Predmet C-66/18

Europska komisija

protiv

Mađarske

Presuda Suda (veliko vijeće) od 6. listopada 2020.

„Povreda obveze države – Dopuštenost – Nadležnost Suda – Opći sporazum o trgovini uslugama – Članak XVI. – Pristup tržištima – Obvezujući raspored specifičnih obveza – Pretpostavka koja se odnosi na postojanje odobrenja – Članak XX. stavak 2. – Članak XVII. – Nacionalni tretman – Pružatelj usluga sa sjedištem u trećoj državi – Nacionalni propis države članice kojim se nalažu uvjeti za pružanje usluga visokog obrazovanja na njezinu državnom području – Zahtjev koji se odnosi na sklapanje međunarodnog ugovora s državom sjedišta pružatelja – Zahtjev koji se odnosi na obavljanje djelatnosti obrazovanja u državi sjedišta pružatelja – Izmjena uvjeta tržišnog natjecanja u korist nacionalnih pružatelja – Opravdanje – Javni poredak – Sprečavanje prijevarnih praksi – Članak 49. UFEU-a – Sloboda poslovnog nastana – Direktiva 2006/123/EZ – Usluge na unutarnjem tržištu – Članak 16. – Članak 56. UFEU-a – Slobodno pružanje usluga – Postojanje ograničenja – Opravdanje – Važan razlog u općem interesu – Javni poredak – Sprečavanje prijevarnih praksi – Visoka razina kvalitete obrazovanja – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 13. – Akademska sloboda – Članak 14. stavak 3. – Sloboda osnivanja obrazovnih ustanova – Članak 16. – Sloboda poduzetništva – Članak 52. stavak 1.”

Tužba zbog povrede obveze – Predsudski postupak – Predmet – Rokovi dodijeljeni državi članici – Zahtjev razumnosti roka – Kriteriji za ocjenu – Utjecaj kratkoće rokova na dopuštenost tužbe – Pretpostavke – Dokaz o povredi prava obrane države članice

(čl. 258. UFEU-a)

(t. 45.-47., 52.)
Tužba zbog povrede obveze – Nadležnost Suda – Tužba za utvrđenje nepoštovanja međunarodnog ugovora – Sporazumi Unije – Specifične obveze preuzete u okviru Općeg sporazuma o trgovini uslugama (GATS) koji je priložen Sporazumu o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije – Isključiva nadležnost Unije – Uključenost

(čl. 3. st. 1. t. (e), čl. 216. st. 2. i čl. 258. UFEU-a)

(t. 68.-71., 73., 74.)
Tužba zbog povrede obveze – Nadležnost Suda – Tužba za utvrđenje nepoštovanja države članice specifičnih obveza preuzetih u okviru Općeg sporazuma o trgovini uslugama (GATS) koji je priložen Sporazumu o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije (WTO) – Uključenost – Razlozi za opravdanje – Međunarodna odgovornost Unije u slučaju kršenja države članice svojih međunarodnih obveza – Utjecaj postojanja sustava WTO-a na rješavanje sporova – Nepostojanje – Unijina obveza poštovanja pravila i načela općeg i običajnog međunarodnog prava – Učinci utvrđenja međunarodnog protupravnog čina i utvrđenja povrede obveze

(čl. 258. UFEU-a; Dogovor o pravilima i postupcima za rješavanje sporova iz Priloga 2. Sporazumu o osnivanju WTO-a)

(t. 81., 84.-91.)
Zajednička trgovinska politika – Međunarodni sporazumi – Opći sporazum o trgovini uslugama (GATS) koji je priložen Sporazumu o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije – Pravilo nacionalnog tretmana – Ograničenja – Doseg – Specifične obveze u području privatno financiranih usluga visokog obrazovanja – Ograničenje u pogledu pristupa tržištu kroz sustav prethodnog odobrenja – Proširenje pravila nacionalnog tretmana – Pretpostavka – Mjera suprotna obvezama pristupa tržištu i nacionalnog tretmana

(Opći sporazum o trgovini uslugama (GATS), čl. XVI., XVII. i XX.)

(t. 107., 108., 112., 113.)
Zajednička trgovinska politika – Međunarodni sporazumi – Opći sporazum o trgovini uslugama (GATS), koji je priložen Sporazumu o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije – Pravilo nacionalnog tretmana – Specifične obveze u području privatno financiranih usluga visokog obrazovanja – Nacionalni propis kojim se za pružanje takvih usluga zahtijeva postojanje prethodno sklopljenog međunarodnog ugovora – Izmjena uvjeta tržišnog natjecanja u korist sličnih nacionalnih pružatelja – Nedopuštenost – Razlozi za opravdanje – Održavanje javnog poretka – Isključenost ako ne postoji dokaz o stvarnoj i dovoljno ozbiljnoj prijetnji – Sprečavanje prijevarnih praksi – Proizvoljna i nerazmjerna mjera – Isključenost

(Opći sporazum o trgovini uslugama (GATS), čl. XIV. t. (a) i t. (c) podt. i. i čl. XVII.)

(t. 118., 120., 121., 128., 130., 135.-137.)
Zajednička trgovinska politika – Međunarodni sporazumi – Opći sporazum o trgovini uslugama (GATS), koji je priložen Sporazumu o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije – Pravilo nacionalnog tretmana – Specifične obveze u području privatno financiranih usluga visokog obrazovanja – Nacionalni propis kojim se za pružanje takvih usluga zahtijeva obavljanje djelatnosti obrazovanja u državi sjedišta – Izmjena uvjeta tržišnog natjecanja u korist sličnih nacionalnih pružatelja – Nedopuštenost – Razlozi za opravdanje – Održavanje javnog poretka – Isključenost ako ne postoji dokaz o stvarnoj i dovoljno ozbiljnoj prijetnji – Sprečavanje prijevarnih praksi – Isključenost

(Opći sporazum o trgovini uslugama (GATS), čl. XIV. t. (a) i t. (c) podt. i. i čl. XVII.)

(t. 147.-149., 154. i 155.)
Sloboda poslovnog nastana – Odredbe Ugovora – Područje primjene – Nacionalni zakon koji se primjenjuje na sve ustanove visokog obrazovanja – Uključenost

(čl. 49. UFEU-a)

(t. 159.-163.)
Sloboda poslovnog nastana – Ograničenja – Nacionalni propis kojim se za pružanje usluga visokog obrazovanja od stranih ustanova zahtijeva obavljanje djelatnosti obrazovanja u državi sjedišta – Nedopuštenost – Razlozi za opravdanje – Održavanje javnog poretka – Isključenost ako ne postoji dokaz o stvarnoj, trenutačnoj i dovoljno ozbiljnoj prijetnji – Sprečavanje prijevarnih praksi – Isključenost ako ne postoje konkretni i detaljni dokazi – Nužnost osiguranja visoke razine kvalitete visokog obrazovanja – Isključenost ako postoji neodgovarajuća mjera za ostvarivanje tog cilja

(čl. 49. UFEU-a)

(t. 167. -170., 178., 179., 181., 182., 185., 187., 188.)
Sloboda poslovnog nastana – Slobodno pružanje usluga – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123 – Područje primjene – Pružanje obrazovnih usluga za naknadu – Uključenost

(čl. 57. UFEU-a; Direktiva 2006/123 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. i čl. 4. st. 1.)

(t. 193.-195.)
Sloboda poslovnog nastana – Slobodno pružanje usluga – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123 – Ograničenja – Nacionalni propis kojim se za pružanje usluga visokog obrazovanja od stranih ustanova zahtijeva obavljanje djelatnosti obrazovanja u državi sjedišta – Nedopuštenost – Razlozi za opravdanje – Razlozi javnog poretka i javne sigurnosti – Isključenost ako ne postoji dokaz o stvarnoj, trenutačnoj i dovoljno ozbiljnoj prijetnji

(Direktiva 2006/123 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 16. st. 1. podst. 2. i čl. 16. st. 3.)

(t. 198.-200., 203.-206.)
Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Područje primjene – Provedba prava Unije – Nacionalni propis kojim se sudjeluje u izvršenju obveza iz međunarodnih ugovora koje je sklopila Unija – Nacionalni propis koji je prepreka jednoj ili više temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om – Opravdavanje države članice pozivanjem na važne razloge u općem interesu priznate pravom Unije – Uključenost

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 51. st. 1.)

(t. 212.-215.)
Tužba zbog povrede obveze – Usklađenost nacionalnih mjera s pravom Unije – Prigovor koji se temelji na kršenju prava zajamčenih Poveljom Europske unije o temeljnim pravima – Akademska sloboda, sloboda osnivanja obrazovnih ustanova i sloboda poduzetništva – Zasebno ispitivanje – Pretpostavke – Primjenjivost Povelje

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 13., čl. 14. st. 3., čl. 16. i čl. 51. st. 1.)

(t. 212.-215.)
Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Akademska sloboda – Doseg – Nepostojanje priznavanja kao takvog u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima – Uzimanje u obzir preporuka tijela Vijeća Europe i Organizacije Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu (UNESCO) – Autonomija ustanova visokog obrazovanja – Uključenost

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 13. i čl. 52. st. 3.)

(t. 222.-227.)
Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Akademska sloboda – Sloboda osnivanja obrazovnih ustanova i sloboda poduzetništva – Nacionalni propis kojim se za pružanje usluga visokog obrazovanja od stranih ustanova zahtijeva obavljanje djelatnosti obrazovanja u državi sjedišta i postojanje prethodno sklopljenog međunarodnog ugovora – Nedopuštenost

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 13., čl. 14. st. 3. i čl. 16.)

(t. 228., 233., 234., 239.-242.)

Kratak prikaz

Uvjeti koje je uvela Mađarska kojima se stranim ustanovama visokog obrazovanja omogućuje da obavljaju svoje djelatnosti na njezinu državnom području nisu u skladu s pravom Unije

U presudi Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C-66/18), objavljenoj 6. listopada 2020., veliko vijeće Suda prihvatilo je tužbu zbog povrede obveze koju je Europska komisija podnijela protiv te države članice. Sud je utvrdio, s jedne strane, da je uvjetovanjem obavljanja u Mađarskoj djelatnosti obrazovanja kojim se stječe kvalifikacija ustanova visokog obrazovanja smještenih izvan Europskog gospodarskog prostora (EGP) postojanjem međunarodnog ugovora koji povezuje Mađarsku i treću državu sjedišta predmetne ustanove Mađarska povrijedila obveze koje ima u području nacionalnog tretmana na temelju Općeg sporazuma o trgovini uslugama (GATS), sklopljenog u okviru Svjetske trgovinske organizacije (WTO) ( 1 ). K tome, taj je zahtjev u suprotnosti s odredbama Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) koje se odnose na akademsku slobodu, slobodu osnivanja visokih obrazovnih ustanova i slobodu poduzetništva ( 2 ).

S druge strane, Sud je utvrdio da je uvjetovanjem obavljanja u Mađarskoj djelatnosti stranih ustanova visokog obrazovanja, uključujući ustanove čije je sjedište u drugoj državi članici EGP-a, obavljanjem djelatnosti obrazovanja u državi sjedišta Mađarska povrijedila obveze koje ima u području nacionalnog tretmana na temelju GATS-a, kao i svoje obveze koje se temelje na slobodi poslovnog nastana ( 3 ), slobodnom kretanju usluga ( 4 ) kao i na gore navedenim odredbama Povelje.

Mađarska je 4. travnja 2017. hitno donijela Zakon o izmjenama Zakona o visokom obrazovanju ( 5 ), predstavljen na način da je usmjeren na jamčenje kvalitete djelatnosti visokog obrazovanja, čiji je glavni sadržaj bila preinaka sustava odobrenja primjenjivog na strane ustanove visokog obrazovanja. Neovisno o tome imaju li prethodno odobrenje, te ustanove podliježu novim zahtjevima, koje je ispitao Sud.

Komisija je protiv Mađarske Sudu podnijela tužbu zbog povrede obveze, tvrdeći da Zakon iz 2017. o visokom obrazovanju nije bio u skladu kako s obvezama koje je Mađarska preuzela u okviru GATS-a tako i sa slobodom poslovnog nastana, slobodnim kretanjem usluga te odredbama Povelje koje se odnose na akademsku slobodu, slobodu osnivanja visokih obrazovnih ustanova i slobodu poduzetništva.

Prije svega, Sud je odbio razloge nedopuštenosti na koje se pozvala Mađarska. Naime, s jedne strane, što se tiče kratkoće rokova koje je Komisija primijenila tijekom predsudskog postupka, Sud je, potvrđujući sudsku praksu iz tog područja ( 6 ), ispitao konkretan tijek tog postupka i zaključio da Mađarska nije dokazala navodnu povredu prava obrane. Štoviše, navodi da su osporavani rokovi utvrđeni s obzirom na stupanje na snagu odredaba o kojima je riječ u kratkom roku, koji je početno bio utvrđen za 1. siječnja 2018. S druge strane, Sud je smatrao da se mađarska vlada nije mogla valjano pozivati na nelegitimnost političkih namjera koje pripisuje Komisiji, odnosno zaštitu posebnih interesa Central European Universityja, jer svrsishodnost pokretanja postupka zbog povrede obveze proizlazi isključivo iz diskrecijske ovlasti kojom ona raspolaže u tom pogledu i koja kao takva ne podliježe sudskom nadzoru koji izvršava Sud.

Sud se zatim proglasio nadležnim za odlučivanje o prigovorima koji se temelje na povredama prava WTO-a. U tom je pogledu, nakon što je podsjetio na to da svaki međunarodni ugovor koji je Unija sklopila čini sastavni dio prava Unije, utvrdio da je to slučaj i sa Sporazumom o osnivanju WTO-a, kojeg je GATS dio. Nadalje, što se tiče odnosa isključive nadležnosti Unije u području zajedničke trgovinske politike i široke nadležnosti država članica u području obrazovanja, Sud je pojasnio da obveze preuzete u okviru GATS-a, uključujući one koje se odnose na liberalizaciju trgovine privatnim obrazovnim uslugama, potpadaju u zajedničku trgovinsku politiku. Osim toga, odgovarajući na argumentaciju mađarske vlade koja se temelji na isključivosti nadležnosti za tumačenje dodijeljene, osobito, tijelima koja čine sustav rješavanja sporova WTO-a, Sud je naglasio da ne samo da se postojanju sustava rješavanja sporova WTO-a ne protivi to da se, u okviru postupka zbog povrede obveze, Sud proglasi nadležnim za odlučivanje o prigovorima koji se temelje na povredama prava WTO-a, u ovom slučaju GATS-a, nego je usto izvršavanje te nadležnosti potpuno u skladu s obvezom svake članice WTO-a, uključujući Uniju, da osigura poštovanje svojih obveza koje proizlaze iz prava te organizacije. U tom pogledu, Sud je naglasio da Unija može biti međunarodno odgovorna zbog mogućeg nepoštovanja države članice obveza koje je preuzela na temelju GATS-a.

Iz te iste perspektive, Sud je pojasnio praktične posljedice koje na izvršavanje njegove nadležnosti imaju odredbe međunarodnih konvencija koje ga obvezuju, kao i pravila i načela općeg i običajnog međunarodnog prava, za koja prije svega podsjeća da obvezuju Uniju. Stoga, u pogledu kodificiranih načela općeg međunarodnog prava u području odgovornosti država za međunarodno protupravne radnje, Sud je napomenuo da ocjena postupanja države članice koju on mora provesti u okviru postupka zbog povrede obveze, čak i s obzirom na pravo WTO-a, ne obvezuje druge članice WTO-a niti utječe na naknadnu ocjenu koju bi tijelo za rješavanje sporova (TRS) WTO-a moglo donijeti. Stoga, prema mišljenju Suda, ni Unija ni dotična država članica ne može se pozivati na presudu Suda u okviru postupka zbog povrede obveze kako bi se oslobodila obveze postupanja u skladu s pravnim posljedicama odluka TRS-a predviđenima pravom WTO-a.

Utvrdivši tako svoju nadležnost, Sud je započeo ispitivanje Komisijinih prigovora. Prvo, što se tiče ocjene zahtjeva postojanja prethodnog međunarodnog ugovora s obzirom na članak XVII. GATS-a, koji se odnosi na nacionalni tretman, Sud je uvodno utvrdio da se u području usluga visokog obrazovanja Mađarska u cijelosti obvezala osigurati nacionalni tretman koji se predviđa tim člankom, i to unatoč rezervi izjavljenoj u pogledu obveza preuzetih u području pristupa tržištu (članak XVI.), u smislu da osnivanje obrazovnih ustanova u Mađarskoj i dalje podliježe prethodnom odobrenju. Naime, prema pravu WTO-a, takva rezerva u pogledu prethodnog odobrenja, koja je usmjerena na ograničavanje obveza preuzetih u području pristupa tržištu, može vrijediti u području nacionalnog tretmana samo ako se odnosi na mjeru koja je protivna obvezi u području pristupa tržištu i obvezi koja se odnosi na nacionalni tretman. Međutim, u ovom slučaju općenita priroda rezerve u pogledu prethodnog odobrenja kojom je Mađarska nastojala ograničiti svoju obvezu koja se tiče pristupa tržištu nije ni na koji način diskriminatorna pa se Mađarska na nju ne može pozivati u pogledu obveze nacionalnog tretmana.

Sud je dalje pojasnio da sklapanje međunarodnog ugovora, kakvo se zahtijeva Zakonom iz 2017. o visokom obrazovanju, nalaže stranim pružateljima usluga o kojima je riječ dodatan uvjet kako bi mogli pružati usluge visokog obrazovanja u Mađarskoj, pri čemu ispunjenje tog uvjeta podliježe diskrecijskoj ovlasti mađarskih tijela, što je dovoljno da se izmjena uvjeta tržišnog natjecanja utvrdi štetnom za predmetne ustanove, a korisnom za mađarske ustanove. Naposljetku, Sud je smatrao da pojašnjenja koja je podnijela mađarska vlada u pogledu ciljeva koje je nastojala postići predmetnim zahtjevima nisu dostatna da ih opravdaju s obzirom na članak XIV. GATS-a. Naime, što se tiče pozivanja Mađarske na zaštitu javnog poretka, ta država članica nije konkretno i detaljno dokazala postojanje stvarne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja utječe na temeljni interes mađarskog društva. Usto, u mjeri u kojoj je predmetni zahtjev usmjeren na sprečavanje prijevarnih praksi, Sud je odlučio da on predstavlja sredstvo proizvoljne diskriminacije zbog toga što njegovo ispunjenje ovisi o političkoj volji mađarskih tijela. Ni ovo opravdanje Mađarske stoga nije bilo prihvaćeno.

Dodatno i u svakom slučaju, Sud je odlučio da je predmetni zahtjev neproporcionalan, smatrajući da se primjenjuje na isti način, uključujući strane ustanove visokog obrazovanja koje su već bile prisutne na mađarskom tržištu.

Kao drugo, Sud je razmatrao zahtjev koji se odnosi na obavljanje djelatnosti obrazovanja u državi sjedišta predmetne ustanove. Što se tiče, najprije, obveze Mađarske na temelju članka XVII. GATS-a, Sud je utvrdio, nakon što je istaknuo nepovoljniji konkurentski položaj koji proizlazi iz predmetnog zahtjeva za predmetne ustanove, kao i prethodno, nedostatnost objašnjenja koja je podnijela mađarska vlada u pogledu ciljeva koji bi mogli opravdati njegovu nužnost. Istovrsnim obrazloženjem kao što je to ono koje je iznio u okviru analize prvog prigovora, on je zaključio da se tim zahtjevom, koji se primjenjuje na ustanove visokog obrazovanja osnovane u trećoj državi članici WTO-a, povređuje ta odredba. Osim toga, budući da se navedeni zahtjev primjenjuje na obrazovne ustanove koje imaju sjedište u drugoj državi članici Unije, Sud je utvrdio postojanje neopravdanog ograničenja slobode poslovnog nastana, zajamčene člankom 49. UFEU-a, kao i slobodnog kretanja usluga iz članka 16. Direktive o uslugama. Naposljetku, budući da je predmetni zahtjev predstavljen na način da je usmjeren na osiguranje visoke razine kvalitete visokog obrazovanja, Sud je utvrdio da zahtijevana djelatnost, čija kvaliteta još nije utvrđena, ni na koji način ne prejudicira onu koja će biti pružena u Mađarskoj, tako da taj cilj ne opravdava predmetni zahtjev.

Kao treće, Sud je ispitao jesu li predmetni zahtjevi, uvedeni Zakonom iz 2017. o visokom obrazovanju, u skladu s člankom 13., člankom 14. stavkom 3. i člankom 16. Povelje. U tom pogledu, Sud je najprije pojasnio da je Mađarska obvezna poštovati Povelju što se tiče spornih odredaba, s obzirom na to da su izvršenje njezinih obveza na temelju međunarodnog ugovora koji je sastavni dio prava Unije, poput GATS-a, s jedne strane, i ograničenja temeljnih sloboda propisana tim istim odredbama, čiju je opravdanost ona neuspješno isticala, s druge strane, obuhvaćeni provedbom prava Unije, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje.

Ispitujući jedan za drugim doseg jamstava koja se propisuju odredbama Povelje, Sud je naglasio da, kada je riječ o obavljanju djelatnosti ustanova visokog obrazovanja, akademska sloboda nema tek individualnu dimenziju, s obzirom na to da je povezana sa slobodom izražavanja i, osobito u području istraživanja, sa slobodom komuniciranja, istraživanja i širenja tako stečenih rezultata, već ima i institucionalnu i organizacijsku dimenziju, koja se očituje u autonomiji tih ustanova. Stoga je Sud utvrdio da se spornim mjerama može ugroziti akademska djelatnost predmetnih stranih visokih obrazovnih ustanova na mađarskom državnom području i stoga oduzeti dotičnim sveučilištima autonomna infrastruktura potrebna za provođenje njihovih znanstvenih istraživanja i obavljanje njihovih obrazovnih djelatnosti, tako da se tim mjerama ograničava akademska sloboda, zaštićena člankom 13. Povelje. Štoviše, osnivanje tih ustanova obuhvaćeno je člankom 14. stavkom 3. i člankom 16. Povelje te, zbog razloga istovrsnih onima koji su upravo istaknuti, sporne mjere predstavljaju zadiranje u prava utvrđena tim odredbama. Budući da ta raznovrsna zadiranja nisu opravdana u smislu članka 52. stavka 1. Povelje, Sud je utvrdio da je Mađarska povrijedila prethodno navedene odredbe.

( 1 ) Članak XVII. GATS-a

( 2 ) Članak 13., članak 14. stavak 3. i članak 16. Povelje

( 3 ) Članak 49. UFEU-a

( 4 ) Članak 16. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 6. (u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama))

( 5 ) Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (Zakon br. XXV iz 2017. o izmjenama Zakona br. CCIV iz 2011. o nacionalnom visokom obrazovanju (u daljnjem tekstu: Zakon iz 2017. o visokom obrazovanju))

( 6 ) Vidjeti osobito presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 30. i navedenu sudsku praksu) (vidjeti također priopćenje za medije br. 73/20).