1.

Okvirnom odlukom Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica ( 2 ) uvelike je pojednostavnjen postupak predaje osumnjičenih osoba između država članica. Međutim, kako to ovaj predmet jasno pokazuje, poteškoće se ipak javljaju kada su u pitanju zahtjevi trećih zemalja za izručenje.

2.

Iako bi se moglo pomisliti da bi takvi zahtjevi trećih zemalja načelno trebali biti izvan područja primjene prava Unije, specifično pitanje koje ovaj zahtjev za prethodnu odluku otvara proizlazi iz činjenice da većina država članica ( 3 ) zabranjuje izručivanje vlastitih državljana trećim zemljama ( 4 ), umjesto čega u takvim slučajevima radije primjenjuju „aut judicare” dio načela aut dedere, aut judicare (ili izručiti ili progoniti) ( 5 ). Budući da države članice koje odbijaju izručiti vlastite državljane trećim zemljama u domaćem zakonodavstvu ujedno bez iznimke predviđaju da se njihovi državljani koji bilo gdje u svijetu počine takva kaznena djela mogu progoniti u tim državama na temelju načela izvanteritorijalne nadležnosti u kaznenim predmetima, koje je općeprihvaćeno u međunarodnom pravu (to jest, na temelju takozvanog „načela aktivne osobnosti”) ( 6 ), to ograničenje izručivanja u praksi je nešto manje problematično nego što bi inače bilo.

3.

Upravo tu u središte dolaze poteškoće čiji je prvi primjer činjenično stanje u kontekstu kojeg je donesena presuda Suda od 6. rujna 2016. u predmetu Petruhhin ( 7 ). Kakva je situacija kada državljanin jedne države članice ostvari svoja prava na slobodno kretanje i ode u drugu državu članicu, a potonja ne izručuje vlastite državljane trećim zemljama te primjenjuje načelo aut dedere, aut judicare? Znače li načelo zabrane diskriminacije na temelju državljanstva (članak 18. UFEU‑a) i pravo na slobodno kretanje (članak 21. UFEU‑a) da je država članica domaćin pravilo o zabrani izručivanja vlastitih državljana načelno obvezna na neki način proširiti i na državljane drugih država članica koji su ostvarili svoja prava na slobodno kretanje?

4.

Sud je u presudi Petruhhin dao potvrdan – makar uvelike uvjetovan – odgovor na ta pitanja. Međutim, Sud je pritom ujedno uvažio da se položaj osobe koja se slobodno kreće, kako bi je se moglo nazvati u tom primjeru, ne može potpuno izjednačiti s položajem državljanina države članice domaćina, upravo zato što domaća zakonodavstva država članica načelno ne predviđaju nadležnost za izvanteritorijalna kaznena djela koja u inozemstvu počine osobe koje nisu njihovi državljani, barem ne bezuvjetnu. Kako je to Sud naveo:

„[…] iako je […] neizručenje vlastitih državljana općenito nadomješteno mogućnošću države članice od koje se izručenje traži da progoni vlastite državljane za teška kaznena djela počinjena izvan njezina državnog područja, ta država članica u pravilu nije nadležna za suđenje takvog djela kada ni počinitelj ni žrtva navodnog kaznenog djela nisu državljani navedene države članice.” ( 8 )

Ta je dvojba u središtu sudske prakse proizišle iz presude Petruhhin.

5.

To nas izravno dovodi do predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku. Kammergericht Berlin (Visoki zemaljski sud u Berlinu, Njemačka) njime traži pojašnjenje obveza koje država članica koja u svojem zakonodavstvu zabranjuje izručivanje vlastitih državljana u treće zemlje za potrebe provedbe kaznenog postupka ima na temelju UFEU‑a u pogledu zahtjeva za izručenje državljana drugih država članica koji se trenutačno u njoj nalaze ili u njoj borave.

6.

Sud se stoga još jednom poziva da pojasni obveze država članica koje proizlaze iz načela opisanih u presudi Petruhhin ( 9 ). Odluka u tom predmetu, zbog određene novine rješenja koje je njome usvojeno, nije, kako se čini, općeprihvaćena u državama članicama. Neki su istaknuli pravne i praktične poteškoće koje ta odluka državama članicama izaziva kada je u pitanju njezina primjena. Međutim, prije razmatranja ijednog od tih pitanja, prvo je potrebno izložiti zakonodavne odredbe koje su relevantne u ovom predmetu, a potom ukratko i njegovo činjenično stanje.

7.

Članak 1. Europske konvencije o izručenju iz 1957. glasi:

„Ugovorne strane se obvezuju izručiti jedna drugoj, u skladu s odredbama i uvjetima postavljenim u ovoj konvenciji, osobe protiv kojih se vodi postupak zbog kaznenog djela ili koje se traže zbog izdržavanja kazne ili sigurnosne mjere na temelju odluke sudskih vlasti strane koja izručenje traži.”

8.

Članak 6. Europske konvencije o izručenju iz 1957. propisuje:

„1.   

2.   U slučaju da strana od koje se izručenje traži ne izruči svojeg državljanina, ona će tada na zahtjev strane koja izručenje traži predati slučaj nadležnim organima, kako bi se mogao provesti postupak ako se smatra odgovarajućim. U tu će se svrhu spisi, podaci i dokazni materijal, vezani za kazneno djelo, dostaviti bez naknade, na način naveden u članku 12. stavku 1. Strana koja je tražila izručenje bit će obaviještena o odluci u svezi s njezinim zahtjevom.”

9.

Članak 12. Europske konvencije o izručenju iz 1957. (kako je umetnut Drugim dopunskim protokolom Europske konvencije o izručenju iz 1957. ( 11 )) sada predviđa:

„1.   Zahtjev treba biti u pisanom obliku, a upućuje ga ministarstvo pravosuđa strane koja izručenje traži ministarstvu pravosuđa strane od koje se izručenje traži; dostava diplomatskim putem se ne isključuje. Korištenje ostalih načina dostave dvije ili više strana mogu dogovoriti međusobno.[ ( 12 )]

2.   Zahtjevu treba priložiti:

10.

Članak 17. Europske konvencije o izručenju iz 1957. naslovljen je „Sukobi zahtjeva” te predviđa:

„U slučaju da izručenje zatraži u isto vrijeme više zemalja, bilo zbog istih bilo zbog različitih kaznenih djela, strana od koje se izručenje traži će donijeti odluku o izručenju s obzirom na sve okolnosti, a naročito s obzirom na težinu i mjesto počinjenih kaznenih djela, vrijeme dostave zahtjeva, državljanstvo osobe koja se traži te mogućnosti daljnjeg izručenja drugoj zemlji.”

11.

Savezna Republika Njemačka dala je sljedeću izjavu u trenutku predaje dokumenta ratifikacije, 2. listopada 1976., u vezi s člankom 6. Europske konvencije o izručenju iz 1957.:

„Izručenje Nijemaca iz Savezne Republike Njemačke stranoj zemlji nije dopušteno u skladu s člankom 16. stavkom 2. prvom rečenicom Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke te se stoga mora odbiti u svim slučajevima. Pojam ‚državljani’ u smislu članka 6. stavka 1. točke (b) Europske konvencije o izručenju iz 1957. obuhvaća sve Nijemce u smislu članka 116. stavka 1. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke.” [neslužbeni prijevod]

Nakon stupanja na snagu svojeg zakona o provedbi Okvirne odluke 2002/584 i donošenja odluke Bundesverfassungsgerichta (Savezni ustavni sud, Njemačka) u pogledu tog pitanja, Savezna Republika Njemačka navedenu je odredbu dopunila kako bi u svojim odnosima s drugim državama članicama Europske unije dala prednost primjeni Okvirne odluke 2002/584 ( 13 ).

12.

Članak 8. Okvirne odluke 2002/584, koji se odnosi na sadržaj i oblik europskog uhidbenog naloga, propisuje:

„1.   Europski uhidbeni nalog sadrži sljedeće informacije, u skladu s obrascem u Prilogu:

[…]”

13.

Stavci 1. i 3. članka 16. Okvirne odluke 2002/584, naslovljenog „Odluka u slučaju postojanja više zahtjeva”, predviđaju sljedeće:

„1.   Ako su dvije ili više država članica izdale europske uhidbene naloge u odnosu na istu osobu, odluku o tome koji će uhidbeni nalog biti izvršen donosi pravosudno tijelo izvršenja, uzimajući u obzir sve okolnosti, a posebno težinu i mjesto počinjenja predmetnih kaznenih djela, vrijeme izdavanja europskih uhidbenih naloga te da li je uhidbeni nalog izdan u svrhe progona ili u svrhe izvršenja zatvorske kazne ili mjere oduzimanja slobode.

[…]

3.   U slučaju sukoba između europskog uhidbenog naloga i zahtjeva za izručenje koji je podnijela treća zemlja, odluku o davanju prednosti europskom uhidbenom nalogu ili zahtjevu za izručenje donosi nadležno tijelo države članice izvršenja, uzimajući u obzir sve okolnosti, a posebno one iz stavka 1. te okolnosti iz primjenjive konvencije.

[…]”

14.

Članak 16. stavak 2. Grundgesetza für die Bundesrepublik Deutschland od 23. svibnja 1949. (Temeljni zakon Savezne Republike Njemačke) ( 14 ) propisuje:

„Nijedan Nijemac ne smije se izručiti u inozemstvo. Zakonom se može donijeti odstupajući propis za izručenje državi članici Europske unije ili međunarodnom sudu pod uvjetom da su zajamčena načela vladavine prava.”

15.

Članak 7. Strafgesetzbucha (njemački Kazneni zakonik) ( 15 ) predviđa:

„1. Njemačko kazneno zakonodavstvo primjenjuje se na kaznena djela koja su u inozemstvu počinjena protiv njemačkog državljanina […].

2. Njemačko kazneno zakonodavstvo na druga se djela počinjena u inozemstvu primjenjuje ako se djelo u pitanju smatra kaznenim i u državi u kojoj je počinjeno ili ako mjesto na kojem je počinjeno ne podliježe nijednom kaznenom sudu i ako je počinitelj bio

16.

BY, osoba čije se izručenje traži u ovom postupku, ukrajinski je državljanin. Godine 2012. preselio se iz Ukrajine u Njemačku (koju ću zbog praktičnosti nazivati „državom članicom domaćinom” ili „državom od koje se traži izručenje”). Godine 2014. stekao je i rumunjsko državljanstvo, na temelju činjenice da je potomak nekadašnjih rumunjskih državljana koji su živjeli u rumunjskom dijelu Bukovine. Međutim, središte njegovih životnih interesa nikada nije bilo u Rumunjskoj (u predmetnom slučaju to je „matična država članica”).

17.

Okružni sud u Zastavni (Ukrajina) izdao je 26. veljače 2016. uhidbeni nalog protiv osobe BY. Navodi se da je ona 2010. i 2011. pronevjerila novac društva u vlasništvu ukrajinske države. Glavno državno odvjetništvo Ukrajine (koju ću nazivati „trećom zemljom” ili „državom koja traži izručenje”) izdalo je 15. ožujka 2016. formalni zahtjev za izručenje koji je Saveznoj Republici Njemačkoj dostavljen preko odnosnih ministarstava pravosuđa u skladu s člankom 5. Drugog dopunskog protokola Europske konvencije o izručenju iz 1957. Važno je navesti, kako se ne bi previdjelo, da se za osobu BY po načelu pretpostavlja da je nedužna. Ovo mišljenje polazi od te pretpostavke.

18.

BY je nakon izdavanja tog zahtjeva za izručenje privremeno uhićen 26. srpnja 2016. na temelju članka 19. Gesetza über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen ( 16 ). Kammergericht Berlin (Visoki zemaljski sud u Berlinu) 28. studenoga 2016. naložio je da se BY pusti iz pritvora radi izručenja u zamjenu za plaćanje jamčevine i podložno određenim uvjetima. Nakon što je jamčevina plaćena, BY je 2. prosinca 2016. pušten iz pritvora.

19.

S obzirom na rumunjsko državljanstvo osobe BY i presudu Suda u predmetu Petruhhin, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Glavno državno odvjetništvo u Berlinu) dopisom od 9. studenoga 2016. obavijestio je rumunjsko ministarstvo pravosuđa o zahtjevu za izručenje, priloživši presliku rješenja suda koji je uputio zahtjev od 1. kolovoza 2016. u kojem je osobi BY određen pritvor radi izručenja. Upitao je namjeravaju li rumunjska tijela preuzeti kazneni progon osobe BY.

20.

Rumunjsko ministarstvo pravosuđa prvotno je odbilo provedbu kaznenog progona, odgovorivši da je za to potreban zahtjev ukrajinskih tijela kaznenog progona. Glavno državno odvjetništvo u Berlinu potom je upitalo dopušta li rumunjsko kazneno pravo progon kaznenih djela za čije je počinjenje BY optužen, neovisno o zahtjevu ukrajinskih tijela za preuzimanje kaznenog progona (u smislu članka 6. stavka 2. Europske konvencije o izručenju iz 1957.). Rumunjsko ministarstvo pravosuđa na to je odgovorilo obavijestivši Glavno državno odvjetništvo u Berlinu da za izdavanje nacionalnog uhidbenog naloga, kao preduvjeta za europski uhidbeni nalog, trebaju postojati dostatni dokazi o tome da je tražena osoba počinila kazneno djelo. Zatražilo je od Glavnog državnog odvjetništva u Berlinu da dostavi dokumentaciju i preslike dokaza iz Ukrajine.

21.

Sud koji je uputio zahtjev na temelju tog dopisivanja pretpostavlja da rumunjsko pravo načelno dopušta kazneni progon rumunjskih državljana za kaznena djela počinjena u trećoj zemlji.

22.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi izručenje osobe BY Ukrajini, koje je zatražilo Glavno državno odvjetništvo u Berlinu, načelno bilo dopušteno prema njemačkom pravu. Međutim, osjeća se sputanim presudom Suda u predmetu Petruhhin jer se rumunjska pravosudna tijela do sada nisu opredijelila ni za ni protiv progona osobe BY za navodna kaznena djela koja su temelj zahtjeva za izručenje. Međutim, ističe, kao prvo, činjeničnu različitost ovog predmeta, u smislu da BY nije imao rumunjsko državljanstvo kada je središte svojih životnih interesa premjestio iz Ukrajine u Saveznu Republiku Njemačku. Međutim, navodi se da BY uspostavom svojeg boravišta u Saveznoj Republici Njemačkoj nije ostvarivao prava na slobodno kretanje koja proizlaze iz članka 21. stavka 1. UFEU‑a.

23.

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev ističe praktične poteškoće u primjeni načela utvrđenih u presudi Petruhhin. Rumunjska tijela kaznenog progona od Njemačke su zatražila dokaze protiv osobe BY kako bi istražila kaznena djela koja je navodno počinila. Ti bi im dokazi omogućili da odluče o izdavanju nacionalnog uhidbenog naloga na temelju kojeg bi se onda mogao izdati europski uhidbeni nalog. Međutim, njemačka tijela ne raspolažu takvim informacijama. To nije iznenađujuće jer Ukrajina svoj zahtjev temelji na Europskoj konvenciji o izručenju iz 1957. Članak 12. stavak 2. te konvencije ne zahtijeva da država koja traži izručenje dostavi takve dokumente te ih Ukrajina stoga nije dostavila.

24.

S obzirom na to, sud koji je uputio zahtjev pita se je li sama matična država članica obvezna od države koja traži izručenje zatražiti spise koji bi joj omogućili da odluči hoće li preuzeti kazneni progon. Sud koji je uputio zahtjev dalje ističe da nije jasno može li država članica od koje se traži izručenje dokumentaciju države koja traži izručenje, čak i da njemačka tijela njome raspolažu, automatski poslati matičnoj državi članici građanina Unije čije se izručenje traži ili je za to potrebna suglasnost države koja traži izručenje.

25.

Međutim, ako matičnoj državi članici osnovne informacije o zahtjevu za izručenje nisu dovoljne da odluči hoće li preuzeti kazneni progon pa mora od države koja traži izručenje zatražiti spise predmeta, to izaziva znatno kašnjenje postupka. Takvo je kašnjenje posljedica komuniciranja putem diplomatskih kanala kao i nužnosti prevođenja. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je to posebno problematično ako se osoba čije se izručenje traži nalazi u pritvoru.

26.

Sud koji je uputio zahtjev dalje ističe da bi bilo nepraktično i da država od koje se traži izručenje zahtijeva dostavu spisa jer ona ne može ocijeniti je li kazneni progon u matičnoj državi članici moguć na temelju zakonodavstva te države. Problemi koji se tiču činjenice da država članica domaćin ne poznaje zakonodavstvo matične države članice i neizbježnih kašnjenja postojali bi i ako bi država članica domaćin od države koja traži izručenje zatražila da matičnoj državi članici podnese zahtjev da potonja preuzme kazneni progon.

27.

Kao treće, budući da njemački Kazneni zakonik u članku 7. stavku 2. točki 2. predviđa sporednu nadležnost za kaznena djela počinjena u inozemstvu, uključujući ona koja počine strani državljani, sud koji je uputio zahtjev pita se mora li, u skladu s načelom zabrane diskriminacije iz članka 18. UFEU‑a, izručenje proglasiti nezakonitim. Kazneni progon u tom bi slučaju morala preuzeti njemačka tijela kaznenog progona.

28.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi takav pristup doveo u pitanje djelotvoran kazneni progon takvih kaznenih djela. Značio bi da izručivanje državljana država članica postaje načelno nezakonito zbog mogućnosti da njemačka tijela preuzmu kazneni progon. To bi pak na temelju njemačkog prava praktički onemogućilo izdavanje uhidbenog naloga bilo radi izručenja ( 17 ) ili u okviru kaznenog progona u Njemačkoj ( 18 ). Kašnjenja koja bi zbog toga nastala mogla bi optuženim osobama omogućiti da (ponovno) izbjegnu kazneni progon.

29.

U tim okolnostima, sud koji je uputio zahtjev prekinuo je postupak 23. svibnja 2019. i uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:

30.

Pisana očitovanja podnesena su u ime osobe BY, njemačke vlade, Irske, grčke, latvijske, mađarske, austrijske, poljske i rumunjske vlade te Europske komisije. Rasprava je održana 16. lipnja 2020., u jeku pandemije COVID‑a 19, te su zastupnici osobe BY, njemačke vlade i Komisije iznijeli usmena očitovanja na toj raspravi. Irskoj je Sud dopustio da u raspravi sudjeluje na daljinu, dok su pisana očitovanja latvijske i poljske vlade pročitana u prisutnosti članova Suda i prisutnih zastupnika stranaka.

31.

Budući da primjena utvrđenja Suda iz presude Petruhhin – kako ih je Sud potvrdio u kasnijim odlukama kao što su one u predmetima Pisciotti ( 19 ) i Raugevicius ( 20 ) – na činjenično stanje ovog predmeta čini bit prethodnih pitanja, potrebno je proučiti i činjenično stanje tog predmeta i zaključke koje je Sud u njemu donio.

32.

Tužitelj u predmetu Petruhhin bio je estonski državljanin koji se preselio u Latviju. Latvijska tijela dobila su od Glavnog državnog odvjetništva Ruske Federacije zahtjev za izručenje u kojem se navodilo da se izručenje A. Petruhhina traži zbog trgovanja velikom količinom opojnih sredstava povezanog s kriminalnom organizacijom. Međutim, latvijsko je pravo zabranjivalo izručivanje latvijskih državljana, a. Petruhhin u bitnome je tvrdio da bi činjenica da se njemu, kao državljaninu druge države članice Unije koji je ostvario svoja prava na slobodno kretanje, to pravo ne prizna činila neopravdanu diskriminaciju za potrebe članka 18. UFEU‑a.

33.

Nezavisni odvjetnik Y. Bot u mišljenju koje je iznio 10. svibnja 2016. složio se da su latvijski državljani na temelju zakona uživali zaštitu koja se nije priznavala osobama koje to nisu ( 21 ). U toj se mjeri prema građanima drugih država članica u tom pogledu različito postupalo. Međutim, nezavisni odvjetnik Y. Bot zaključio je da je to različito postupanje bilo objektivno opravdano činjenicom da latvijsko pravo, iako je Latvija imala izvanteritorijalnu nadležnost za kaznena djela koja bi u inozemstvu počinili njezini državljani, u pogledu nedržavljana kao što je A. Petruhhin (koji nije imao pravo stalnog boravka u Latviji ( 22 )) nije načelno predviđalo takvo pravo ( 23 ). Nakon što je zaključio da se protiv A. Petruhhina nije mogao „poduzeti kazneni progon u Latviji za kazneno djelo za koje je osumnjičen da ga je počinio u Rusiji”, nezavisni odvjetnik Y. Bot je utvrdio:

„[…] s obzirom na cilj da se izbjegne nekažnjavanje osoba za koje se sumnja da su počinile kazneno djelo u trećoj državi, taj državljanin ne nalazi [se] u usporedivoj situaciji kao što je ona latvijskih državljana.

Stoga različito postupanje između građana Unije koji nisu latvijski državljani, a koji borave u Latviji, i latvijskih državljana ne predstavlja diskriminaciju zabranjenu člankom 18. prvim stavkom UFEU‑a s obzirom na to da je ono opravdano ciljem borbe protiv nekažnjavanja osoba za koje se sumnja da su počinile kazneno djelo u trećoj državi.” ( 24 )

34.

Međutim, Sud nije prihvatio taj aspekt mišljenja nezavisnog odvjetnika Y. Bota, čemu ću se uskoro vratiti. Nasuprot tomu, Sud je utvrdio da, ako nacionalno pravo jedne države članice zabranjuje izručivanje njezinih državljana, tada načelo jednakog postupanja iz članka 18. UFEU‑a znači da to pravilo neizručivanja mora vrijediti i za državljane drugih država članica. Ako to ne bi bio slučaj, radilo bi se i o ograničenju slobode kretanja u smislu članka 21. UFEU‑a ( 25 ).

35.

Sud je dalje naveo da se takvo ograničenje, da bi bilo opravdano, mora temeljiti na objektivnim razlozima i biti proporcionalno legitimnom cilju koji se želi postići. Prema njegovu navodu, dok države koje ne izručuju vlastite državljane obično mogu preuzeti njihov kazneni progon, to načelno ne vrijedi za državljane trećih zemalja. Stoga je postojala zabrinutost da bi navodno kazneno djelo moglo ostati nekažnjeno. Osiguravanje umanjivanja te opasnosti bio je legitiman cilj prema pravu Unije ( 26 ).

36.

S obzirom na te poteškoće, Sud je predložio mjeru za koju je smatrao da bi prošla test proporcionalnosti. Ona se temeljila na načelu lojalne suradnje, predviđenom u članku 4. stavku 3. prvom podstavku UEU‑a. Sud je utvrdio da to načelo, u nedostatku pravila prava Unije o izručenju, obvezuje države članice da primijene sve mehanizme suradnje i uzajamne pomoći koji na temelju prava Unije postoje u području kaznenog prava ( 27 ). Sud je tako utvrdio da:

„[…] članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da, kada je državi članici u kojoj se nalazi građanin Unije – državljanin druge države članice – upućen zahtjev za izručenje treće države s kojom je prva država članica zaključila sporazum o izručenju, ista je dužna izvijestiti državu članicu čiji je navedeni građanin državljanin te, ovisno o okolnostima, na zahtjev potonje države članice, predati joj tog građanina sukladno odredbama [Okvirne odluke 2002/584], pod uvjetom da je ta država, sukladno njezinu nacionalnom pravu, nadležna za kazneni progon te osobe za djelo počinjeno izvan njezina državnog područja.” ( 28 )

37.

Ubrzo ću se vratiti presudi Petruhhin i njezinim implikacijama za ovaj predmet. Međutim, ovdje je potrebno reći nešto više o Europskoj konvenciji o izručenju iz 1957. Kako to Komisija ističe u svojim pisanim očitovanjima, između Europske unije i Ukrajine ne postoji međunarodni sporazum o izručenju. S obzirom na to, određivanje pravila o izručenju u nadležnosti je država članica. U ovom predmetu iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je Europska konvencija o izručenju iz 1957. međunarodni sporazum na temelju kojeg Ukrajina traži izručenje. Ta konvencija je sporazum Vijeća Europe kojeg su Njemačka i Ukrajina, kao i Rumunjska, ugovorne stranke. Prije nego što nastavim, razmotrit ću način na koji bi načela iz presude Petruhhin ( 29 ) utjecala na primjenu te konvencije.

38.

Članak 1. Europske konvencije o izručenju iz 1957. predviđa obvezu izručenja ako je tražena osoba optužena za kazneno djelo za koje se izručenje dopušta. Čini se nedvojbenim da kazneno djelo za koje je BY optužen ispunjava kriterije za „kazneno djelo za koje se izručenje dopušta” predviđene u članku 2. te konvencije. Konvencija propisuje nekoliko iznimki u kojima država odbija ili može odbiti izručenje (primjerice, za politička kaznena djela u smislu njezina članka 3. ili ako je kazneno djelo počinjeno na državnom području države od koje se traži izručenje u skladu s njezinim člankom 7.), koje u ovom predmetu očito nisu relevantne. Osim toga, članak 6. Europske konvencije o izručenju iz 1957. ugovornoj strani daje pravo da odbije izručenje svojih državljana. Ta odredba u ovom predmetu očito nije primjenjiva jer BY nije njemački državljanin, već ima rumunjsko i ukrajinsko državljanstvo.

39.

Stoga se postavlja pitanje može li i na koji način država od koje se traži izručenje ispuniti svoje obveze na temelju članka 18. i članka 21. stavka 1. UFEU‑a (koje uključuju obvezu predaje tražene osobe matičnoj državi članici u skladu s odredbama Okvirne odluke 2002/584) ( 30 ) ako matična država članica izda europski uhidbeni nalog dok istodobno ispunjava svoje obveze na temelju te konvencije.

40.

Njemačka je upravo zato uputila na članak 17. Europske konvencije o izručenju iz 1957., koji se odnosi na sukobe zahtjeva, kao i na članak 16. stavak 3. Okvirne odluke 2002/584, koji se odnosi na sukobe između europskog uhidbenog naloga i zahtjeva treće zemlje za izručenje. Iako se obje te odredbe odnose na sukobe zahtjeva, one nipošto ne daju jasnu prednost zahtjevu matične države članice. Međutim, budući da je Europska konvencija o izručenju iz 1957. međunarodna konvencija koje Unija nije stranka, Sud je, za razliku od Okvirne odluke 2002/584, ne može tumačiti. Unatoč tomu, korisno je uputiti na odredbe te konvencije jer one čine pozadinu zahtjeva Ukrajine za izručenje.

41.

Budući da izjava iz verbalne note stalnog predstavništva Njemačke od 8. studenoga 2010., koja je u glavnom tajništvu Ureda Vijeća Europe za međunarodne ugovore zaprimljena 9. studenoga 2010., pokriva samo odnose s drugim državama članicama, članak 17. Europske konvencije o izručenju iz 1957. ostaje primjenjiv za Njemačku u njezinim odnosima s Ukrajinom. Nijedno tumačenje članka 16. stavka 3. Okvirne odluke 2002/584 koje bi Sud pružio stoga ne bi bilo relevantno za rješavanje problema povezanog s člankom 17. Europske konvencije o izručenju iz 1957. Tom ću se pitanju vratiti kasnije u mišljenju.

42.

Ubrzo ću razmotriti tri postavljena pitanja, ali smatram da je prvo potrebno suočiti se s pitanjem je li odluka u predmetu Petruhhin bila pravilna, iako, kako je to potvrđeno na raspravi, trenutačno samo Irska poziva Sud da odstupi od te odluke. Međutim, ja smatram da je nezavisni odvjetnik Y. Bot bio potpuno u pravu u svojoj analizi pitanja povezanog s člankom 18. UFEU‑a. Kako je istaknuo, pravilo koje zabranjuje izručivanje vlastitih državljana usko je povezano sa suverenosti države nad svojim državljanima i odgovarajućom obvezom države da svoje državljane zaštiti „od primjene stranog kaznenopravnog sustava, čiji postupci i jezik im nisu poznati i u okviru kojeg se teško mogu braniti” ( 31 ).

43.

Iako je moguće da pravilo o neizručivanju vlastitih državljana odražava tradicionalni osjećaj nepovjerenja prema stranim pravnim sustavima te da svoje podrijetlo vuče iz manje globaliziranog svijeta, nije u tome poanta. Stvarna poanta prakse aut dedere, aut judicare koju države primjenjuju jest da država koje je osoba čije se izručenje traži državljanin ima mogućnost na temelju vlastitih propisa kazneno progoniti tu osobu za kaznena djela počinjena u inozemstvu. Ona tu izvanteritorijalnu nadležnost uživa na temelju činjenice da ima suverenost nad svojim državljanima. Točno je – kako to ilustrira znamenita odluka Stalnog suda međunarodne pravde u predmetu Lotus ( 32 ) – da postoje određene okolnosti u kojima država može biti nadležna i za kaznena djela koja su u inozemstvu počinile osobe koje nisu njezini državljani. Unatoč tomu, ta je nadležnost, ako nema posebnih međunarodnih sporazuma koji u pogledu određenih kaznenih djela priznaju univerzalnu nadležnost, načelno ograničena na specifične okolnosti u kojima događaji, radnje i osobe na koje se propis primjenjuje s izvanteritorijalnim učinkom utječu na mir, red i uredno upravljanje državom u pitanju ili barem na interese državljana te države, tako da postoji stvarna veza između izvršavanja izvanteritorijalne nadležnosti u pogledu nedržavljana i države koja tu nadležnost izvršava ( 33 ).

44.

Iako su logika i zaključci odluke Stalnog suda u predmetu Lotus ( 34 ) bili predmet opširnih analiza u otprilike 90 godina, od kada je ta odluka donesena, kao što je i njihova relevantnost u modernim uvjetima upitna ( 35 ), smatram da je najbolje uputiti na sljedeći navod iz izdvojenog mišljenja predsjednika Međunarodnog suda G. Guillaumea u presudi tog suda u predmetu Arrest Warrant:

„Države svoju kaznenu nadležnost prvenstveno izvršavaju na svojem državnom području. Prema tradicionalnom međunarodnom pravu, one su za kaznena djela počinjena u inozemstvu obično nadležne samo ako je počinitelj, ili barem žrtva, njihov državljanin ili ako kazneno djelo čini prijetnju njihovoj unutarnjoj ili vanjskoj sigurnosti. Povrh toga, one mogu preuzeti nadležnost u slučajevima piratstva te mogu imati sporednu univerzalnu nadležnost na temelju raznih konvencija ako se počinitelj nalazi na njihovu državnom području. Međutim, međunarodno pravo, osim u tim slučajevima, ne prihvaća univerzalnu nadležnost […].” ( 36 )

45.

Taj je odjeljak odražen u zaključcima Suda u presudi Petruhhin, to jest u utvrđenju da država članica „u pravilu nije nadležna za suđenje” teških kaznenih djela „počinjenih izvan njezina državnog područja” kada „ni počinitelj ni žrtva navodnog kaznenog djela nisu državljani navedene države članice” ( 37 ).

46.

Sve to dovoljno pokazuje da doista postoji sadržajna razlika između položaja državljanina države koja ne izručuje vlastite državljane, s jedne strane, i nedržavljana, s druge, kada je u pitanju izvanteritorijalna primjena kaznenog prava te države. Kako je to nezavisni odvjetnik Y. Bot istaknuo u predmetu Petruhhin ( 38 ), u takvim okolnostima u potonjem slučaju postoji opasnost od nekažnjavanja koja ne postoji u prvonavedenom slučaju.

47.

Iako država u pitanju može odlučiti kazneno progoniti vlastite državljane za navodna kaznena djela počinjena u inozemstvu, situacija je obično drukčija kada se radi o navodnim kaznenim djelima koja su u inozemstvu počinili nedržavljani. Dok se o opsegu izvanteritorijalne nadležnosti države u takvim potonjim slučajevima može raspravljati, nesporno je da međunarodno pravo i praksa nameću određena ograničenja mogućnosti države da u pogledu kaznenih djela koja nedržavljani počine izvan njezina državnog područja usvoji zakonodavstvo s izvanteritorijalnim učinkom koje je drukčije od zakonodavstva koje se primjenjuje na njezine vlastite državljane. Činjenično stanje predmeta Petruhhin na svoj način svjedoči tomu jer se, u skladu s latvijskim pravom, estonskog državljanina koji nije imao pravo na stalni boravak u Latviji nije moglo kazneno progoniti za njegovo navodno sudjelovanje u trgovanju opojnim sredstvima u Ruskoj Federaciji ( 39 ).

48.

Sve to pokazuje da državljani svoje države članice, s jedne strane, i ostali građani Unije, s druge, nisu u usporedivom položaju za potrebe pravila kojim matična država članica odbija izručivati svoje državljane. S obzirom na tu temeljnu razliku, smatram da primjena iznimke u pogledu državljanstva, koja podrazumijeva primjenu različitih pravila o izvršavanju izvanteritorijalne nadležnosti za kaznena djela počinjena u inozemstvu ovisno o tome je li osoba u pitanju državljanin te države članice ili nije, nije činila – te ne čini – nikakvu diskriminaciju za potrebe članka 18. UFEU‑a. Stoga, da ponovim, u takvim okolnostima u potonjem slučaju postoji opasnost od nekažnjavanja za kaznena djela koja ne postoji u prvonavedenom slučaju. To je bitna razlika između tih dvaju skupova okolnosti, koja znači da ta različitost pravila o izručivanju s obzirom na državljanstvo tražene osobe ne čini, prema mojem mišljenju, diskriminaciju za potrebe članka 18. UFEU‑a.

49.

Točno je da je presuda Petruhhin relativno nedavna odluka velikog vijeća Suda. Međutim, čak i u relativno kratkom razdoblju od donošenja iznjedrila je niz sve složenijih predmeta, koji su svi na svoj način pokazali kako je primjena načela iz presude Petruhhin ( 40 ) doista teška u praksi.

50.

To ilustrira presuda Suda u predmetu Raugevicius ( 41 ), u kojem je Ruska Federacija od Finske, radi izvršenja kazne zatvora koju je izrekao ruski sud, tražila izručenje litavskog državljanina koji je imao i rusko državljanstvo. Iako je finsko pravo zabranjivalo izručivanje finskih državljana trećim zemljama, ipak je predviđalo mehanizam na temelju kojeg su se kazne koje su finskim državljanima „ili stranom državljaninu sa stalnim boravištem u Finskoj” izrečene u trećim zemljama mogle odslužiti na finskom državnom području. Potom se postavilo pitanje jesu li se u tim okolnostima mogla primijeniti načela iz presude Petruhhin.

51.

Nezavisni odvjetnik Y. Bot u svojem je mišljenju ( 42 ) skrenuo pozornost na moguće poteškoće. Omogućavanje litavskim pravosudnim tijelima da izdaju europski uhidbeni nalog radi pokretanja novog kaznenog progona protivilo bi se načelu ne bis in idem ( 43 ). Nezavisni odvjetnik Y. Bot potom je naveo:

„Ne čini mi se prihvatljivom ni mogućnost uspostave mehanizma koji bi litavskim pravosudnim tijelima omogućio izdavanje europskog uhidbenog naloga u svrhe izvršenja kazne na litavskom državnom području. Osim pravne zapreke koja se sastoji u tome da je kaznu koju valja izvršiti izrekao sud treće države, ističem da bi se finska tijela vlasti u takvom slučaju mogla utemeljeno pozvati na razlog za moguće neizvršenje europskog uhidbenog naloga naveden u članku 4. točki 6. Okvirne odluke 2002/584, na temelju kojeg pravosudno tijelo izvršenja može odbiti provedbu spomenutog naloga, izdanog u svrhe izvršenja kazne zatvora, kada se tražena osoba ‚nalazi ili boravi u državi članici izvršenja ili je njezin državljanin’, a ta se država članica obveže izvršiti tu kaznu u skladu s odredbama domaćeg prava.” ( 44 )

52.

Međutim, Sud je zauzeo drukčije stajalište. Istaknuo je da je iznimka za finske državljane već na prvi pogled diskriminirajuća za potrebe članka 18. UFEU‑a te je dalje utvrdio da je takvo pravilo, u skladu s načelima iz presude Petruhhin ( 45 ), opravdano samo „ako se temelji na objektivnim razlozima i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići” ( 46 ).

53.

Sud se potom okrenuo pitanju jesu li načela iz presude Petruhhin primjenjiva u kontekstu zahtjeva treće zemlje za izručenje u svrhu izvršenja kazne. Prihvatio je da se novi kazneni progon osobe kojoj se već sudilo te joj je izrečena kazna u državi koja traži izručenje može protiviti načelu ne bis in idem. Sud je potom nastavio:

„[…] iako načelo ne bis in idem, kako je zajamčeno u nacionalnom pravu, može predstavljati zapreku za progon u državi članici osoba obuhvaćenih zahtjevom za izručenje u svrhe izvršenja kazne, u nacionalnom i/ili međunarodnom pravu postoje mehanizmi koji omogućuju da te osobe odsluže kaznu, među ostalim u državi čiji su državljani, čime se izbjegava opasnost od njihova nekažnjavanja, a ujedno povećavaju izgledi da se nakon odslužene kazne društveno reintegriraju.” ( 47 )

54.

Sud je potom uputio na Konvenciju o transferu osuđenih osoba od 21. ožujka 1983. ( 48 ), čije su stranke sve države članice i Ruska Federacija. Ta konvencija pod određenim okolnostima dopušta da se osobe koje služe kazne zatvora u drugim zemljama transferiraju kako bi ih odslužile svojoj matičnoj državi.

55.

Sud je potom istaknuo da je Finska tu konvenciju primjenjivala i na svoje državljane i na osobe koje to nisu, ali imaju stalno boravište na njezinu području. Za D. Raugeviciusa moglo se smatrati da ima stalno boravište u Finskoj te je on stoga mogao ostatak svoje kazne odslužiti u Finskoj, ako bi Ruska Federacija na to pristala.

56.

Sud je potom zaključio:

„[…] članci 18. i 21. UFEU‑a zahtijevaju da se državljani drugih država članica koji stalno borave u Finskoj i protiv kojih je treća zemlja podnijela zahtjev za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora obuhvate pravilom o zabrani izručenja koje se primjenjuje na finske državljane i da mogu, pod istim uvjetima kao potonji, odslužiti svoju kaznu na finskom državnom području. Suprotno tomu, ako se ne može smatrati da građanin poput D. Raugeviciusa stalno boravi u državi članici od koje se izručenje traži, pitanje njegova izručenja uređeno je na temelju primjenjivog nacionalnog odnosno međunarodnog prava.” ( 49 )

57.

Iako je točno da se predmet Raugevicius ( 50 ) odnosio na nešto drukčiju situaciju, u smislu da se izručenje tražilo radi izvršenja kazne, on na svoj način svejedno naglašava granice presude Petruhhin, upravo zato što načelno postoje razlike između položaja državljana matične države članice, s jedne strane, i državljana drugih država članica, s druge.

58.

Krajnji učinak presude Raugevicius ( 51 ) bio je taj da je Sud utvrdio da bi presudu Petruhhin bilo nemoguće primijeniti na činjenično stanje tog predmeta da finsko pravo položaj tražene osobe nije izjednačavalo s položajem finskih državljana ( 52 ), tako da bi se na njega mogla primjenjivati Konvencija o transferu osuđenih osoba iz 1983.

59.

Osim toga, bojim se da presuda Petruhhin može stvarati praktične poteškoće, u bitnome zato što ni zakonodavstvo ni praksa koji se dotiču predaje i izručenja – bilo da proizlaze iz Okvirne odluke 2002/584 ili iz Europske konvencije o izručenju iz 1957. – nisu nužno dobro prilagođeni zahtjevima koje država članica domaćin upućuje tijelima kaznenog progona matične države članice u pogledu kaznenog progona državljana matične države članice za kaznena djela počinjena u trećoj zemlji, a u biti ni zahtjevima koje bilo matična država članica ili država članica domaćin upućuje trećoj zemlji u kojoj je kazneno djelo počinjeno.

60.

Nekih od tih pitanja koja su proizišla iz presude Petruhhin dotaknuo se sud koji je uputio zahtjev te su ih ujedno na raspravi istaknuli zastupnici raznih država članica. Svi ti praktični problemi otvaraju pitanja u vezi s mogućim nekažnjavanjem za kaznena djela. Primjerice, koliko dugo država članica domaćin mora čekati da matična država članica donese odluku? Usputno se može primijetiti da takva kašnjenja mogu biti osobito problematična kada tražena osoba ostaje u pritvoru u državi članici domaćinu. Iako ta država možda neće biti voljna traženu osobu dulje vremena držati u pritvoru dok čeka odluku o zahtjevu koji je uputila njezinoj matičnoj državi članici, eventualna odluka o privremenom puštanju te osobe na slobodu također može biti problematična, osobito ako se smatra da bi ona mogla pobjeći.

61.

U tom se kontekstu praktički sve države članice koje su stranke postupka slažu da matična država članica nema dovoljno informacija za izdavanje europskog uhidbenog naloga ako je država članica obavijesti o tome da treća zemlja traži izručenje jednog od njezinih državljana koji se nalazi u državi članici domaćinu ni za donošenje odluke tome želi li tražiti predaju tog državljanina kako bi preuzela kazneni progon nad njime.

62.

Praktički sve države članice slažu se i da ne postoji konkretan općeprimjenjiv rok u kojem država članica domaćin može očekivati odgovor od matične države članice o tome namjerava li izdati europski uhidbeni nalog ili pak u kojem mora izdati takav nalog ako to želi učiniti. Iako je sud koji je uputio zahtjev nije istaknuo, problematika takvih rokova otvorena je u pitanjima koja su strankama postavljena na raspravi te je bila predmet Komisijina pisanog odgovora na pitanje Suda namijenjeno stjecanju uvida u primjenu načelâ iz presude Petruhhin ( 53 ) u praksi država članica. Sukladno tomu, čini se da se države članice (uključujući one koje su sudjelovale na raspravi te u skladu s dokumentima o praktičnoj primjeni presude Petruhhin koje je Komisija dostavila) načelno slažu da matična država članica odluku o izdavanju europskog uhidbenog naloga treba donijeti što je prije moguće, ali da rok za to ovisi o okolnostima konkretnog slučaja. Jedna od glavnih okolnosti koja je u tom pogledu relevantna jest nalazi li se tražena osoba u pritvoru radi izručenja.

63.

Unatoč tomu, iz odgovora koje je Komisija zatražila od država članica ( 54 ) čini se da se određuju rokovi u trajanju između 10 i 45 dana, dok se dulji odobravaju samo u nekoliko država ili u iznimnim slučajevima ( 55 ). Samo nekoliko država članica rokove uopće ne određuje. Međutim, to dovodi do znatne nesigurnosti.

64.

Teško je izbjeći dojam da će svaki rok načelno biti prekratak, bilo matičnoj državi članici ili državi članici domaćinu, za to da sa zahtjevom za uzajamnu pravnu pomoć kontaktira državu koja traži izručenje, dobije odgovor te prevede i prouči spis koji može sadržavati stotine stranica. Vremenski je okvir veoma uzak te će često zasigurno biti i prekratak, čak i ako su na snazi ugovori o uzajamnoj pravnoj pomoći. Kada to nije slučaj te se moraju koristiti diplomatski kanali, matičnoj državi članici može biti gotovo nemoguće izdati europski uhidbeni nalog unutar takvog vremenskog okvira. Zastupnik Komisije na raspravi je istaknuo da to ne mora biti tako samo u iznimnom slučaju da je matična država članica usporedno već pokrenula istragu osobe u pitanju.

65.

Mogući su i drugi, dodatni problemi. Može li država članica domaćin dokumente koje joj je dostavila treća zemlja slobodno proslijediti matičnoj državi članici ili je za to potrebna suglasnost treće zemlje? Ako bi u predmetnom slučaju Rumunjska pristala preuzeti kazneni progon te u tu svrhu izdala europski uhidbeni nalog, postojao bi barem problem – podložno članku 17. Europske konvencije o izručenju iz 1957. – u pogledu toga je li Njemačka u tom slučaju ispunila svoje obveze na temelju članka 1. te konvencije jer bi to nužno podrazumijevalo odbijanje izručivanja osumnjičene osobe Ukrajini zbog razloga koje Njemačka nije istaknula u izjavama koje je priložila za potrebe članka 6. Konvencije ( 56 ). Tu je i pitanje što se treba dogoditi ako tražena osoba ne želi da njezina matična država članica preuzme kazneni progon.

66.

U tom smislu, praksa i iskustvo pokazali su da situacije državljana i nedržavljana zapravo nisu usporedive za potrebe primjene načelâ jednakosti iz članka 18. UFEU‑a. Te praktične probleme povezane s mogućim nekažnjavanjem za kaznena djela pogoršava nepostojanje odgovarajuće zakonodavne strukture na razini Unije. Stoga bih pozvao Sud da zbog svih upravo navedenih razloga odstupi od presude Petruhhin.

67.

Međutim, za slučaj da Sud ne prihvati tu analizu, sada ću ipak odgovoriti na tri pitanja suda koji je uputio zahtjev. Pritom ću se voditi pretpostavkom (protivnom vlastitom stajalištu) da je odluka u predmetu Petruhhin bila pravilna.

68.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem želi doznati primjenjuju li se gore opisana načela u pogledu primjene članaka 18. i 21. UFEU‑a i ako je osoba u pitanju građanstvo Unije stekla tek nakon što je počela boraviti u državi članici koja nije njezina matična država članica. Budući da se zaključci Suda u presudi Petruhhin očito temelje na činjenici da je u pitanju ograničenje slobode kretanja građanina Unije, u smislu članka 21. UFEU‑a, postavlja se pitanje je li članak 21. UFEU‑a relevantan u ovom predmetu.

69.

Irska tvrdi da osoba koja se poziva na druga prava koja pravo Unije dodjeljuje u slučaju ostvarivanja slobodnog kretanja mora, da bi uživala ta prava, kao prvo, ostvarivati pravo slobodnog kretanja te, kao drugo, to činiti dok je građanin Unije. Nesporno je da BY nije bio građanin Unije kada je počeo boraviti u Njemačkoj. Irska stoga tvrdi, upravo zbog tog razloga, da on pukim boravkom u Njemačkoj nije ostvarivao nikakvo pravo slobodnog kretanja koje priznaje pravo Unije.

70.

Kako to Komisija ističe u svojim pisanim očitovanjima, između Europske unije i Ukrajine ne postoji nikakav međunarodni sporazum o izručenju. U takvim okolnostima, određivanje pravila o izručenju u nadležnosti je država članica. U ovom predmetu iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je Europska konvencija o izručenju iz 1957. međunarodni sporazum na temelju kojeg Ukrajina traži izručenje, kojeg su Njemačka i Ukrajina, kao i Rumunjska, ugovorne stranke. Obveze iz te konvencije ratificirane su u nacionalno pravo. Naravno, ta pravila pri uređivanju situacija obuhvaćenih područjem primjene prava Unije moraju voditi računa o tom pravu ( 57 ). Naime, iako kazneno zakonodavstvo i pravila kaznenog postupka načelno u velikoj mjeri određuju države članice, Sud je više puta utvrdio da pravo Unije nameće određena ograničenja toj ovlasti. Naime, države članice tu ovlast moraju izvršavati ne samo u skladu s temeljnim slobodama zajamčenima pravom Unije nego i u skladu s pravom Unije kao cjelinom, posebno primarnim pravom Unije ( 58 ). Takve zakonodavne odredbe stoga ne smiju diskriminirati osobe kojima pravo Unije daje pravo na jednako postupanje niti ograničavati temeljne slobode zajamčene pravom Unije ( 59 ).

71.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda ( 60 ), status građanina Unije predodređen je da bude temeljni status državljana država članica, koji onima od tih državljana koji se nalaze u istoj situaciji omogućava da se u materijalnom području primjene prava Unije prema njima jednako pravno postupa neovisno o njihovu državljanstvu, podložno iznimkama koje su u tom pogledu izričito predviđene. Među situacije koje pripadaju u materijalno područje primjene prava Unije ubrajaju se one u kojima se ostvaruju temeljne slobode zajamčene Ugovorom, posebice one kod kojih je riječ o slobodi kretanja i boravka na državnom području država članica u smislu članka 21. UFEU‑a.

72.

S druge strane, građanstvo Unije, uspostavljeno člankom 20. UFEU‑a, nije namijenjeno proširivanju materijalnog područja primjene Ugovora na situacije koje nemaju nikakvu poveznicu s nekom od situacija uređenih pravom Unije te koje su u svim relevantnim aspektima ograničene na jednu državu članicu ( 61 ).

73.

U skladu s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, „[s]vaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica”. Sud je u tom kontekstu više puta utvrdio da se odredbe koje propisuju temeljno načelo kao što je načelo slobodnog kretanja osoba moraju široko tumačiti, dok se odstupanja od tog načela moraju usko tumačiti ( 62 ).

74.

Smatram da taj zaključak ne dovodi u pitanje presuda McCarthy ( 63 ). Taj se predmet odnosio na S. McCarthy, koja je imala dvojno državljanstvo, uključujući državljanstvo države u kojoj je boravila. Sud je došao do zaključka da nijedan element njezine situacije nije upućivao na to da je nacionalna mjera u pitanju djelovala na način da ju je lišavala stvarne mogućnosti uživanja sadržaja prava koja su proizlazila iz njezina statusa građanina Unije ( 64 ). Sud je ipak zaključio da činjenica da se građanin Unije nije koristio svojim pravom na slobodno kretanje ne može sama po sebi značiti da se radi o isključivo unutarnjoj situaciji ( 65 ).

75.

Isto tako, u predmetu Schempp činjenica da se pravom na slobodno kretanje nije koristio sam E. Schempp, nego samo njegova bivša supruga, nije značila da se radilo o isključivo unutarnjoj situaciji ( 66 ). Također, Sud u predmetu Zhu i Chen nije smatrao da se situacija državljanina države članice koji je rođen u državi članici domaćinu, a koji se nije koristio svojim pravom na slobodno kretanje, može samo na temelju te činjenice izjednačiti s isključivo unutarnjom situacijom, čime bi se tog državljanina u državi članici domaćinu lišilo pogodnosti koje pružaju odredbe prava Unije o slobodi kretanja i boravka ( 67 ). Sud je u predmetu Garcia Avello pak izričito naveo da poveznica s pravom Unije postoji kada su u pitanju državljani jedne države članice koji zakonito borave u drugoj državi članici ( 68 ).

76.

Taj se pristup može primijeniti na osobu BY. Ona je u trenutku stjecanja rumunjskog državljanstva, te time i građanstva Unije, boravila u Njemačkoj. U tim okolnostima nije važno kada je građanin Unije stekao to građanstvo. Nije potrebno ni da građanin Unije doista prijeđe granicu da bi članak 21. UFEU‑a bio primjenjiv.

77.

Radi cjelovitosti bih dodao da osobu BY činjenica da ima dvojno državljanstvo, od kojih jedno nije državljanstvo države članice Unije, ne lišava sloboda zajamčenih pravom Unije koje ima kao državljanin države članice ( 69 ). Ovaj predmet u tom pogledu jest drukčiji od predmeta McCarthy ( 70 ) jer, za razliku od tog predmeta, u ovome ništa ne upućuje na to da trenutačno pravo boravka osobe BY u Njemačkoj ne proizlazi iz prava Unije: BY to pravo ima na temelju činjenice da kao rumunjski državljanin ima pravo ondje biti i boraviti, čak i ako to nije bio slučaj kada je 2012. prvi put došao u Njemačku.

78.

U dijelu u kojem se Irska poziva na presudu Suda u predmetu Lounes ( 71 ) te, konkretnije, na njezinu točku 55., u kojoj je Sud utvrdio da „država članica ne može ograničiti učinke koji proizlaze iz posjedovanja državljanstva druge države članice, osobito prava koja su s njim povezana na temelju prava Unije i koja proizlaze iz ostvarivanja slobode kretanja građanina”, čini se da se vodi logikom da ostvarivanje prava predviđenih člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a uvijek podrazumijeva prelazak granice. Međutim, kao što smo gore vidjeli, to nije nužno slučaj.

79.

S obzirom na ta razmatranja, smatram da članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da puka činjenica da je građanin Unije to građanstvo stekao tek nakon što je počeo boraviti u državi članici koja nije država članica koje je državljanstvo dobio te da se stoga nije koristio svojim pravima na slobodno kretanje nakon što je postao građanin Unije ne onemogućuje tom građaninu Unije da se poziva na te odredbe. Ako (kao u ovom predmetu) građanin Unije pravo boravka u državi članici ima na temelju prava Unije, on se ima pravo pozivati na prava zajamčena člancima 18. i 21. UFEU‑a.

80.

Sud koji je uputio zahtjev svojim se drugim pitanjem pita o opsegu obveza koje matična država članica ima kada je obaviještena o zahtjevu za izručenje svojeg državljanina koji je treća zemlja podnijela drugoj državi članici. Konkretno, postavlja se pitanje je li matična država članica tada obvezna zahtijevati da joj treća zemlja koja traži izručenje dostavi relevantne spise.

81.

Uz iznimku grčke vlade, sve države članice koje su podnijele očitovanja u ovom predmetu slažu se da matična država članica na temelju prava Unije nije obvezna ništa poduzeti. To je i Komisijino stajalište. Države članice slažu se i da matična država članica nema dovoljno informacija da bi odlučila hoće li izdati europski uhidbeni nalog ako su joj dostavljene samo informacije koje zahtjev za izručenje mora sadržavati u skladu s člankom 12. Europske konvencije o izručenju iz 1957. Prema mišljenju država članica, to znači da je matičnoj državi članici praktički nemoguće odlučiti hoće li izdati europski uhidbeni nalog.

82.

Osim u uvodnim točkama u kojima je izloženo činjenično stanje, možda je iznenađujuće da je u samoj presudi Petruhhin, uz moguću iznimku njezinih točaka 48. i 49., vrlo malo rečeno u pogledu obveza i prava matične države članice. Iako se u tim točkama govori o obvezi države članice domaćina da razmijeni informacije s matičnom državom članicom, ništa nije rečeno u pogledu mogućih obveza matične države članice.

83.

Dakle, čini se da se presuda Petruhhin ne bavi izričito, a ni prešutno, nijednom obvezom matične države članice. Odgovarajući na ovo pitanje suda koji je uputio zahtjev, stoga moramo ispitati može li načelo na kojem taj predmet počiva obvezivati matičnu državu članicu da poduzme takve korake.

84.

Kako je to gore navedeno, Sud je u presudi Petruhhin ( 72 ) utvrdio da je država članica domaćin čija iznimka u pogledu državljanstva povređuje članke 18. i 21. UFEU‑a obvezna na temelju načela lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a surađivati s matičnom državom članicom.

85.

Međutim, situacija matične države članice poprilično je drukčija. Ona mora odlučiti hoće li preuzeti kazneni progon tražene osobe koja je njezin državljanin. To je potrebno kako bi se ispunili zahtjevi koji su u članku 8. stavku 1. točkama (c) do (f) Okvirne odluke 2002/584 predviđeni u pogledu sadržaja europskog uhidbenog naloga. Jedini zahtjev koji nije samo formalističke naravi jest onaj iz članka 8. stavka 1. točke (c) Okvirne odluke 2002/584, koji matičnoj državi članici nalaže da izda nacionalni uhidbeni nalog u skladu s uvjetima iz svojih nacionalnih zakona.

86.

Naravno, pitanje hoće li se pokrenuti kazneni postupak u potpunosti je stvar nacionalnog prava svake države članice, kao što je to i poduzimanje upravnih ili drugih mjera za utvrđivanje činjenica koje omogućuju donošenje takvih odluka. Budući da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, nacionalna pravila koja se odnose na područje obuhvaćeno pravom Unije moraju voditi računa o tom pravu, BY, koji je iskoristio svoje pravo na slobodno kretanje, ne smije zbog tog razloga biti izložen diskriminaciji. Međutim, nijedna od stranaka ne tvrdi da Rumunjska u toj ocjeni prema osobi BY postupa drukčije nego prema svojim (ostalim) državljanima koji nisu iskoristili svoje pravo na slobodno kretanje te ništa ne upućuje na to da bi to mogao biti slučaj ( 73 ).

87.

Stoga, za razliku od položaja države članice domaćina, Rumunjska nije u situaciji u kojoj njezina primjena nacionalnih pravila čini povredu članaka 18. i 21. UFEU‑a koju je potrebno opravdati. Takva obveza matične države članice postojala bi u kontekstu u kojem ona zbog diskriminirajućih pravila druge države članice povređuje slobodu kretanja građana Unije.

88.

Nekoliko se država članica očitovalo i o tome da država članica od koje se traži izručenje možda ne bi trebala biti ta koja bi matičnoj državi članici trebala dostaviti dodatne informacije te o tome može li se državu članicu od koje se traži izručenje u tu svrhu obvezati da od treće zemlje zatraži informacije koje su matičnoj državi članici potrebne da bi odlučila hoće li preuzeti kazneni progon. Nakon što se te informacije dobiju, očito je da se moraju proslijediti matičnoj državi članici u tu svrhu.

89.

Latvija je zapravo izmijenila svoje domaće pravo kako bi postupila u skladu s presudom Petruhhin. Dodala je drugi stavak članku 704. Kriminālprocesa likums (Zakonik o kaznenom postupku) ( 74 ), koji se odnosi na slučaj u kojem se traži izručenje građanina Unije. Državni odvjetnik u takvom slučaju mora državi koje je tražena osoba državljanin poslati informacije u pogledu mogućnosti izdavanja europskog uhidbenog naloga i odrediti rok za njegovo izdavanje.

90.

Mnoge od stranaka tvrde da je Sud presudom Pisciotti zapravo već riješio to pitanje. Sud je u toj presudi utvrdio da su, kada je riječ o zahtjevu treće zemlje za izručenje državljanina druge države članice, uvjeti iz članaka 18. i 21. UFEU‑a ispunjeni ako država članica od koje se izručenje traži, a koja ne izručuje vlastite državljane, „nadležnim tijelima države članice čiji je taj građanin državljanin […] omogući […] da zatraže njegovu predaju u okviru europskog uhidbenog naloga i [ako] potonja država članica nije poduzela nikakvu mjeru u tom smislu” prije izručenja takve osobe ( 75 ).

91.

U predmetu Pisciotti radilo se o talijanskom državljaninu koji je na temelju zahtjeva za izručenje koji su Sjedinjene Američke Države podnijele Saveznoj Republici Njemačkoj uhićen dok je bio u tranzitu u zračnoj luci u Frankfurtu. Međutim, talijanski konzularni dužnosnici obaviješteni su o situaciji R. Pisciottija prije nego što su njemački sudovi donijeli odluku o izručenju te talijanska tijela nisu izdala europski uhidbeni nalog. Sud je stoga utvrdio da su zahtjevi iz presude Petruhhin ( 76 ) bili zadovoljeni jer je matična država članica – u tom slučaju Italija – bila u potpunosti obaviještena o situaciji te joj je država članica domaćin – u tom slučaju Njemačka – omogućila „da zatraž[i] [predaju dotične osobe] u okviru europskog uhidbenog naloga i […] [matična] država članica nije poduzela nikakvu mjeru u tom smislu” ( 77 ). Čini se da tu presudu tako tumači i latvijski zakonodavac.

92.

Prema mojem mišljenju, presuda Pisciotti ( 78 ) manje‑više rješava to pitanje. Kako jasno proizlazi iz te presude, presuda Petruhhin ( 79 ) državu članicu domaćina samo obvezuje da matičnoj državi članici omogući da odluči hoće li tražiti predaju svojeg državljanina te mu suditi za kaznena djela navedena u zahtjevu treće zemlje za izručenje. U ovom bi predmetu stoga bilo dovoljno da Njemačka zahtjev Ukrajine proslijedi Rumunjskoj kako bi odgovarajuća tijela te države mogla odlučiti hoće li izdati europski uhidbeni nalog radi predaje osobe BY iz Njemačke u svrhu kaznenog progona. Presuda Pisciotti ( 80 ) daje do znanja da Njemačka nema više nikakve obveze u tom pogledu.

93.

Iz toga proizlazi da na drugo pitanje, prema mojem mišljenju, treba odgovoriti na način da ni matična država članica ni država članica domaćin na temelju presude Petruhhin nisu obvezne od države koja traži izručenje zatražiti da proslijedi spise kako bi se odlučilo o preuzimanju kaznenog progona.

94.

Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem pita mora li na temelju presude Petruhhin država članica od koje treća zemlja traži izručenje građanina Unije odbiti izručenje te osobe i umjesto toga sama preuzeti kazneni progon ako je to na temelju njezina nacionalnog prava moguće.

95.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, isključivo je na nacionalnom sudu, pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena, da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je načelno dužan odlučiti ( 81 ). Međutim, Sud će, prema potrebi, ispitati okolnosti u kojima je nacionalni sud uputio pitanja kako bi provjerio postojanje vlastite nadležnosti i, osobito, utvrdio ima li zatraženo tumačenje prava Unije veze sa stvarnošću i predmetom spora u glavnom postupku, kako ga se ne bi navelo da daje savjetodavna mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima ( 82 ).

96.

Sud koji je uputio zahtjev poziva se na članak 7. stavak 2. točku 2. njemačkog Kaznenog zakonika, tvrdeći da bi se zabrana diskriminacije predviđena člankom 18. UFEU‑a mogla ispoštovati tako da se izručenje građanina Unije trećoj zemlji proglasi nezakonitim te da njemačka tijela preuzmu kazneni progon. Međutim, njemačka vlada, upućujući na nedavnu presudu Bundesgerichtshofa (Savezni sud, Njemačka) ( 83 ), navodi da je nadležnost njemačkih sudova na temelju članka 7. stavka 2. točke 2. njemačkog Kaznenog zakonika tek sporedne naravi. To znači da su njemački sudovi na temelju te odredbe nadležni samo ako nijedna strana država ne može ili ne želi preuzeti kazneni progon. To u ovom predmetu nije slučaj jer je očito da je Ukrajina nadležna suditi osobi BY te da želi to učiniti ( 84 ). S obzirom na to, čini se da treće pitanje suda koji je uputio zahtjev nije relevantno za ishod predmeta te da stoga nije dopušteno.

97.

Naravno, mora se podsjetiti na to da nije na Sudu da odlučuje o tumačenju i primjeni odredbi nacionalnog prava. Umjesto toga, u skladu s raspodjelom nadležnosti između Unijinih i nacionalnih sudova, Sud mora uzeti u obzir činjenični i zakonodavni kontekst u kojem mu je pitanje postavljeno, kako je opisan u odluci kojom je upućen zahtjev ( 85 ).

98.

Budući da je to pitanje točka prijepora među strankama ( 86 ) te da pretpostavka na kojoj ono počiva dokazuje da sud koji je uputio zahtjev nije, barem ne još, donio nikakvu odluku, to se pitanje ne može smatrati očito irelevantnim. Treće pitanje stoga treba razmotriti u opisanom zakonodavnom kontekstu odnosno u kontekstu u kojem je zahtjev za prethodnu odluku upućen.

99.

Kako smo vidjeli, Sud se u predmetu Petruhhin vodio pretpostavkom da države članice načelno nisu nadležne za kazneni progon ako kazneno djelo nije počinjeno na njihovu državnom području, nisu ga počinili njihovi državljani ili ako žrtva kaznenog djela nije njihov državljanin ( 87 ). Polazeći od te pretpostavke, Sud je zaključio da neizručenje ne rezultira nekažnjivošću ako je matična država članica na temelju svojeg nacionalnog prava nadležna kazneno progoniti osobu koja se traži za kaznena djela počinjena izvan njezina državnog područja. Na umu je imao situaciju koja postoji u mnogim državama članicama čije nacionalno pravo zabranjuje izručivanje vlastitih državljana.

100.

U predmetu Petruhhin, za razliku od ovog predmeta (ako prihvatimo tumačenje članka 7. stavka 2. točke 2. njemačkog Kaznenog zakonika koje je pružio sud koji je uputio zahtjev), latvijsko pravo nije predviđalo izvanteritorijalnu nadležnost u slučajevima u kojima ni počinitelj ni žrtva kaznenog djela nisu bili latvijski državljani ili u kojima su navedeni počinitelji imali dozvole za stalni boravak u Latviji. Sud je u tom kontekstu ipak nastojao osigurati jednakost postupanja prema građaninu Unije koji je ostvario svoje pravo na slobodno kretanje u situaciji u kojoj je država članica domaćin zabranjivala izručivanje vlastitih državljana trećim zemljama. Kako smo vidjeli, rješenje tog problema bilo je obavještavanje tijela matične države članice o zahtjevu za izručenje te, prema potrebi, omogućavanje izdavanja europskog uhidbenog naloga radi predaje tražene osobe u svrhu kaznenog progona u matičnoj državi članici. To je opseg obveze države članice domaćina te ona poduzimanjem takvih radnji osigurava jednakost u smislu presude Petruhhin.

101.

U tom se pogledu slažem s argumentima koje je Komisija iznijela na raspravi, a prema kojima je Sud u presudi Petruhhin pronašao novo rješenje za pitanje jednakog postupanja u tom kontekstu te je predvidio ograničen skup obveza države članice domaćina koja ne izručuje svoje državljane. To pogoduje pravnoj sigurnosti, koja je od ključne važnosti za subjekte koji djeluju u području kaznenog prava. Smatram da pravo Unije ne obvezuje državu članicu domaćina da učini išta više. Konkretno, utvrđenje da država članica domaćin treba automatski odbiti izručiti građanina Unije koji je državljanin druge države članice i sama preuzeti kazneni progon čini se, kao što je to rečeno, vrlo preskriptivnim rješenjem koje se protivi načelnoj neovisnosti i autonomiji tijela države članice domaćina nadležnih za kazneni progon.

102.

Sud u predmetu Petruhhin nije razmatrao može li država članica domaćin poduzeti mjere koje su manje ograničavajuće od izručenja kako bi ispunila svoje obveze na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a.

103.

Ovo nije prvi put da je Sud suočen s njemačkom odredbom koja se ovdje razmatra i tvrdnjom da država članica, ako je za to nadležna, treba sama preuzeti kazneni progon državljanina druge države članice jer je ta mjera manje ograničavajuća od izručenja trećoj zemlji. To očito pretpostavlja da ta država članica ne izručuje vlastite državljane jer svako ograničenje izručivanja dopušteno pravom Unije proizlazi iz tog pravila, a ne iz prava koje je svojstveno građanstvu Unije.

104.

Valja istaknuti da je tužitelj u predmetu Pisciotti ( 88 ) također iznio tu tvrdnju. Nezavisni odvjetnik Y. Bot u tom je pogledu uputio na objašnjenje njemačke vlade da članak 7. stavak 2. njemačkog Kaznenog zakonika nije bio primjenjiv jer jedan od uvjeta iz te odredbe, to jest da se traženo izručenje ne može provesti, nije bio ispunjen ( 89 ). Sud je pak istaknuo da se „postavlja[lo] samo pitanje je li Savezna Republika Njemačka mogla postupati na način kojim se manje ograničava ostvarivanje prava na slobodno kretanje R. Pisciottija njegovim vraćanjem u Republiku Italiju umjesto izručenja Sjedinjenim Američkim Državama” ( 90 ).

105.

Povrh toga, obveza države članice da sama preuzme kazneni progon stranog državljanina umjesto da ga izruči u mnogim bi se slučajevima protivila obvezama koje države članice imaju na temelju međunarodnih ugovora. Članak 6. Europske konvencije o izručenju iz 1957. dopušta ugovornim stranama da odbiju izručiti svojeg državljanina, pod uvjetom da na zahtjev države koja traži izručenje slučaj predaju svojim nadležnim tijelima kako bi se mogao provesti postupak ako se smatra odgovarajućim. U slučaju da ugovorna strana preuzme kazneni progon stranog državljanina, ne postoji usporediva odredba. Kako to nekoliko stranaka postupka ističe, međunarodna pravna pomoć u kaznenim stvarima, osobito u području izručivanja, ovisi o uzajamnom povjerenju ugovornih strana. Dodatno ograničenje izručivanja navodnih počinitelja kaznenih djela moglo bi dovesti do nevoljkosti drugih ugovornih strana da sklapaju sporazume s državama članicama Unije. Međutim, to ne može biti u interesu Unije, koja je, kako je to jasno navedeno u uvodnim izjavama Ugovora o Europskoj uniji, „ODLUČN[A] da olakša[…] slobodno kretanje osoba, a da se pritom osigura zaštita i sigurnost nj[ezin]ih naroda, uspostavljanjem područja slobode, sigurnosti i pravde […]”.

106.

U svakom slučaju, nakon cijele ove rasprave, na treće je pitanje dovoljno odgovoriti na način da presuda Petruhhin državu od koje se traži izručenje ne obvezuje da sama preuzme kazneni progon nedržavljanina koji je predmet zahtjeva treće zemlje za izručenje.

107.

Stoga bih, ukratko, donio sljedeći zaključak:

Uz dužno poštovanje, smatram da je odluka u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630) bila pogrešna i Sud je sada ne bi trebao slijediti. Praksa i iskustvo pokazali su da situacija državljanina države članice koja ne izručuje svoje državljane i situacija državljana drugih država članica nisu usporedive za potrebe primjene članka 18. UFEU‑a. Te praktične probleme povezane s mogućim nekažnjavanjem za kaznena djela pogoršava nepostojanje odgovarajuće zakonodavne strukture na razini Unije. Stoga bih pozvao Sud da zbog svih navedenih razloga odstupi od presude Petruhhin.

108.

Neovisno o tome hoće li se Sud slagati s tom analizom, došao sam do zaključka da Sud treba na sljedeći način odgovoriti na pitanja koja je postavio Kammergericht Berlin (Visoki zemaljski sud u Berlinu, Njemačka):