1. 

U talijanskom pravu koje je bilo na snazi u trenutku nastanka činjenica, u skladu s tumačenjem koje pruža Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), prihvaća se da se mala tijela lokalne samouprave mogu koristiti središnjim tijelima za nabavu za stjecanje radova, usluga i robe, pod uvjetom da je to isključivo u okviru javnih organizacijskih modela, poput konzorcija između općina ili unija općina.

2. 

Sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti te mjere s pravom Unije jer bi se njome moglo ograničiti korištenje središnjih tijela za nabavu na način koji nije u skladu s Direktivom 2004/18/EZ ( 2 ), koja se ratione temporis primjenjuje na datume na koje se odnosi njegovo prethodno pitanje, te s „načelima slobodnog kretanja usluga i što većeg tržišnog natjecanja u području javne nabave”.

3.

U skladu s njezinom uvodnom izjavom 15.:

„U državama članicama razvijene su određene centralizirane tehnike nabave. Nekoliko javnih naručitelja odgovorno je za stjecanje ili sklapanje ugovora o javnoj nabavi/okvirnih sporazuma za druge javne naručitelje. S obzirom na velike nabavljene količine, te tehnike pomažu rastu tržišnog natjecanja i pojednostavljuju javnu nabavu. Prema tomu trebalo bi predvidjeti odredbe za definiciju Zajednice koja se tiče središnjih tijela za javnu nabavu dodijeljenih javnim naručiteljima. Trebalo bi također definirati uvjete prema kojima bi se, u skladu s načelom zabrane diskriminacije i načelom jednakog tretmana, za javne naručitelje koji nabavljaju radove, robu i/ili usluge putem središnjeg tijela za javnu nabavu moglo smatrati da zadovoljavaju ovu Direktivu.”

4.

Uvodna izjava 16. glasi:

„Kako bi se uzele u obzir različite okolnosti koje su na snazi u državama članicama, državama članicama trebalo bi omogućiti da izaberu mogu li javni naručitelji koristiti okvirne sporazume, središnja tijela za javnu nabavu, dinamičke sustave nabave, elektroničke dražbe ili postupak natjecateljskog dijaloga, kako su definirani i uređeni ovom Direktivom.”

5.

U članku 1. („Definicije”) navodi se:

„[…]

9.   ‚Javni naručitelj’ je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.

‚Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’ znači svako tijelo koje:

Nepotpuna lista tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava koja ispunjavaju kriterije navedene u drugom podstavku točkama (a), (b) i (c) navedena je u Prilogu III. Države članice periodično obavještavaju Komisiju o bilo kakvim promjenama u njihovim listama tijela i kategorija tijela.

10.   ‚Središnje tijelo za nabavu’ je javni naručitelj koji:

[…]”

6.

Člankom 11. („Ugovori o javnoj nabavi i okvirni sporazumi koje sklapaju središnja tijela nabave”) utvrđuje se:

„1.   Države članice mogu odrediti da javni naručitelji mogu nabavljati radove, robu i/ili usluge od ili putem središnjeg tijela za nabavu.

2.   Smatra se da javni naručitelji koji nabavljaju radove, robu i/ili usluge od ili putem središnjeg tijela za nabavu u slučajevima navedenim u članku 1. stavku 10. poštuju ovu Direktivu u onoj mjeri u kojoj je poštuju središnja tijela za nabavu.”

7.

Na temelju članka 30. stavka 1.:

„Kako bi se određene zadaće i usluge provodile na koordiniran način, tijela lokalne samouprave mogu između sebe sklapati odgovarajuće sporazume.”

8.

Člankom 31. stavkom 1. propisuje se:

„Tijela lokalne samouprave mogu osnovati konzorcij kako bi zajednički pružala jednu ili više usluga i zajednički izvršavala zadaće u skladu s pravilima propisanima za posebna poduzeća iz članka 114. pod uvjetom da su kompatibilna. Članovi konzorcija mogu biti druga javna tijela ako su za to ovlaštena u skladu sa zakonima koji se na njih primjenjuju.”

9.

Člankom 32. stavkom 1. propisuje se:

„Unija općina jest tijelo lokalne samouprave koju čine dvije ili više susjednih općina radi zajedničkog izvršavanja zadaća i pružanja usluga.”

10.

U skladu s člankom 3. stavkom 25., javni naručitelji su:

„Državna tijela, regionalne ili lokalne vlasti, druga javna neprofitna tijela, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava te udruženja, unije, konzorciji, bez obzira na njihov naziv, koje su osnovali navedeni subjekti.”

11.

U skladu s člankom 3. stavkom 34., središnje tijelo za nabavu znači:

„Javni naručitelj koji:

12.

U skladu s prvotnom verzijom članka 33. stavka 3.bis ( 5 ):

„Općine s najviše 5000 stanovnika na području svake regije obvezno povjeravaju jednom središnjem tijelu za nabavu stjecanje radova, usluga i robe u okviru unija općina iz članka 32. pročišćenog teksta Zakonodavne uredbe br. 267 od 18. kolovoza 2000. ako one postoje ili, sklapaju odgovarajući sporazum o konzorciju između tih općina i posredstvom nadležnih ureda.”

13.

Na temelju izmijenjenog sadržaja ( 6 ) (u 2014.) istog članka 33. stavka 3.bis:

„Općine koje nisu glavni gradovi regija nabavljaju radove, usluge i robu u okviru unija općina iz članka 32. Zakonodavne uredbe br. 267 od 18. kolovoza 2000. ako one postoje ili sklapaju odgovarajući sporazum o konzorciju između tih općina posredstvom nadležnih ureda odnosno posredstvom tijela zaduženog za nabavu ili regija u skladu s leggeom n. 56 (Zakon br. 56) od 7. travnja 2014. Umjesto toga, te općine mogu samostalno nabavljati elektroničkim sredstvima nabave kojima upravlja Consip S.p.A ili drugo referentno tijelo zaduženo za nabavu.”

14.

Asmel società consortile a.r.l. (u daljnjem tekstu: Asmel s.c.a.r.l.) konzorcijsko je društvo s ograničenom odgovornošću, osnovano 23. siječnja 2013., u kojem udio imaju konzorcij Asmez (24 %) ( 7 ), privatno udruženje Asmel (25 %) ( 8 ) i općina Caggiano (51 %).

15.

Društvo Asmel s.c.a.r.l. godinama je obavljalo djelatnost središnjeg tijela za nabavu za tijela lokalne samouprave ( 9 ).

16.

Odnos između društva Asmel s.c.a.r.l. i općina koje nisu njegovi članovi sastojao se od toga da vlasti tih općina donose odluke o sklapanju ugovora, u kojima se:

17.

Autorità Nazionale Anticorruzione (Nacionalno antikorupcijsko tijelo, Italija, u daljnjem tekstu: ANAC) je nakon više prijava pokrenuo istragu u kojoj je utvrdio da društvo Asmel s.c.a.r.l. i konzorcij Asmez nisu poštovali organizacijske modele koje CCP predviđa za središnja tijela za nabavu.

18.

Prema ANAC‑ovu mišljenju, društvo Asmel s.c.a.r.l. društvo je privatnopravne prirode, točnije društvo privatnog prava koje pak čine druga udruženja. To društvo stoga ne može biti središnje tijelo za nabavu jer se talijanskim pravnim poretkom zahtijevaju javni oblici djelovanja posredstvom javnih tijela ili udruženja između tijela lokalne samouprave, kao što su unije općina i konzorciji općina osnovani na temelju sporazuma sklopljenih u skladu s člankom 30. TUEL‑a. Istaknuo je i to da, unatoč mogućnosti angažiranja privatnih subjekata, treba biti riječ o internim tijelima čija je djelatnost ograničena na teritorij općina koje su osnivači, dok u ovom slučaju nije ispunjen uvjet koji se tiče slične kontrole niti postoji teritorijalno ograničenje djelatnosti koja se obavlja.

19.

ANAC je utvrdio da je društvo Asmel s.c.a.r.l. obavljalo djelatnost stjecanja robe za tijela koja su njegovi članovi, ali da su ona tek neizravno sudjelovala u središnjem tijelu za nabavu. Objasnio je da su tijela lokalne samouprave najprije bili članovi udruženja Asmel te su naknadno, na temelju odluke Giunte (općinsko izvršno tijelo, Italija), zadaće nabave povjeravala društvu Asmel s.c.a.r.l.

20.

ANAC je odlukom br. 32 od 30. travnja 2015. isključio mogućnost da se društvo Asmel s.c.a.r.l. kvalificira kao tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava, izdao mu je zabranu obavljanja djelatnosti posredovanja u javnoj nabavi te je proglasio nezakonitima postupke javne nabave koje je provelo to društvo.

21.

Društvo Asmel s.c.a.r.l. pobijalo je ANAC‑ovu odluku pred Tribunalom Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija). Prema njegovu mišljenju, iako je ono tijelo općeg prava, ima pravnu osobnost, ispunjava potrebe u općem interesu koje nisu industrijske ili komercijalne prirode, financiraju ga tijela lokalne samouprave koja su njegovi članovi i djeluje pod njihovim prevladavajućim utjecajem. To je društvo stoga tvrdilo da je javni naručitelj koji ispunjava zahtjeve na temelju kojih ga se može smatrati „središnjim tijelom za nabavu”.

22.

Prvostupanjski je sud presudom br. 2339 od 22. veljače 2016. odbio tužbu društva Asmel s.c.a.r.l. Uzimajući u obzir način financiranja i nadzor nad njegovim upravljanjem, isključio je mogućnost da je to društvo tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava. Utvrdio je da nije u skladu ni s jednim od organizacijskih modela koje CCP predviđa za središnja tijela za nabavu te je presudio da njegovo područje djelovanja treba ograničiti na područje općina koje su osnivači.

23.

Društvo Asmel s.c.a.r.l. je protiv presude prvostupanjskog suda podnijelo žalbu Consiglio di Stato (Državno vijeće) te je istaknulo nekoliko žalbenih razloga od kojih su, prema mišljenju tog pravosudnog tijela, ovdje relevantna sljedeća dva:

24.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) navodi da se tijela javne regionalne ili lokalne vlasti ubrajaju u javne naručitelje iz članka 3. stavka 25. CCP‑a. Bilo koje od tih tijela u načelu može preuzeti zadaću središnjeg tijela za nabavu (članak 3. stavak 34. CCP‑a). Međutim, male općine to trebaju učiniti s pomoću „točno utvrđenog organizacijskog modela” (članak 33. stavak 3.bis CCP‑a) koji se razlikuje od modela koji se općenito predviđa za druge uprave.

25.

U skladu s tim „točno utvrđenim” modelom, male općine ( 11 ) mogu se koristiti središnjim tijelima za nabavu samo u jednom od sljedeća dva oblika: (a) u obliku unija predviđenih u članku 32. TUEL‑a i (b) u obliku konzorcija između tijela lokalne samouprave iz članka 31. TUEL‑a ( 12 ).

26.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) smatra da se čini da navedena obveza malih općina ograničava mogućnost angažiranja središnjih tijela za nabavu bez ograničenja oblika suradnje.

27.

U nacionalnom propisu također pronalazi dodatno ograničenje u pogledu konzorcija općina, kojim se isključuje sudjelovanje privatnih subjekata ( 13 ). Smatra da to isključenje može biti u suprotnosti s načelima slobodnog kretanja usluga i što većeg tržišnog natjecanja prava Europske unije jer se njime pružanje usluga koje se mogu kvalificirati kao poslovne djelatnosti i koje bi se u tom smislu mogle bolje obavljati u uvjetima slobodnog tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu ograničava isključivo na taksativno određene talijanske javne subjekte.

28.

Osim toga, tumači da, iako se u nacionalnom propisu ne definira područje djelovanja središnjih tijela za nabavu, utvrđuje se odnos između područja općina koje se koriste tim središnjim tijelima za nabavu i njihova područja djelovanja. Potonje je područje, stoga, ograničeno na područje općina uključenih u uniju općina ili članica konzorcija. Prema njegovu mišljenju, to je ograničenje u suprotnosti s načelima slobodnog kretanja usluga i što većeg tržišnog natjecanja jer se njime uvode isključiva područja djelovanja središnjih tijela za nabavu.

29.

U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„Protivi li se pravu Unije nacionalna odredba kao što je članak 33. stavak 3.bis Zakonodavne uredbe br. 163 od 12. travnja 2006., kojim se autonomija općina u pogledu povjeravanja nabave središnjem tijelu za nabavu ograničava na isključivo dva organizacijska modela, a to su unija općina, ako postoji, ili konzorcij općina koji će se osnovati?

U svakom slučaju, protivi li se pravu Unije, a posebice načelima slobodnog kretanja usluga i što većeg tržišnog natjecanja u području javne nabave usluga, nacionalna odredba kao što je članak 33. stavak 3.bis Zakonodavne uredbe br. 163 od 12. travnja 2006., kojim se, kada ga se primjenjuje u vezi s člankom 3. stavkom 25. Zakonodavne uredbe br. 163 od 12. travnja 2006. u odnosu na organizacijski model konzorcija općina, isključuje mogućnost osnivanja subjekata privatnog prava kao što je, primjerice, konzorcij osnovan u skladu s općim pravom u kojem sudjeluju i privatni subjekti?

Konačno, protivi li se pravu Unije, a posebice načelima slobodnog kretanja usluga i što većeg tržišnog natjecanja u području javne nabave usluga, nacionalna odredba kao što je članak 33. stavak 3.bis, kojim se – ako ga se tumači na način da se njime konzorcijima općina koji su središnja tijela za nabavu dopušta da djeluju na jedinstvenom području svih općina članica i dakle, najviše, na regionalnom području – ograničava područje djelovanja tih središnjih tijela za nabavu?”

30.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 3. siječnja 2019.

31.

Društvo Asmel s.c.a.r.l., talijanska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja i sudjelovali na raspravi održanoj 29. siječnja 2020.

32.

Komisija i talijanska vlada ističu prigovore u pogledu dopuštenosti prethodnih pitanja.

33.

Prema mišljenju talijanske vlade, ta su pitanja u cjelini nedopuštena jer su hipotetska. Tvrdi da, neovisno o odgovoru Suda, neće dopustiti prihvaćanje žalbe podnesene sudu koji je uputio zahtjev jer društvu Asmel s.c.a.r.l. nije povjerena nikakva usluga nabave nakon postupka javne nabave.

34.

Prigovor nije moguće prihvatiti jer, s obzirom na to da je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni je li prethodno pitanje potrebno za rješavanje spora koji se pred njim vodi, samo u slučaju da se jasno dokaže suprotno (što ovdje nije slučaj), Sud bi mogao odbiti odgovoriti na to pitanje.

35.

Taj prigovor talijanske vlade više se odnosi na meritum spora nego na dopuštenost samog zahtjeva za prethodnu odluku. Utvrđivanje toga koju vrstu središnjih tijela za nabavu, javna ili s privatnim sudjelovanjem u kapitalu, mogu angažirati male općine nije hipotetski nego stvarni problem, čije rješavanje zahtijeva usporedbu ograničenja, koja se nalažu talijanskim pravilom, s pravom Unije.

36.

Komisija tvrdi, kao prvo, da se čini da je odredba koju je ANAC primijenio, a o čijoj usklađenosti s pravom Unije dvoji Consiglio di Stato (Državno vijeće), stavljena izvan snage, na temelju čega bi se uklonila moguća šteta za društvo Asmel s.c.a.r.l., koja je predmet zahtjeva za prethodnu odluku. Ta bi okolnost mogla dovesti do bespredmetnosti spora.

37.

Stavljanje izvan snage, na koje upućuje Komisija, jest ono koje je 2016. primijenjeno na tekst članka 33. stavka 3.bis CCP‑a, nakon njegove izmjene u 2014. Na sudu je koji je uputio zahtjev da provjeri utjecaj tog stavljanja izvan snage na glavni postupak, ali sa stajališta koje je ovdje važno, ne može se govoriti o bespredmetnosti zahtjeva za prethodnu odluku, osobito ako spor treba riješiti u skladu s pravilom koje je bilo na snazi u trenutku nastanka činjenica ( 14 ).

38.

Što se tiče prigovora nedopuštenosti koji Komisija ističe u pogledu trećeg prethodnog pitanja, razmotrit ću ga prilikom analize tog pitanja.

39.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) u biti želi znati je li u skladu s pravom Unije organizacijski model kojim se malim tijelima lokalne samouprave dopušta ( 15 ) da se koriste središnjim tijelima za nabavu u samo dva oblika (unije i konzorciji općina).

40.

U zahtjevu za prethodnu odluku navodi se slobodno pružanje usluga (članak 56. UFEU‑a), kao načelo koje bi se talijanskim zakonodavstvom dovelo u pitanje, a u njemu se istodobno izričito navode odredbe Direktive 2004/18 koje se odnose na središnja tijela za nabavu.

41.

U području javne nabave, u sudskoj praksi Suda poziva se na temeljne slobode iz UFEU‑a kad nije moguće primijeniti direktivu kojom se uređuje odgovarajuće područje. U ovom je predmetu direktiva kojom se ratione temporis uređivala javna nabava (i, stoga, pravno uređenje središnjih tijela za nabavu u pravu Unije) bila Direktiva 2004/18.

42.

Štoviše, u samom CCP‑u, u njegovu članku 3. stavku 34., preuzima se definicija središnjeg tijela za nabavu iz članka 1. stavka 10. Direktive 2004/18, iz čega proizlazi da se tim nacionalnim pravilom ta direktiva prenosi u nacionalno pravo.

43.

Stoga se slažem s Komisijinim mišljenjem prema kojem na prethodna pitanja treba odgovoriti uzimajući u obzir Direktivu 2004/18.

44.

Konačno, nije važno to što se u zahtjevu za prethodnu odluku točno ne navodi vrijednost nijednog ugovora o javnoj nabavi koji se pobija u glavnom postupku kako bi se odredilo doseže li on prag primjene Direktive 2004/18. Na temelju opisa djelatnosti društva Asmel s.c.a.r.l. može se pretpostaviti da je iznad minimalnog praga utvrđenog u članku 7. Direktive 2004/18 ( 16 ) te se, u pravilu, upravo na tu djelatnost upućuje u zahtjevu za prethodnu odluku.

45.

Iako je konačan odgovor koji ću dati na tri prethodna pitanja jedinstven, čini mi se da ih je prikladnije analizirati zasebno, redoslijedom koji je predložio Consiglio di Stato (Državno vijeće).

46.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, člankom 33. stavkom 3.bis CCP‑a „autonomija općina u pogledu povjeravanja nabave središnjem tijelu za nabavu ograničava [se] na isključivo dva organizacijska modela, a to su unija općina, ako postoji, ili konzorcij općina koji će se osnovati”. Taj sud postavlja pitanje je li ta odredba protivna pravu Unije (bez dodatnih pojašnjenja) ( 17 ).

47.

Veći ili manji opseg autonomije tijela lokalne samouprave u svakoj državi članici, o kojem govori sud koji je uputio zahtjev, treba utvrditi ustavotvorac, ili redovni zakonodavac tih država, pri čemu se pravom Unije ne propisuju konkretna pravila u tom pogledu.

48.

Stoga ću se usredotočiti na Direktivu 2004/18, kojom su „središnja tijela za nabavu” uvedena u pravo Unije kao odraz uobičajene prakse u nekim državama članicama s ciljem da javne uprave nabavljaju robu ili usluge putem tog centraliziranog sustava ( 18 ).

49.

Iako nije primjenjiva ratione temporis, u Direktivi 2014/24/EU ( 19 ) odlučeno je zadržati tu centraliziranu tehniku nabave, čak na izričitiji način nego u prethodnoj direktivi ( 20 ).

50.

U skladu s definicijom iz članka 1. stavka 10. Direktive 2004/18, „‚središnje tijelo za nabavu’ je javni naručitelj koji […] stječe robu i/ili usluge namijenjene javnim naručiteljima, ili […] sklapa ugovore o javnoj nabavi ili okvirne sporazume za radove, robu ili usluge namijenjene javnim naručiteljima”.

51.

U skladu s člankom 11. Direktive 2004/18, države članice mogu odrediti da javni naručitelji „mogu nabavljati radove, robu i/ili usluge od ili putem središnjeg tijela za nabavu” ( 21 ).

52.

Člankom 1. stavkom 9. Direktive 2004/18 definira se koji su subjekti javni naručitelji: „država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava”.

53.

Strukturom Direktive 2004/18 ni na koji se način ne onemogućuje da se među tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava pod strogim uvjetima ubroje privatni subjekti. Na temelju članka 1. stavka 9. drugog podstavka Direktive 2004/18, svojstvo tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava sastoji se od određenih čimbenika koji se odnose, s jedne strane, na njegovo podrijetlo i pravnu osobnost ( 22 ) te, s druge strane, na njegovu podložnost i nadzor koji nad njim imaju država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava ( 23 ).

54.

Privatni bi subjekt stoga u načelu mogao biti dio javnog tijela koje se kvalificira kao javni naručitelj, pod uvjetom da navedeno tijelo ispunjava zahtjeve koje sam upravo naveo ( 24 ).

55.

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se mala tijela lokalne samouprave trebaju sastojati isključivo od javnih oblika tijela, poput unija općina ili konzorcija općina, radi osnivanja lokalnih središnjih tijela za javnu nabavu. Stoga se ne dopušta sudjelovanje privatnih subjekata u tim središnjim tijelima za nabavu, koja mala tijela lokalne samouprave mogu angažirati radi stjecanja radova, usluga i robe.

56.

Iako se Direktivom 2004/18 nalaže da središnja tijela za nabavu budu javni naručitelj, države se članice ne obvezuje na to da svako tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava (sa ili bez privatnog sudjelovanja u kapitalu) i koje ima svojstvo javnog naručitelja mora angažirati ta tijela.

57.

Direktivom 2004/18 državama se članicama dodjeljuje široka margina prosudbe u tom području. U njezinoj uvodnoj izjavi 16. ističe se da bi, „[k]ako bi se uzele u obzir različite okolnosti koje su na snazi u državama članicama, državama članicama trebalo […] omogućiti da izaberu mogu li javni naručitelji koristiti […] središnja tijela za javnu nabavu, […], kako su definirani i uređeni ovom Direktivom”.

58.

Pravilo iz te uvodne izjave konkretizira se u članku 11. stavku 1. Direktive 2004/18, na koji sam ranije uputio. U skladu s njim, države članice mogu odlučiti dopustiti da se njihovi javni naručitelji (ovdje, tijela lokalne samouprave) koriste središnjim tijelima za nabavu.

59.

Prema mojem mišljenju, ista se odluka odnosi i na odabir uređenja koje je najviše u skladu s javnim interesima, s obzirom na to da se Direktivom 2004/18 ne uvode posebna pravila o prihvaćanju privatnih subjekata u središnja tijela za nabavu. Stoga je dovoljno da se nacionalnim pravilom ne iskrivi osnovni okvir tog instituta i da se njime od navedenih središnjih tijela zahtijeva da djeluju u skladu s odredbama Direktive 2004/18 (članak 11. stavak 2. in fine).

60.

U nedavnoj presudi Irgita ( 25 ) nude se određene smjernice za tumačenje koje vrijede i za predmetni zahtjev za prethodnu odluku. Iako je donesena u drukčijem kontekstu ( 26 ), ali i dalje u području javne nabave, i u pogledu pravila (članak 12. stavak 1. Direktive 2014/24) koje se ne odnosi na središnja tijela za nabavu, u njoj se ističe da se navedenim pravilom državama članicama ne uskraćuje „sloboda da daju prednost jednom načinu pružanja usluga, izvođenja radova ili nabave robe na štetu drugih” ( 27 ).

61.

U presudi Irgita, Sud:

62.

Stoga, na temelju te slobode izbora država članica, smatram da se Direktivi 2004/18 ne protivi to da jedna od njih odluči da njezina mala tijela lokalne samouprave, ako se žele koristiti vlastitim središnjim tijelom za nabavu, moraju primjenjivati isključivo javne oblike suradnje, poput unija i konzorcija općina.

63.

Ponavljam, države članice slobodne su uvoditi centralizirane modele ili tehnike javne nabave (koji mogu biti na nacionalnoj, regionalnoj, pokrajinskoj ili lokalnoj razini) ovisno o vlastitim interesima i posebnim okolnostima u svakom trenutku ( 32 ). Kao što je kasnije potvrđeno u članku 37. stavku 1. in fine Direktive 2014/24, isto tako mogu „utvrditi da neke nabave treba provoditi pomoću središnjih tijela za nabavu ili jednog ili više posebnih središnjih tijela za nabavu”.

64.

Unije i konzorciji općina organizacijski su modeli tijela lokalnih samouprava koji su, kao i ta tijela, javne prirode. Stoga uopće nije neobično što se u nacionalnom zakonu kojim se uređuju ti modeli, uvedeni za zajedničko upravljanje uslugama ili zajedničko izvršavanje javnih zadaća, ne predviđa da u njima sudjeluju privatne osobe ili poduzetnici.

65.

Nacionalni zakonodavac može odabrati decentralizirani sustav lokalne javne nabave (u kojem svaka općina zasebno sklapa ugovore o stjecanju robe, radova ili usluga) ili pak centralizirani ili zajednički sustav (odnosno, model zajedničke nabave na teret nekoliko općina ili središnjih tijela za nabavu, koja te općine angažiraju) ( 33 ).

66.

Što se tiče tog drugog sustava, ponavljam, Direktiva 2004/18 nacionalnom zakonodavcu pruža slobodu da ga uredi. Ta sloboda uključuje, iako se to izričito ne navodi u toj direktivi (ali se navodi u Direktivi 2014/24), mogućnost da se taj sustav propiše kao obveza određenim javnim naručiteljima.

67.

Ničim se ne sprečava predviđanje sudjelovanja privatnih osoba u središnjim tijelima za nabavu. Međutim, ne shvaćam zašto bi se Direktivi 2004/18, ili bilo kojem drugom pravilu prava Unije, protivilo to da se javni organizacijski model, svojstven unijama i konzorcijima općina, prenese na središnja tijela za nabavu nastala u okviru tih unija ili tih konzorcija, kako bi odgovarajuće općine nabavile radove, usluge i robu.

68.

Ipak, točno je da sloboda nacionalnog zakonodavca nije neograničena, kao što je to također istaknuto, u drugom sličnom kontekstu, u presudi Irgita, te da se odabrana mogućnost ne smije protiviti pravilima i načelima iz UFEU‑a, kao ni slobodama koje se u njemu navode ( 34 ).

69.

U tom pogledu Consiglio di Stato (Državno vijeće) samo tvrdi da bi se, s obzirom na to da je „središnje tijelo za nabavu poduzetnik koji nudi uslugu nabave robe i usluga za javne naručitelje” ( 35 ), ograničenjem koje je naložio talijanski zakonodavac moglo povrijediti slobodno pružanje usluga priznato člankom 57. UFEU‑a.

70.

To što se središnje tijelo za nabavu može kvalificirati kao gospodarski subjekt u svojim odnosima s trećim osobama ( 36 ) nije dovoljno za nedvojbeno utvrđivanje primjene članaka 56. i 57. UFEU‑a jer se taj pojam ne može odvojiti od pojma javnog naručitelja i jer su potonjim pojmom, u skladu s Direktivom 2004/18, kao javni naručitelji obuhvaćeni samo „država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava”.

71.

Stoga se slažem s talijanskom vladom kad tvrdi da status središnjih tijela za nabavu, koja trajno obavljaju zadaću svojstvenu javnim naručiteljima za račun tijela javne uprave, nacionalni zakonodavac može ograničiti na osobe kojim se upravlja na temelju javnog prava ( 37 ).

72.

U skladu s Direktivom 2004/18, ta središnja tijela za nabavu nisu se natjecala na nepostojećem tržištu usluga središnjih tijela za nabavu s privatnim subjektima koji te iste usluge pružaju javnim subjektima. Druga je stvar to što im, u pogledu isključivo pomoćnih djelatnosti, kojima se pruža potpora djelatnostima nabave javnih naručitelja, privatni poduzetnici ili subjekti mogu ponuditi svoju suradnju uz naknadu (na primjer, u obliku savjetovanja).

73.

Situacija se možda izmijenila nakon donošenja Direktive 2014/24, čijim se člankom 37. stavkom 4. dopušta dodjela „ugovor[a] o javnoj nabavi usluga za izvršavanje aktivnosti središnje nabave središnjem tijelu za nabavu”.

74.

Činjenica da se ta dodjela može izvršiti „bez primjene postupaka predviđenih ovom Direktivom”, kao što se izričito navodi u toj odredbi, mogla bi se objasniti time da se treba izvršiti u korist javnih središnjih tijela za nabavu (po potrebi, uz ograničeno privatno sudjelovanje i pod javnim nadzorom). Suprotno tomu, odnosno kad bi se dodjela ugovora mogla izvršiti u korist privatne osobe, bilo bi neshvatljivo da se toj osobi dodijeli ugovor, a da na nju prethodno nisu primijenjeni postupci iz Direktive 2014/24.

75.

Na temelju tih pretpostavki smatram da se članci 56. i 57. UFEU‑a ne mogu izravno primijeniti na ovaj predmet. Neovisno o tome što se svi elementi spora odnose samo na Italiju, a da ne postoje prekogranične veze ( 38 ), odlučujuće je to da se tumačenjem prava Unije, koje treba smatrati nadređenim (Direktiva 2004/18), ne zahtijeva da središnja tijela za nabavu, koja su osnovala mala tijela lokalne samouprave, nužno uključuju privatne subjekte.

76.

Smatram da se talijanskim pravilom, sa stajališta prava tržišnog natjecanja ( 39 ) u području javne nabave, to pravo ne povređuje kao takvo. Tržišno natjecanje koje se nastoji zaštititi pravom Unije u tom području primarno se odnosi na tržišno natjecanje između gospodarskih subjekata koji javnim naručiteljima nude radove, robu ili usluge. Ako potonji javni naručitelji (u ovom slučaju, središnja tijela za nabavu osnovana u okviru unija i konzorcija općina) primjenjuju postupke iz Direktive 2004/18 za nabavu te robe, očuvano je tržišno natjecanje između navedenih gospodarskih subjekata.

77.

Drugim riječima, obvezni pristup malih tijela lokalne samouprave vlastitim središnjim tijelima za nabavu (posredstvom unija i konzorcija općina) ne znači da se konkurentno tržište zatvara kako bi zainteresirani gospodarski subjekti tim tijelima javne uprave pružili robu, radove ili usluge koji su im potrebni.

78.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) želi znati protivi li se pravu Unije („a posebice načelima slobodnog kretanja usluga i što većeg tržišnog natjecanja u području javne nabave usluga”) nacionalna odredba koja „isključuje mogućnost osnivanja subjekata privatnog prava kao što je, primjerice, konzorcij osnovan u skladu s općim pravom u kojem sudjeluju i privatni subjekti”.

79.

Uvodno trebam navesti da se drugo prethodno pitanje, unatoč njegovoj doslovnosti, ne odnosi na obvezu da konzorciji općina u pravilu dopuste sudjelovanje privatnih subjekata. Dvojba suda koji je uputio zahtjev, koja se može iščitati iz njegova konteksta, prije se odnosi na to je li u skladu s pravom Unije zabrana tog sudjelovanja privatnog sektora u središnjim tijelima za nabavu koja su nastala u tim konzorcijima.

80.

Ako je se tako protumači, smatram da se ta dvojba otklanja odgovorom na prvo prethodno pitanje, pa zbog toga više ništa ne bi trebalo dodati.

81.

Međutim, Komisija tvrdi ( 40 ) da ANAC‑ova odluka koja je dovela do ovog spora prekoračuje ono što je prikladno jer se njome u potpunosti sprečava da društvo Asmel s.c.a.r.l. obavlja djelatnost „tijela zaduženog za nabavu” u svim okolnostima, s obzirom na to da mu uskraćuje svojstvo javnog naručitelja ( 41 ).

82.

Prema Komisijinu mišljenju, nacionalno pravilo, poput onog o kojem je riječ u ovom predmetu, kojim se isključuju subjekti osnovani na temelju određenog pravnog oblika i uz sudjelovanje privatnih subjekata u skladu je s pravom Unije pod uvjetom da se, za ovlasti koje su drukčije ( 42 ) od ovlasti koje su predmet navedenog pravila, ti subjekti mogu kvalificirati kao tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava, u smislu članka 1. stavka 9. Direktive 2004/18.

83.

Komisija je na raspravi pojasnila svoje stajalište: nakon što je potvrdila da je s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2004/18 usklađeno nacionalno pravilo poput spornog, kojim se broj organizacijskih modela za središnja tijela za nabavu kojima se mogu koristiti manja tijela lokalne samouprave ograničava na dva, pojasnila je da se njezin prigovor odnosi isključivo na druge metode dodjele ugovora o javnoj nabavi koje se razlikuju od metoda koje podrazumijevaju korištenje tim središnjim tijelima.

84.

Osobno ne smatram da se Sud treba izjašnjavati o tom Komisijinom očitovanju jer se pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi samo na posebne ovlasti unija i konzorcija općina za uvođenje stalnih središnjih tijela za nabavu, a ne na drukčije ovlasti. Zahtjev za prethodnu odluku ne odnosi se na pitanje jesu li tijela lokalne samouprave ovlaštena sama sklapati ugovore u decentraliziranom sustavu nabave.

85.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) polazi od pretpostavke da se sporno nacionalno pravilo tumači „na način da se njime konzorcijima općina koji su središnja tijela za nabavu dopušta da djeluju na jedinstvenom području svih općina članica i dakle, najviše, na regionalnom području”.

86.

Na temelju takvog tumačenja, sud koji je uputio zahtjev želi znati protivi li se nacionalno pravilo načelima slobodnog kretanja usluga i što većeg tržišnog natjecanja u području javne nabave usluga.

87.

Talijanska vlada i Komisija ističu određene prigovore u pogledu načina na koji se iznosi ta dvojba:

88.

Prema mojem mišljenju, pitanje nije hipotetsko. Problem koji se u njemu pojavljuje, odmičući se od doslovnosti odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, odnosi se na to protivi li se pravu Unije (odnosno već navedenim načelima) ograničenje teritorijalnog područja djelovanja određenih središnjih tijela za nabavu, odnosno tijela koja su osnovale unije i konzorciji općina.

89.

Točno je da bi ta dvojba bila potpuno smislena za rješavanje mogućeg budućeg spora u pogledu osnivanja (javnog) konzorcija općina kao središnjeg tijela za nabavu, što nije izravan predmet glavnog postupka. Budući da se ovaj postupak odnosi na ANAC‑ovu odluku o djelovanju društva Asmel s.c.a.r.l. kao središnjeg tijela za nabavu kojim se koristi bilo koja općina, bez zemljopisnih ograničenja kao takvih, Komisijini prigovori imaju određenu težinu.

90.

Međutim, ponovno treba prevladati pretpostavka relevantnosti prethodnog pitanja, kako ga postavlja sud koji je uputio zahtjev. Ako on smatra nužnim da Sud odgovori na neko pravno pitanje koje, prema njegovu mišljenju, zahtijeva tumačenje pravila Unije, Sud mu treba dati odgovor, osim ako je potpuno očito da nije nužan za rješavanje glavnog postupka, što ovdje nije slučaj.

91.

Što se tiče merituma, u Direktivi 2004/18 ne pronalazim nijednu odredbu kojom bi se državama članicama propisala obvezujuća pravila pri utvrđivanju područja teritorijalnog utjecaja središnjih tijela za nabavu koja su osnovale unije i konzorciji općina.

92.

Štoviše, čini mi da je to što se središnja tijela za nabavu koja su osnovala tijela lokalne samouprave ograničavaju na svoja odgovarajuća područja u cjelini u skladu s načinom na koji su utvrđeni ti oblici suradnje između tijela lokalne samouprave. S gledišta općina koje primaju usluge središnjeg tijela za nabavu, učinci odnosa koji povezuje to središnje tijelo s tim općinama mogu se održavati samo na njihovim vlastitim područjima.

93.

Ponovno, eventualne poteškoće pri ocjeni valjanosti tih oblika suradnje mogle bi proizlaziti iz obveze poštovanja temeljnih sloboda iz Ugovorâ. Međutim, iz razloga koje sam naveo u vezi s prvim pitanjem, smatram da nije povrijeđen članak 56. UFEU‑a, kao ni pravila prava tržišnog natjecanja. U svakom slučaju, iz teksta odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku jasno ne proizlazi zašto bi neka od tih sloboda mogla biti uskraćena.

94.

Dodat ću da, u pogledu onih koji radove, robu ili usluge pružaju općinama posredstvom središnjih tijela za nabavu koja su osnovale te općine, ništa ne upućuje na to da ti radovi, usluge ili roba moraju potjecati od poduzetnika sa sjedištem na području općina članica. Drugim riječima, nema razloga smatrati da je tržište zatvoreno za poduzetnike izvan tog područja, neovisno o tome je li riječ o talijanskim poduzetnicima ili poduzetnicima iz bilo koje druge države članice.

95.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:

„Pravu Unije i osobito članku 11. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama ne protivi se nacionalno pravilo na temelju kojeg, u skladu s tumačenjem suda koji je uputio zahtjev, mala tijela lokalne samouprave radove, robu i usluge trebaju nabavljati posredstvom središnjih tijela za nabavu koja su osnovana u skladu s dva konkretna organizacijska modela, kao što su unija općina ili konzorcij općina, čije se područje djelovanja ograničava na područje navedenih općina, razmatrano u cjelini”.