1.

Ovim se predmetom upućenim Sudu postavljaju dva odvojena pitanja, od kojih se jedno odnosi na pravilno tumačenje Direktive 2008/68/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o kopnenom prijevozu opasnih tvari ( 2 ), a osobito njezina članka 1. stavka 5. i članka 5. stavka 1., dok se drugo odnosi na načelo djelotvornosti i ograničenjâ koja to načelo nameće postupovnim pravilima država članica. Ta su se pitanja javila povodom pobijanja određenih uvjeta postavljenih jednoj punionici UNP‑a u okviru okolišne dozvole kojom se zahtijeva da punionica UNP‑a preuzima isporuku ukapljenog naftnog plina (u daljnjem tekstu: UNP) samo od cestovnih cisterni koje ispunjavaju određene posebne sigurnosne zahtjeve. Prvo pitanje odnosi se na usklađenost tih uvjeta s pravom Unije, osobito s Direktivom 2008/68, a drugo pitanje odnosi se na to jesu li ti uvjeti provedivi u slučaju da se utvrdi da su protivni pravu Unije.

2.

U uvodnoj izjavi 5. Direktive 2008/68 navodi se da se Europskim sporazumom o međunarodnom cestovnom prijevozu opasnih tvari ( 3 ), Pravilnikom o međunarodnom prijevozu opasnih tvari željeznicom i Europskim sporazumom o međunarodnom prijevozu opasnih tvari unutarnjim plovnim putovima utvrđuju jedinstvena sigurnosna pravila za međunarodni prijevoz opasnih tvari. Ta pravila također treba proširiti na nacionalni prijevoz kako bi se u cijeloj Uniji uskladili uvjeti pod kojima se prevoze opasne tvari te kako bi se osiguralo pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta prijevoza.

3.

Nadalje, u uvodnoj izjavi 13. Direktive 2008/68 navodi se da bi svaka država članica trebala zadržati pravo primjene strožih mjera na nacionalni prijevoz koji se obavlja upotrebom prijevoznih sredstava koja su registrirana ili koja prometuju unutar njezinog područja.

4.

U uvodnoj izjavi 22. Direktive 2008/68 navodi se da su ciljevi te direktive osiguravanje jedinstvene primjene usklađenih sigurnosnih pravila u cijeloj Uniji i visoke razine sigurnosti u nacionalnom i međunarodnom prijevozu.

5.

Člankom 1. Direktive 2008/68, naslovljenim „Područje primjene”, određuje se:

1.   „Ova se Direktiva primjenjuje na prijevoz opasnih tvari cestom […] unutar ili između država članica, uključujući utovar i istovar […]”

[…]

5.   Države članice mogu urediti ili zabraniti prijevoz opasnih tvari unutar svojeg državnog područja isključivo zbog razloga koji nisu povezani sa sigurnošću tijekom prijevoza.”

6.

Člankom 3. Direktive 2008/68, naslovljenim „Opće odredbe”, određuje se:

„1.   Ne dovodeći u pitanje članak 6., opasne tvari ne smiju se prevoziti ako je to zabranjeno Prilogom I. odjeljkom I.1. […].

2.   Ne dovodeći u pitanje opća pravila o pristupu tržištu ili pravila koja se općenito primjenjuju na prijevoz robe, prijevoz opasnih tvari se odobrava ako je u skladu s uvjetima utvrđenima u Prilogu I. odjeljku I.1. […]”.

7.

U članku 5. naslovljenom „Ograničenja radi sigurnosti prijevoza” navodi se:

„1.   Osim u vezi sa zahtjevima u odnosu na gradnju, države članice mogu, radi sigurnosti prijevoza, primjenjivati strože odredbe za nacionalni prijevoz opasnih tvari vozilima, vagonima i plovilima na unutarnjim plovnim putovima, koji su registrirani ili prometuju unutar njihovog područja.”

8.

U Prilogu I. naslovljenom „Cestovni prijevoz” u točki I.1. (ADR) propisuje se:

„Prilozi A i B ADR‑u, […] s tim da se podrazumijeva da se izraz ‚ugovorna stranka’ zamijeni izrazom ‚država članica’”.

9.

Prilog A ADR‑u u točki 1.2.1. sadržava sljedeće definicije („Definicije”):

„‚Ukapljeni naftni plin (LPG)’ je niskotlačni ukapljeni plin sačinjen od jednoga ili više lakih ugljikovodika svrstanih samo pod UN brojeve 1011, 1075, 1965, 1969 ili 1978 i koji se najvećim dijelom sastoje od propana, propena, butana, izomera butana, butena s tragovima drugih ugljikovodičnih plinova;

[…]

‚Zaštitna obloga’ (za cisterne) znači obloga ili premaz koji štiti metalnu cisternu od tvari koje se prevoze.

NAPOMENA : Ova definicija ne odnosi se na oblogu ili premaz koji se koriste samo za zaštitu tvari koja se prevozi.

[…]

‚Ljuska’ (za cisterne) dio je cisterne koji zadržava tvari koje se prevoze, uključujući otvore i njihove zatvarače, ali ne uključujući uslužnu opremu ili opremu vanjske konstrukcije;

[…]

‚Cisterna’ je ljuska, uključujući uslužnu (servisnu) i konstrukcijsku opremu. […]

[…]

‚Vozilo cisterna’ je vozilo izrađeno za prijevoz tekućih, plinovitih i tvari u prahu i zrncima na kojemu je jedna ili više fiksnih cisterni. Vozilo cisternu osim samoga vozila i šasije čine jedna ili više ljuski, oprema i armatura za pričvršćivanje na vozilo ili pomoćnu napravu;

[…]”

10.

Članak 8:69a Algemene wet bestuursrechta (Nizozemski upravni zakonik) glasi:

„Upravni sud ne poništava odluku zato što je u suprotnosti s pisanim ili nepisanim pravnim pravilom ili općim pravnim načelom ako to pravilo ili načelo nema kao jasan cilj zaštitu interesa osobe ili osoba koje se na njega pozivaju”.

11.

Spor iz glavnog postupka odnosi se na postupak koji je pokrenuo rezident (u daljnjem tekstu: X) nizozemskog grada Purmerenda kako bi osporio određene uvjete povezane s okolišnom dozvolom izdanom upravitelju punionice UNP‑a. Prema odluci kojom se upućuje zahtjev krajnji cilj tužbe osobe X nije poništenje tih uvjeta, već zabrana prodaje UNP‑a u sklopu punionice UNP‑a. X je zabrinut zbog sigurnosnih pitanja vezanih uz prodaju UNP‑a u stambenoj četvrti.

12.

Punionica UNP‑a ima dozvolu za prodaju UNP‑a od 8. studenoga 1977. College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Gradsko vijeće Purmerenda, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: Gradsko vijeće) izdalo je 30. ožujka 1998. dozvolu za postavljanje na temelju nizozemskog Zakona o upravljanju okolišem (u daljnjem tekstu: Wet milieubeheer). Ta je dozvola zatim mijenjana u nekoliko navrata. Dana 18. siječnja 2016. okolišnoj dozvoli dodana su dva uvjeta koja se odnose na vozila koja su punionicu UNP‑a opskrbljivala UNP‑om; jednim se zahtijevalo to da ta vozila budu opremljena toplinskom izolacijom ( 4 ), a drugim da vozila imaju poboljšanu (i sigurniju) cijev za punjenje. Prema očitovanjima koja je Sudu podnijelo Gradsko vijeće, ti su dodatni uvjeti pridruženi uvjetima za izdavanje okolišne dozvole na zahtjev upravitelja punionice UNP‑a radi povećanja njezine razine sigurnosti, kako bi ona mogla zadržati svoju okolišnu dozvolu na temelju novih standarda koji su stroži u odnosu na one koji su se prethodno na nju primjenjivali.

13.

Dodatni zahtjevi propisani su gotovo istodobno kad je Gradsko vijeće ispitivalo pritužbu koju je X podnio protiv okolišne dozvole izdane punionici UNP‑a. Gradsko vijeće smatra da je punionica UNP‑a po zakonu dužna poštovati te dodatne uvjete, što smanjuje rizik od katastrofe na razinu koja se smatra prihvatljivom.

14.

X traži poništenje dvaju uvjeta uključenih u okolišnu dozvolu, odnosno uvjeta prema kojem tu punionicu UNP‑a mogu opskrbljivati samo cestovne cisterne za UNP opremljene toplinskom izolacijom i uvjeta koji se odnosi na cijev cestovne cisterne za punjenje UNP‑a. X ne osporava uvjete kao takve, nego zahtijeva njihovo poništenje zbog njihove neprovedivosti jer su protivni pravu Unije. Konačni cilj osporavanja osobe X jest povlačenje okolišne dozvole izdane punionici UNP‑a. Bez dodatne sigurnosti koju pružaju uvjeti, zahtijevane sigurnosne udaljenosti u odnosu na relativno osjetljive objekte bile bi veće te punionica UNP‑a zbog svoje lokacije ne bi mogla poštovati te veće sigurnosne udaljenosti.

15.

Konkretnije, X je u glavnom postupku pred sudom koji je uputio zahtjev tvrdio da su ta dva uvjeta protivna Direktivi 2008/68 i/ili članku 34. UFEU‑a te da se stoga ne mogu primijeniti.

16.

Sud koji je uputio zahtjev zaključio je da prema nizozemskom pravu Gradsko vijeće nema pravo okolišnoj dozvoli dodavati uvjete koji su neprovedivi i da osoba X kao susjed punionici UNP‑a ima interes u tome da uvjeti budu provedivi. Slijedom toga, sud koji je uputio zahtjev smatra da mora odlučiti o meritumu tvrdnje osobe X prema kojoj ti uvjeti nisu provedivi i stoga samo daju privid sigurnosti.

17.

Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da se uvjetom koji se odnosi na cijev za punjenje ne krše odredbe Direktive 2008/68 i da se stoga taj uvjet može prihvatiti. Prethodna pitanja stoga se ne odnose na zahtjev u vezi s cijevi za punjenje, ali odluka kojom se upućuje zahtjev ipak sadržava detaljan opis tog zahtjeva.

18.

U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) prekinuo postupak i uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:

19.

Pisana očitovanja podnijeli su College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (u daljnjem tekstu: Gradsko vijeće), njemačka i nizozemska vlada te Europska komisija.

20.

Sud je najprije postavio dva pitanja za usmeni odgovor strankama koje su namjeravale sudjelovati na planiranoj raspravi. Zbog pandemije bolesti COVID-19, rasprava je otkazana te su ta dva pitanja postavljena zainteresiranim stranama iz članka 23. Statuta Suda Europske unije radi davanja pisanog odgovora.

21.

Bila je riječ o sljedećim pitanjima:

„Jesu li države članice slobodne, na temelju članka 1. stavka 5. Direktive 2008/68, u vezi s njezinim člankom 5. stavkom 1., primijeniti strože zahtjeve ako se primjena takvih zahtjeva temelji na razlozima koji nisu sigurnost prijevoza, kao što je to primjerice zaštita okoliša?

U slučaju potvrdnog odgovora, koje posljedice iz toga proizlaze za davanje odgovora na prvo pitanje?”

22.

Gradsko vijeće, njemačka i nizozemska vlada te Europska komisija dostavili su svoje pisane odgovore na pitanja.

23.

Pitanjem 1. točkom (a), kako ga je postavio sud koji je uputio zahtjev, od Suda se samo traži pojašnjenje vezano za primjenu članka 5. stavka 1. Direktive 2008/68. Međutim, sud koji je uputio zahtjev zapravo pita jesu li uvjeti za izdavanje okolišne dozvole koji se tiču cestovnih cisterni za UNP kojima punionica UNP‑a u Purmerendu može preuzeti isporuku, odnosno zahtjevi za toplinsku izolaciju i cijev za punjenje, neprovedivi zato što su protivni pravu Unije (i konkretnije, protivni odredbama Direktive 2008/68). Ako ti uvjeti nisu provedivi i ako punionica UNP‑a zapravo može preuzeti isporuku putem bilo koje cestovne cisterne za UNP koja ispunjava sigurnosne zahtjeve iz Direktive 2008/68, moguće je da punionica UNP‑a u Purmerendu ne ispunjava sigurnosne standarde koji se zahtijevaju u skladu s nizozemskim pravom. Ako su ti uvjeti pravno obvezujući, činilo bi se, prema odluci kojom se upućuje zahtjev, da traženi sigurnosni standardi za punionicu UNP‑a mogu biti ispunjeni.

24.

Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da se zahtjevom koji se odnosi na cijev za punjenje ne krši pravo Unije i stoga nije zatražio pojašnjenje o tom zahtjevu. Nisam uvjeren da je taj zaključak točan, tako da ću, kako bih sudu koji je uputio zahtjev dao odgovore koji su korisni za rješavanje pitanjâ iz glavnog postupka, Sudu dati savjet o tome kako može sudu koji je uputio zahtjev dati smjernice o tom zahtjevu.

25.

Sud koji je uputio zahtjev svoje je pitanje vrlo logično podijelio na dva dijela: točke (a) i (b) prvog pitanja, koje se odnose na to jesu li uvjeti u suprotnosti s pravom Unije, i točke (a) i (b) drugog pitanja o tome smiju li ti uvjeti biti provedivi iako su u bitnome protivni pravu Unije jer se odluka kojom se oni postavljaju više ne može pravno pobijati u skladu s nizozemskim postupovnim pravom.

26.

Komisija je u svojim pisanim očitovanjima smatrala da članak 1. stavak 5. Direktive 2008/68 može biti relevantan za pitanje jesu li uvjeti dopušteni i Sud je zainteresiranim stranama postavio dva pitanja navedena u točki 21. ove presude, čime im je dao mogućnost da podnesu svoja očitovanja o tom pitanju.

27.

U skladu sa strukturom i logikom te direktive, prvo ću razmotriti argumente koji se odnose na članak 1. stavak 5., kako u pogledu zahtjeva za toplinsku izolaciju tako i u pogledu zahtjeva vezanog za cijev za punjenje, prije nego što se posvetim analizi članka 5. stavka 1.

28.

Pitanje 1. točka (b) odnosi se na moguće učinke Sigurnosnog sporazuma ( 5 ) i Okružnice ( 6 ) na odgovor na točku (a) iz prvog pitanja. To potpitanje razmotrit ću zajedno s točkom (a) iz prvog pitanja.

29.

Direktiva 2008/68 donesena je radi zamjene direktiva 94/55 ( 7 ) i 96/49 ( 8 ) te kako bi se njome uveo zajednički sustav koji obuhvaća sve aspekte kopnenog prijevoza opasnih tvari (cestom, željeznicom ili unutarnjim plovnim putovima) ( 9 ). U Direktivi 2008/68 to se postiže proširenjem pravila utvrđenih za međunarodni prijevoz opasnih tvari trima međunarodnim sporazumima na prijevoz unutar i između država članica kako bi se uskladili uvjeti pod kojima se prevoze opasne tvari te „kako bi se osiguralo pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta prijevoza” ( 10 ). Navedeni ciljevi Direktive 2008/68 su „osiguravanje jedinstvene primjene usklađenih sigurnosnih pravila u cijeloj Zajednici i visok[e] razin[e] sigurnosti u nacionalnom i međunarodnom prijevozu” ( 11 ).

30.

U pitanjima koja je postavio sud koji je uputio zahtjev pretpostavlja se da zahtjev za toplinsku izolaciju sadržan u uvjetima za izdavanje okolišne dozvole punionici UNP‑a u Purmerendu nadilazi ono što se općenito zahtijeva za cestovne cisterne za UNP na temelju Direktive 2008/68 i ADR‑a. Dodatna analiza sadržana u odluci kojom se upućuje zahtjev koja se odnosi na cijev za punjenje podrazumijeva isto. Kada ti zahtjevi ne bi nadilazili zahtjeve iz Direktive, upućena pitanja bila bi bespredmetna. Nijedna od stranaka koje su podnijele očitovanja nije isticala drukčije. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev također proizlazi da nizozemska vlada nije propisala zahtjev za toplinsku izolaciju iz Sigurnosnog sporazuma u obliku obvezujućih općih propisa, primjenjivih na nacionalnoj razini, zbog zabrinutosti da bi se njime mogao povrijediti članak 5. stavak 1. Direktive 2008/68 ( 12 ).

31.

Stoga sam svoju analizu temeljio na pretpostavci prema kojoj i zahtjev za toplinsku izolaciju i zahtjev za cijev za punjenje nadilaze zahtjeve koje treba ispuniti upravitelj cestovne cisterne za UNP kako bi poštovao zahtjeve iz Direktive 2008/68.

32.

Nizozemska vlada i Gradsko vijeće u svojim su pisanim očitovanjima tvrdili da su uvjeti za izdavanje okolišne dozvole za punionicu UNP‑a u Purmerendu izvan materijalnog područja primjene Direktive 2008/68. U tom kontekstu Gradsko je vijeće napomenulo da se uvjeti za izdavanje okolišne dozvole odnose na upravitelja punionice UNP‑a, a ne na prijevoznika ili upravitelja cestovnih cisterna za UNP.

33.

Gradsko je vijeće također naglasilo da se uvjeti za izdavanje okolišne dozvole odnose na aktivnosti „postavljanja” i da iz same naravi takve dozvole proizlazi da se njome ne može propisati nikakav zahtjev u odnosu na gradnju ili drugi zahtjev u tom smislu koji se primjenjuje na cestovne cisterne za UNP.

34.

Gradsko vijeće također je navelo da uvjeti za izdavanje dozvole nisu opći uvjeti koji se odnose na gradnju. Oni se ne odnose na sve cestovne cisterne za UNP (neovisno o mjestu njihove registracije ili prometovanja) ni na sve punionice UNP‑a u Nizozemskoj. Njima se samo zabranjuje upravitelju punionice UNP‑a u Purmerendu da ga opskrbljuje cestovna cisterna za UNP koja nije opremljena traženom toplinskom izolacijom (i, moram dodati, cijevi za punjenje).

35.

Gradsko je vijeće također naglasilo da su ta dva uvjeta koji se odnose na toplinsku izolaciju i cijev za punjenje postavljena na zahtjev upravitelja punionice UNP‑a.

36.

Prema mojem mišljenju, nijedan od tih argumenata nije uvjerljiv.

37.

U skladu s uvodnom izjavom 22. iz preambule, Direktivom 2008/68 nastoje se postići dva cilja, odnosno „osiguravanje jedinstvene primjene usklađenih sigurnosnih pravila u cijeloj [Uniji]” i osiguravanje „visok[e] razin[e] sigurnosti u nacionalnom i međunarodnom prijevozu”. Njome se to u bitnome postiže uvođenjem pravila triju međunarodnih sporazuma o međunarodnom prijevozu opasnih tvari i njihovom proširenom primjenom na kopneni prijevoz tih tvari unutar Unije ( 13 ), uz određene ograničene iznimke. Za ovaj je predmet od ta tri međunarodna sporazuma relevantan samo ADR.

38.

Direktivom 2008/68, člankom 3. stavkom 2. propisuje se obveza državama članicama da dopuste prijevoz opasnih tvari uz poštovanje uvjeta predviđenih tom direktivom.

39.

Okolišna dozvola koju je punionici UNP‑a u Purmerendu izdalo Gradsko vijeće i pripadajući uvjeti očigledno su pravni akti decentraliziranog javnog tijela. Učinak uvjeta za izdavanje okolišne dozvole jest ograničavanje vozila koja doista mogu opskrbljivati tu konkretnu punionicu UNP‑a zahtijevanjem od upravitelja punionice UNP‑a da ne preuzima isporuke od cestovnih cisterni koje, iako u potpunosti ispunjavaju zahtjeve Direktive 2008/68, ne ispunjavaju te dodatne zahtjeve. U ovom je kontekstu nebitna narav okolišne dozvole, kao posebne, pojedinačne upravne odluke ( 14 ).

40.

U onoj mjeri u kojoj uvjeti za izdavanje okolišne dozvole nadilaze zahtjeve Direktive 2008/68, ti su uvjeti u suprotnosti s tom direktivom, osim ako se mogu opravdati jednom od odredaba Direktive 2008/68 koja državama članicama ostavlja diskrecijsko pravo propisivanja strožih mjera. Uz izuzetak takvog slučaja, nizozemska nadležna tijela stoga prije svega ne bi smjela provoditi te uvjete.

41.

Kao što je to njemačka vlada istaknula u točki 34. svojih očitovanja, treba smatrati da se Direktivom 2008/68 u pogledu sigurnosnih zahtjeva primjenjivih na cestovne cisterne za UNP predviđa iscrpno usklađivanje na razini Unije. Pitanje usklađenosti tih dvaju uvjeta iz okolišne dozvole mora se stoga ocjenjivati s obzirom na odredbe direktive, a ne primarnog prava ( 15 ). Stoga se ne zahtijeva analiza uvjeta i zahtjeva koje oni propisuju s obzirom na članak 34. UFEU‑a. U svakom slučaju, postavljenim se pitanjima ne zahtijeva pojašnjenje u tom pogledu.

42.

Komisija je u svojim pisanim očitovanjima istaknula stav da bi ti uvjeti mogli biti dopušteni na temelju članka 1. stavka 5. Direktive 2008/68 kada bi bili određeni zbog razloga koji nisu sigurnost prijevoza. Njemačka se vlada u svojem pisanom odgovoru na pitanja koja je postavio Sud usprotivila tom poimanju, dok su se Gradsko vijeće i nizozemska vlada u svojim odgovorima izjasnili u njegovu korist.

43.

Njemačka je vlada u svojem odgovoru istaknula da je svrha iznimke iz članka 1. stavka 5. omogućiti nacionalnim tijelima da odrede ograničenja prolaza, kao što je to ograničenje prolaza kroz zaštićena područja, zbog razloga kao što su to nacionalna sigurnost ili zaštita okoliša. Ona se oslanja na doslovno tumačenje teksta odredbe, koje državama članicama omogućava da urede ili zabrane „prijevoz” ( 16 ) (u smislu čina prevoženja predmetnih tvari) unutar svojeg državnog područja, i ističe da se prema njezinu mišljenju tom odredbom ne mogu opravdati zahtjevi u odnosu na gradnju u smislu članka 5. stavka 1.

44.

Gradsko je vijeće u svojem odgovoru isticalo da je razlog za uključivanje tih uvjeta bila zaštita okoliša i očuvanje vanjske sigurnosti punionice UNP‑a koja se nalazi u stambenoj zoni i da se, prema njegovu mišljenju, ti razlozi razlikuju od sigurnosti prijevoza.

45.

Kao prvo trebam istaknuti da članak 1. stavak 5. i članak 5. stavak 1. Direktive 2008/68 dodatno određuju okolnosti u kojima države članice mogu „urediti ili zabraniti” prijevoz opasnih tvari unutar svojeg državnog područja zbog „razloga koji nisu povezani sa sigurnošću tijekom prijevoza” ili primjenjivati „ograničenja radi sigurnosti prijevoza”. Tako se člankom 1. stavkom 5. određuje što države članice mogu učiniti u području primjene Direktive zbog „razloga koji nisu povezani sa sigurnošću tijekom prijevoza”, a člankom 5. stavkom 1. čini se isto u smislu vrste ograničenja koja države članice mogu propisati „radi sigurnosti prijevoza”.

46.

Diskrecijsko pravo država članica da urede ili zabrane prijevoz opasnih tvari u skladu s člankom 1. stavkom 5. Direktive 2008/68 predstavlja iznimku od općeg pravila sadržanog u članku 3. stavcima 1. i 2., kojima se predviđa da se opasne tvari ne smiju prevoziti ako je to zabranjeno relevantnim prilozima direktivi i da se prijevoz tih tvari odobrava ako su ispunjeni uvjeti iz tih priloga. Kao iznimku od općeg pravila, diskrecijsko pravo kojim države članice raspolažu na temelju članka 1. stavka 5. treba usko tumačiti. Taj zaključak jasno podupire članak 1. stavak 5., kojim se zahtijeva da se, kako bi bila dopuštena, uređenja ili zabrane iz te odredbe moraju uvesti isključivo zbog razloga koji nisu povezani sa sigurnošću tijekom prijevoza. Naime, na temelju jasnog teksta članka 1. stavka 5. na uređenja ili zabrane djelomično uvedene zbog razloga koji su povezani sa sigurnošću tijekom prijevoza ne može se primijeniti iznimka predviđena tom odredbom.

47.

To je shvaćanje potkrijepljeno argumentima navedenima u točki 43. ovog mišljenja. Ako je primarna svrha članka 1. stavka 5. da državama članicama dâ diskrecijsko pravo zabrane ili uređenja prijevoza opasnih tvari kroz vrlo osjetljiva područja, kao što bi se moglo tvrditi na temelju uvodne izjave 11. Direktive 2008/68 ( 17 ), onda bi se činilo da je prilog „isključivo” dobro upotrijebljen. Ako država članica odluči ograničiti upotrebu određenog puta, primjerice kroz područje zaštićenog okoliša ili kroz gusto naseljeno područje, ta bi zabrana bila „isključivo” zbog razloga koji nisu povezani sa sigurnošću tijekom prijevoza. Na samu sigurnost prijevoza ne bi utjecalo to što se zahtijeva da prijevoz ide drugim putem, ali bi se okoliš moglo zaštititi od rizika svojstvenog svakom prijevozu opasnih tvari. Ni tim se vrstama mjera ne narušava niti dijeli unutarnje tržište prijevoza opasnih tvari.

48.

Sud koji je uputio zahtjev treba utvrditi jesu li uvjeti iz okolišne dozvole za punionicu UNP‑a u Purmerendu uvedeni „isključivo zbog razloga koji nisu povezani sa sigurnošću tijekom prijevoza”. Teško je, međutim, zamisliti karakterističniji slučaj propisa u području sigurnosti prijevoza od zahtjeva u odnosu na gradnju za cestovne cisterne za UNP kojima se želi odgoditi ili spriječiti eksplozija BLEVE u slučaju nesreće koja uključuje požar.

49.

Slično tomu, teško je zamisliti kako bi se moglo smatrati da će se zahtjev za upotrebu sigurnije cijevi za punjenje uvesti isključivo zbog razloga koji nisu povezani sa sigurnošću tijekom prijevoza ako „prijevoz” konkretno obuhvaća „utovar i istovar” tereta ( 18 ). Navedena svrha uključivanja tih dvaju uvjeta bila je smanjenje rizika od katastrofe u kontekstu djelatnosti isporuke UNP‑a, koja uključuje vožnju cestovnih cisterni na predmetnu lokaciju, istovar UNP‑a i napuštanje lokacije, a sve te aktivnosti su u potpunosti u okviru „prijevoza” jer se taj pojam koristi za potrebe Direktive 2008/68.

50.

Sama činjenica da su uvjeti o kojima je riječ stavljeni u okolišnu dozvolu cilj koje je zaštita okoline punionice UNP‑a u Purmerendu ne može, prema mojem mišljenju, izmijeniti bit onoga što se tim uvjetima zahtijeva. Oni se primjenjuju samo na cestovni prijevoz do punionice UNP‑a i na istovar UNP‑a pomoću cestovnih cisterni te je jasno da se njima nastoje spriječiti nesreće ili ograničiti njihovi učinci tijekom prijevoza kao i tijekom istovara tereta. Ta je aktivnost obuhvaćena upravo područjem primjene Direktive 2008/68, pri čemu označivanje ili mjesto na kojem se nalaze ta ograničenja ne mogu, prema mojem mišljenju, promijeniti njihovu narav.

51.

Sud koji je uputio zahtjev u biti pita utječe li „Sigurnosni sporazum o toplinskoj izolaciji cestovnih cisterni za UNP – autoplin” (u daljnjem tekstu: Sigurnosni sporazum), koji je nizozemska vlada sklopila sa sudionicima na tržištu UNP‑a, na odgovor na točku (a) prvog pitanja.

52.

Pitanje suda koji je uputio zahtjev shvaćam na način da se njime vjerojatno razmatra može li istodobno postojanje obveza s istim ili sličnim učinkom kao što su to uvjeti za izdavanje okolišne dozvole za punionicu UNP‑a u Purmerendu, koje su odredili nizozemski sudionici na tržištu UNP‑a u obliku privatnopravnog sporazuma, na neki način izmijeniti narav uvjeta propisanih okolišnom dozvolom. Istodobno postojanje privatnopravnih obveza ne može, prema mojem mišljenju, izmijeniti javnopravnu narav uvjeta koji se odnose na okolišnu dozvolu izdanu punionici UNP‑a ni obvezu nizozemskih tijela da poštuju Direktivu 2008/68.

53.

Zbog tih razloga, prema mojem mišljenju, člankom 1. stavkom 5. Direktive 2008/68 ne predviđa se nikakvo diskrecijsko pravo država članica da propišu sigurnosne zahtjeve kao što su to toplinska izolacija i cijev za punjenje, sadržane u dodatnim uvjetima za izdavanje okolišne dozvole koji nadilaze ono što se zahtijeva Direktivom 2008/68.

54.

Člankom 5. stavkom 1. Direktive 2008/68 državama članicama se dopušta da u određenim ograničenim okolnostima „primjenj[uju] strože odredbe” radi sigurnosti prijevoza. Strože odredbe moraju se odnositi na „nacionalni prijevoz” opasnih tvari vozilima koja su „registriran[a] ili prometuju unutar njihovog područja”, pri čemu te odredbe ne smiju predstavljati „zahtjev[e] u odnosu na gradnju”.

55.

Prema tome kako su opisani u odluci kojom se upućuje zahtjev, jasno je da se uvjetima za izdavanje okolišne dozvole za punionicu UNP‑a u Purmerendu nalažu zahtjevi ne samo vozilima uključenima u nacionalni prijevoz nego i onima uključenima u prekogranični prijevoz koja isporučuju UNP punionici UNP‑a. Ti se uvjeti jednako primjenjuju na oba slučaja. Jednako tako, ti se uvjeti primjenjuju ne samo na vozila koja su „registriran[a] ili prometuju” u Nizozemskoj nego neovisno o zemlji registracije vozila. Već zbog tih razloga činilo bi se da uvjeti za izdavanje okolišne dozvole koji se odnose i na toplinsku izolaciju i na cijev za punjenje nisu dopušteni u skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive 2008/68.

56.

Ono na što se sud koji je uputio zahtjev usredotočio u svojem prvom pitanju bilo je međutim drukčije pitanje: jesu li uvjeti iz okolišne dozvole za punionicu UNP‑a u Purmerendu protivni Direktivi 2008/68 zato što predstavljaju „zahtjeve u odnosu na gradnju”, a time ne i „strože odredbe” koje bi Nizozemska mogla valjano propisati kao iznimku na temelju članka 5. stavka 1. kada bi njihova primjena bila ograničena na nacionalni prijevoz vozila koja su registrirana ili prometuju u Nizozemskoj. Sud koji je uputio zahtjev zaključio je da zahtjev koji se odnosi na cijev za punjenje nije „zahtjev u odnosu na gradnju” u tom smislu te je Sudu uputio pitanje o tome treba li zahtjev za toplinsku izolaciju smatrati „zahtjevom u odnosu na gradnju” u smislu te odredbe.

57.

U članku 5. stavku 1. nije navedeno što se smatra „zahtjevima u odnosu na gradnju”. Tom se odredbom također ne navodi vrsta predmeta na koje bi se ti „zahtjevi u odnosu na gradnju” trebali odnositi. Iz uvodne izjave 16. Direktive 2008/68 čini se da se „zahtjevi u odnosu na gradnju” mogu odnositi i na „prijevozna sredstva” i na „opremu”, bez ikakvog daljnjeg obrazloženja u vezi s time što može značiti „oprema”.

58.

Međutim, logično je da bi zabrana „strožih” zahtjeva u odnosu na gradnju trebala obuhvaćati barem istu vrstu prijevoznih sredstava i opreme kao što su oni u odnosu na koje ADR nalaže „zahtjeve za izradu” ili „zahtjeve” koji se odnose na njihovu „izradu”.

59.

Čini se da je „zahtjev u odnosu na gradnju”, i u pogledu toplinske izolacije i cijevi za punjenje, zahtjev u odnosu na izradu opreme, što podrazumijeva zahtjeve u vezi s konstrukcijom, proizvodnjom i specifikacijama koje oprema mora ispunjavati ( 19 ). Na primjer, točkom 6.7.2.2. Priloga A ADR‑u predviđaju se „opći uvjeti za konstrukciju i izradu” za ljuske, uključujući zahtjeve koji se odnose na „oblogu” tih ljusaka ( 20 ). Zahtjev da ljuska cestovne cisterne za UNP bude opremljena toplinskom izolacijom ili oblogom otpornom na toplinu koja ispunjava određene tehničke kriterije jasno bi trebao biti okarakteriziran kao „zahtjev za izradu” u tom smislu.

60.

Nadalje, na primjer, točkom 6.2.1.3.1. Priloga A ADR‑u zahtijeva se da se određena pomoćna oprema kao što su „ventili, sustavi cjevovoda i ostala oprema koja je podvrgnuta tlaku”„konstruira i izradi” kako bi ispunila određene zahtjeve vezane za tlak pri pucanju. Takvi su zahtjevi „zahtjevi u odnosu na gradnju” u izvornom smislu tog izraza u vezi s „pomoćnom opremom”, a isti je slučaj kada je riječ o dodatnim tehničkim specifikacijama koje se odnose na cestovnu cisternu za UNP i cijev za punjenje na cestovnoj cisterni za UNP.

61.

Stoga smatram da su zahtjevi u odnosu na gradnju za cestovne cisterne za UNP, kao što su to zahtjev za toplinsku izolaciju ili posebnu cijev za punjenje, koji premašuju zahtjeve na temelju Direktive 2008/68, uvedeni barem djelomično zbog sigurnosnih razloga tijekom prijevoza (uključujući utovar i istovar), protivni obvezama koje se tom direktivom propisuju državama članicama.

62.

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita o posljedicama koje proizlaze iz nezakonitosti, s obzirom na pravo Unije, dodatnih uvjeta koji se odnose na gradnju cestovnih cisterna za UNP kojima se opskrbljuje punionica u Purmerendu. U onoj mjeri u kojoj su ne samo zahtjev za toplinsku izolaciju nego i onaj za cijev za punjenje protivni pravu Unije, drugo se pitanje jednako primjenjuje u odnosu na taj uvjet.

63.

Sud koji je uputio zahtjev suočava se sa situacijom u kojoj, u skladu s nizozemskim pravom, osoba X može osnovano tražiti ukidanje uvjeta iz okolišne dozvole ako ti uvjeti nisu provedivi, što s druge strane može značiti da okolišna dozvola više nije opravdana i da je treba povući ( 21 ).

64.

Stoga, pitanje o kojem sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenje nije zahtijeva li se u skladu s pravom Unije od tijelâ te države članice da preispitaju i ponovno razmotre odluku kojom se uvode dodatni uvjeti za okolišnu dozvolu ili, prije svega, odluku kojom se dodjeljuje okolišna dozvola. Takva obveza preispitivanja neke upravne odluke koja je protivna pravu Unije mogla bi se pojaviti pod određenim uvjetima, kao što je pojašnjeno u sudskoj praksi Suda, među ostalim, u predmetima Kühne & Heitz ( 22 ), i21 Germany i Arcor ( 23 ) i Kempter ( 24 ). Međutim, sud koji je uputio zahtjev drugim pitanjem konkretno pita kako bi trebao postupiti pri „ocjen[i] zakonitosti odluke o izvršenju” ( 25 ), a ne kako bi trebao postupiti pri ocjeni valjanosti same okolišne dozvole.

65.

Stoga je pitanje u vezi s kojim sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenje drukčije: mogu li se dodatni uvjeti provesti, čak i ako su protivni pravu Unije, zato što je odluka o njihovu propisivanju prestala biti pobojna na razini nacionalnog postupovnog prava. Provedba nužno podrazumijeva, kao prvo, povredu uvjeta o kojima je riječ, a zatim novi oblik mjere ili odluku nadležnih tijela, koji predviđaju neki oblik sankcije ili drugu posljedicu izvršive naravi.

66.

Kao što je Sud već istaknuo, među ostalim, u predmetu Ciola, sva upravna tijela, uključujući decentralizirana tijela, imaju obveze koje proizlaze iz nadređenosti prava Unije, a određene pojedinačne upravne odluke obuhvaćene su tim obvezama ( 26 ). Na temelju toga je Sud u presudi u predmetu Ciola zaključio da zabranu utvrđenu određenom pojedinačnom upravnom odlukom koja je postala konačna, a koja je protivna pravu Unije, treba zanemariti pri ocjeni valjanosti novčane kazne određene zbog nepoštovanja te zabrane.

67.

U ovome predmetu, kao u predmetu Ciola, nije riječ o sudbini samog upravnog akta, već o pitanju može li se na uvjete iz tog akta koji su u suprotnosti s pravom Unije oslanjati u kasnijim upravnim aktima ili odlukama o izvršenju, ili ih pak treba zanemariti pri ocjeni valjanosti kazne ili moguće provedbene mjere u obliku „pravnog lijeka”, određene zbog neispunjavanja tih uvjeta ( 27 ). U svojoj presudi u predmetu ED & F Man Sugar ( 28 ) Sud je podsjetio na to da kazna mora imati jasnu i nedvosmislenu pravnu osnovu, smatrajući u kontekstu izvoznih subvencija da se načelima zakonitosti i pravne sigurnosti od nacionalnih tijela i sudova koji preispituju zakonitost odluke kojom se određuje sankcija (odnosno odluke o izvršenju) zahtijeva da budu u mogućnosti ispitati činjeničnu osnovu odluke o povratu, čak i ako je ona postala konačna ( 29 ).

68.

Sud koji je uputio zahtjev konkretno pita je li relevantno to je li rješenje o izvršenju „odštetne” ili „kaznene” prirode. Ne mislim da jest ili da treba biti tako. Svaku novu odluku kojom se žele provesti uvjeti koji su protivni pravu Unije treba zabraniti, neovisno o tome je li kaznene prirode ili se njome traži odšteta. Vjerujem da je u vezi s time poučna sudska praksa Suda u predmetima E. B. ( 30 ) i Fallimento Olimpiclub ( 31 ).

69.

U predmetu Fallimento Olimpiclub Sud je u kontekstu spora u vezi s PDV‑om presudio da se pravom Unije „ne nalaže nacionalnom sudu da izuzme iz primjene unutarnja postupovna pravila na temelju kojih odluka postaje pravomoćna, iako bi se time ispravila povreda prava [Unije]” ( 32 ). Međutim, pravu Unije protive se unutarnja pravila kojima se odluci koja nije u skladu s pravom Unije dodjeljuju res judicata učinci u onoj mjeri u kojoj se ona odnosi na druge odluke koje se odnose na druga porezna razdoblja u području koje je uređeno na način koji nije u skladu s pravom Unije ( 33 ). Drugim riječima, prvotna odluka mogla bi se održati, no ona ne bi smjela određivati buduće odluke.

70.

U predmetu E. B. policijskom službeniku upravnom je odlukom određena stegovna mjera prisilnog umirovljenja 1975. godine, nakon što je osuđen zbog pokušaja kaznenog djela bludne radnje nad osobom istog spola. Tom su odlukom također za 25 % smanjene isplate mirovine koje bi inače imao pravo ostvariti. Na temelju toga da bi prvotna odluka o smanjenju E. B.-ove mirovine, da se primijenila, bila protivna Direktivi 2000/78/EZ ( 34 ), Sud je presudio da nacionalni sud nije bio obvezan preispitati konačnu odluku kojom je E. B.-u izrečena stegovna mjera prijevremenog umirovljenja, nego se od njega zahtijevalo da preispita smanjenje njegova prava na mirovinu kako bi se izračunao iznos koji bi primio da nije bilo povrede njegovih prava koja se temelje na pravu Unije (u ovom slučaju pravo na nediskriminaciju na temelju spolne orijentacije).

71.

U oba predmeta bilo je dopušteno održati prvotnu sudsku ili upravnu odluku, ali nije bilo dopušteno da ona bude temelj za kasnije sudske odluke (Fallimento Olimpiclub) ili da se na temelju nje određuju postojeća mirovinska prava javnih službenika na koje se primijenila stegovna mjera (E. B.). Stoga je Sud razlikovao potrebu za pravnom sigurnošću u vezi s prvotnim konačnim odlukama koje se ne mogu pobijati i potrebu očuvanja načela zakonitosti naknadnih odluka ili postojećih posljedica prvotnih odluka. Stoga smatram da tužbe ili odluke kojima se nastoje provesti uvjeti koji se odnose na toplinsku izolaciju i cijev za punjenje nisu dopuštene u smislu prava Unije.

72.

S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da na pitanja suda koji je uputio zahtjev odgovori na sljedeći način: