1

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je:

2

U skladu s uvodnim izjavama 3., 14. i 16. Uredbe br. 714/2009:

[…]

[…]

3

Člankom 11. te uredbe određuje se:

„Troškove povezane s aktivnostima [Europske mreže operatora prijenosnog sustava (ENTSO‑a)] za električnu energiju iz članaka od 4. do 12. ove Uredbe i članka 11. Uredbe (EU) br. 347/2013 snose operatori prijenosnih sustava i uzimaju se u obzir pri izračunu tarifa. Regulatorna tijela odobravaju te troškove samo ako su opravdani i proporcionalni.”

4

Članak 14. navedene uredbe predviđa:

„1.   Naknade koje naplaćuju operatori mreže za pristup mrežama moraju biti transparentne, uzimati u obzir potrebu za sigurnošću mreže i odražavati stvarne dotadašnje troškove u mjeri u kojoj se podudaraju s troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog operatora mreže i primjenjivati se na nediskriminacijski način. Te naknade ne smiju ovisiti o udaljenosti.

2.   Prema potrebi, razina tarifa koje se primjenjuju na proizvođače i/ili potrošače osigurava lokacijske signale na razini Zajednice i uzima u obzir količinu gubitaka u mreži i prouzročenog zagušenja te troškove ulaganja za infrastrukturu.

3.   Pri određivanju naknada za pristup mreži u obzir se uzima sljedeće:

[…]”

5

Uvodne izjave 7. i 8. Uredbe br. 715/2009 glase:

6

U članku 11. te uredbe određuje se:

„Troškove povezane s aktivnostima ENTSO‑a za plin iz članaka 4. do 12. ove Uredbe i članka 11. Uredbe br. 347/2013 snose operatori prijenosnih sustava i uzimaju se u obzir pri izračunu tarifa. Regulatorna tijela odobravaju te troškove samo ako su opravdani i proporcionalni.”

7

Člankom 13. stavkom 1. navedene uredbe predviđa se:

„Tarife ili metodologije koje se koriste za njihov izračun, koje primjenjuju operatori transportnih sustava, a odobravaju regulatorna tijela prema članku 41. stavku 6. Direktive 2009/73/EZ, kao i tarife objavljene prema članku 32. stavku 1. te direktive, transparentne su, vode računa o potrebi za cjelovitošću sustava i njegovom poboljšanju te odražavaju stvarno nastale troškove, u mjeri u kojoj takvi troškovi odgovaraju troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog operatora sustava te su transparentne, iako obuhvaćaju primjerenu dobit od ulaganja i, kad je primjereno, vode računa o uspoređivanju tarifa koje provode regulatorna tijela. Tarife ili metodologije koje se koriste za njihov izračun primjenjuju se na nediskriminirajući način.

[…]”

8

U skladu s člankom 1. Direktive 2009/72:

„Ovom se Direktivom uspostavljaju zajednička pravila za proizvodnju, prijenos, distribuciju i opskrbu električne energije, zajedno s odredbama o zaštiti potrošača, radi poboljšavanja i integriranja konkurentnih tržišta električne energije u Zajednici. Njome se utvrđuju pravila koja se odnose na organizaciju i funkcioniranje elektroenergetskog sektora, otvoreni pristup tržištu, kriterije i postupke primjenjive na pozive na dostavu ponuda te izdavanje odobrenja i rad sustava. Njome se također utvrđuju obveze univerzalne usluge i prava potrošača električne energije te se pojašnjavaju zahtjevi tržišnog natjecanja.”

9

Člankom 37. te direktive određuje se:

„1.   Regulatorno tijelo ima sljedeće dužnosti:

[…]

6.   Regulatorna tijela odgovorna su za određivanje ili odobravanje, dovoljno vremena prije no što stupe na snagu, najmanje metodologija koje se koriste za izračunavanje ili utvrđivanje uvjeta za:

[…]

8.   Pri određivanju ili odobravanju tarife ili metodologija i usluga uravnoteženja, regulatorna tijela osiguravaju da operatori prijenosnog sustava i distribucijskog sustava dobiju odgovarajuće poticaje, kako kratkoročne tako i dugoročne, za povećanje učinkovitosti, poticanje integracije tržišta i sigurnosti opskrbe te podršku povezanim istraživačkim aktivnostima.

[…]

17.   Države članice osiguravaju postojanje odgovarajućih mehanizama na nacionalnoj razini, na temelju kojih stranka oštećena odlukom regulatornog tijela ima pravo žalbe tijelu koje je neovisno o uključenim strankama i o bilo kojoj vladi.”

10

U skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive 2009/73:

„Ovom se Direktivom uspostavljaju zajednička pravila za transport, distribuciju, opskrbu i skladištenje prirodnog plina. Njome se utvrđuju pravila koja se odnose na organizaciju i funkcioniranje sektora prirodnog plina, pristup tržištu, kriterije i postupke koji se primjenjuju na izdavanje odobrenja za transport, distribuciju, opskrbu i skladištenje prirodnog plina i rad sustava.”

11

Članak 41. te direktive glasi:

„1.   Regulatorno tijelo ima sljedeće dužnosti:

[…]

6.   Regulatorna tijela odgovorna su za određivanje ili odobravanje, dovoljno vremena prije no što stupe na snagu, najmanje metodologija koje se koriste za izračunavanje ili utvrđivanje uvjeta za:

[…]

8.   Pri utvrđivanju ili odobravanju tarifa ili metodologija i usluga uravnoteživanja regulatorna tijela osiguravaju da su operatorima transportnih i distribucijskih sustava pruženi odgovarajući poticaji, kratkoročno i dugoročno, radi povećanja učinkovitosti, poticanja integracije tržišta i sigurnosti opskrbe te podrške povezanim istraživačkim djelatnostima.

[…]

17.   Države članice osiguravaju postojanje odgovarajućih mehanizama na nacionalnoj razini, na temelju kojih stranka oštećena odlukom regulatornog tijela ima pravo žalbe tijelu koje je neovisno o uključenim strankama i o bilo kojoj vladi.”

12

Člankom 178. SZ Zakona br. LXXXVI iz 2007. o električnoj energiji (u daljnjem tekstu: Zakon o električnoj energiji) propisuje se:

„1.   Prilikom izdavanja računa nositelji odobrenja na temelju ovog zakona i nositelji odobrenja za privatnu liniju ne mogu na svoje ugovorne stranke prebaciti troškove u vezi s porezom na financijske transakcije (u daljnjem tekstu: troškovi transakcije) čiji su obveznici u skladu sa Zakonom br. CXVI iz 2012. o porezu na financijske transakcije. Slijedom toga, troškovi transakcije ne mogu se izravno ili neizravno uključiti u cijenu proizvoda ili usluge koju pružaju gore navedeni nositelji, nego ih navedeni nositelji sami snose.

2.   Nositelji odobrenja na temelju ovog zakona ne mogu na svoje ugovorne stranke prebaciti posebni porez na dohodak i porez na mreže javnih komunalnih usluga (u daljnjem tekstu zajedno: posebni porezi) čiji su obveznici na temelju Zakona br. LXVII iz 2008. o kompetitivnosti centraliziranog grijanja i Zakona br. CLXVIII iz 2012. o porezu na mreže javnih komunalnih usluga (u daljnjem tekstu zajedno: zakoni o posebnim porezima). Slijedom toga, posebni porezi ne mogu se izravno ili neizravno uključiti u cijenu proizvoda ili usluge koju pružaju gore navedeni nositelji niti se za njih mogu izdavati zasebni računi. Porezni teret snose sami obveznici, u smislu zakonâ o posebnim porezima.”

13

U skladu s člankom 103. Zakona br. XL iz 2008. o opskrbi prirodnim plinom (u daljnjem tekstu: Zakon o opskrbi prirodnim plinom):

„[…]

4.   Proizvođači i nositelji odobrenja na temelju ovog zakona ne mogu na svoje ugovorne stranke prebaciti posebni porez na dohodak i porez na mreže javnih komunalnih usluga (u daljnjem tekstu zajedno: posebni porezi) čiji su obveznici na temelju Zakona br. LXVII iz 2008. o kompetitivnosti centraliziranog grijanja i Zakona br. CLXVIII iz 2012. o porezu na mreže javnih komunalnih javnih usluga (u daljnjem tekstu zajedno: zakoni o posebnim porezima). Slijedom toga, posebni porezi ne mogu se izravno ili neizravno uključiti u cijenu proizvoda ili usluge koju pružaju gore navedeni proizvođači i nositelji niti se za njih mogu izdavati zasebni računi. Porezno opterećenje snose sami obveznici u smislu zakona o posebnim porezima.

4a.   Prilikom izdavanja računa, proizvođači i nositelji odobrenja na temelju ovog zakona ne mogu na svoje ugovorne stranke prebaciti troškove u vezi s porezom na financijske transakcije (u daljnjem tekstu: troškovi transakcije) čiji su obveznici na temelju Zakona br. CXVI iz 2012. o porezu na financijske transakcije. Slijedom toga, troškovi transakcije ne mogu se izravno ili neizravno uključiti u cijenu proizvoda ili usluge koju pružaju gore navedeni proizvođači i nositelji, nego ih navedeni proizvođači i nositelji sami snose.

[…]”

14

Člankom 7. Zakona br. LIX iz 2016. o izmjeni zakona kojima se uređuje energetski sektor radi harmonizacije (u daljnjem tekstu: Zakon o izmjeni zakona kojima se uređuje energetski sektor radi harmonizacije) određuje se:

„U dijelu Zakona o električnoj energiji naslovljenom „Opća postupovna pravila tijela” nakon članka 168. dodaje se sljedeći članak 168. A:

‚Članak 168. A

1.   U okviru pravila o određivanju naknada za uporabu, plaćanje usluga koje je distributer pružio prema posebnim tarifama i naknada za priključivanje, klijentom se smatra jedino nositelj odobrenja za dotičnu mrežu.

2.   U roku od 15 dana od dostave odluke tijela kojom se određuju naknade za uporabu, plaćanje usluga koje je distributer pružio prema posebnim tarifama i naknada za priključivanje, dotični klijent može podnijeti nadležnom upravnom sudu zahtjev za sudski nadzor zakonitosti navedene odluke podnošenjem žalbe protiv tijela.

3.   Zahtjev za sudski nadzor odluke kojom se određuju naknade za uporabu, plaćanje usluga koje je distributer pružio prema posebnim tarifama i naknada za priključivanje izvanredni je pravni lijek i sud kojem je podnesen o njemu odlučuje najkasnije 30 dana nakon zaprimanja navedenog zahtjeva.

[…]’”

15

Člankom 23. Zakona o izmjeni zakona kojima se uređuje energetski sektor radi harmonizacije propisuje se:

„U Zakon o opskrbi prirodnim plinom ispred naslova ‚Međunarodna suradnja i odnosi s institucijama Europske unije’ dodaje se sljedeći članak 129. A:

‚Članak 129. A

[…]

4.   U roku od 15 dana od dostave odluke tijela kojom se određuju naknade za uporabu, plaćanje usluga koje je operator mreže pružio prema posebnim tarifama i naknada za priključivanje, dotični klijent može podnijeti nadležnom upravnom sudu zahtjev za sudski nadzor zakonitosti navedene odluke podnošenjem žalbe protiv tijela.

5.   Zahtjev za sudski nadzor odluke kojom se određuju naknade za uporabu, plaćanje usluga koje je operator mreže pružio prema posebnim tarifama i naknada za priključivanje izvanredni je pravni lijek i sud kojem je podnesen o njemu odlučuje najkasnije 30 dana nakon zaprimanja navedenog zahtjeva.

[…]’”

16

Člankom 29. stavkom 2. Zakona o izmjeni zakona kojima se uređuje energetski sektor radi harmonizacije određuje se:

„U članku 12. Zakona br. XXII iz 2013. o osnivanju mađarskog regulatornog tijela energetskog sektora i javnih komunalnih usluga dodaju se sljedeće točke (n) i (o):

‚[Predsjednik tijela]

17

Zakonom br. CLXXXIII iz 2016. o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena (u daljnjem tekstu: Zakon o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena) ukida se, u članku 6. stavku 4., članak 168. A Zakona o električnoj energiji te, u članku 12. stavku 3., članak 129. A stavci 2. do 7. Zakona o opskrbi prirodnim plinom.

18

Člankom 4. Zakona o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena određuje se:

„U [Zakonu o električnoj energiji] ispred naslova ‚Odredbe o stupanju na snagu’dodaje se sljedeći članak 178. U:

‚Članak 178. U

1.   Odredbe predviđene u članku 143. stavku 5., članku 146. stavku 4. i članku 146. A stavku 3. ovog zakona, kako su izmijenjene [Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena], počinju se primjenjivati od 1. siječnja 2017. za određivanje dužnih naknada.

2.   Odluke objavljene na temelju članka 143. stavka 5., članka 146. stavka 4. i članka 146. A stavka 3. ovog zakona, kako su izmijenjeni [Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena], ne stupaju na snagu.

3.   Ako se povodom odluke objavljene na temelju članka 143. stavka 5., članka 146. stavka 4. i članka 146. A stavka 3. ovog zakona, kako su izmijenjeni [Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena], u trenutku stupanja na snagu [Zakona o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena] vodi postupak sudskog nadzora, sud pred kojim se vodi postupak obustavlja tu žalbu.

4.   Na upravne i sudske postupke u tijeku također se primjenjuju odredbe ovog zakona, kako je izmijenjen [Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena].’”

19

Člankom 10. Zakona o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena određuje se:

„U poglavlju XVIII. Zakona o opskrbi prirodnim plinom dodaje se sljedeći članak 146. M:

‚Članak 146. M

1.   Odredbe predviđene u članku 104. B stavku 4., članku 106. stavku 3. i u članku 108. stavku 2. ovog zakona, kako su izmijenjene [Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena], počinju se primjenjivati od 1. siječnja 2017. za određivanje dužnih tarifa.

2.   Odluke objavljene na temelju članka 104. B stavka 4., članka 106. stavka 3. i članka 108. stavka 2. ovog zakona, kako su izmijenjeni [Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena], ne stupaju na snagu.

3.   Ako se povodom odluke objavljene na temelju članka 104. B stavka 4., članka 106. stavka 3. i članka 108. stavka 2. ovog zakona, kako su izmijenjeni [Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena], u trenutku stupanja na snagu [Zakona o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena] vodi postupak sudskog nadzora, sud pred kojim se vodi postupak obustavlja tu žalbu.

4.   Na upravne i sudske postupke u tijeku također se primjenjuju odredbe ovog zakona, kako je izmijenjen [Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena].’”

20

Člankom 13. Zakona o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena određuje se:

„U članku 12. točkama (n) i (o) Zakona br. XXII iz 2013. o osnivanju mađarskog regulatornog tijela energetskog sektora i javnih komunalnih usluga izraz ‚donosi odluku’ zamjenjuje se izrazom ‚donosi uredbu’.”

21

U okviru postupka „EU Pilot” br. 5366/13/ENER, Komisija je 15. srpnja 2013. uputila Mađarskoj nekoliko pitanja o prenošenju direktiva 2009/72 i 2009/73 te o primjeni uredbi br. 715/2009 i 714/2009, među ostalim, u pogledu nediskriminatornosti pristupa mreži trećih strana, neovisnosti, ovlastima i funkcioniranju nacionalnih regulatornih tijela, pravilima o naknadama za pristup mrežama i prekograničnom pristupu infrastrukturnim mrežama.

22

Nacionalna tijela odgovorila su na ta pitanja dopisima od 23. listopada i 11. prosinca 2013.

23

Smatrajući da odgovor koji je Mađarska dala ne otklanja sumnje u pogledu usklađenosti mađarskog zakonodavstva s pravom Unije i da to zakonodavstvo u mnogim aspektima nije usklađeno s navedenim direktivama i uredbama, Komisija je 27. veljače 2015. toj državi članici uputila pismo opomene.

24

Mađarska je na to pismo opomene odgovorila dopisima od 8. svibnja i 7. srpnja 2015. i dopunila informacije priopćene dopisima od 23. studenoga i 17. prosinca 2015. te od 13. i 20. svibnja 2016. U dodatnom odgovoru od 19. srpnja 2016. ta država članica priložila je tekst Zakona o izmjeni zakona kojima se uređuje energetski sektor radi harmonizacije.

25

Komisija je, smatrajući da mjere koje su mađarska tijela prijavila u odgovoru na navedeno pismo opomene nisu riješile sve probleme koji su u njemu istaknuti, uputila Mađarskoj 9. prosinca 2016. obrazloženo mišljenje kojim se utvrđuje povreda te države članice obveza koje ima na temelju članka 41. stavka 6. Direktive 2009/73, članka 14. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 13. stavka 1. Uredbe br. 715/2009.

26

Mađarska je na to obrazloženo mišljenje odgovorila dopisom od 8. veljače 2017.

27

Nakon što je ispitala taj odgovor, Komisija je smatrala da su istaknuti problemi riješeni. Međutim, uzimajući u obzir izmjene koje su u međuvremenu provedene Zakonom o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena, Komisija je smatrala da je Mađarska povrijedila svoje obveze time što nije uspostavila odgovarajući mehanizam za osiguranje prava na žalbu protiv odluka nacionalnog regulatornog tijela u smislu članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 17. Direktive 2009/73. Dana 28. travnja 2017. Komisija je toj državi članici uputila dodatno obrazloženo mišljenje.

28

Dopisom od 28. lipnja 2017. Mađarska je odgovorila na to dodatno obrazloženo mišljenje, pozivajući se na svoj odgovor na prethodno obrazloženo mišljenje u kojem je navela da je u međuvremenu izmijenila Zakon o opskrbi prirodnim plinom, vodeći računa o zahtjevima trećeg paketa „Energetika”, koji su stupili na snagu 1. listopada i 22. prosinca 2016., te da je tako uskladila ovlasti nacionalnog regulatornog tijela s člankom 41. stavkom 6. Direktive 2009/73.

29

Smatrajući da Mađarska nije ispunila obveze koje proizlaze, s jedne strane, iz članka 14. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 13. stavka 1. Uredbe br. 715/2009 te, s druge strane, iz članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 17. Direktive 2009/73, Komisija je podnijela ovu tužbu.

30

Komisija ističe, kao prvo, da se člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009 i člankom 13. stavkom 1. Uredbe br. 715/2009 uspostavlja načelo orijentacije tarifa za pristup mrežama prema troškovima koje snose njihovi operatori i ne predviđaju se ograničenja u pogledu troškova koje treba uzeti u obzir prilikom određivanja naknada za pristup mrežama. Prema Komisijinu mišljenju, tim odredbama nalaže se da te naknade odražavaju sve troškove koje ti operatori snose jer su ti troškovi transparentni i podudaraju se s troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog operatora, dok se člankom 178. SZ stavcima 1. i 2. Zakona o električnoj energiji i člankom 103. stavcima 4. i 4a Zakona o opskrbi prirodnim plinom, kojim se operatore mreže sprečava da na potrošače prebace iznose posebnog poreza na mreže transporta energije i poreza na financijske transakcije, ne dopušta nacionalnom regulatornom tijelu da prilikom određivanja naknada za pristup mrežama uzme u obzir troškove povezane s tim porezima.

31

Kao drugo, Komisija ističe da zabrana nacionalnom regulatornom tijelu da prilikom određivanja naknada za pristup mrežama uzme u obzir predmetne troškove nije opravdana nijednim objektivnim razlogom. Naime, nije relevantan razlog na koji se Mađarska poziva u svojem odgovoru na Komisijin zahtjev za informacijama, odnosno da je zadani cilj spornih odredaba to da se njima snize cijene plina i električne energije koje plaća krajnji rezidentni korisnik.

32

U tom pogledu Komisija ističe da je točno da se člankom 3. stavkom 8. Direktive 2009/72 i člankom 3. stavkom 4. Direktive 2009/73 državama članicama omogućava da donesu mjere za zaštitu potrošača, osobito radi rješavanja energetskog siromaštva. Međutim, one to mogu činiti samo pod uvjetom da takve mjere nisu prepreka dobrom funkcioniranju tržišta, koje zahtijeva, među ostalim, poštovanje „načela orijentacije tarifa za pristup mrežama prema troškovima”.

33

Kao treće, u pogledu argumenta Mađarske prema kojem iz uredbi br. 714/2009 i 715/2009 i direktiva 2009/72 i 2009/73 proizlazi da je prilikom donošenja pravila o utvrđivanju naknada za pristup mrežama na nacionalnom zakonodavcu da pronađe odgovarajuću ravnotežu između suprotstavljenih interesa operatora mreža i potrošača, Komisija ističe da „Treći energetski paket”, donesen 13. srpnja 2009., koji obuhvaća, među ostalim, direktive 2009/72 i 2009/73 te uredbe br. 714/2009 i 715/2009, državama članicama ne ostavlja marginu prosudbe. Naime, zakonodavac Unije u potpunosti je uzeo u obzir interese operatora mreža i potrošača u članku 14. stavku 1. Uredbe br. 714/2009 i u članku 13. stavku 1. Uredbe br. 715/2009. Dakle, ako naknade za pristup mrežama ne odražavaju sve troškove koje operatori snose, one ne dosežu razumnu razinu.

34

Kao četvrto, Komisija smatra da je, neovisno o ekonomskim učincima predmetne mjere, utvrđeno da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 14. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 13. stavka 1. Uredbe br. 715/2009. Tvrdi da zbog toga nije nužno da Komisija dokaže učinak osporavanog zakonodavstva.

35

Pozivajući se na presudu od 29. studenoga 1983., Roussel Laboratoria i dr. (181/82, EU:C:1983:352, t. 25.), Mađarska ističe da je predmetno nacionalno zakonodavstvo doneseno u okviru porezne autonomije država članica u području izravnih poreza i da je primjenjivo općenito i nediskriminirajuće na sve operatore, poštujući sudsku praksu Suda o nediskriminaciji prema poreznim obveznicima. Mađarska smatra da porez na transakcije i porez na dohodak dobavljača energije nisu relevantni za određivanje naknada za pristup mrežama.

36

Mađarska Komisiji prigovara da pogrešno tumači članak 14. stavak 1. Uredbe br. 714/2009 i članak 13. stavak 1. Uredbe br. 715/2009 jer nije uzela u obzir ni posebnosti tržišta ni cilj i doseg regulacije cijena.

37

U tom pogledu Mađarska kao prvo ističe da je upravljanje mrežama posebno područje energetskog tržišta u kojem postoji prirodni monopol, odnosno mreža transporta električne energije i mreža transporta prirodnog plina. Tako su ciljevi članka 14. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 13. stavka 1. Uredbe br. 715/2009 održavanje naknada za pristup tim mrežama na niskoj i pravičnoj razini i smanjivanje rizika da ti operatori koji imaju monopol zlouporabe svoj vladajući položaj, uključujući previsoke tarife.

38

Kao drugo, Mađarska ističe da članak 14. stavak 1. Uredbe br. 714/2009 i članak 13. stavak 1. Uredbe br. 715/2009 ne sadržavaju detaljna pravila ili metodologije o određivanju troškova koje treba uzeti u obzir prilikom određivanja naknada. Prema mišljenju te države članice, iz logike sustava uspostavljenog tim uredbama i direktivama 2009/72 i 2009/73 proizlazi da je na nacionalnom zakonodavcu da ocijeni, u granicama određenima navedenim uredbama i direktivama, interese svih sudionika na energetskom tržištu, uključujući potrošača, kao i javni interes, osobito sigurnost opskrbe i zaštitu okoliša, te da na temelju te ocjene donese detaljna nacionalna pravila u skladu s pravom Unije.

39

Predmetnim nacionalnim zakonodavstvom nastoji se postići javni interes koji se sastoji od održavanja cijena električne energije i prirodnog plina za krajnjeg potrošača na razumnoj razini, što se nalaže usklađivanjem, a što je na državama članicama da učine, između, s jedne strane, interesa operatora da naknade za pristup mrežama uključuju sve troškove i izdatke koje su snosili i, s druge strane, interesa potrošača i drugih korisnika mreža da te naknade ostanu na pravičnoj razini.

40

Kao treće, Mađarska ističe da naknade za pristup mrežama moraju na odgovarajući način odražavati troškove operatora mreža, u skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009 i člankom 13. stavkom 1. Uredbe br. 715/2009. Naglašava da Komisija ne tvrdi da su zbog predmetnog nacionalnog zakonodavstva naknade za pristup mrežama određene na razini koja ugrožava djelatnost operatora mreža ili odgovarajuće održavanje mreža.

41

Naposljetku, Mađarska primjećuje da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, na Komisiji da utvrdi postojanje navodne povrede. Komisija nije istaknula razloge zbog kojih se dobit operatora mreža u Mađarskoj ne može smatrati primjerenom.

42

Kako bi se odredilo nalaže li se, kao što to tvrdi Komisija, člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009 i člankom 13. stavkom 1. Uredbe br. 715/2009 da nacionalno regulatorno tijelo prilikom određivanja naknada za pristup mrežama mora uzeti u obzir sve troškove u smislu tih odredaba, uključujući troškove povezane s predmetnim posebnim porezom na mreže transporta energije i porezom na financijske transakcije, valja uzeti u obzir ne samo tekst tih dviju odredaba nego i njihov kontekst te ciljeve propisa kojeg su one dio (vidjeti po analogiji presudu od 3. ožujka 2020., X (Europski uhidbeni nalog – Dvostruka kažnjivost), C‑717/18, EU:C:2020:142, t. 21. i navedenu sudsku praksu).

43

Kao prvo, u pogledu teksta članka 14. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 13. stavka 1. Uredbe br. 715/2009, valja utvrditi da se njima samo općenito navode troškovi koje treba uzeti u obzir prilikom određivanja naknada za pristup mrežama a da se pritom ne pojašnjava treba li nacionalno regulatorno tijelo uzeti u obzir „sve” te troškove.

44

Kao drugo, u pogledu konteksta članka 14. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 13. stavka 1. Uredbe br. 715/2009, valja istaknuti da se tim uredbama navode samo neke kategorije troškova koje treba uzeti u obzir pri izračunu naknada za pristup mrežama. To je osobito slučaj s troškovima povezanima s aktivnostima europske mreže operatora mreža transporta električne energije, koji trebaju biti opravdani i proporcionalni (članak 11. Uredbe br. 714/2009 i članak 11. Uredbe br. 715/2009), i troškovima ulaganja za infrastrukturu (članak 14. stavak 2. Uredbe br. 714/2009).

45

Kao treće, što se tiče zadanih ciljeva uredbe u koje ulaze predmetne odredbe, iz članka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 1. Uredbe br. 715/2009 proizlazi da se tim uredbama nastoje uspostaviti nediskriminirajuća pravila o pristupu mrežama transporta električne energije i prirodnog plina te olakšati nastanak dobro funkcionirajućeg i transparentnog veleprodajnog tržišta s visokom razinom osiguranja opskrbe električnom energijom.

46

Međutim, ti ciljevi mogu se učinkovito postići a da naknade za pristup mrežama ne moraju odražavati sve stvarne dotadašnje troškove operatora tih mreža. Te naknade doprinose ostvarenju takvih ciljeva jer oni moraju, s jedne strane, biti transparentni i primjenjivati se na nediskriminirajući način na sve korisnike (uvodna izjava 16. i članak 14. stavak 1. Uredbe br. 714/2009 i uvodna izjava 7. i članak 13. stavak 1. Uredbe br. 715/2009) i, s druge strane, osigurati da se ostvari primjeren povrat od ulaganja, koji operatorima omogućava da izvrše ulaganja potrebna za održivost mreža transporta električne energije i prirodnog plina (članak 14. stavci 1. i 2. Uredbe br. 714/2009 i uvodna izjava 8. i članak 13. Uredbe br. 715/2009).

47

Iz prethodno navedenog proizlazi da se ne može prihvatiti tumačenje koje zastupa Komisija, a prema kojem se člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009 i člankom 13. stavkom 1. Uredbe br. 715/2009 nalaže da nacionalno regulatorno tijelo pri određivanju naknada za pristup mrežama mora uzeti u obzir sve troškove, u smislu tih odredaba, uključujući one povezane s predmetnim posebnim porezom na mreže transporta električne energije i porezom na financijske transakcije.

48

Taj zaključak nije potkrijepljen Komisijinim argumentom prema kojem dobit operatora mreža neće dosegnuti razumnu razinu ako ne mogu prebaciti troškove u vezi s posebnim porezom na mreže transporta električne energije i porezom na financijske transakcije. Naime, iznosi naknade za pristup mrežama ne određuju se isključivo na temelju troškova koje snose operatori mreže.

49

Tako iz zajedničkog tumačenja članka 14. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 37. stavka 6. točke (a) Direktive 2009/72, s jedne strane, te članka 13. stavka 1. Uredbe br. 715/2009 i članka 41. stavka 6. točke (a) Direktive 2009/73, s druge strane, najprije proizlazi da razina tih naknada treba biti određena i s obzirom na ulaganja nužna za održivost mreža transporta električne energije i prirodnog plina.

50

Kao drugo, u skladu s člankom 37. stavkom 8. Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 8. Direktive 2009/73, pri određivanju naknada za pristup mrežama regulatorna tijela osiguravaju da operatori prijenosnog sustava dobiju odgovarajuće poticaje, kako kratkoročne tako i dugoročne, za povećanje učinkovitosti, poticanje integracije tržišta i sigurnosti opskrbe te podršku povezanim istraživačkim aktivnostima.

51

Kao treće, iz zajedničkog tumačenja uvodne izjave 14. i članka 14. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 714/2009 proizlazi da razine naknada za pristup mrežama transporta električne energije moraju odražavati troškove ulaganja za infrastrukturu i ravnotežu između proizvodnje i potrošnje dotične regije. U tu svrhu moraju se uzeti u obzir količina gubitaka u mreži i prouzročeno zagušenje kao i isplate i primici koji proizlaze iz mehanizma naknade među operatorima prijenosnih sustava, koji se procjenjuju na temelju proteklih razdoblja.

52

Naposljetku, iz zajedničkog tumačenja članka 13. stavka 1. i uvodnih izjava 7. i 8. Uredbe br. 715/2009 proizlazi da razina naknada za pristup mrežama transporta prirodnog plina mora uključivati primjeren povrat od ulaganja i poticaje za izgradnju novih infrastruktura te, prema potrebi, također voditi računa o uspoređivanju tarifa koje provode regulatorna tijela.

53

S obzirom na sva prethodna razmatranja, prvi prigovor koji je Komisija istaknula valja odbiti kao neosnovan.

54

Komisija tvrdi da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 17. Direktive 2009/73 time što nije uspostavila odgovarajući mehanizam za osiguranje prava na žalbu protiv odluka nacionalnog regulatornog tijela u smislu tih odredaba. Prema Komisijinu mišljenju, takvo pravo na žalbu posljedica je načela djelotvorne sudske zaštite, koje je opće načelo prava Unije utvrđeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

55

Komisija primjećuje, kao prvo, da pravo na žalbu pred upravnim sudom protiv odluka upravnog nacionalnog regulatornog tijela, navedeno u članku 168. stavku 10. nacionalnog zakona o električnoj energiji i u članku 129. Zakona o opskrbi prirodnim plinom, ne obuhvaća uredbe kojima to tijelo određuje naknade za pristup mrežama. Naime, te uredbe mogu se pobijati samo pred Alkotmánybíróságom (Ustavni sud, Mađarska), tužbom zbog neustavnosti na temelju članka 26. Zakona br. CLI iz 2011. o Ustavnom sudu. Za osporavanje tih uredbi nije predviđen nijedan drugi pravni lijek. Povrh toga, u skladu s člankom 29. tog zakona, Alkotmánybíróság (Ustavni sud) prihvaća samo tužbe zbog neustavnosti „u vezi s temeljnim ustavnim pitanjem”.

56

Usto, Komisija podsjeća na to da su direktive 2009/72 i 2009/73 ojačale ulogu nacionalnih regulatornih tijela uspostavom strožih zahtjeva neovisnosti u pogledu javnih i privatnih subjekata i dodjelom novih ovlasti koje im omogućavaju da donesu pravno obvezujuće odluke u određenim područjima. Tim direktivama povećane neovisnosti i ovlasti tih tijela uravnotežene su pravilima u vezi s njihovom odgovornosti, među kojima članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 17. Direktive 2009/73 imaju središnju ulogu.

57

Kao drugo, Komisija ističe, pozivajući se na presudu od 22. svibnja 2003., Connect Austria (C‑462/99, EU:C:2003:297, t. 37.), da je Sud već presudio, u okviru predmeta u vezi s odredbom analognom članku 37. stavku 17. Direktive 2009/72 i članku 41. stavku 17. Direktive 2009/73, odnosno člankom 5.a stavkom 3. Direktive 90/387/EEZ od 28. lipnja 1990. o uspostavi telekomunikacijskih usluga provedbom otvorene komunikacijske mreže (SL 1990., L 192, str. 1.), da pravo na žalbu pred ustavnim sudom ograničeno na povrede ustavnog zakona ili međunarodnog ugovora ne može biti odgovarajući mehanizam u smislu predmetne odredbe.

58

Naposljetku, Komisija naglašava da je u odgovoru na pismo opomene Mađarska priznala nužnost rješavanja te situacije te da je potom tijekom 2016. donijela Zakon o izmjeni zakona kojima se uređuje energetski sektor radi harmonizacije. Na temelju tog zakona, nacionalno regulatorno tijelo uredbom definira samo načela i okvir za određivanje naknada, dok se same naknade određuju pojedinačnim odlukama, što omogućava potpun i cjelokupan sudski nadzor tih odluka. Međutim, na temelju kasnijeg Zakona o izmjeni određenih zakona kojima se uređuje energetski sektor radi regulacije cijena, koji je također donesen tijekom 2016., same naknade sada se određuju uredbama nacionalnog regulatornog tijela te se one zbog toga mogu pobijati samo žalbom pred Alkotmánybíróságom (Ustavni sud).

59

Mađarska ističe da je nacionalno zakonodavstvo na snazi, s obzirom na to da se njime predviđa mogućnost osporavanja uredbi nacionalnog regulatornog tijela pred Alkotmánybíróságom (Ustavni sud), u skladu s člankom 37. stavkom 17. Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 17. Direktive 2009/73. Naime, određivanje naknada za pristup mrežama zahtijeva donošenje uredbe, a ne pojedinačnog upravnog akta.

60

Mađarska pojašnjava da je ispitivanje koje izvršava Alkotmánybíróság (Ustavni sud) ograničeno samo na ustavnopravna pitanja koja se upute tom sudu i na pitanja koja on može pod određenim uvjetima ispitivati po službenoj dužnosti.

61

Prije svega, valja istaknuti da se člankom 37. stavkom 17. Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 17. Direktive 2009/73 državama članicama nalaže da na nacionalnoj razini uspostave odgovarajuće mehanizme na temelju kojih stranka oštećena odlukom regulatornog tijela ima pravo žalbe tijelu koje je neovisno o uključenim strankama i o bilo kojoj vladi. Takav zahtjev posljedica je načela djelotvorne sudske zaštite, koje je opće načelo prava Unije, a proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama te je utvrđeno u članku 47. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., Chalkor/Komisija, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, t. 52.).

62

Budući da nema pravila Unije koja uređuju to pitanje, na domaćim je pravnim sustavima svake države članice da odrede nadležne sudove i detaljna postupovna pravila kojima se uređuju pravni lijekovi za zaštitu prava koja pojedinci izvode iz prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 1976., Rewe‑Zentralfinanz i Rewe‑Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, t. 5. i od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 39.) a da se pritom ne ugrozi pravo na djelotvornu sudsku zaštitu (vidjeti u tom smislu presude od 19. ožujka 2015., E.On Földgáz Trade, C‑510/13, EU:C:2015:189, t. 50. i od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 115.).

63

Točno je da je mađarskim zakonodavstvom u članku 168. stavku 10. Zakona o električnoj energiji i u članku 129. Zakona o opskrbi prirodnim plinom uspostavljeno opće pravo na žalbu pred upravnim sudom protiv odluka nacionalnog regulatornog tijela. Međutim, u pogledu određivanja iznosa naknada za pristup mrežama uredbom, koje treba biti obuhvaćeno jamstvom iz članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 17. Direktive 2009/73, valja utvrditi da se takvo određivanje, s obzirom na to da ima oblik uredbe, može osporavati samo tužbom pred Alkotmánybíróságom (Ustavni sud) „u vezi s temeljnim ustavnim pitanjem”, u skladu s člankom 29. Zakona br. CLI iz 2011. o Ustavnom sudu.

64

Međutim, ustaljena je sudska praksa, u pogledu prava na pristup sudu, da takvo tijelo mora imati ovlast za razmatranje svih činjeničnih i pravnih pitanja koja su relevantna za predmet koji se pred njim vodi da bi moglo u skladu s člankom 47. Povelje riješiti spor koji se tiče prava i obveza koje proizlaze iz prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2012., Otis i dr., C‑199/11, EU:C:2012:684, t. 48. i 49.).

65

S obzirom na prethodna razmatranja, za pravni lijek pred Alkotmánybíróságom (Ustavni sud) protiv uredbi nacionalnog regulatornog tijela kojima se uređuju naknade za pristup mrežama, predviđen mađarskim zakonodavstvom, ne može se smatrati da čini prikladan mehanizam u smislu članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 17. Direktive 2009/73 jer je ograničen na nadzor poštovanja određenih elemenata ustavnog prava.

66

Slijedom toga, valja prihvatiti drugi Komisijin prigovor u dijelu u kojem se odnosi na ograničene mogućnosti osporavanja uredbi nacionalnog regulatornog tijela kojima se određuju naknade za pristup mrežama pred sudom.

67

S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja:

68

Na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika Suda, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. U ovom slučaju, s obzirom na to da su stranke djelomično uspjele u svojim zahtjevima, valja odlučiti da svaka stranka snosi vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) proglašava i presuđuje: