1.

Može li se potrošač, koji zahtijeva da nacionalno regulatorno tijelo provjeri jesu li aranžmani obračuna potrošačeva distributera električne energije u skladu s pravom države članice, smatrati „strank[om] oštećen[om] odlukom regulatornog tijela” na temelju članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. u odnosu na zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ ( 2 ), tako da potrošač ima pravo žalbe protiv odluke tog tijela pred tijelom koje je neovisno o uključenim strankama i o bilo kojoj vladi kao što je propisano tom odredbom?

2.

To je u biti ključno pitanje koje se postavlja ovim zahtjevom za prethodnu odluku koje je Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska) uputio Sudu.

3.

Ovaj predmet Sudu prvi put pruža priliku odlučiti o tumačenju članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 i o posljedicama koje slijede u odnosu na prava sudskog nadzora kad dođe do aktivacije te odredbe.

4.

Članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72 određuje:

„Države članice osiguravaju postojanje odgovarajućih mehanizama na nacionalnoj razini, na temelju kojih stranka oštećena odlukom regulatornog tijela ima pravo žalbe tijelu koje je neovisno o uključenim strankama i o bilo kojoj vladi.”

5.

U skladu s člankom 2. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki (590/2013) (Zakon br. 590/2013 o nadzoru tržišta električne energije i plina; u daljnjem tekstu: Zakon o nadzoru), taj se zakon, među ostalim, primjenjuje na obavljanje nadzornih i kontrolnih zadaća, koje su kao zadaće Energiavirasto (finske agencije za energiju; u daljnjem tekstu: Energiavirasto) uređene Sähkömarkkinalakijem (588/2013) (Zakon o tržištu električne energije (588/2013); u daljnjem tekstu: Zakon o tržištu električne energije) te propisima i nalozima upravnih tijela donesenima na temelju njega.

6.

U skladu s člankom 5. Zakona o nadzoru zadaća je Energiavirastoa (Agencija za energiju) nadzirati poštovanje nacionalnih pravila i pravila prava Unije te naloga upravnih tijela navedenih u članku 2. tog zakona te obavljati druge zakonom dodijeljene zadaće navedene u članku 2. Zakona.

7.

Zadaća je Energiavirastoa (Agencija za energiju) u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom 13. Zakona o nadzoru da, djelujući kao regulatorno tijelo u smislu pravnih pravila Unije koja se odnose na područje električne energije i plina, doprinese osiguranju učinkovitosti i provedbe mjera zaštite potrošača koje se odnose na tržište električne energije i plina.

8.

Operator distribucijskog sustava dužan je u skladu s člankom 57. stavkom 2. Zakona o tržištu električne energije ponuditi potrošačima različite načine plaćanja računa za distribuciju električne energije. Ponuđene mogućnosti ne smiju sadržavati neopravdane uvjete ili uvjete kojima se diskriminiraju različite skupine korisnika.

9.

Energiavirasto (Agencija za energiju) dužan je u skladu s člankom 106. stavkom 2. Zakona o tržištu električne energije nadzirati usklađenost tog zakona i propisa te naloga upravnih tijela, kao i usklađenost odluka o odobrenju koje su donesene na temelju njega. Nadzor je u skladu s tim propisom posebno uređen Zakonom o nadzoru. Kuluttaja‑asiamies (pravobranitelj za potrošače, Finska) u skladu sa stavkom 4. istog članka nadzire zakonitost klauzula ugovora (ugovori o električnoj energiji) navedenih u poglavlju 13. Zakona o tržištu električne energije sa stajališta zaštite potrošača.

10.

Članak 114. Zakona o tržištu električne energije predviđa da se žalba protiv odluke Energiavirastoa (Agencija za energiju) na temelju Zakona o tržištu električne energije može podnijeti u skladu s postupcima iz Hallintolainkäyttölakia (586/1996) (u daljnjem tekstu: Zakonik o upravnim sporovima). Odlukom protiv koje se može podnijeti pritužba smatra se, u skladu s člankom 5. stavkom 1. tog zakonika, mjera kojom se odlučuje o meritumu predmeta ili kojom se on odbija kao nedopušten. Pritužbu protiv odluke može u skladu s člankom 6. stavkom 1. tog zakonika podnijeti svatko na koga se odluka odnosi ili na čija prava, obveze ili interese ona izravno utječe.

11.

Prema zahtjevu za prethodnu odluku, A je, kao kupac potrošač, sklopio ugovor za prijenos električne energije s operatorom distribucijskog sustava, društvom Caruna Oy (prethodno društvo Fortum Sähkönsiirto Oy) ( 3 ).

12.

A je 5. rujna 2013. e‑poštom poslao zahtjev Energiavirastou (Agencija za energiju), koje postupa kao nacionalno regulatorno tijelo (u daljnjem tekstu: NRT) na temelju Direktive 2009/72, zahtijevajući da provjeri je li sustav obračuna društva Caruna Oy bio u skladu s člankom 57. stavkom 2. Zakona o tržištu električne energije koji zahtijeva da operator distribucijskog sustava ponudi kupcu različite načine plaćanja računa za distribuciju električne energije. A‑ov je zahtjev stoga, prema sudu koji je uputio zahtjev, uključivao pravo kupca potrošača u skladu s Prilogom I. točkom 1. podtočkom (d) Direktive 2009/72 da bude u mogućnosti birati između nekoliko različitih načina plaćanja. Energiavirasto (Agencija za energiju) je kao odgovor na zahtjev A‑a odlučio ispitati zakonitost sustava obračunavanja društva Caruna Oy‑a.

13.

Odlukom od 31. ožujka 2014. Energiavirasto (Agencija za energiju) utvrdio je da društvo Caruna Oy nije povrijedilo članak 57. stavak 2. Zakona o tržištu električne energije te da u vezi s tim predmetom nisu bile potrebne daljnje mjere. U toj je odluci društvo Caruna Oy navedeno kao stranka, a A kao podnositelj zahtjeva za inspekciju.

14.

Energiavirasto (Agencija za energiju) je odlukom od 28. travnja 2014. odbacio A‑ov zahtjev za ispravak odluke od 31. ožujka 2014. kao nedopušten i odbio njegov zahtjev za dodjeljivanje statusa stranke i ispravak materijalne pogreške.

15.

A je Helsingin hallinto‑oikeusu (Upravni sud u Helsinkiju, Finska) podnio žalbu sa zahtjevom da mu se dodijeli status stranke u predmetu koji se vodi pred Energiavirastoom (Agencija za energiju). A je također zatražio poništenje odluka od 31. ožujka 2014. i 28. travnja 2014. te vraćanje predmeta na ponovni postupak pred Energiavirastoom (Agencija za energiju).

16.

Helsingin hallinto‑oikeus (Upravni sud u Helsinkiju) odlukom od 23. svibnja 2016. odobrio je A‑ove zahtjeve.

17.

Energiavirasto (Agencija za energiju) podnio je žalbu protiv te odluke Korkein hallinto‑oikeusu (Vrhovni upravni sud, Finska). Energiavirasto (Agencija za energiju) u prilog svojoj žalbi tvrdi da činjenica da je A zahtjev za inspekciju podnio Energiavirastou (Agencija za energiju) ne ovlašćuje A da sudjeluje u postupku povodom svojeg zahtjeva ili da se žali protiv odluka te agencije koje se odnose na njegov zahtjev pred nacionalnim sudom.

18.

Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) smatra da nije jasno, kao pitanje pravilnog tumačenja članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72, može li se potrošač koji je kupac operatora elektroenergetske mreže, kao što je A, koji smatra da je bio oštećen sustavom obračunavanja od strane poduzeća i koji je pokrenuo postupak pred NRT‑om, smatrati „strank[om] oštećen[om] odlukom regulatornog tijela” u smislu te odredbe i stoga imati pravo na žalbu protiv te odluke pred sudom.

19.

Osobito, Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) smatra da u sudskoj praksi Suda ne postoji niti jedan predmet u kojem se utvrdilo da je kupac potrošač ili druga fizička osoba koja postupa kao potrošač ovlaštena podnijeti žalbu sudu, u okolnostima sličnima onima u ovom predmetu, protiv odluka NRT‑a, uzimajući u obzir da je odluka koju je Energiavirasto (Agencija za energiju) izdao kao NRT, u odnosu na usklađenost fakturiranja operatora mreže sa Zakonom o tržištu električne energije, također bila povezana s klauzulom, u odnosu na fakturiranje, ugovora o prijenosu električne energije između poduzeća i kupca potrošača. Usto, Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) navodi da je nadzor zakonitosti ugovora o električnoj energiji, iz perspektive zaštite potrošača, nacionalnim zakonodavstvom uređen kao zadatak pravobranitelja za potrošače te je također moguće da potrošač pokrene spor pred Kuluttajariitalautakuntom (Odbor za potrošačke sporove, Finska) ili redovnim sudovima, iako je samo redovni sud nadležan donijeti pravno obvezujuću odluku u individualnom potrošačkom sporu, a ne upravni sud, s obzirom na to da nema posebne pravne institucije za potrošačke sporove manje vrijednosti u Finskoj.

20.

Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) u tim je okolnostima odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

21.

Osoba A, finska, mađarska i nizozemska vlada te Europska komisija podnijeli su Sudu pisana očitovanja. Osoba A, Energiavirasto (Agencija za energiju), finska vlada i Komisija sudjelovali su na raspravi koja se održala 19. lipnja 2019.

22.

Osoba A, nizozemska vlada i Komisija smatraju da se kupac potrošač u A‑ovoj poziciji može smatrati „oštećenom strankom” u skladu s člankom 37. stavkom 17. Direktive 2009/72, dok su Energiavirasto (Agencija za energiju) te finska i mađarska vlada suprotnog mišljenja.

23.

Osoba A smatra da njegov zahtjev Energiavirastou (Agencija za energiju) u odnosu na sustav obračunavanja društva Caruna Oy predstavlja pritužbu s ovlaštenjem za podnošenje žalbe iz članka 37. stavka 11. Direktive 2009/72. Mogućnosti za postupanje s pritužbama potrošača u finskom pravu ne zamjenjuju članak 37. stavak 11. Direktive 2009/72 s obzirom na, među ostalim, vrijeme i novčane naknade povezane s podnošenjem pritužbi pred redovnim sudovima, kao i činjenicu da je odluka Odbora za potrošačke sporove neobvezujuća preporuka strankama. Osoba A je na raspravi navela da je u vezi s istim predmetom podnijela pritužbu Odboru za potrošačke sporove, ali da nakon odluke Energiavirastoa (Agencija za energiju) nije smatrala da je razumno nastaviti s obzirom na to da u praksi nije vjerojatno da taj odbor donese odluku koja se razlikuje od NRT‑ove odluke.

24.

Energiavirasto (Agencija za energiju) navodi da se članak 37. Direktive 2009/72 ne odnosi na potrošače i NRT‑ovi nisu obvezni postupati povodom pritužbi kupaca potrošača na temelju te direktive. Nacionalno pravo omogućuje zahtjeve za inspekciju i sporne se odluke ne temelje na članku 37. stavku 11. Direktive 2009/72. Osoba A bila je samo informator. Djelotvorna sudska zaštita osigurava se kroz Odbor za potrošačke sporove i redovne sudove, te bi dodjeljivanje potrošaču iz glavnog postupka prava žalbe pred upravnim sudovima značilo da bi svi potencijalni kupci potrošači u Finskoj imali jednaka prava.

25.

Finska vlada, kojoj mađarska vlada daje široku podršku, navodi da to što nacionalno zakonodavstvo pruža, bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, mogućnost uputiti zahtjev za inspekciju Energiavirastou (Agencija za energiju) predstavlja isključivo nacionalno rješenje koje nije povezano s Direktivom 2009/72. Prema Direktivi 2009/72, NRT‑ovi nisu obvezni postupati povodom pritužbi potrošača, te se u odnosu na tekst, kontekst nastanka, kontekst i svrhu Direktive 2009/72, članak 37. stavak 11., stavak 12. i stavak 17. te direktive odnosi samo na elektroenergetska poduzeća. Ona naglašava da finsko pravo predviđa mehanizme za postupanje povodom pritužbi potrošača putem Odbora za potrošačke sporove i pravobranitelja za potrošače, te potrošači mogu također pokrenuti postupke pred redovnim sudovima protiv elektroenergetskih poduzeća koja navodno povrjeđuju njihova prava na temelju Zakona o tržištu električne energije te je stoga osigurana djelotvorna sudska zaštita.

26.

Nizozemska vlada navodi da iz prakse Suda proizlazi da se, u odnosu na legitimaciju stranaka oštećenih NRT‑ovim odlukama ( 4 ), kupac potrošač, na temelju članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72, smatra kao „oštećena stranka” u dijelu u kojem odluke NRT‑a utječu na njegova prava koja proizlaze iz prava Unije. To je slučaj u glavnom postupku u kojem je osoba A uputila zahtjev NRT‑u, po kojemu pretpostavlja da se postupalo kao s pritužbom iz članka 37. stavka 11. Direktive 2009/72 i NRT‑ova odluka utječe na A‑ovo pravo izbora načina plaćanja iz članka 3. stavka 7. i Priloga I., članka 1. točke (d) Direktivi 2009/72. Naglašava da se članak 3. stavak 13. Direktive 2009/72 razlikuje od članka 37. stavka 11. te direktive što ni na koji način ne ograničava pravo pristupa sudu gdje NRT‑ova odluka utječe na prava potrošača koja proizlaze iz te direktive.

27.

Komisija se slaže s tim stajalištem. Članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72, na temelju teksta i konteksta, obuhvaća kupce potrošače te je, kao što je naglašeno na raspravi, postavljen na općenit način i stoga je širi od članka 37. stavka 11. i stavka 12. te direktive. Komisija dalje tvrdi da članak 3. stavak 13. i članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72 sadržavaju zasebne obveze za države članice te, s obzirom na to da se čini da redovni sudovi u Finskoj nisu nadležni za kontrolu zakonitosti NRT‑ovih odluka, ako kupac potrošač nema pravo žalbe prema članku 37. stavku 17. te direktive, on ne može osporavati NRT‑ovu odluku koja je postala konačna.

28.

Bit je ovih pitanja, koja je uputio Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud), u razmatranju obvezuju li ga Direktiva 2009/72 i šire, pravo Unije, da u okolnostima glavnog postupka otvori put sudskog nadzora koji ne postoji u pravu države članice.

29.

Za početak, mišljenja sam da se u obzir moraju uzeti presude Suda o legitimaciji stranaka oštećenih NRT‑ovim odlukama i ulazi li sporna odluka Energiavirastoa (Agencija za energiju) u materijalno područje primjene Direktive 2009/72 prije nastavljanja tumačenja članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72.

30.

Međutim, mišljenja sam da je drugo pitanje nedopušteno u dijelu u kojem se odnosi na A‑ova prava da sudjeluje u postupku koji dovodi do sporne odluke Energiavirastoa (Agencija za energiju). Stranke se o ovome pitanju nisu očitovale, niti postoji ikakva rasprava o njegovu značaju u zahtjevu za prethodnu odluku. Stoga Sud, zbog nedostatnih informacija o važnim činjenicama u spisu predmeta, nije u mogućnosti donijeti odluku ( 5 ). S obzirom na to da se ono što preostaje od drugog pitanja odnosi na prava na sudski nadzor pred sudom države članice, to predstavlja ponavljanje prvog pitanja. Stoga ću odgovoriti samo na prvo pitanje.

31.

Moja analiza podijeljena je na tri dijela. Kao prvo, u odjeljku A ocijenit ću presude Suda o legitimaciji stranaka oštećenih NRT‑ovim odlukama u odnosu na ovaj slučaj. Kao drugo, u odjeljku B ispitat ću ulazi li sporna odluka Energiavirastoa (Agencija za energiju) u materijalno područje primjene Direktive 2009/72. Kao treće, u odjeljku C razmotrit ću tumačenje članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 u okolnostima glavnog postupka.

32.

Na temelju te analize, zaključio sam da se potrošač koji je kupac operatora elektroenergetske mreže kao što je osoba A ne može smatrati „strank[om] oštećen[om] odlukom regulatornog tijela” u okolnostima glavnog postupka za svrhe članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72.

33.

Kao što je navedeno u očitovanjima finske, mađarske i nizozemske vlade i Komisije, Sud je već razmatrao legitimaciju stranaka koje su oštećene NRT‑ovim odlukama, a osobito u svojim presudama u predmetima Tele2 Telecommunication ( 6 ), T‑Mobile Austria ( 7 ), Arcor ( 8 ) i E.ON Földgáz Trade ( 9 ) u odnosu na tumačenje mjera Unije u odnosu na druga uređena tržišta, i to telekomunikacije i prirodni plin. Međutim, mišljenja sam da se okolnosti iz predmeta u kojima su donesene navedene presude razlikuju od okolnosti iz glavnog postupka jer niti u jednome od njih nije bio sporan materijalni doseg prava Unije. Kao što ću objasniti u odjeljku B ovog mišljenja, to je ključno za rješavanje spora u glavnom postupku.

34.

Predmet Tele2 Telecommunication ( 10 ) odnosio se, među ostalim, na tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) ( 11 ). Glavni se postupak odnosio na legitimaciju poduzeća da pobija NRT‑ovu odluku upućenu konkurentskom poduzeću u kontekstu upravnog postupka analize tržišta koji je NRT proveo u skladu s tom direktivom. Drugim riječima, predmet je već potpadao pod materijalno područje primjene Okvirne direktive kad je Sud u predmetu Tele2 Telecommunication odlučio da su članak 4. te direktive i načelo djelotvorne sudske zaštite, koje je zajamčeno pravom Unije, štitili prava trećih stranaka koje su oštećene NRT‑ovom odlukom u pitanju u tom predmetu.

35.

U predmetu T‑Mobile Austria ( 12 ) Sud je slijedio okvir koji je utvrđen u predmetu Tele2 Telecommunication u odnosu na ocjenjivanje legitimacije poduzeća da pobija odluku koju je donio NRT u postupku za odobrenje izmjene vlasničke strukture koja proizlazi iz spajanja i preuzimanja određenih poduzeća u skladu s telekomunikacijskim pravilima Unije. Sud je smatrao da se takvo poduzeće mora smatrati kao oštećena stranka na temelju članka 4. stavka 1. Okvirne direktive kad je ono konkurent poduzeću(ima) kojemu je NRT‑ova odluka upućena i kad je ta odluka donesena u kontekstu postupka koji je namijenjen štititi tržišno natjecanje te je vjerojatno da ima utjecaj na položaj tog poduzeća na tom tržištu.

36.

Sud je u predmetu Arcor ( 13 ), usvojio sličan pristup u svojem tumačenju članka 5.a stavka 3. Direktive Vijeća 90/387/EEZ od 28. lipnja 1990. o uspostavljanju unutarnjeg tržišta za telekomunikacijske usluge kroz primjenu otvorenog pristupa mreži ( 14 ) koji je skoro jednak članku 37. stavku 17. Direktive 2009/72. Predmet Arcor se kao i predmeti Tele2 Telecommunication i T‑Mobile Austria odnosio na legitimaciju treće stranke da pobija odluku koju je donio NRT koja je bila u materijalnom području primjene Direktive 90/387, to jest odluku o odobrenju naknada za izdvojeni pristup lokalnoj petlji. Sud je u predmetu Arcor naglasio da se između treće stranke i stranke koja je subjekt NRT‑ove odluke nije zahtijevala nikakva ugovorna poveznica prije nego je treća strana bila ovlaštena na djelotvorni sudski nadzor na temelju te direktive i, općenitije, prava Unije.

37.

Predmet E.ON Földgáz Trade ( 15 ) odnosio se na legitimaciju operatora na mađarskom tržištu prirodnog plina da kao nositelj odobrenja za transport pobija NRT‑ovu odluku koja mijenja pravila kodeksa plinske mreže za odlučivanje o primjeni raspodjele dugoročnog kapaciteta. Sud je utvrdio da iako Direktiva 2003/55/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 98/30/EZ ( 16 ) nije sadržavala posebne odredbe o pravnim lijekovima koji su dostupni takvome operatoru, NRT je bio obvezan pravilima Unije o pristupu tržišnih operatora mreži transporta prirodnog plina pri donošenju svoje odluke. Sud je na temelju toga utvrdio da su ta pravila Unije i načelo djelotvorne sudske zaštite koje je zajamčeno pravom Unije osiguravali sudski nadzor za treće stranke čija su prava bila potencijalno povrijeđena NRT‑ovom odlukom u pitanju. Predmet E.ON Földgáz Trade se kao i predmeti Tele2 Telecommunication, T‑Mobile Austria i Arcor odnosio na NRT‑ovu odluku koja ulazi u materijalno područje primjene relevantnih pravila Unije, to jest, odluku koja se odnosi na pristup mreži za transport plina.

38.

Okolnosti predmeta koje su riješene navedenim presudama razlikuju se stoga od okolnosti ovog slučaja u bar dvama presudnim elementima. Kao prvo, to su sve bili predmeti u kojima se treća stranka NRT‑ove odluke pozivala na svoja prava na sudski nadzor. Ovdje se, s druge strane, osobu A može smatrati adresatom sporne odluke Energiavirastoa (Agencija za energiju), s obzirom na to da je osoba A podnijela zahtjev za provođenje inspekcije te je u njoj imenovana (vidjeti točku 13. ovog mišljenja). Kao drugo, u svim navedenim presudama materijalno je područje primjene relevantnih mjera Unije neupitno bilo aktivirano na temelju postupka koji je NRT bio ovlašten ili obvezan pokrenuti na temelju relevantnih mjera Unije. Nasuprot tomu, u ovome je slučaju nužno utvrditi ulazi li sporna odluka Energiavirastoa (Agencija za energiju) u materijalno područje primjene Direktive 2009/72.

39.

Potrebno je podsjetiti da Europska unija nema opću nadležnost za pravne lijekove koji su izvan područja za koja je materijalno nadležna ( 17 ). S obzirom na to da je članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72 zapravo odredba o pravnom lijeku koja identificira osobe koje mogu osporavati NRT‑ovu odluku, odgovor na upućeno pitanje ovisi o tome proteže li se materijalno područje primjene Direktive 2009/72 na spornu odluku Energiavirastoa (Agencija za energiju). Ako je to slučaj, jamstva pravnih lijekova, koja su predviđena u Direktivi 2009/72 i šire, pravom Unije, moraju se nužno primjenjivati.

40.

Kao prvo, zaključujem da, doslovno tumačena, Direktiva 2009/72 ne nameće obvezu NRT‑ovima da uzimaju u obzir vrste zahtjeva za inspekcijom koji su sporni u ovom predmetu. Kao što su Energiavirasto (Agencija za energiju) i finska vlada naveli, mogućnost finskog zakonodavstva da fizičke i pravne osobe podnose zahtjeve za inspekciju NRT‑u predstavlja nacionalno rješenje koje nije povezano s Direktivom 2009/72.

41.

Niti tekst Direktive 2009/72, kao drugo, kao što su to naveli Energiavirasto (Agencija za energiju), finska i mađarska vlada, ne nameće obvezu NRT‑ovima da postupaju po pritužbama potrošača. Kao što je Sud presudio ( 18 ), Direktiva 2009/72 sadržava nekoliko odredbi o zaštiti potrošača. Njezin članak 3. stavak 7. predviđa da države članice moraju poduzeti odgovarajuće mjere da zaštite potrošače i osiguraju visoku razinu zaštite potrošača u odnosu na, među ostalim, mehanizme rješavanja sporova. Osobito, ta direktiva obvezuje države članice da osiguraju odgovarajuće postupke obrade pritužbi i postupke izvansudskog rješavanja sporova za pritužbe potrošača ( 19 ).

42.

Kao što je navedeno u određenim odredbama i uvodnim izjavama Direktive 2009/72, NRT‑ovi surađuju s drugim nadležnim tijelima u osiguravanju učinkovitosti i provedbi mjera zaštite potrošača koje su postavljene u toj direktivi ( 20 ), što može uključivati postupanje po pritužbama. Na temelju članka 3. stavka 13. Direktive 2009/72 „[d]ržave članice osiguravaju postojanje neovisnog mehanizma, kao što je pravobranitelj za energetiku ili potrošačko tijelo, radi osiguravanja učinkovite obrade pritužaba i izvansudskog rješavanja sporova”. Iz izraza „kao što” može se zaključiti da u toj odredbi izbor nadležnog tijela za postupanje povodom pritužbi potrošača i rješavanje sporova ulazi u marginu prosudbe država članica. Ovom gledištu također idu u prilog očitovanja finske vlade u odnosu na povijest nastanka Direktive 2009/72, prema kojima su izmjene koje je predložio Europski parlament u pogledu postupanja NRT‑ova povodom pritužbi potrošača, bile premještene iz onog što je sad članak 37. u članak 3. Direktive 2009/72 ( 21 ).

43.

Moglo bi biti korisno dodati da se čini da je ta analiza u skladu s Direktivom (EU) 2019/944 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i izmjeni Direktive 2012/27/EU (preinaka) ( 22 ), kojom se Direktiva 2009/72 od 1. siječnja 2021. stavlja izvan snage ( 23 ). Zanimljivo je napomenuti da Direktiva 2019/944 sadržava odredbu koja je identična članku 37. stavku 17. ( 24 ) te se zadržava uloga suradnje NRT‑ova u zaštiti potrošača ( 25 ). Osobito, članak 26. stavak 1. te direktive propisuje pravo potrošača na izvansudsko rješavanje spora „preko neovisnog mehanizma kao što je pravobranitelj za energetiku ili tijelo za zaštitu potrošača ili regulatorno tijelo” ( 26 ), što potkrjepljuje fakultativnu ulogu NRT‑ova.

44.

Kao treće, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, ne čini se da sporna odluka Energiavirastoa (Agencija za energiju) čini odluku koja ulazi u kategoriju rješavanja spora iz članka 37. stavka 11. ili stavka 12. Direktive 2009/72. Kao što je to naznačeno u različitim odredbama Direktive 2009/72, članak 37. stavak 11. i stavak 12. odnose se na odluke koje je NRT donio postupajući kao tijelo za rješavanje sporova ( 27 ), radi rješavanja horizontalnih sporova između dvije ili više stranaka u slučajevima koji su u njima utvrđeni. Članak 37. stavak 11. predviđa posebni postupak u odnosu na pritužbe koje podnese „svaka stranka” protiv operatora prijenosnog sustava ili distribucijskog sustava u odnosu na obveze tog operatora iz te direktive, što rezultira obvezujućom NRT‑ovom odlukom ako i sve dok ne bude ukinuta povodom žalbe. Članak 37. stavak 12. uključuje „pritužbe za preispitivanje”, u odnosu na NRT‑ove odluke o tarifama ili metodologijama, koje su podnesene od strane „svak[e] strank[e] koja je oštećena i koja ima pravo na pritužbu” u odnosu na takve odluke, i utvrđuje određena postupovna ograničenja za te pritužbe u odnosu na rok za podnošenje i nepostojanje suspenzivnog učinka ( 28 ).

45.

Da je to bio cijeli problem, ne bih imao poteškoća na prvo pitanje odgovoriti niječno. Međutim, kao što je sud koji je uputio zahtjev naveo (vidjeti t. 12. i 19. ovog mišljenja), sporna odluka Energiavirastoa (Agencija za energiju) odnosi se na usklađenost operatora elektroenergetske mreže s člankom 57. stavkom 2. Zakona o tržištu električne energije, koji se temelji na članku 3. stavku 7. i Prilogu I. članku 1. točki (d) Direktivi 2009/72, koji zahtijeva da država članica osigura da kupcima potrošačima bude ponuđen širok izbor načina plaćanja, i da je odluka također povezana s ugovornom klauzulom između kupca potrošača i tog operatora mreže u glavnom postupku.

46.

Stoga, ovaj slučaj uključuje složenu situaciju u kojoj, prema mojem shvaćanju, prema zakonodavstvu države članice, Energiavirasto (Agencija za energiju) nije obvezan donijeti odluku o zahtjevu za inspekciju, ali s obzirom na to da je postupao povodom A‑ova zahtjeva i donio odluku koja se odnosi na mjere za zaštitu kupaca potrošača kao što je to osoba A na temelju Direktive 2009/72, čini se da to stvara potrebnu sadržajnu vezu između odluke Energiavirastoa (Agencija za energiju) i Direktive 2009/72. U praksi se odluka Energiavirastoa (Agencija za energiju) odnosi na nacionalne odredbe koje predstavljaju provedbu određenih zaštita u finskom pravu, koje se na temelju Direktive 2009/72 pružaju kupcima potrošačima. Na temelju toga se može smatrati da odluka Energiavirastoa (Agencija za energiju) ulazi u materijalno područje primjene Direktive 2009/72 te se stoga jamstva pravnih lijekova, koje pružaju članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72 i, još šire, pravo Unije, primjenjuju.

47.

Novina ovog slučaja odnosi se stoga na to kako se članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72 i načelo djelotvorne sudske zaštite koje je zajamčeno pravom Unije moraju tumačiti u odnosu na kupca potrošača kao što je osoba A u ovim okolnostima. Jesu li pravom države članice pružene dostatne mogućnosti za zaštitu prava kupca potrošača na djelotvornu sudsku zaštitu ili pravo Unije više zahtijeva da države članice stvore nove načine pravne zaštite u kontekstu upravnog postupka u odnosu na zahtjeve za inspekciju pred NRT‑om?

48.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, načelo djelotvorne sudske zaštite opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, koje je bilo utvrđeno u člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te također potvrđeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, zajedno s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a u skladu s kojima države članice moraju osigurati sudsku zaštitu prava pojedinaca na temelju prava Unije ( 29 ). Iz toga proizlazi da čak i ako je u načelu na nacionalnom pravu da odredi legitimaciju pojedinca i pravni interes za pokretanje postupka, pravo Unije neovisno o tome zahtijeva, među ostalim, da nacionalno zakonodavstvo ne ugrožava pravo na djelotvornu sudsku zaštitu ( 30 ). Bitno je da su države članice, kao što je Sud prvi put presudio u predmetu Unibet ( 31 ), obvezne stvoriti nove pravne lijekove na temelju nacionalnog prava kako bi osigurale djelotvornu sudsku zaštitu prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije kad takvi ne postoje.

49.

U ovome je slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku očito (vidjeti t. 19. ovog mišljenja) da finsko pravo predviđa pravne lijekove koji omogućavaju potrošaču podnijeti pojedinačnu pritužbu protiv operatora elektroenergetske mreže da utvrdi obveze tog poduzeća na temelju Direktive 2009/72. Ti pravni lijekovi uključuju mogućnost da kupac potrošač podnese pritužbu Odboru za potrošačke sporove i pravobranitelju za potrošače zajedno s tužbom pred redovnim sudovima.

50.

S obzirom na to, treba naglasiti da niti jedna od stranaka koje su se očitovale u ovom slučaju nije opovrgnula tvrdnje finske vlade iznesene na raspravi, da kupac potrošač može podnijeti tužbu redovnim sudovima da se odredi usklađenost operatora mreže s Direktivom 2009/72, čime se osigurava pravo kupca potrošača na djelotvornu sudsku zaštitu iz prava Unije, te da ni redovni sudovi ni odbor za potrošačke sporove nisu obvezani odlukama NRT‑a. Usto, A‑ovi argumenti koji se odnose na moguće nedostatke podnošenja pritužbe odboru za potrošačke sporove i redovnim sudovima (vidjeti t. 23. ovog mišljenja) ne pokazuju da ti pravni lijekovi ne mogu biti dostupni kupcu potrošaču ili da je pravo kupca potrošača na djelotvornu sudsku zaštitu u suprotnom onemogućeno.

51.

Na temelju navedenih zaključaka, mišljenja sam da načelo djelotvorne sudske zaštite na temelju prava Unije u načelu na zahtijeva da država članica stvori novi pravni lijek u postupku za zahtjeve za inspekciju pred NRT‑om, kad postoje drugi djelotvorni pravni lijekovi koji omogućavaju kupcu potrošaču odrediti usklađenost operatora mreže s njegovim obvezama iz Direktive 2009/72, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ustanovi.

52.

Stoga zaključujem da s obzirom na mogućnosti koje su osobi A dostupne na temelju finskog prava, te kao što se zahtijeva odredbama Direktive 2009/72 koje su detaljno navedene ranije u ovom mišljenju, osobu A se ne može smatrati „strank[om] oštećen[om] odlukom regulatornog tijela” iz članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 unatoč tomu što Sud obično široko tumači odredbe o pravnim lijekovima kao što je članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72 ( 32 ). Tumačenje te odredbe ne može utjecati na pravni okvir za postupanje s pritužbama potrošača koji je detaljno naveden u ovom mišljenju i utvrđen u Direktivi 2009/72, čak i kad NRT odluči postupati povodom pritužbe što se može smatrati kao da obuhvaća provedbu te direktive. Pod uvjetom da su te mogućnosti odgovarajuće za osiguravanje djelotvorne sudske zaštite prava potrošača, što je pitanje o kojemu treba odlučiti sud koji je uputio zahtjev, niti tekst članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 niti njegov kontekst ili svrha ne mogu opravdati tumačenje te odredbe za koje su se zalagali osoba A, nizozemska vlada i Komisija.

53.

Svjestan sam činjenice da su članak 37. stavak 16. i stavak 17. uneseni u Direktivu 2009/72 zajedno s novim pravilima kojima se jača neovisnost NRT‑ova i njihovi ciljevi, dužnosti i ovlasti ( 33 ). Kao što je navedeno u Komisijinu tumačenju o NRT‑ovima ( 34 ), članak 37. stavak 16. i stavak 17. odnose se na pravnu odgovornost NRT‑ova, to jest, da mora biti moguće pokrenuti pravne postupke protiv NRT‑ovih odluka, što je povezano s neovisnošću i odgovornostima NRT‑ova ( 35 ). To tumačenje također skreće pozornost na mogućnost da vlada države članice može osporavati NRT‑ovu odluku ( 36 ). Dok ovo sugerira da se pojam „oštećene stranke” iz članka 37. stavka 17. Direktive 2009/72 primjenjuje u načelu na svaku stranku koja je oštećena NRT‑ovom odlukom, on ne uzima u obzir neuobičajenu situaciju u kojoj se od NRT‑a traži da donese odluku koja nije u skladu s okvirom pravnih lijekova utvrđenim Direktivom 2009/72 i pravom države članice.

54.

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je postavio Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska) odgovori na sljedeći način:

Članak 37. stavak 17. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ, mora se tumačiti na način da se potrošač koji je kupac operatora elektroenergetske mreže u okolnostima kao što su one iz glavnog postupka ne može smatrati „strank[om] oštećen[om] odlukom regulatornog tijela” u smislu te odredbe.