Predmet T-65/18 RENV

Bolivarijanska Republika Venezuela

protiv

Vijeća Europske unije

Presuda Općeg suda (veliko vijeće) od 13. rujna 2023.

„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli – Zabrana prodaje, isporuke, prijenosa ili izvoza određene robe i usluga – Pravo na saslušanje – Obveza obrazlaganja – Materijalna netočnost činjenica – Očita pogreška u ocjeni – Međunarodno javno pravo”

  1. „Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli – Akt kojim se zabranjuju prodaja određene robe koja se može upotrijebiti za unutarnju represiju u Venezueli i pružanje određenih usluga – Sudski nadzor zakonitosti – Doseg – Odredba opće primjene

    (čl. 215. st. 1. UFEU-a; Uredba Vijeća 2017/2063, čl. 2., 3., 6. i 7.)

    (t. 30.-34.)

  2. Pravo Europske unije – Načela – Prava obrane – Pravo na saslušanje – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli – Akt kojim se zabranjuju prodaja određene robe koja se može upotrijebiti za unutarnju represiju u Venezueli i pružanje određenih usluga – Pravo na saslušanje prije donošenja takvih mjera – Nepostojanje

    (čl. 24. st. 1. podst. 2. i čl. 29. UEU-a; čl. 215. st. 1. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (a); Uredba Vijeća 2017/2063, čl. 2., 3., 6. i 7.)

    (t. 39., 40., 42.-44.)

  3. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli – Akti kojima se zabranjuju prodaja određene robe koja se može upotrijebiti za unutarnju represiju u Venezueli i pružanje određenih usluga – Obveza da se u obrazloženju navedu cjelokupna situacija i opći ciljevi koji opravdavaju navedenu mjeru

    (čl. 296. UFEU-a; Uredba Vijeća 2017/2063, čl. 2., 3., 6. i 7.)

    (t. 49.-57.)

  4. Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli – Akt kojim se zabranjuju prodaja određene robe koja se može upotrijebiti za unutarnju represiju u Venezueli i pružanje određenih usluga – Doseg nadzora – Ograničen nadzor općih pravila – Nadzor koji obuhvaća ocjenu činjenica i provjeru dokaza

    (čl. 29. UEU-a; čl. 215. st. 1. UFEU-a; Uredba Vijeća 2017/2063, čl. 2., 3., 6. i 7.)

    (t. 63.-67., 72., 76., 78.)

  5. Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli – Akt kojim se zabranjuju prodaja određene robe koja se može upotrijebiti za unutarnju represiju u Venezueli i pružanje određenih usluga – Doseg nadzora – Analiza političkog stanja u Venezueli koju provodi Vijeće – Očita pogreška u ocjeni – Nepostojanje

    (Uredba Vijeća 2017/2063, čl. 2., 3., 6. i 7.)

    (t. 80., 81.)

  6. Međunarodno javno pravo – Načela – Odgovornost države za međunarodno protupravne čine – Pravila međunarodnog običajnog prava koja se odnose na predmet i granice protumjera – Mogućnost pozivanja osoba na ta načela radi osporavanja valjanosti uredbe kojom se uvode mjere ograničavanja u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike – Dopuštenost – Sudski nadzor – Granice – Očita pogreška u ocjeni – Nepostojanje

    (čl. 3. st. 5. UEU-a; Uredba Vijeća 2017/2063, čl. 2., 3., 6. i 7.)

    (t. 87.-94.)

  7. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli – Pravna osnova – Mjere ograničavanja predviđene odlukom ili uredbom donesenima na temelju članka 29. UEU-a odnosno članka 215. UFEU-a – Nadležnost Vijeća za donošenje samostalnih mjera ograničavanja različitih od onih koje je preporučilo Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda

    (čl. 29. UEU-a; čl. 215. UFEU-a; Uredba Vijeća 2017/2063, čl. 2., 3., 6. i 7.)

    (t. 95., 98.)

  8. Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli – Akt kojim se zabranjuju prodaja određene robe koja se može upotrijebiti za unutarnju represiju u Venezueli i pružanje određenih usluga – Doseg nadzora – Ograničen nadzor – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Doseg – Poštovanje načela proporcionalnosti

    (čl. 29. UEU-a; čl. 215. st. 1. UFEU-a; Uredba Vijeća 2017/2063, čl. 2., 3., 6. i 7.)

    (t. 99.-103.)

  9. Sudski postupak – Iznošenje novih razloga tijekom postupka – Pretpostavke – Tužbeni razlog utemeljen na dokazima otkrivenima tijekom postupka – Nepostojanje – Proširivanje postojećeg razloga – Nepostojanje proširenja – Nedopuštenost

    (Poslovnik Općeg suda, čl. 84. st. 1.)

    (t. 116.-119.)

Kratak prikaz

Uzimajući u obzir pogoršanje stanja u pogledu ljudskih prava, vladavine prava i demokracije, Vijeće Europske unije donijelo je 2017. mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Bolivarijanskoj Republici Venezueli (u daljnjem tekstu: Venezuela). Člancima 2., 3., 6. i 7. Uredbe 2017/2063 ( 1 ) u biti se predviđa zabrana prodaje, isporuke, prijenosa ili izvoza opreme koja se može upotrijebiti u svrhu unutarnje represije i usluga povezanih s navedenom opremom i vojnom opremom bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Venezueli ili za uporabu u toj zemlji.

Venezuela je 2018. podnijela tužbu za poništenje Uredbe 2017/2063 u dijelu u kojem se njezine odredbe na nju odnose. Potom je prilagodila svoju tužbu kako bi njome obuhvatila i Odluku 2018/1656 ( 2 ) i Provedbenu uredbu 2018/1653 ( 3 ), akte kojima je Vijeće produljilo i izmijenilo donesene mjere ograničavanja. Presudom od 20. rujna 2019. Opći sud odbacio je tu tužbu kao nedopuštenu zbog toga što sporne mjere nisu izravno utjecale na pravnu situaciju Venezuele ( 4 ). Odlučujući o žalbi, Sud je presudom od 22. lipnja 2021. ( 5 ) ukinuo odluku Općeg suda kojom je utvrđeno da Venezuela ima aktivnu procesnu legitimaciju protiv članaka 2., 3., 6. i 7. Uredbe 2017/2063 ( 6 ). Također je vratio predmet Općem sudu na ponovno suđenje kako bi odlučio o meritumu.

U svojoj se presudi, koju je donio u velikom vijeću i kojom odbija tužbu, Opći sud izjasnio o pitanju o kojem se dosad nije odlučivalo, a koje se tiče tužbe koju je podnijela treća država u području mjera ograničavanja, o pravu Venezuele na saslušanje i o navodnim povredama međunarodnog prava na koja se poziva.

Ocjena Općeg suda

Opći je sud najprije utvrdio da mjere ograničavanja predviđene u člancima 2., 3., 6., i 7. pobijane uredbe predstavljaju mjere ograničavanja općeg dosega, jer, u skladu s člankom 215. stavkom 1. UFEU-a, predstavljaju mjere koje prekidaju ili smanjuju gospodarske odnose s trećom zemljom u pogledu određene robe i usluga. Te mjere nisu usmjerene protiv utvrđenih fizičkih ili pravnih osoba, nego se primjenjuju na objektivno određene situacije i kategoriju osoba koje su općenito i apstraktno određene.

Kao prvo, kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na povredi prava na saslušanje, Opći sud prije svega podsjeća na to da se ono ne može prenijeti u kontekstu, kao u ovom slučaju, donošenja mjera općeg dosega i da nijedna odredba ne obvezuje Vijeće da svaku osobu, na koju se potencijalno odnosi novi kriterij općeg dosega, obavijesti o donošenju tog kriterija. Usto, članak 41. stavak 2. točka (a) Povelje Europske unije o temeljnim pravima primjenjuje se na „pojedinačne mjere” donesene protiv neke osobe, pa se na tu odredbu ne može pozivati u okviru donošenja mjera općeg dosega. Osim toga, dodaje da pobijana uredba odražava izbor Unije u području međunarodne politike. Naime, prekid ili smanjenje gospodarskih odnosa s trećom zemljom, na temelju članka 215. stavka 1. UFEU‑a, dio je same definicije zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) ( 7 ) kako bi tijela Unije, kao odgovor na određenu međunarodnu situaciju, mogla prema svojoj diskreciji utjecati na takvu situaciju. Međutim, saslušanje dotične treće zemlje, prema mišljenju Općeg suda, obvezivalo bi Vijeće da vodi rasprave koje nalikuju međunarodnim pregovorima s tom zemljom, čime bi se onemogućio učinak koji se želi postići uvođenjem navedenih mjera u odnosu na tu zemlju, odnosno izvršavanje pritiska kako bi se promijenilo njezino postupanje. Naposljetku, činjenica da se članci 2., 3., 6. i 7. pobijane uredbe izravno odnose na Venezuelu sama joj po sebi ne daje pravo na saslušanje. Uzimajući u obzir te različite elemente, Opći sud zaključio je da se Venezuela ne može pozivati na to pravo s obzirom na mjere ograničavanja koje je Vijeće donijelo u pobijanoj uredbi.

Kao drugo, kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na materijalnoj netočnosti činjenica i očitoj pogrešci u ocjeni političke situacije u Venezueli, Opći sud podsjeća na to da Vijeće raspolaže širokim diskrecijskim pravom u vezi s elementima koje treba uzeti u razmatranje pri donošenju mjera ograničavanja na temelju članka 29. UEU-a i članka 215. UFEU-a i da je nadzor koji sud Unije provodi ograničen na provjeru poštovanja pravila postupka i obrazlaganja, pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja, kao i nepostojanja očite pogreške u ocjeni činjenica i nepostojanja zlouporabe ovlasti. Taj se ograničeni nadzor posebno primjenjuje na ocjenu razmatranja primjerenosti na kojoj se te mjere temelje. Opći sud primjećuje da se u ovom slučaju člancima 2., 3., 6. i 7. pobijane uredbe u biti preuzima političko stajalište Unije izraženo u Odluci 2017/2074. U tom pogledu utvrđuje da iz uvodnih izjava 1. i 8. te odluke proizlazi da se mjere ograničavanja predviđene u navedenim člancima temelje na nastavku pogoršanja stanja demokracije, vladavine prava i ljudskih prava u Venezueli te osobito na nastanku nasilja čije su ponavljanje navedene mjere ograničavanja trebale spriječiti.

Najprije, kad je riječ o dokazima koje je Vijeće iznijelo kako bi potvrdilo točnost činjenica na kojima se temelje navedene mjere, Opći sud ističe da su pribavljeni iz vjerodostojnih izvora i detaljno upućuju, među ostalim, na brutalnu represiju sustava nad disidentima i protivnicima te na pritiske prema državnoj odvjetnici Venezuele jer je istraživala djelovanje sigurnosnih snaga.

Nadalje, kad je riječ o dokazima koje je Venezuela iznijela u odgovoru, Opći sud utvrdio je da njima nije dokazano da činjenice na kojima Vijeće temelji donošenje predmetnih mjera ograničavanja sadržavaju materijalne netočnosti, gotovo svi navedeni dokazi ne odnose se na Venezuelu te se oslanjanju na dva izvješća koja potječu iz njezina režima i koja nisu potkrijepljena dokazima pribavljenima iz izvora izvan tog režima.

Naposljetku, kad je riječ o ocjeni Vijeća o političkoj situaciji u Venezueli, Opći sud zaključuje da su dokazi koje je tužitelj podnio u tom pogledu zapravo slični osporavanju svrhovitosti donošenja predmetnih mjera ograničavanja. Međutim, nije na Općem sudu da vlastitom ocjenom zamijeni ocjenu Vijeća o tom pitanju jer ono, u skladu s člankom 29. UEU-a, raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću političke naravi u pogledu utvrđivanja stajalištâ Unije o pitanju ZVSP-a.

Kao treće i posljednje, kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na uvođenju nezakonitih protumjera i povredi međunarodnog prava, Opći sud najprije podsjeća na odredbe članka 49. koji se odnosi na predmet i granice protumjera, Nacrta članaka o odgovornosti države za međunarodno protupravne čine, kojeg je donijela Komisija za međunarodno pravo Ujedinjenih naroda ( 8 ). U tom pogledu naglašava da je pobijana uredba donesena kao odgovor na nastavak pogoršanja stanja u Venezueli, osobito s ciljem sprečavanja rizika od daljnjeg nasilja i kršenja ljudskih prava u toj zemlji. Osim toga, Opći sud je utvrdio da cilj mjera ograničavanja predviđenih u člancima 2., 3., 6. i 7. pobijane uredbe nije bila reakcija na međunarodno protupravni čin koji se pripisuje Venezueli privremenim neispunjenjem međunarodnih obveza Unije. Iz toga zaključuje da one nisu protumjere u smislu članka 49. Nacrta članaka ILC-a i posljedično odbija tvrdnje Venezuele koje se odnose na navodne povrede načela nemiješanja u njezine unutarnje poslove.

Opći sud također odbija argument koji se temelji na donošenju predmetnih mjera ograničavanja bez prethodnog odobrenja Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda. Podsjeća na to da se Ugovorima Vijeću dodjeljuje nadležnost za donošenje akata koji sadržavaju samostalne mjere ograničavanja ( 9 ), različite od mjera koje je Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda posebno preporučilo. Ističe da Venezuela u tom dijelu nije dokazala postojanje „opće prakse priznate kao pravo”, u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Statuta Međunarodnog suda, kojom se nalaže pribavljanje prethodnog odobrenja Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda prije nego što Vijeće donese mjere ograničavanja.

Usto, kad je riječ o navodnoj povredi načela proporcionalnosti, Opći sud utvrdio je da postoji razuman odnos između mjera ograničavanja o kojima je riječ i cilja kojim se nastoji spriječiti rizik od daljnjeg nasilja, pretjerane uporabe sile i kršenja ljudskih prava. Smatra da, u pogledu ograničene prirode mjera predviđenih u člancima 2., 3., 6. i 7. pobijane uredbe, kao i odstupanja koja su njome predviđena, navedene mjere nisu očito neprikladne niti se njima prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja te da stoga načelo proporcionalnosti nije povrijeđeno.

Stoga je Opći sud odbio argumente Venezuele koji se temelje na povredi međunarodnog običajnog prava u pogledu navodnog uvođenja nezakonitih protumjera.

Naposljetku, glede argumenta Venezuele da mjere koje je Vijeće donijelo predstavljaju izvršavanje izvanteritorijalne nadležnosti Unije, zbog čega su prema međunarodnom pravu nezakonite, Opći sud ponovno podsjeća na to da se Ugovorima Vijeću dodjeljuje nadležnost ( 10 ) za donošenje mjera ograničavanja kojima se osobito predviđaju „prekid ili djelomično ili potpuno smanjenje gospodarskih i financijskih odnosa s jednom ili više trećih zemalja”. Naglašava da se predmetne mjere ograničavanja odnose na osobe i situacije koje su pod jurisdikcijom država članica ratione loci ili ratione personae. Ovlast Vijeća da donosi mjere ograničavanja dio je autonomnih mjera Unije donesenih u okviru ZVSP-a, u skladu s ciljevima i vrijednostima Unije ( 11 ), odnosno osobito u skladu s ciljem promicanja u ostatku svijeta: demokracije, vladavine prava, univerzalnosti i nedjeljivosti ljudskih prava i temeljnih sloboda koji predstavlja zajednički „pravni interes” da prava o kojima je riječ budu zaštićena, u skladu sa sudskom praksom Međunarodnog suda ( 12 ).

S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud odbio je tužbu.

( 1 ) Uredba Vijeća (EU) 2017/2063 od 13. studenoga 2017. o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli (SL 2017., L 295, str. 21., u daljnjem tekstu: pobijana uredba).

( 2 ) Odluka Vijeća (ZVSP) 2018/1656 od 6. studenoga 2018. o izmjeni Odluke (ZVSP) 2017/2074 o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli (SL 2018., L 276, str. 10.)

( 3 ) Provedbena uredba Vijeća (EU) 2018/1653 od 6. studenoga 2018. o provedbi Uredbe (EU) 2017/2063 o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli (SL 2018., L 276, str. 1.)

( 4 ) Presuda od 20. rujna 2019., Venezuela/Vijeće (T-65/18, EU:T:2019:649)

( 5 ) Presuda od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu) (C-872/19 P, EU:C:2021:507)

( 6 ) Sud je u toj presudi naveo da je prvotna presuda postala pravomoćna u pogledu nedopuštenosti tužbe u odnosu na Provedbenu uredbu 2018/1653 i Odluku 2018/1656.

( 7 ) U smislu članka 24. stavka 1. drugog podstavka UEU-a

( 8 ) Nacrt koji je 2001. donijela Komisija za međunarodno pravo Ujedinjenih naroda (u daljnjem tekstu: Nacrt članaka ILC-a). Članak 49. određuje: „1. Oštećena država može poduzeti protumjere protiv države odgovorne za međunarodno protupravni čin samo kako bi potaknula tu državu da ispuni obveze koje ima prema drugoj strani. 2. Protumjere su ograničene na privremeno neispunjenje međunarodnih obveza države koja poduzima mjere protiv odgovorne države. 3. Protumjere treba poduzeti, što je više moguće, na način koji omogućava nastavak ispunjenja predmetnih obveza.”

( 9 ) Članak 29. UEU-a i članak 215. UFEU-a

( 10 ) Članak 29. UEU-a i članak 215. UFEU-a

( 11 ) Članak 3., stavak 5. UEU-a i članak 21. UEU-a

( 12 ) Presude Međunarodnog suda od 5. veljače 1970., Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgija/Španjolska) (Zbornik Međunarodnog suda iz 1970., str. 3., t. 33. i 34.), od 20. srpnja 2012., Pitanja u vezi s obvezom poduzimanja kaznenog progona ili obvezom izručenja (Belgija/Senegal) (Zbornik Međunarodnog suda iz 2012., str. 422., t. 68. do 70.)