Predmet C-650/18

Mađarska

protiv

Europskog parlamenta

 Presuda Suda (veliko vijeće) od 3. lipnja 2021.

„Tužba za poništenje – Članak 7. stavak 1. UEU-a – Rezolucija Europskog parlamenta o prijedlogu kojim se Vijeće Europske unije poziva da utvrdi postojanje očite opasnosti od teškog kršenja vrijednosti na kojima se temelji Unija – Članci 263. i 269. UFEU-a – Nadležnost Suda – Dopuštenost tužbe – Akt koji se može pobijati – Članak 354. UFEU-a – Pravila o računanju glasova u Parlamentu – Poslovnik Parlamenta – Članak 178. stavak 3. – Pojam ‚dani glasovi’ – Suzdržani glasovi – Načela pravne sigurnosti, jednakog postupanja, demokracije i lojalne suradnje”

1.        Tužba za poništenje – Nadležnost Suda – Akti doneseni na temelju članka 7. stavka 1. UEU-a – Rezolucija Europskog parlamenta o prijedlogu kojim se Vijeće Europske unije poziva da utvrdi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti na kojima se temelji Unija – Opća nadležnost za nadzor zakonitosti akata institucija Unije – Doseg

(čl. 7. st. 1. UEU-a; čl. 263. i 269. UFEU-a)

(t. 31.-36.)

2.        Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Rezolucija Europskog parlamenta o prijedlogu kojim se Vijeće Europske unije poziva da utvrdi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti na kojima se temelji Unija – Rezolucija kojom se u području prava na azil mijenja položaj države članice na koju se odnosi – Uključenost

(čl. 7. st. 1. UEU-a; čl. 263. st. 1. UFEU-a; Protokol br. 24 o azilu za državljane država članica Europske unije)

(t. 37.-41., 49.)

3.        Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pripremni akti – Isključenost – Rezolucija Europskog parlamenta o prijedlogu kojim se Vijeće Europske unije poziva da utvrdi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti na kojima se temelji Unija – Akt kojim se ne izražava privremeno mišljenje – Akt koji proizvodi samostalne pravne učinke – Uključenost

(čl. 7. st. 1. UEU-a; čl. 263. st. 1. UFEU-a)

(t. 43.-48.)

4.        Tužba za poništenje – Nadležnost Suda – Akti doneseni na temelju članka 7. stavka 1. UEU-a – Rezolucija Europskog parlamenta o prijedlogu kojim se Vijeće Europske unije poziva da utvrdi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti na kojima se temelji Unija – Opća nadležnost za nadzor zakonitosti akata institucija Unije – Ograničenje opće nadležnosti na temelju članka 269. UFEU-a – Posebni uvjeti – Primjena na tužbu podnesenu na temelju članka 263. UFEU-a – Koristan učinak

(čl. 7. st. 1. UEU-a; čl. 263. i 269. UFEU-a)

(t. 51.-59.)

5.        Pravo Europske unije – UFEU – Opće i završne odredbe – Rezolucija Europskog parlamenta o prijedlogu kojim se Vijeće Europske unije poziva da utvrdi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti na kojima se temelji Unija – Pravilo o računanju glasova članova Parlamenta – Pravilo kojim se istodobno zahtijeva dvotrećinska većina danih glasova i većina članova Parlamenta – Pojam danih glasova – Suzdržani glasovi – Isključenost – Uključenje za izračun većine članova Parlamenta

(čl. 7. st. 1. UEU-a; čl. 354. st. 4. UFEU-a)

(t. 82.-88.)

6.        Pravo Europske unije – UFEU – Opće i završne odredbe – Rezolucija Europskog parlamenta o prijedlogu kojim se Vijeće Europske unije poziva da utvrdi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti na kojima se temelji Unija – Pravilo o računanju glasova članova Parlamenta – Neuzimanje u obzir suzdržanih glasova pri izračunu danih glasova – Načelo demokracije – Načelo jednakog postupanja – Nepostojanje povrede

(čl. 7. st. 1. UEU-a; čl. 354. st. 4. UFEU-a)

(t. 94.-100.)

Kratak prikaz

Sud je odbio tužbu Mađarske protiv Rezolucije Parlamenta kojom je pokrenut postupak za utvrđenje da postoji očita opasnost da ta država članica teško prekrši vrijednosti na kojima se temelji Unija. Parlament je pravilno postupio kada za izračun danih glasova prilikom usvajanja te rezolucije nije uzeo u obzir suzdržane glasove.

Europski parlament je 12. rujna 2018. usvojio rezoluciju(1) o prijedlogu kojim poziva Vijeće Europske unije da, u skladu s člankom 7. stavkom 1. UEU-a(2), utvrdi da postoji očita opasnost da Mađarska teško prekrši zajedničke vrijednosti na kojima se temelji Unija. Tom je izjavom pokrenut postupak predviđen člankom 7. UEU-a, koji može dovesti do suspenzije određenih prava koja proizlaze iz članstva predmetne države članice u Uniji.

Na temelju članka 354. četvrtog stavka UFEU-a, kojim se utvrđuju modaliteti glasovanja za potrebe primjene članka 7. UEU-a, da bi Parlament usvojio predmetnu rezoluciju, potrebna je dvotrećinska većina danih glasova, koja predstavlja većinu njegovih članova. Primjenjujući svoj Poslovnik – kojim se predviđa da se pri izračunu broja glasova za usvajanje ili odbijanje teksta u obzir uzimaju samo glasovi za i protiv, osim ako je posebna većina utvrđena Ugovorima(3) – Parlament je za izračun glasova o predmetnoj rezoluciji uzeo u obzir samo one svojih članova dane za odnosno protiv usvajanja rezolucije, dok je suzdržane glasove isključio iz tog izračuna(4).

Smatrajući da je prilikom izračuna danih glasova Parlament trebao uzeti u obzir suzdržane glasove, Mađarska je na temelju članka 263. UFEU-a podnijela tužbu za poništenje te rezolucije.

Odlučujući u velikom vijeću, Sud je odbio tu tužbu. Kao prvo, utvrdio je da pobijana rezolucija može biti predmet sudskog nadzora na temelju članka 263. UFEU-a. Kao drugo, smatrao je da se za potrebe utvrđivanja je li postignuta dvotrećinska većina danih glasova iz članka 354. UFEU-a ne smiju uračunati suzdržani glasovi parlamentarnih zastupnika.

Ocjena Suda

Kao prvo, Sud se najprije očitovao o svojoj nadležnosti za odlučivanje o ovoj tužbi, a zatim o njezinoj dopuštenosti.

Najprije je utvrdio da člankom 269. UFEU-a, kojim se predviđa ograničena mogućnost podnošenja tužbe za poništenje protiv akata Europskog vijeća ili Vijeća donesenih u okviru postupka iz članka 7. UEU-a, nije isključena nadležnost Suda za odlučivanje o ovoj tužbi. Naime, budući da to pravo na podnošenje tužbe podvrgava strožim uvjetima od onih propisanih člankom 263. UFEU-a, članak 269. UFEU-a sadržava ograničenje opće nadležnosti Suda Europske unije za nadzor zakonitosti akata institucija Unije te ga stoga treba usko tumačiti. Usto, u članku 269. UFEU-a nisu navedene rezolucije Parlamenta usvojene na temelju članka 7. stavka 1. UEU-a. Stoga autori Ugovorâ nisu namjeravali akt poput pobijane rezolucije isključiti iz opće nadležnosti koja je Sudu Europske unije priznata člankom 263. UFEU-a. Osim toga, takvo tumačenje može doprinijeti poštovanju načela u skladu s kojim je Europska unija unija utemeljena na vladavini prava u kojoj je uspostavljen cjelovit sustav pravnih sredstava i postupaka namijenjen povjeravanju ispitivanja zakonitosti akata institucija Unije Sudu Europske unije.

Nadalje, Sud je smatrao da je pobijana rezolucija akt koji se može pobijati. Naime, ona proizvodi obvezujuće pravne učinke od svojeg usvajanja s obzirom na to da je, sve dok Vijeće ne odluči o daljnjim koracima, neposredan učinak te rezolucije ukidanje zabrane koju načelno imaju države članice da uzmu u obzir ili proglase prihvatljivim za obradu zahtjev za azil koji podnese mađarski državljanin(5).

Usto, pobijana rezolucija nije međuakt, zakonitost kojega se može osporavati samo u slučaju spora koji se odnosi na konačni akt čija je on pripremna faza. Naime, s jedne strane, Parlament usvajanjem te rezolucije nije izrazio privremeno stajalište, iako je naknadno utvrđenje Vijeća o postojanju očite opasnosti da država članica teško prekrši vrijednosti Unije uvjetovano prethodnom suglasnosti Parlamenta. S druge strane, predmetna rezolucija proizvodi samostalne pravne učinke, s obzirom na to da, iako se predmetna država članica može pozvati na nezakonitost te rezolucije u prilog svojoj eventualnoj tužbi za poništenje protiv naknadnog utvrđenja Vijeća, eventualni uspjeh potonje tužbe ni u kojem slučaju ne omogućuje uklanjanje svih obvezujućih pravnih učinaka navedene rezolucije.

Međutim, Sud je istaknuo da se određeni posebni uvjeti, predviđeni u članku 269. UFEU-a, kojima je podvrgnuto podnošenje tužbe za poništenje protiv utvrđenja Vijeća koje bi moglo biti doneseno slijedom obrazloženog prijedloga Parlamenta kao što je to pobijana rezolucija, moraju primjenjivati i na tužbu za poništenje koja se na temelju članka 263. UFEU-a podnosi protiv takvog obrazloženog prijedloga jer bi u protivnom članak 269. UFEU-a bio lišen korisnog učinka. Stoga potonju tužbu može podnijeti isključivo država članica na koju se obrazloženi prijedlog odnosi, a tužbeni razlozi za poništenje izneseni u prilog takvoj tužbi mogu se odnositi isključivo na povredu postupovnih pravila iz članka 7. UEU-a.

Kao drugo, odlučujući o meritumu, Sud je primijetio da pojam „dani glasovi” iz članka 354. četvrtog stavka UFEU-a nije definiran u Ugovorima i da taj autonomni pojam prava Unije valja tumačiti u skladu s njegovim uobičajenim značenjem u svakodnevnom jeziku. Međutim, taj pojam u svojem uobičajenom značenju obuhvaća samo izražavanje glasa za ili protiv određenog prijedloga, dok se suzdržanost, shvaćenu kao odbijanje zauzimanja stajališta, ne može izjednačiti s „danim glasom”. Stoga pravilo iz članka 354. četvrtog stavka UFEU-a, kojim se nalaže glasovanje većinom danih glasova, treba tumačiti na način da isključuje uzimanje u obzir suzdržanih glasova.

Međutim, nakon što je podsjetio na to da članak 354. četvrti stavak UFEU-a sadržava dvostruki zahtjev u pogledu većine – odnosno da akti koje Parlament donosi na temelju članka 7. stavka 1. UEU-a moraju dobiti, s jedne strane, dvije trećine danih glasova i, s druge strane, suglasnost većine članova Parlamenta – Sud je istaknuo da se suzdržani glasovi u svakom slučaju uzimaju u obzir prilikom provjere predstavljaju li glasovi dani za usvajanje akta većinu članova Parlamenta.

Naposljetku, Sud je smatrao da isključenje suzdržanih glasova iz ukupnog broja danih glasova, u smislu članka 354. četvrtog stavka UFEU-a, nije protivno ni načelu demokracije ni načelu jednakog postupanja, osobito s obzirom na to da su parlamentarni zastupnici koji su se suzdržali od glasovanja postupali svjesni predmetne situacije jer su prethodno bili obaviješteni o tome da se suzdržani glasovi neće uzeti u obzir pri izračunu danih glasova.

1      Rezolucija (2017/2131(INL)) (SL 2019., C 433, str. 66.)

2            Člankom 7. stavkom 1. UEU-a predviđa se: „Na temelju obrazloženog prijedloga jedne trećine država članica, Europskog parlamenta ili Komisije, Vijeće može, odlučujući većinom od četiri petine svojih članova uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta, utvrditi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti iz članka 2. Prije nego što to utvrdi, Vijeće saslušava dotičnu državu članicu i može joj uputiti preporuke odlučujući u skladu s istim postupkom.

      Vijeće redovito provjerava postoje li i dalje razlozi koji su bili temelj za takvo utvrđenje.”

3      Članak 178. stavak 3. Poslovnika Parlamenta

4      Rezolucija je usvojena s 448 glasova za i 197 glasova protiv, dok je 48 nazočnih članova bilo suzdržano.

5      Na temelju jedinog članka točke (b) Protokola br. 24 o azilu za državljane država članica Europske unije (SL 2010., C 83, str. 305.)