvrdivši da je XT kao Palestinac bez državljanstva izbjeglica u smislu pravnih odredbi kojima je članak 12. stavak 1. točka (a) Direktive 2011/95 prenesen u njemačko pravo. Prema navodu Oberverwaltungsgerichta (Visoki upravni sud), XT je primao UNRWA‑inu zaštitu, koja je prestala zbog razloga koje nije mogao kontrolirati. Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud) utvrdio je da je njegova osobna sigurnost bila u opasnosti kada je napustio Siriju te da u drugim UNRWA‑inim područjima djelovanja nije imao pristup zaštiti koju ta agencija pruža s obzirom na to da su Jordan i Libanon već bili zatvorili svoje granice palestinskim izbjeglicama iz Sirije. Utvrdio je da su XT‑a na odlazak iz Sirije prisilile okolnosti koje nije mogao kontrolirati te da njegov odlazak nije moguće smatrati dobrovoljnim. To, prema navodu tog suda, potvrđuje činjenica da je XT‑u odobrena supsidijarna zaštita ( 8 ).

22.

Savezna Republika Njemačka podnijela je kasacijsku žalbu (Revision) Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Njemačka).

23.

Taj je sud prekinuo postupak i Sudu uputio sljedeća pitanja:

24.

Pisana očitovanja podnijeli su belgijska i njemačka vlada te Savezni ured za migraciju i izbjeglice i Europska komisija. Njemačka i francuska vlada te Komisija iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 10. lipnja 2020.

25.

Prije razmatranja postavljenih pitanja smatram korisnim navesti par uvodnih napomena o Direktivi 2011/95 i o zemljopisnom opsegu UNRWA‑inih djelovanja.

26.

Direktiva 2011/95 usvojena je 13. prosinca 2011. Njome je preinačena i izvan snage stavljena Direktiva 2004/83. Iako su drugi dijelovi direktive izmijenjeni, članak 12. stavak 1. točka (a) u bitnome je jednak u obje direktive; izvršene su samo pravopisne izmjene. Sudska praksa koja se tiče članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/83 stoga mora vrijediti i za članak 12. stavak 1. točku (a) Direktive 2011/95.

27.

Članak 12. stavak 1. točka (a) ima dva dijela. U prvom su dijelu iz stjecanja prava na „status izbjeglice” u smislu te direktive isključene osobe obuhvaćene člankom 1. odjeljkom D Ženevske konvencije. Članak 1. odjeljak D prvi podstavak Ženevske konvencije iz područja primjene te konvencije isključuje osobe koje „trenutno” primaju UNRWA‑inu zaštitu ili pomoć (klauzula o isključenju) ( 9 ). U skladu s drugim podstavkom članka 1. odjeljka D, ako „takva zaštita ili pomoć prestane uslijed bilo kojih razloga”, a položaj tih osoba nije određen u skladu s odgovarajućim rezolucijama Opće skupštine UN‑a, te osobe imaju ipso facto pravo na povlastice koje pruža Ženevska konvencija (klauzula o uključenju). Jasno je da položaj palestinskih izbjeglica registriranih pri UNRWA‑i još nije tako određen ( 10 ). Članak 12. stavak 1. točka (a) druga rečenica Direktive 2011/95, u engleskoj verziji, u bitnome reproducira članak 1. odjeljak D drugi dio, pri čemu je, među ostalim, riječ „Konvencija” zamijenjena riječju „Direktiva” ( 11 ). Iz toga logično proizlazi, kao i iz ustaljene sudske prakse, da klauzula o uključenju sadržana u drugoj rečenici članka 12. stavka 1. točke (a) postaje relevantna samo ako se primjenjuje klauzula o isključenju sadržana u prvoj rečenici članka 12. stavka 1. točke (a) ( 12 ).

28.

Dok se Ženevska konvencija odnosi samo na „izbjeglice”, Direktiva 2011/95 i Direktiva 2004/83 obuhvaćaju i „supsidijarnu zaštitu”. Zbog tog razloga, dok klauzula o isključenju sadržana u članku 1. odjeljku D Ženevske konvencije pokriva čitavu tu konvenciju, isključenje na temelju članka 12. stavka 1. točke (a) navedenih dviju direktiva odnosi se samo na status „izbjeglice”. Sukladno tomu, osoba na temelju Direktive 2011/95 može biti isključena iz statusa izbjeglice, ali i dalje imati pravo na supsidijarnu zaštitu.

29.

Sud je u pogledu Direktive 2011/95 više puta naveo da iz uvodnih izjava 4., 23. i 24. te direktive proizlazi da je Ženevska konvencija temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica, da su odredbe te direktive koje se odnose na određivanje toga kome se može priznati status izbjeglice te na sadržaj tog statusa usvojene kako bi se nadležnim tijelima država članica pomoglo pri primjeni te konvencije na temelju zajedničkih pojmova i kriterija ( 13 ) te da odredbe te direktive, poput odredbi Direktive 2004/83, stoga treba tumačiti s obzirom na opći smisao i cilj Ženevske konvencije te u skladu s tom konvencijom i ostalim odgovarajućim ugovorima u smislu članka 78. stavka 1. UFEU‑a ( 14 ). Sud je dalje utvrdio da te odredbe, kako proizlazi iz uvodne izjave 10. Direktive 2004/83, treba tumačiti poštujući temeljna prava i načela koja su prihvaćena, među ostalim, Poveljom ( 15 ).

30.

UNRWA djeluje unutar mandatnog područja koje se sastoji od pet područja djelovanja, to jest od Zapadne obale, Gaze, Jordana, Libanona i Sirije ( 16 ), gdje pruža zaštitu i/ili pomoć ( 17 ) palestinskim izbjeglicama i određenim drugim kategorijama korisnika kao što su „siromašno stanovništvo Jeruzalema i siromašno stanovništvo Gaze” i neregistrirane osobe koje su razmještene zbog rata iz 1967. i kasnijih sukoba ( 18 ). Iz načina na koji je činjenično stanje predmetnog slučaja opisano u odluci kojom je upućen zahtjev čini se da je XT „palestinski izbjeglica”. Dva područja djelovanja u kojima je XT boravio nalaze se u dvjema različitim suverenim državama, Siriji i Libanonu. Međutim, ona su oba dio UNRWA‑ina „mandatnog područja”.

31.

UNRWA ne kontrolira prostor svojih područja djelovanja te ne može registriranim palestinskim izbjeglicama omogućiti ili uskratiti pristup prostoru na kojem se nalazi određeno područje djelovanja. Stvaran pristup stoga može ovisiti (te često i ovisi) o promjenjivim politikama vladinih ili sličnih tijela koja u danom trenutku upravljaju odnosnim prostorom.

32.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim i drugim pitanjem, koja ću zajedno razmatrati, u biti traži smjernice u pogledu zemljopisnog područja koje treba uzeti u obzir prilikom ocjenjivanja je li UNRWA‑ina pomoć ili zaštita za danu osobu „prestala”. Pitanja se izričito odnose na „klauzulu o uključenju” sadržanu u članku 12. stavku 1. točki (a) drugoj rečenici Direktive 2011/95 te na članak 1. odjeljak D drugi podstavak Ženevske konvencije ( 19 ). Odluka kojom je upućen zahtjev odstupa od pretpostavke da je klauzula o isključenju sadržana u članku 12. stavku 1. točki (a) prvoj rečenici i članku 1. odjeljku D prvom podstavku primjenjiva u okolnostima predmetnog slučaja. Za potrebe svoje analize pretpostavio sam da to jest tako.

33.

Sve stranke koje su podnijele pisana očitovanja – Komisija, Belgija, Njemačka i Savezni ured za migraciju i izbjeglice – slažu se da pri utvrđivanju, za potrebe članka 12. stavka 1. točke (a), je li UNRWA‑ina zaštita ili pomoć za određenu osobu prestala u obzir treba uzeti ne samo područje djelovanja na kojem se nalazilo posljednje boravište odnosne osobe. Komisija je izrazila stajalište – s kojim se načelno slažem – da računa treba voditi o UNRWA‑inim područjima djelovanja kojima je dotična osoba doista mogla pristupiti ( 20 ) prilikom napuštanja UNRWA‑ina mandatnog područja, kao i o područjima djelovanja kojima dotična osoba može pristupiti u vrijeme donošenja odluke (uključujući sudsku odluku) o zahtjevu za status izbjeglice.

34.

Savezna Republika Njemačka navela je da povrh područja djelovanja u kojem se nalazilo posljednje stvarno boravište dotične osobe u obzir treba uzeti i druga područja djelovanja s kojima je ta osoba relevantno povezana. Ta druga područja djelovanja mogu biti područja djelovanja u kojima je podnositelj zahtjeva imao svoje posljednje uobičajeno boravište ili u kojem je imao bliske članove obitelji. Belgija je istaknula da prilikom utvrđivanja uživa li Palestinac bez državljanstva UNRWA‑inu zaštitu u trenutku napuštanja UNRWA‑ina mandatnog područja u obzir treba uzeti sva UNRWA‑ina područja djelovanja te da je na podnositelju zahtjeva da dokaže da nije mogao otići u drugo UNRWA‑ino područje djelovanja i tamo primati pomoć.

35.

Francuska nije podnijela pisana očitovanja, ali je zatražila raspravu na kojoj je navela da je za utvrđivanje je li UNRWA‑ina zaštita ili pomoć prestala relevantno samo područje djelovanja u kojem je podnositelj zahtjeva imao „uobičajeno boravište” prije podnošenja zahtjeva za status izbjeglice.

36.

Za početak treba istaknuti da ni članak 12. stavak 1. točka (a) ni članak 1. odjeljak D ne govore o „boravištu” osobe. Za potrebe članka 12. stavka 1. točke (a) prve rečenice i članka 1. odjeljka D prvog podstavka važno je to prima li osoba pomoć ili zaštitu od relevantne agencije, dok je za drugi dio odnosno drugu rečenicu tih dviju odredbi važno je li ta zaštita ili pomoć „prestala” ( 21 ).

37.

Kao drugo, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da utvrđenje o tome primjenjuje li se na danu osobu prva i/ili druga rečenica članka 12. stavka 1. točke (a) treba donijeti s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, a ne promatrajući izbjeglice iz Palestine ili palestinske izbjeglice općenito kao skupinu ( 22 ). Stoga se ne slažem sa zabrinutosti –koju su neke od stranaka izrazile – da bi uzimanje u obzir čitavog UNRWA‑ina mandatnog područja prilikom ocjenjivanja je li zaštita ili pomoć koju ta agencija pruža prestala neopravdano ograničilo klauzulu o uključenju sadržanu u članku 12. stavku 1. točki (a) drugoj rečenici ( 23 ). Takvo ocjenjivanje treba provesti s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, što znači da relevantna treba biti samo takva zaštita ili pomoć u drugim područjima djelovanja kojima je podnositelj zahtjeva doista mogao ili može pristupiti.

38.

Postojanje raznih elemenata povezanosti koje su neke od stranaka istaknule načelno bi povećalo vjerojatnost da dani podnositelj zahtjeva doista ima pristup relevantnom području djelovanja te time i zaštiti ili pomoći koju UNRWA tamo pruža. Najočitiji takav slučaj je jedan od primjera koji je dao Savezni ured za migraciju i izbjeglice. Ako podnositelj zahtjeva ima formalna prava boraviti na drugom području djelovanja u kojem UNRWA pruža pomoć te može tamo otputovati, tada je očito da ima pristup toj pomoći te da klauzula o uključenju sadržana u članku 12. stavku 1. točki (a) drugoj rečenici ne može, prema mojemu mišljenju, biti primjenjiva.

39.

Pitanje bi li obiteljski odnosi, prethodno uobičajeno boravište ili drugi bitni oblici povezanosti s danim područjem djelovanja pojedinačnom podnositelju zahtjeva doista omogućili pristup UNRWA‑inoj pomoći u tom području djelovanja činjenične je naravi te na njega, prema mojemu mišljenju, treba odgovoriti ovisno o danom slučaju, uzimajući u obzir sve relevantne činjenice, uključujući osobne okolnosti podnositelja zahtjeva ( 24 ). Ako je dani podnositelj zahtjeva, pojedinačno promatran, u trenutku napuštanja UNRWA‑ina mandatnog područja imao stvaran pristup UNRWA‑inoj zaštiti ili pomoći ili ima takav pristup u trenutku donošenja odluke (uključujući sudsku odluku) o njegovu zahtjevu, ne može ga se smatrati obuhvaćenim klauzulom o uključenju sadržanom u članku 12. stavku 1. točki (a) drugoj rečenici, neovisno o naravi njegove eventualne povezanosti s područjem djelovanja koja mu je omogućila taj pristup. U tom se slučaju, u kojem UNRWA nastavlja pružati zaštitu ili pomoć u jednom ili više područja djelovanja kojima podnositelj zahtjeva ima pristup, ne može smatrati da je UNRWA‑ina zaštita ili pomoć „prestala”. Umjesto toga, može se smatrati da se podnositelj zahtjeva odrekao takve zaštite ili pomoći napuštanjem područja djelovanja u kojem joj je ranije imao pristup.

40.

Tom tumačenju članka 12. stavka 1. točke (a) u prilog idu presude Suda u predmetima Bolbol, El Kott i Alheto. Sud je u svakoj od tih presuda izričito uputio na UNRWA‑ino mandatno područje koje obuhvaća pojas Gaze, Zapadnu obalu, Jordan, Libanon i Siriju te je to područje, koliko je to bilo relevantno, tretirao kao jednu jedinicu ( 25 ). U presudi Alheto Sud je dalje naveo, u kontekstu pitanja o članku 35. Direktive 2013/32/EU ( 26 ), da osoba koja ostvaruje pravo na „djelotvornu zaštitu ili pomoć UNRWA‑e” u drugom području djelovanja od onoga u kojem je imao svoje uobičajeno boravište prije napuštanja UNRWA‑ina područja djelovanja i koja je stoga mogla ondje sigurno ostati u dobrim životnim uvjetima bez rizika prisilnog vraćanja na područje uobičajenog boravišta „mora […] biti isključena iz statusa izbjeglice u Europskoj uniji u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95” ( 27 ).

41.

UNHCR je tijekom godina izdao nekoliko smjernica, obavijesti i drugih izjava u pogledu tumačenja članka 1. odjeljka D te povremeno članka 12. stavka 1. točke (a). Te izjave čine meko pravo te stoga imaju određenu navodeću snagu, ali ne i obvezujuću ( 28 ).

42.

Iako je članak 1. odjeljak D ostao isti, UNHCR‑ova stajališta o njemu znatno su se s vremenom mijenjala. U tom smislu UNHCR je u jednoj takvoj izjavi ( 29 ) izrazio stajalište da palestinski izbjeglica koji zbog bilo kojeg razloga napusti UNRWA‑ino mandatno područje ima ipso facto pravo na povlastice iz Ženevske konvencije te na to da mu se prizna status izbjeglice na temelju Direktive 2004/83 dok se ne vrati u to područje (vidjeti točke 2.2. i 2.3. te izjave – ističem da bi svih pet pitanja bilo bespredmetno ako bismo se vodili tim tumačenjem), dok je u jednima od svojih smjernica ( 30 ) zauzeo stajalište da se klauzula o uključenju sadržana u članku 1. odjeljku D drugom podstavku primjenjuje ako je UNRWA‑ina pomoć ili zaštita dotičnoj osobi prestala zbog postojanja jednog ili više „objektivnih razloga” zbog kojih je ta osoba napustila UNRWA‑ino mandatno područje ili nije mogla (ponovno) dobiti tu zaštitu ili pomoć (točke 19. i 22. tih smjernica).

43.

UNHCR u navedenim smjernicama dalje ističe da na pitanje hoće li palestinski izbjeglica moći pristupiti UNRWA‑inoj zaštiti ili pomoći treba odgovoriti s obzirom na „jedno UNRWA‑ino područje djelovanja”, a ne s obzirom na „svako od UNRWA‑inih područja djelovanja” ( 31 ). UNHCR navodi da toj preporuci u prilog ide tekst presude Suda u predmetu El Kott te činjenica da je Sud u toj presudi upotrijebio jedninu („mandatno područje”) ( 32 ).

44.

UNHCR‑ovu preporuku ne smatram uvjerljivom te sam mišljenja da joj presuda Suda u predmetu El Kott ( 33 ) ne ide u prilog. U tom pogledu prije svega moram istaknuti da UNHCR u tom dijelu smjernica odstupa ne samo od terminologije koju Opća skupština UN‑a dosljedno koristi u svojim rezolucijama o UNRWA‑i, načina na koji sama UNRWA opisuje svoj rad i presuda Suda, uključujući presudu El Kott ( 34 ), nego i od terminologije koju je UNHCR prethodno koristio u Revidiranoj izjavi o članku 1D Konvencije iz 1951. ( 35 ) i Revidiranoj napomeni o primjenjivosti članka 1D Konvencije iz 1951. u vezi sa statusom izbjeglica palestinskih izbjeglica ( 36 ), gdje je izraz „UNRWA‑ino mandatno područje” označavao čitavo područje na kojem je UNRWA pružala zaštitu ili pomoć.

45.

U svojoj najnovijoj izjavi o tom pitanju, izdanoj u kontekstu ovog predmeta pred Sudom ( 37 ), UNHCR se ne poziva na presudu Suda El Kott kao potporu svojem stajalištu. UNHCR se u svojoj izjavi vraća na uobičajenu terminologiju, primjenjujući izraz „UNRWA‑ino područje djelovanja” za obuhvaćanje svih pet UNRWA‑inih područja djelovanja ( 38 ). Izražava stajalište da ocjenu je li zaštita ili pomoć prestala „treba provesti s obzirom na područje djelovanja na kojem je osoba prethodno boravila” ( 39 ). Ako je osoba „prethodno boravila u više od jednog UNRWA‑inog područja djelovanja”, UNHCR sada smatra da se „ocjena je li ‚zaštita ili pomoć prestala zbog bilo kojeg razloga’ može provesti s obzirom na više od jednog područja gdje je osoba prethodno boravila”. U prilog svojem stajalištu UNHCR se poziva na Smjernice o međunarodnoj zaštiti br. 13 ( 40 ), spomenute gore u točkama 43. i 44., bez objašnjavanja odstupanja izjave i tih smjernica, koje nisu povučene. Izjava mi se ne čini ništa više uvjerljivija nego smjernice.

46.

Stoga predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na prvo i drugo prethodno pitanje:

Nacionalni sudovi ili nadležna upravna tijela prilikom ocjenjivanja, za potrebe članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95, je li UNRWA‑ina zaštita ili pomoć za određenu osobu „prestala” u obzir trebaju uzeti sva UNRWA‑ina područja djelovanja u kojima bi podnositelj zahtjeva doista imao pristup UNRWA‑inoj zaštiti ili pomoći.

Nacionalni sud ili nadležno upravno tijelo prilikom tog ocjenjivanja u obzir treba uzeti sve relevantne činjenice, uključujući osobne okolnosti podnositelja zahtjeva i njegovu mogućnost da doista pristupi tim područjima djelovanja.

47.

Sud koji je uputio zahtjev svojim četvrtim pitanjem u biti traži smjernice u pogledu zemljopisnog područja koje treba uzeti u obzir prilikom ocjenjivanja jesu li uvjeti za odobravanje ipso facto statusa izbjeglice nestali nakon što je podnositelj zahtjeva napustio UNRWA‑ino mandatno područje te, konkretnije, u pogledu toga je li područje koje treba uzeti u obzir isto ono koje je navedeno u odgovoru na prvo i drugo pitanje. To pitanje odstupa od pretpostavke da se klauzula o uključenju sadržana u članku 12. stavku 1. točki (a) drugoj rečenici primjenjivala na podnositelja zahtjeva kada je napustio UNRWA‑ino mandatno područje, ali da se više ne primjenjuje u vrijeme kada nadležna nacionalna upravna ili sudska tijela odlučuju o zahtjevu, to jest da je UNRWA‑ina zaštita ili pomoć za podnositelja zahtjeva prestala u trenutku kada je on napustio UNRWA‑ino mandatno područje, ali da mu je ponovno pružena prije nego što je o njegovu zahtjevu za odobravanje ipso facto statusa izbjeglice donesena konačna odluka.

48.

Sve stranke koje su podnijele očitovanja praktično se slažu da odgovor na četvrto pitanje mora biti jednak odgovoru na drugo pitanje, to jest da i za potrebe određivanja je li UNRWA‑ina zaštita ili pomoć prestala kada je podnositelj zahtjeva napustio UNRWA‑ino mandatno područje i za potrebe određivanja je li UNRWA‑ina zaštita ili pomoć ponovno postojala u trenutku kada su nadležna nacionalna upravna ili sudska tijela donosila odluku o zahtjevu za status izbjeglice u obzir treba uzeti isto zemljopisno područje ( 41 ).

49.

Francuska vlada na raspravi je kao potporu svojem stajalištu u pogledu prvog, drugog i četvrtog pitanja da relevantno zemljopisno područje treba biti područje djelovanja u kojem je podnositelj zahtjeva imao svoje uobičajeno boravište navela da se taj pojam koristi u članku 2. točkama (d) i (n) Direktive 2011/95 za određivanje uvjeta pod kojima osoba bez državljanstva ima pravo na status izbjeglice, dok se u članku 11. stavku 1. točki (f) iste direktive koristi za određivanje okolnosti u kojima osoba bez državljanstva gubi status izbjeglice.

50.

Kao prvo, moram istaknuti da članak 12. stavak 1. točka (a) predviđa uvjete pod kojima osobe nemaju pravo na stjecanje „statusa izbjeglice” te da oni nisu povezani s boravištem, kako se raspravljalo u točki 36. i sljedećima ovog mišljenja. Stoga činjenica da se u članku 2. točkama (d) i (n) govori o „uobičajenom boravištu” nije relevantna za odgovore na prethodna pitanja. Kao drugo, četvrto (i drugo) pitanje ne odnosi se na istu situaciju kao članak 11. stavak 1. točka (f) Direktive 2011/95. Ta se odredba odnosi na situaciju u kojoj je osobi bez državljanstva već odobren status izbjeglice i u kojoj su okolnosti zbog kojih je toj osobi odobren taj status prestale postojati te djeluje u vezi s člankom 14. stavkom 1. Direktive 2011/95. Ta odredba predviđa da države članice moraju „opozvati, poništiti ili odbiti obnoviti status izbjeglice” osobi bez državljanstva ako „on[a] više ni[je] izbjeglic[a] u skladu s člankom 11.” (moje isticanje).

51.

Četvrto pitanje se pak odnosi na to treba li odnosnoj osobi uopće priznati status izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) drugom rečenicom. Ta bi odredba – ako bi okolnosti tako zahtijevale te bi se kasnije morala donijeti odluka o opozivu – djelovala u vezi s člankom 14. stavkom 3., koji predviđa da države članice moraju „opozvati, poništiti ili odbiti obnoviti status izbjeglice” osobe bez državljanstva ako „sukladno članku 12. dotična osoba nije trebala imati ili nema pravo na stjecanje statusa izbjeglice” (moje isticanje). U članku 14. stavku 3. ne spominje se boravište, uobičajeno ili koje drugo.

52.

Stoga predlažem da Sud na četvrto prethodno pitanje odgovori na sljedeći način:

Prilikom ocjenjivanja jesu li u vrijeme donošenja odluke o zahtjevu za odobravanje ipso facto statusa izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) drugom rečenicom izostajali uvjeti za primjenu te odredbe u obzir treba uzeti područje koje je u obzir uzeto za potrebe utvrđivanja je li UNRWA‑ina zaštita ili pomoć za odnosnu osobu „prestala”, kako je opisano u odgovoru na prvo i drugo pitanje.

53.

Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem u biti traži pojašnjenje u pogledu toga može li se osoba bez državljanstva pozivati na opasnosti za svoju osobnu sigurnost kojima se dobrovoljno izložila preselivši se iz sigurnog (ili relativno sigurnog) UNRWA‑ina područja djelovanja u područje djelovanja u kojem je njezina osobna sigurnost ozbiljno ugrožena te može li ona na temelju tih opasnosti kojima se dobrovoljno izložila navoditi da ima ipso facto pravo na povlastice koje iz statusa izbjeglice proizlaze na temelju Direktive 2011/95.

54.

Sud je već dao do znanja u presudi El Kott da dobrovoljno napuštanje UNRWA‑ina mandatnog područja nije dovoljno kako bi se okončalo isključenje iz statusa izbjeglice predviđeno člankom 1. odjeljkom D ( 42 ). Međutim, Sud je smatrao da se, ako stvarna UNRWA‑ina zaštita ili pomoć za osobu prestane zbog razloga koji su izvan kontrole te osobe i neovisno o njezinoj volji, klauzula o uključenju sadržana u članku 12. stavku 1. točki (a) primjenjuje te osoba ima ipso facto pravo na povlastice iz Direktive pod uvjetom da nije primjenjiva nijedna druga klauzula o isključenju (članak 12. stavak 1. točka (b), članak 12. stavak 2. ili stavak 3. Direktive 2011/95) ( 43 ).

55.

U tom kontekstu za osobu treba smatrati da je bila prisiljena napustiti UNRWA‑ino mandatno područje ako je njezina osobna sigurnost bila ozbiljno ugrožena te UNRWA nije mogla jamčiti da će uvjeti života te osobe odgovarati onima čije je osiguravanje zadano kao cilj UNRWA‑ine misije ( 44 ).

56.

U skladu s tim razmatranjima, smatram da se ni na dobrovoljno napuštanje sigurnog (ili relativno sigurnog) UNRWA‑ina područja djelovanja u područje djelovanja u kojem je osobna sigurnost osobe u pitanju ozbiljno ugrožena nije moguće pozivati u prilog tvrdnji da je UNRWA‑ina zaštita ili pomoć za tu osobu „prestala”.

57.

Osobito, ne može se smatrati da je UNRWA‑ina zaštita ili pomoć za danu osobu prestala ako su toj osobi opasnosti za njezinu osobnu sigurnost u području djelovanja u koje je otišla bili poznati ili razumno predvidljivi te ako nije mogla razumno očekivati da će se sigurno vratiti u sigurno (ili relativno sigurno) područje djelovanja koje je napustila ili u drugo sigurno UNRWA‑ino područje djelovanja.

58.

Dodao bih da taj zaključak osobu u pitanju ne ostavlja bez zaštite. Ona i dalje može ispunjavati uvjete za supsidijarnu zaštitu te se, u skladu s člankom 21. Direktive 2011/95, primjenjuje načelo zabrane prisilnog udaljavanja ili vraćanja, ali na temelju opasnosti kojima se dobrovoljno i svjesno izložila ne bi trebala imati ipso facto pravo na status izbjeglice.

59.

Stoga predlažem da Sud na treće prethodno pitanje odgovori na sljedeći način:

Podnositelj zahtjeva za status izbjeglice ne može se u prilog tvrdnji da ima ipso facto pravo na povlastice koje iz statusa izbjeglice proizlaze na temelju Direktive 2011/95 pozivati na opasnosti za svoju osobnu sigurnost kojima se dobrovoljno izložio preselivši se iz sigurnog (ili relativno sigurnog) UNRWA‑ina područja djelovanja u područje djelovanja u kojem je njegova osobna sigurnost ozbiljno ugrožena.

60.

Sud koji je uputio zahtjev peto je pitanje postavio samo za slučaj da se uobičajeno boravište podnositelja zahtjeva bude smatralo relevantnim za odgovor na drugo i četvrto pitanje. S obzirom na odgovore predložene na prva četiri pitanja, nije potrebno da Sud odgovori na peto pitanje.

61.

Komisija tvrdi da mjesto uobičajena boravišta nije relevantno za drugo i četvrto pitanje, ali da na peto pitanje ipak treba odgovoriti. Ona u tom pogledu ističe da se pojam „uobičajeno boravište” koristi u članku 11. stavku 1. točki (f) Direktive 2011/95, koji se, ako je to prikladno, primjenjuje i na Palestince bez državljanstva.

62.

U skladu s odlukom kojom je upućen zahtjev, odluka o XT‑ovu zahtjevu za status izbjeglice, s obzirom na to da se slučaj i dalje razmatra u žalbenom postupku, još nije konačna. Ne čini se da je pitanje kasnijeg opoziva XT‑ova statusa izbjeglice predmet kasacijskog žalbenog postupka (Revision) koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev te taj sud nije od Suda zatražio tumačenje članka 11. stavka 1. točke (f) te direktive. Kako je opisano u točki 50. ovog mišljenja, na hipotetski budući opoziv XT‑ova statusa izbjeglice na temelju klauzule o isključenju sadržane u članku 12. stavku 1. točki (a) drugoj rečenici primjenjivao bi se članak 14. stavak 3. Direktive 2011/95, koji ne djeluje u vezi s člankom 11. stavkom 1. točkom (f). Mišljenja sam da je peto pitanje hipotetsko, osim ako je pojam „uobičajeno boravište” podnositelja zahtjeva relevantan za odgovor na drugo i/ili četvrto pitanje. Smatram (kao i Komisija) da to nije tako.

63.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način: