Predmet T-257/18

Iberpotash, SA

protiv

Europske komisije

Presuda Općeg suda (drugo vijeće) od 16. siječnja 2020.

„Državne potpore – Sektor rudarstva – Mjera koja se sastoji, s jedne strane, od smanjenja financijskih jamstava za sanaciju rudnika, te, s druge strane, državnog ulaganja za sanaciju rudnika kojom se osigurava viša razina zaštite okoliša – Odluka kojom se potpora proglašava djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem i nalaže njezin povrat – Pojam potpore – Prednost – Prijenos državnih sredstava – Selektivnost – Legitimna očekivanja – Pravna sigurnost – Izračun iznosa potpore”

  1. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjeljivanje prednosti putem državnih sredstava koje se može pripisati državi – Prednosti koje uključuju smanjenje državnog proračuna ili opasnost od takvog smanjenja – Potreba utvrđivanja dovoljno izravne veze između dodijeljene prednosti i smanjenja ili konkretnog rizika smanjenja državnog proračuna – Dozvole za iskorištavanje rudnika dodijeljene u obliku nedovoljnih financijskih jamstava s obzirom na zakonski rizik od otklanjanja eventualne štete u okolišu za državu članicu – Uključenost

    (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

    (t. 49.-57., 60.-80.)

  2. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka – Ocjena zakonitosti s obzirom na dostupne informacije u trenutku donošenja odluke – Kvalifikacija mjere kao državne potpore – Nemogućnost tužitelja koji je sudjelovao u formalnom istražnom postupku da se u prilog svojoj tužbi pozove na činjenične ili pravne elemente koji nisu podneseni tijekom tog postupka

    (čl. 108. st. 2. i 263. UFEU-a)

    (t. 92., 93., 99., 107., 112.)

  3. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Pravno obilježje – Tumačenje na temelju objektivnih elemenata – Složena gospodarska ocjena – Sudski nadzor – Doseg

    (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

    (t. 95., 96.)

  4. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Kriterij za ocjenu – Pojedinačna potpora – Pretpostavka selektivnosti

    (čl. 107. st. 1. UFEU‑a)

    (vidjeti točku 117.).

  5. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Potpora dodijeljena protivno postupovnim pravilima iz članka 108. UFEU-a – Moguća legitimna očekivanja korisnika – Pravna sigurnost – Zaštita – Uvjeti i granice

    (čl. 108. st. 2. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 2015/1589, čl. 16. st. 1.)

    (t. 130.-151.)

  6. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjela prednosti korisnicima – Intervencija države kojom se umanjuju troškovi koji obično terete proračun poduzetnika – Mjera prekrivanja jalovišta, o kojoj su odlučila i koju su u cijelosti financirala tijela javne vlasti, koja zamjenjuje opću odgovornost poduzetnika vlasnika na temelju zaštite okoliša – Uključenost – Mjera koja premašuje zahtjeve Unije u području zaštite okoliša – Nepostojanje utjecaja

    (čl. 107. st. 1. UFEU-a; Komunikacija Komisije 2008/C 82/01, t. 7., 8. i 9.)

    (t. 157., 158., 162.-174.)

Kratak prikaz

Presudom Iberpotash/Komisija (T-257/18), donesenom 16. siječnja 2020., Opći sud odbio je tužbu za poništenje koju je podnijelo društvo Iberpotash, SA protiv Komisijine odluke kojom se utvrđuje nezakonitost i nespojivost dviju mjera potpora koje mu je Kraljevina Španjolska dodijelila u okviru rudarskih radova s unutarnjim tržištem ( 1 ).

Iberpotash, španjolsko društvo kći najvećeg svjetskog proizvođača gnojiva i vlasnika dvaju rudnika potaše na lokacijama Súria i Sallent/Balsareny u Kataloniji, 2006. i 2008. dobio je od Generalidad de Cataluña (Vlada Katalonije, Španjolska) okolišne dozvole za vađenje potaše iz njih. Te su dozvole dodijeljene putem programa sanacije, koji su morali definirati mjere za sprečavanje i otklanjanje štetnih posljedica predviđenih rudarskih radova po okoliš, koje se zahtijeva na temelju španjolskog propisa kojim se, među ostalim, osigurava prijenos Direktive 2006/21 ( 2 ). Primjenjivost tih programa bila je zajamčena obvezom operatera rudnika da osigura financijska jamstva, izračunata uzimajući u obzir područje zahvaćeno sanacijom i sveukupne troškove. Ta su jamstva prvotno bila određena u iznosu od 773682,28 eura (uvećanom na 828013,24 eura u 2008.) za lokaciju Súria i 1130128 eura za lokaciju Sallent/Balsareny. Nakon sudske odluke od 11. listopada 2011., kojom je odlučeno da je sanacijski plan za rudnik Sallent/Balsareny bio nepotpun i da je financijsko jamstvo pruženo u tu svrhu bilo prenisko, španjolska su tijela te iznose uvećala na 6160872,35 eura odnosno 6979471,83 eura. Osim toga, španjolska nacionalna i regionalna tijela 17. prosinca 2007. odlučila su o svojem trošku prekriti jalovište Vilafruns, također vlasništvo društva Iberpotash.

U pobijanoj odluci, donesenoj nakon anonimne pritužbe, Komisija je smatrala, s jedne strane, da se društvo Iberpotash zbog pretjerano niske razine pruženih jamstava koristilo potpore u obliku sniženih naknada za jamstva. S druge strane, smatrao je da je društvo Iberpotash također primilo potporu za ulaganje za prekrivanje jalovišta Vilafruns. Budući da su te potpore, koje su dodijeljene uz povredu obveze prijave koju imaju države članice ( 3 ), nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem, Komisija je, slijedom toga, naložila njihov povrat.

Opći je sud u svojoj presudi, kao prvo, potvrdio da nisku razinu financijskih jamstava pruženih za iskorištavanje dvaju rudnika treba kvalificirati kao državnu potporu, kao i obvezu povrata koja iz toga proizlazi za državu članicu.

Kao prvo, Opći je sud najprije utvrdio da se, s obzirom na to da je iznose dvaju financijskih jamstava utvrdila katalonska vlada u dvjema odlukama o izdavanju dozvola za iskorištavanje, te mjere mogu pripisati državi te je zatim potvrdio da je njihova niska razina državi uzrokovala povećani i konkretan rizik od obveze aktiviranja sredstava za pokrivanje stvarnih troškova štete u okolišu i sanaciju, što je podrazumijevalo uključivanje državnih sredstava. S tim je u svezi osobito istaknuo da je španjolska država na temelju primjenjivih nacionalnih propisa imala obvezu supsidijarne intervencije u slučaju nepoštovanja obveza zaštite okoliša koje imaju poduzetnici koji obavljaju rudarske radove. Također je podsjetio da su, u skladu s Direktivom 2004/35 ( 4 ), nadležna nacionalna tijela mogla poduzeti mjere otklanjanja štete u okolišu, a što je obveza operatera, pri čemu valja pojasniti da bi bez takve intervencije oni mogli povrijediti svoje obveze na temelju Direktive 2006/21, protiv njih bi se mogao pokrenuti postupak zbog povrede te bi im se moglo naložiti plaćanje novčanih kazni. Osim toga, istaknuo je da je svrha obveze davanja jamstva ( 5 ) osigurati da rudarska poduzeća imaju dovoljno sredstava odvojenih za pokrivanje budućih troškova sanacije rudnika, neovisno o tome kakvo će u budućnosti biti njihovo financijsko stanje, i izbjeći da država mora intervenirati umjesto njih. Osim toga, odbivši argumente koje je društvo Iberpotash istaknulo na svojoj financijskoj sposobnosti, koja se može promijeniti u svakom trenutku, i okolnosti da se gubitak prihoda odnosi na proračun privatne bankovne institucije, Opći je sud zaključio da niska razina financijskih jamstava koja se zahtijevaju u ovom slučaju predstavlja dovoljno konkretan rizik da će u budućnosti nastati dodatan trošak za državu kako bi se mjere kvalificirale kao državne potpore.

Kao drugo, Opći sud potvrdio je da su, s obzirom na to da je razina jamstava bila stvarno neprikladna i znatno niža od razine koja bi bila potrebna za pokrivanje troškova sanacije lokacija i da su mjere donesene putem pojedinačnih odluka o dozvolama za iskorištavanje, ona dodjeljivala selektivnu prednost Iberpotashu. U okviru svoje analize Opći sud je, među ostalim, istaknuo kako činjenica da se Komisija nije upuštala u vlastitu procjenu pravilnog iznosa financijskih jamstava ne znači da ona nije postupala s dužnom pažnjom, jer je ona opravdana marginom prosudbe koja je u tom pogledu priznata državama članicama člankom 14. Direktive 2006/21.

Naposljetku, kao treće, Opći je sud presudio kako obveza države članice da povrati nezakonito dodijeljene potpore ne predstavlja povredu ni načela zaštite legitimnih očekivanja – s obzirom na to da društvo Iberpotash nije dokazalo da je dobilo dovoljno precizna, bezuvjetna i usuglašena jamstva koja proizlaze iz pozitivne radnje Komisije, a nije dokazalo ni postojanje iznimnih okolnosti – kao ni načela pravne sigurnosti, jer u ovom slučaju utvrđenje o prijenosu državnih sredstava u ovom slučaju nije nepredvidivo, s obzirom na raniju praksu Komisije, za pažljivog i opreznog gospodarskog subjekta.

Kao drugo, Opći sud potvrdio je da prekrivanje jalovišta Vilafruns, o kojoj su odlučila i koju su u cijelosti financirala tijela javne vlasti, jest pozitivno davanje isto kao i subvencija te nužno dovodi do prednosti za društvo Iberpotash. Naime, ta mjera doprinijela je rješavanju problema onečišćenja na učinkovit, trajan i neproporcionalan način, oslobađajući društvo Iberpotash od njegove opće odgovornosti, na temelju primjenjivog nacionalnog zakonodavstva i prava Unije, da trajno otkloni eventualne negativne posljedice upravljanja lokacijom i pošteđujući ga od obveze provođenja druge sanacijske mjere u vrlo dugom razdoblju. Iz toga je zaključio da je mjera pogodovala potonjoj time što je smanjila rizike po okoliš u budućnosti. Osim toga, iako je Opći sud, kao i Komisija, priznao da se društvo Iberpotash nalazilo u potpuno zakonitom položaju glede poštovanja svojih obveza u području okoliša, pri čemu je država odlučila usvojiti višu razinu zaštite okoliša od one koja je bila nužna u trenutku donošenja pobijane odluke, Opći sud presudio je da, kao poduzetnik koji je vlasnik lokacije, ono ipak nije bilo oslobođeno snošenja troškova, pri čemu je također pojasnio da je u pobijanoj odluci uzeo taj element u obzir nalaganjem povrata samo dijela iznosa tako ostvarenog državnog ulaganja.

( 1 ) Odluka Komisije (EU) 2018/118 оd 31. kolovoza 2017. o državnoj potpori SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) koju je provela Španjolska za poduzetnika Iberpotash (SL 2018., L 28, str. 25.);

( 2 ) Direktiva 2006/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o gospodarenju otpadom od industrija vađenja minerala i o izmjeni Direktive 2004/35/EZ (SL L 2006, 11.4.2006., str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 68.).

( 3 ) Članak 108. stavak 3. UFEU-a.

( 4 ) Direktiva 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu (SL 2004., L 143, str. 156.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 58.).

( 5 ) Predviđene u članku 14. Direktive 2006/21.