1. 

Kreditne institucije obvezne su pridonijeti financiranju nacionalnih aranžmana uspostavljenih u svim državama članica radi preuzimanja troškova oporavka i sanacije financijskog sektora. Svoj doprinos moraju dati i jedinstvenom fondu za sanaciju (u daljnjem tekstu: SRF), što je sličan aranžman na razini Unije.

2. 

Direktivom 2014/59/EU ( 2 ) uređeni su ti obvezni doprinosi, koji su ključan element u funkcioniranju nacionalnih sustava za oporavak i sanaciju financijskih institucija kao i jedinstvenog sanacijskog mehanizma (u daljnjem tekstu: SRM), pri čemu se razlikuju redovni ex ante doprinosi i izvanredni ex‑post doprinosi.

3. 

Zahtjevom za prethodnu odluku Sudu se omogućava da prvi put donese odluku o pravilima primjenjivima na prikupljanje jednih i drugih doprinosa. Osim toga, na temelju odgovora na prethodna pitanja moći će se riješiti problemi koji se u Italiji pojavljuju u pogledu doprinosa za 2015. zbog zakašnjelog prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno zakonodavstvo i stupanja na snagu Delegirane uredbe (EU) 2015/63 ( 3 ).

4.

Člankom 100. određuje se:

„1.   Države članice uspostavljaju jedan aranžman financiranja ili više njih kako bi se osiguralo da sanacijsko tijelo učinkovito primjenjuje instrumente sanacije i sanacijske ovlasti.

[…]

3.   Države članice osiguravaju da aranžmani financiranja imaju odgovarajuća financijska sredstva.

4.   Za potrebe stavka 3., aranžmani financiranja posebno imaju ovlast:

5.   Osim ako je to dopušteno stavkom 6., svaka država članica uspostavlja svoje nacionalne aranžmane financiranja preko fonda čiju upotrebu može pokrenuti njezino sanacijsko tijelo, u svrhe utvrđene u članku 101. stavku 1.

[…]”

5.

U skladu s člankom 102.:

„1.   Države članice osiguravaju da do 31. prosinca 2024. dostupna financijska sredstva njihovih aranžmana financiranja dosegnu najmanje 1 % iznosa osiguranih depozita svih institucija s odobrenjem za rad na njihovu državnom području.

2.   Tijekom početnog razdoblja iz stavka 1. doprinosi aranžmanima financiranja prikupljeni u skladu s člankom 103. vremenski se raspodjeljuju što je moguće ravnomjernije dok se ne postigne ciljna razina, no uzimajući u obzir fazu poslovnog ciklusa i utjecaj koji prociklički doprinosi mogu imati na financijski položaj institucija koje daju doprinos.

[…]”

6.

Člankom 103. („Ex ante doprinosi”) propisuje se:

„1.   Kako bi se ostvarila ciljna razina navedena u članku 102., države članice osiguravaju da se doprinosi prikupljaju najmanje na godišnjoj razini od institucija s odobrenjem za rad na njihovom državnom području uključujući podružnice u Uniji.

2.   Doprinos svake institucije razmjeran je iznosu njezinih obveza (isključujući regulatorni kapital) umanjenom za osigurane depozite u odnosu na ukupne obveze (isključujući regulatorni kapital) umanjene za osigurane depozite svih institucija s odobrenjem za rad na državnom području države članice.

Ti doprinosi usklađuju se razmjerno profilu rizičnosti institucija u skladu s kriterijima usvojenima u skladu sa stavkom 7.

[…]”

7.

Članak 104. („Izvanredni ex‑post doprinosi”) stavak 1. glasi:

„Ako dostupna financijska sredstva nisu dovoljna za pokrivanje gubitaka, troškova ili drugih rashoda nastalih uporabom aranžmana financiranja, države članice osiguravaju da se izvanredni ex‑post doprinosi prikupljaju od institucija s odobrenjem za rad na njihovim državnim područjima kako bi se pokrili dodatni iznosi. Ti se izvanredni ex‑post doprinosi raspodjeljuju među institucijama u skladu s pravilima utvrđenima u članku 103. stavku 2.

Izvanredni ex‑post doprinosi ne prelaze iznos koji je triput veći od godišnjeg iznosa doprinosa utvrđenog u skladu s člankom 103.”

8.

Člankom 4. („Utvrđivanje godišnjih doprinosa”) propisuje se:

„1.   Sanacijska tijela utvrđuju godišnji doprinos svake institucije razmjerno njezinu profilu rizičnosti na temelju informacija koje je institucija dostavila u skladu s člankom 14. te primjenom metodologije iz ovog odjeljka.

2.   Sanacijsko tijelo utvrđuje godišnji doprinos iz stavka 1. na temelju godišnje ciljne razine aranžmana financiranja sanacije, uzimajući u obzir ciljnu razinu koju je potrebno dosegnuti do 31. prosinca 2024. u skladu s člankom 102. stavkom 1. Direktive 2014/59/EU, te na temelju prosječnog iznosa osiguranih depozita u prethodnoj godini, koji se izračunava tromjesečno, za sve institucije s odobrenjem za rad na njegovu državnom području.”

9.

Članak 12. („Nove institucije pod nadzorom ili promjena statusa”) glasi:

„1.   Ako je institucija nova institucija pod nadzorom samo u jednom dijelu razdoblja doprinosa, djelomični doprinos utvrđuje se primjenom metodologije iz odjeljka 3. na iznos njezina godišnjeg doprinosa izračunan tijekom sljedećeg razdoblja doprinosa uzimajući u obzir broj punih mjeseci razdoblja doprinosa tijekom kojih je institucija pod nadzorom.

2.   Promjena statusa institucije, uključujući male institucije, tijekom razdoblja doprinosa ne utječe na godišnji doprinos koji se plaća za tu godinu.”

10.

Člankom 13. stavkom 1. utvrđuje se:

„Sanacijsko tijelo najkasnije do 1. svibnja svake godine obavješćuje sve institucije iz članka 2. o odluci o utvrđivanju godišnjeg doprinosa svake od njih.”

11.

Člankom 14. stavkom 1. predviđa se:

„Institucije dostavljaju sanacijskom tijelu posljednje odobrene financijske izvještaje dostupne prije 31. prosinca godine koja prethodi razdoblju doprinosa, zajedno s mišljenjem ovlaštenog revizora ili revizorskog društva, u skladu s člankom 32. Direktive 2013/34/EU […].”

12.

Prijelazne odredbe Delegirane uredbe 2015/63 uređene su u njezinu članku 20., čijim se stavcima 1., 2. i 3. pojašnjava:

„1.   […] Odstupajući od članka 13. stavka 1., kada je riječ o doprinosima koji se plaćaju u 2015., sanacijska tijela obavješćuju svaku instituciju o odluci o utvrđivanju njihova godišnjeg doprinosa najkasnije do 30. studenoga 2015.

2.   Odstupajući od članka 13. stavka 4., kada je riječ o doprinosima koji se plaćaju u 2015., iznos plativ na temelju odluke iz članka 13. stavka 3. plaća se do 31. prosinca 2015.

3.   Odstupajući od članka 14. stavka 4., kada je riječ o informacijama koje se sanacijskom tijelu dostavljaju u 2015., informacije iz tog stavka dostavljaju se najkasnije do 1. rujna 2015.”

13.

U skladu s člankom 21. drugim stavkom te uredbe, „[o]na se primjenjuje od 1. siječnja 2015.”.

14.

Direktiva 2014/59 prenesena je u talijansko pravo Zakonodavnom uredbom br. 180/2015, koja je stupila na snagu na dan njezine službene objave, odnosno 16. studenoga 2015.

15.

Člankom 2. stavkom 1. određuje se:

„1.   Ova se Uredba primjenjuje na sljedeće subjekte:

16.

Člankom 3. stavkom 1. utvrđuje se:

„Talijanska središnja banka izvršava funkcije i ovlasti predviđene ovom Direktivom u svojstvu sanacijskog tijela za institucije predviđene u članku 2. ako te institucije imaju sjedište u Italiji, osim ako je drukčije propisano. U slučajevima predviđenima ovom Uredbom, svoje funkcije i ovlasti izvršava nad podružnicama koje banke sa sjedištem izvan Unije imaju u Italiji.”

17.

U skladu sa Zakonodavnom uredbom br. 180/2015:

18.

Talijanska središnja banka je Odlukom od 22. rujna 2015. uspostavila Unità di risoluzione e gestione della crisi (Odjel za sanaciju i krizno upravljanje) ( 5 ) u okviru kojeg izvršava svoje funkcije u svojstvu nacionalnog sanacijskog tijela. Odlukom od 18. studenoga 2015. ( 6 ) osnovala je nacionalni fond za sanaciju banaka.

19.

State Street Bank International GmbH (u daljnjem tekstu: SSB International) njemačka je kreditna institucija koja je obavljala svoje djelatnosti u Italiji do 5. srpnja 2015. posredstvom talijanske banke State Street Bank S.p.A. (u daljnjem tekstu: SSB Italija).

20.

SSB International je od 6. srpnja 2015., nakon preuzimanja društva SBB Italija, nastavio obavljati svoje djelatnosti na talijanskom državnom području na temelju slobode poslovnog nastana u svojoj jedinoj podružnici pod nazivom State Street Bank International GmbH – Succursale Italia.

21.

Talijanska središnja banka je 22. studenoga 2015. protiv četiriju banaka pod svojom nadležnošću ( 7 ) pokrenula sanacijski postupak, čiji je trošak iznosio gotovo 3700 milijuna eura.

22.

Kako bi naplatila taj trošak, talijanska središnja banka je uz redovne doprinose za 2015., koje je utvrdila na otprilike 588 milijuna eura, odlučila zahtijevati i plaćanje izvanrednih doprinosa. Iznos potonjih doprinosa utvrdila je u okviru zakonski utvrđene visine, koja može biti i do tri puta veća od redovnih doprinosa (1763 milijuna eura) ( 8 ).

23.

Talijanska središnja banka je u okviru obavijesti br. 0445827/16, „Contribuzione 2015 al Fondo Nazionale di Risoluzione” (Doprinosi nacionalnom sanacijskom fondu za 2015.), od SSB‑a International zahtijevala plaćanje iznosa od 5102425 eura, od kojeg je 1275606 eura bilo za redovne doprinose za 2015., a 3826819 eura za izvanredne doprinose.

24.

SSB International je pred Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) zahtijevao poništenje obavijesti br. 0445827/16 talijanske središnje banke, kao i drugih akata povezanih s njom.

25.

Prema mišljenju SSB‑a International, talijanska središnja banka nije bila nadležna naplatiti mu nijedan doprinos za 2015. jer je, na dan kada su mu izdani sporni zahtjevi, bio pod nadležnošću njemačkog sanacijskog tijela. Stoga nije bio dio „banaka sa sjedištem u Italiji”, a još manje „talijanskih podružnica banaka sa sjedištem izvan Zajednice”, u smislu članaka 82. i 83. Zakonodavne uredbe br. 180/2015.

26.

SSB International također tvrdi da su odredbe Zakonodavne uredbe br. 180/2015, na temelju kojih je talijanska središnja banka donijela svoje mjere, stupile na snagu tek 16. studenoga 2015. U tom trenutku SSB Italia više nije postojao kao banka sa sjedištem u Italiji te stoga nije bio obuhvaćen područjem primjene Zakonodavne uredbe. Štoviše, do osnivanja nacionalnog sanacijskog fonda i provedbe cijelog sustava predviđenog Direktivom 2014/59 u Italiji je došlo nakon spajanja SSB‑a Italia s matičnim društvom (SSB International) i, stoga, nakon odlaska tužitelja, kao neovisne banke na koju se primjenjuje nacionalno pravo, iz Italije.

27.

Podredno, SSB International tvrdi da je talijanska središnja banka od njega jedino mogla zahtijevati plaćanje redovnog doprinosa u iznosu koji je razmjeran broju mjeseci u kojima je SSB Italia obavljao svoju djelatnost u Italiji, a ne plaćanje doprinosa za cijelu godinu ( 9 ). Tako proizlazi iz slične primjene članka 12. stavka 1. Delegirane uredbe 2015/63, na način da institucija koja je tijekom godine prestala poslovati više nije pod nadzorom nacionalnog sanacijskog tijela i mora platiti doprinose samo za razdoblje u kojem je postojala.

28.

Talijanska središnja banka osporava te tvrdnje i ističe da je njezino postupanje bilo ispravno. Prema njezinu mišljenju, SSB Italia je 1. siječnja 2015. bio dio talijanskog bankovnog sustava, zbog čega je opravdano od njega tražiti plaćanje odgovarajućih redovnih i izvanrednih doprinosa. Naknadne subjektivne promjene navedene financijske institucije nisu važne.

29.

Njemačko sanacijsko tijelo u biti nije moglo znati za spajanje SSB‑a Italia s SSB‑om International ni posljedično povećanje te druge institucije jer su se s knjigovodstvenog aspekta učinci spajanja očitovali samo u završnim financijskim izvještajima za 2015. koji su tek naknadno postali dostupni. Stoga se isključuje mogućnost dvostrukog oporezivanja/doprinosa.

30.

Talijanska središnja banka, s vremenskog aspekta, navodi da:

31.

S obzirom na te suprotstavljene navode, Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) Sudu upućuje sljedeća pitanja:

32.

Pisana očitovanja podnijeli su SSB International, talijanska središnja banka, Komisija te talijanska i španjolska vlada. Svi su sudjelovali na raspravi održanoj 10. travnja 2019.

33.

Prije nego što odgovorim na prethodna pitanja, smatram da je prikladno sažeto iznijeti osnovne informacije o financiranju aranžmana oporavka i sanacije banaka.

34.

Kao odgovor na gospodarsku krizu iz 2008., zemlje europodručja uspostavile su bankovnu uniju prenijevši institucijama Unije nadležnosti u području bonitetnog nadzora te oporavka i sanacije financijskih institucija. Tom postupku prijenosa prethodilo je usklađivanje propisa u svim državama članicama Unije (takozvano stvaranje jedinstvenih pravila).

35.

Iako još treba razviti jedinstveni sustav osiguranja depozita, sada već funkcioniraju druga dva stupa bankovne unije, odnosno jedinstveni nadzorni mehanizam (u daljnjem tekstu: SSM) i SRM. Prethodno su za cijelu Uniju donesena pravila o usklađivanju u području bonitetnog nadzora i sanacije banaka.

36.

Što se tiče oporavka i sanacije banaka, usklađivanje je provedeno Direktivom 2014/59 koja se primjenjuje od 1. siječnja 2015. Kad je riječ o zemljama europodručja, donošenjem Uredbe (EU) br. 806/2014 ( 10 ) omogućena je provedba SRM‑a od 1. siječnja 2016., nakon uspostave SSM‑a, koji je uveden 1. siječnja 2015.

37.

Direktiva 2014/59 sadržava pravila i postupke prema kojima troškove oporavka i sanacije kreditnih institucija snosi financijski sektor u cjelini kako bi se izbjegao oporavak na teret nacionalnih proračuna.

38.

Učinkovitost instrumenata sanacije može, u mnogim slučajevima, ovisiti o dostupnosti kratkoročnih sredstava za financiranje. Stoga je Direktivom 2014/59 predviđeno (članak 99.) uspostavljanje europskog sustava koji se sastoji od: (i.) nacionalnih aranžmana financiranja (članci 100. do 105.); (ii.) pozajmljivanja između nacionalnih aranžmana financiranja (članak 106.) i (iii.) uzajamnosti nacionalnih aranžmana financiranja u slučaju sanacije grupe (članak 107.).

39.

Svaka država članica trebala je uspostaviti vlastiti nacionalni aranžman financiranja i osigurati da ima financijska sredstva, pod nadzorom njezina sanacijskog tijela, koja treba upotrebljavati kako bi se osigurala učinkovita primjena instrumenata sanacije ( 11 ).

40.

Nacionalni sanacijski fondovi pune se trima vrstama sredstava ( 12 ):

41.

Člankom 102. stavkom 1. Direktive 2014/59 unaprijed se utvrđuje iznos redovnih doprinosa. Države članice moraju osigurati da u razdoblju od stupanja na snagu te direktive (1. siječnja 2015.) do 31. prosinca 2024.„dostupna financijska sredstva njihovih aranžmana financiranja dosegnu najmanje 1 % iznosa osiguranih depozita svih institucija s odobrenjem za rad na njihovu državnom području” ( 13 ).

42.

Redovne doprinose treba prikupljati barem jednom godišnje i uzeti u obzir veličinu financijske institucije i izloženost njezinih djelatnosti riziku ( 14 ). U Delegiranoj uredbi 2015/63 utvrđeni su elementi i postupak za njihov izračun.

43.

Ako redovni doprinosi nisu dovoljni za pokrivanje slučajeva na koje se upućuje u članku 104. stavku 1. Direktive 2014/59, tom se odredbom državama članicama omogućava da od kreditnih institucija sa sjedištem na njihovu državnom području prikupljaju izvanredne ili ex‑post doprinose.

44.

Izvanredni ex‑post doprinosi ne prelaze iznos koji je triput veći od godišnjeg iznosa redovnih doprinosa. Izračunavaju se slično kao i redovni doprinosi te se njima upravlja na sličan način.

45.

Direktiva 2014/59 i Delegirana uredba 2015/63 primjenjuju se u svim državama članicama Unije od 1. siječnja 2015. Međutim, za 19 zemalja europodručja koje sudjeluju u bankovnoj uniji (među njima je i Italija) uvođenje SRM‑a od 1. siječnja 2016. preklopilo se s tim dvama pravilima.

46.

Naime, od 1. siječnja 2016., na temelju Uredbe o SRM‑u:

47.

Stoga je SRF aranžman financiranja SRM‑a. Njegova je svrha postupno zamijeniti (u razdoblju od osam godina, od 2016. do 2024.) nacionalne fondove za oporavak financijskih institucija pod nadzorom SSM‑a i SRM‑a. Nacionalni fondovi i dalje će postojati samo za manje značajne institucije država članica uključenih u bankovnu uniju ( 15 ).

48.

Člancima 67. do 79. Uredbe br. 806/2014 uređuje se SRF na gotovo jednak način utvrđen u Direktivi 2014/59 za nacionalne sanacijske fondove. To je slučaj u pogledu njegovih prihoda ( 16 ), u pogledu njegovih sredstava ( 17 ) i u pogledu načina izračuna redovnih i izvanrednih doprinosa ( 18 ).

49.

SRF je poseban zbog postupnog objedinjavanja svojih sredstava, predviđenog Uredbom br. 806/2014 i primijenjenog u skladu s međuvladinim sporazumom između država članica Unije koje sudjeluju u bankovnoj uniji („Sporazum o prijenosu i objedinjavanju doprinosa u jedinstveni fond za sanaciju” sastavljen u Bruxellesu 21. svibnja 2014.) ( 19 ).

50.

SRF se puni financijskim sredstvima koja prikupljaju nacionalni sanacijski fondovi ( 20 ). Iako se u početku sastojao od „nacionalnih odjeljaka”, oni se postupno objedinjuju tijekom prijelaznog razdoblja od osam godina. Objedinjavanje prikupljenih prihoda započelo je s 40 % u prvoj godini i 20 % u drugoj godini, da bi se tijekom preostalih šest godina iznosi izjednačavali sve dok nacionalni odjeljci ne prestanu postojati.

51.

U članku 3. stavcima 3. i 5. Sporazuma od 21. svibnja 2014. navedeno je sljedeće:

52.

Sud koji je uputio zahtjev želi znati je li „promjena statusa”, u skladu s člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63, transakcija društva kojom matično društvo sa sjedištem u drugoj državi članici preuzima (spajanje preuzimanjem) kreditnu instituciju koja je dotad bila pod nadzorom nacionalnog sanacijskog tijela.

53.

Pitanje ima smisla ako se napomene da, na temelju te odredbe, „promjena statusa institucije […] tijekom razdoblja doprinosa ne utječe na godišnji doprinos koji se plaća za tu godinu”. Rasprava se usredotočuje na razjašnjavanje toga je li institucija, u okolnostima kao što su to one u predmetnom slučaju, obvezna platiti odgovarajući doprinos za navedeno razdoblje u cijelosti ili samo razmjerni dio tog doprinosa (odnosno, razmjerno broju mjeseci u kojima je bila pod nadzorom tijela prve države članice).

54.

SSB International smatra da taj pojam treba usko tumačiti na način da se njime ne obuhvaća spajanje preuzimanjem, nego samo promjene u veličini financijskih institucija. Suprotno tomu, Komisija, talijanska središnja banka, španjolska i talijanska vlada predlažu široko tumačenje na način da „promjena statusa”, kao autonomni pojam prava Unije, podrazumijeva prekogranične transakcije spajanja preuzimanjem. Ono bi se stoga primijenilo na preuzimanje SSB‑a Italia koje je proveo SSB International.

55.

Slažem se s tim drugim mišljenjem.

56.

Člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63 zahtijeva se njegova ujednačena primjena u svim državama članicama. Pojam „promjena stanja” ili „promjena statusa” ( 22 ) institucije sadržan tim pravilom treba tumačiti kao autonomni pojam prava Unije, tim više što se u odredbi uopće ne upućuje na nacionalno pravo.

57.

U skladu s uobičajenom hermeneutičkom metodom u sudskoj praksi Suda ( 23 ), primijenit ću kriterije za doslovno, sustavno i teleološko tumačenje.

58.

Sa stajališta doslovnog tumačenja, do „promjene statusa” financijske institucije dolazi ako se promijeni njezina pravna ili činjenična situacija na način da se može izmijeniti, u načelu, primjena Direktive 2014/59 i Delegirane uredbe 2015/63.

59.

Među tim promjenama nalazi se naravno promjena veličine, na koju se implicitno upućuje u umetnutom rečeničnom dijelu „uključujući male institucije”, koji se nalazi u potonjoj odredbi. Međutim, to je samo jedan od oblika promjene statusa, ali ne i jedini.

60.

Direktiva 2014/59 i Delegirana uredba 2015/63 (osobito njezin članak 10.) sadržavaju pojednostavljena i povoljnija pravila za izračun redovnih doprinosa malih institucija ( 24 ). Iz toga ne proizlazi da su jedine nevažne promjene statusa, u skladu s člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63, promjene veličine financijskih institucija čiji je cilj iskoristiti povoljniji sustav doprinosa.

61.

Točno je da se Delegiranom uredbom 2015/63 (kao i Provedbenom uredbom 2015/81 za institucije pod nadzorom SRM‑a) nastoje spriječiti promjene financijskih institucija kojima bi se njihova veličina umjetno smanjila, odnosno promjene koje imaju za cilj da se na institucije primjenjuje pojednostavljeni sustav izračuna redovnih doprinosa.

62.

Međutim, sa stajališta doslovnog tumačenja, promjene statusa financijskih institucija na koje se upućuje u članku 12. stavku 2. Delegirane uredbe 2015/63 ne odnose se samo na smanjenje veličine ili dimenzije navedenih institucija. S tog tekstualnog stajališta, sporni pojam dopušta da se njime obuhvate i drugi slučajevi.

63.

Doslovnim tumačenjem članka 12. stavka 2. Delegirane uredbe 2015/63 također je moguće odbaciti redukcionistički argument SSB‑a International, prema kojem se promjene statusa poistovjećuju samo s izmjenama strukture društva ili veličine financijske institucije, pod uvjetom da se ona i dalje nalazi na državnom području države i stoga u okviru nacionalnog mehanizma za sanaciju.

64.

Tim bi se argumentom iz promjena statusa isključila prekogranična spajanja preuzimanjem ( 25 ) s obzirom na to da u tom pogledu nema nikakvog upućivanja u članku 12. stavku 2. Delegirane uredbe 2015/63. Osim toga, kao što ću ubrzo objasniti, to bi bilo protivno logici Direktive 2014/59, kojom se uspostavlja integrirani europski sustav aranžmana financiranja sanacija banaka ( 26 ).

65.

Sa stajališta sustavnog tumačenja, ne treba zanemariti da se Uredbom br. 806/2014 uvodi jedinstveni fond za sanaciju u kojem se postupno objedinjuju nacionalni sanacijski fondovi zemalja uključenih u bankovnu uniju. U tom se kontekstu ne može čak ni strogo govoriti o prekograničnim spajanjima preuzimanjem s obzirom na to da iznos redovnih doprinosa utvrđuje SRB te se prikuplja u nacionalne fondove da bi se kasnije uključio u SRF.

66.

Stoga pojam „promjena statusa”, u kontekstu Direktive 2014/59 i ostalih pravila u tom području, obuhvaća prekogranična spajanja preuzimanjem, zbog čega ona nisu važna za izračun redovnih doprinosa.

67.

Naime, prema Komisijinu rasuđivanju, u članku 12. Delegirane uredbe 2015/63:

68.

Članak 12. stavak 2. Delegirane uredbe 2015/63 treba tumačiti u skladu s dvama ciljevima svojstvenima osnivanju nacionalnih sanacijskih fondova, odnosno: (a) nužnom stabilnošću u izračunu redovnih doprinosa i (b) postupnim objedinjavanjem i centralizacijom tih fondova.

69.

Člankom 102. i člankom 103. stavkom 1. Direktive 2014/59 te člankom 4. Delegirane uredbe 2015/63 nalaže se godišnje prikupljanje ( 27 ) redovnih doprinosa kako bi sredstva aranžmana financiranja postupno dosegnula (do 31. prosinca 2024.) najmanje 1 % iznosa osiguranih depozita svih institucija s odobrenjem za rad na njihovu državnom području.

70.

U okviru postizanja tog cilja nacionalno sanacijsko tijelo mora utvrditi iznose redovnih doprinosa u skladu sa situacijom financijskih institucija na dan 1. siječnja svake porezne godine. Stoga te institucije, na temelju članka 14. stavka 1. Delegirane uredbe 2015/63, moraju sanacijskom tijelu dostaviti posljednje odobrene financijske izvještaje dostupne prije 31. prosinca godine koja prethodi razdoblju doprinosa, zajedno s mišljenjem ovlaštenog revizora ili revizorskog društva ( 28 ).

71.

Kao što se može vidjeti, redovni doprinosi izračunavaju se na temelju „fiksne slike” financijskih institucija pod nadležnošću nacionalnog tijela na dan 1. siječnja svake godine, u skladu s financijskim podacima koje dostavljaju te institucije.

72.

Stabilnost u izračunu neophodna je kako bi se redovni doprinosi mogli postupno povećavati dok ne dosegnu 1 % depozita u 2024. Kad bi sanacijska tijela morala uzimati u obzir promjene u pravnoj i financijskoj situaciji institucija do kojih dolazi tijekom cijele poslovne godine, teško bi se mogla postići razina utvrđena Direktivom 2014/59.

73.

Stoga se člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63, kao opće pravilo, nalaže to da su promjene statusa institucija tijekom poslovne godine nevažne za izračun redovnih doprinosa. Tim se pravilom potvrđuje da na temelju Delegirane uredbe 2015/63 nije dopušteno ponovno izračunati godišnje redovne doprinose s obzirom na promjene do kojih je došlo u institucijama tijekom te poslovne godine, kao što to Komisija pravilno ističe.

74.

Direktiva 2014/59 i Uredba o SRM‑u imaju za cilj postupno objedinjavanje i centralizaciju nacionalnih sanacijskih fondova. S tim je ciljem usklađenije tumačenje pojma „promjena statusa” koji uključuje prekogranična spajanja preuzimanjem, zbog čega ona postaju nevažna za izračun redovnih doprinosa.

75.

U zemljama europodručja osnivanje, u 2015., nacionalnih sanacijskih fondova (Direktivom 2014/59 i Delegiranom uredbom 2015/63) provedeno je zajedno s uvođenjem, u 2016., SRM‑a i SRF‑a ( 29 ). U tom kontekstu razlika između nacionalnih i prekograničnih spajanja preuzimanjem počinje gubiti smisao u pogledu plaćanja redovnih doprinosa.

76.

Uvođenje SRM‑a podrazumijevalo je jedinstveni i centralizirani sanacijski sustav za značajne financijske institucije. Taj se sustav temelji na jedinstvenom fondu (SRF‑u pod nadzorom SRB‑a), iako još funkcionira s nacionalnim odjeljcima koji će se postupno objedinjavati do 2024. Zbog toga se može odbaciti teza SSB‑a International, koji zagovara strogo odvajanje nacionalnih sanacijskih fondova ( 30 ), jer se ona ne može obraniti čak ni za prijelaznu poslovnu godinu 2015.

77.

Čak i da se prihvati takvo strogo odvajanje, i dalje bi mi se činilo da promjene statusa nastale prekograničnim spajanjem preuzimanjem nisu važne za izračun redovnih doprinosa. Budući da se članak 12. stavak 2. Delegirane uredbe 2015/63 primjenjuje na tijelo zemlje u kojoj se nalazi institucija koja je predmet preuzimanja (u ovom slučaju Italije) i na tijelo zemlje u kojoj se nalazi matična institucija (Njemačke), ne može doći do dvostrukog oporezivanja: SSB International platio bi godišnji doprinos za 2015. talijanskom sanacijskom fondu u ime SSB‑a Italia a da pritom ne poveća svoj doprinos istovjetnom njemačkom fondu u 2015. (kad je riječ o imovini i izloženosti njegova društva kćeri riziku, koje je on preuzeo 5. srpnja 2015.).

78.

U slučajevima spajanja preuzimanjem do kojih je došlo tijekom neke poslovne godine institucija preuzimateljica mora nacionalnom sanacijskom fondu države u kojoj institucija koja je predmet preuzimanja ima sjedište platiti godišnji doprinos u cijelosti. Kao što sam već naveo, za njegov izračun mora uzeti u obzir postojeću situaciju na dan 1. siječnja porezne godine, pri čemu su nevažne naknadne promjene statusa, među ostalim, prekogranična spajanja preuzimanjem.

79.

Od tog općeg pravila, utvrđenog u članku 12. stavku 2. Delegirane uredbe 2015/63, predviđena je samo jedna iznimka u stavku 1. tog članka, a riječ je o plaćanju djelomičnog doprinosa pro rata temporis koje se odnosi na nove financijske institucije. Posebno rješenje za tu pretpostavku ne može se ekstrapolirati do te mjere da se u pitanje dovede opće pravilo (odnosno, nevažnost promjena statusa).

80.

Stoga se ne može prihvatiti zahtjev smanjenja godišnjeg doprinosa ako promjena statusa financijske institucije zakonski nije važna. Slična primjena koju je predložio SSB International stoga nije dopuštena.

81.

Ukratko, sud koji je uputio zahtjev želi znati primjenjuju li se na izvanredne doprinose, u slučaju prekograničnog spajanja preuzimanjem, ista pravila kao i na redovne doprinose.

82.

Odgovori stranaka koje su podnijele očitovanja uvelike se razlikuju:

83.

U skladu s člankom 104. stavkom 1. Direktive 2014/59, izvanredne ex‑post doprinose prikupljaju nacionalna sanacijska tijela „[a]ko dostupna financijska sredstva nisu dovoljna za pokrivanje gubitaka, troškova ili drugih rashoda nastalih uporabom aranžmana financiranja”.

84.

U istoj odredbi navedeno je da se izvanredni ex‑post doprinosi raspodjeljuju među institucijama u skladu s pravilima utvrđenima u članku 103. stavku 2. pod uvjetom da ne prelaze iznos koji je triput veći od godišnjeg iznosa redovnih doprinosa. Osim toga, članak 103. stavci 4. do 8. također se primjenjuju na izvanredne doprinose, kako je utvrđeno člankom 104. stavkom 2. Direktive 2014/59.

85.

Prema mojem mišljenju, upućivanja iz članka 104. Direktive 2014/59 na pravni sustav redovnih doprinosa ne znače da su izvanredni doprinosi njihova preslika. Ako je način izračuna izvanrednih doprinosa istovjetan načinu izračuna redovnih doprinosa, koji je točno utvrđen Delegiranom uredbom 2015/63, mijenja se gornja granica ili ograničenje jer izvanredni doprinosi mogu dosegnuti iznos koji je do triput veći od godišnjeg iznosa redovnih doprinosa. Člankom 104. stavkom 3. predviđa se i da se plaćanje izvanrednih doprinosa može djelomično ili u cijelosti odgoditi ( 31 ), što nije propisano za redovne doprinose. Još je važnije to da se također razlikuju trenutak i logika kojima se opravdava prikupljanje redovnih i izvanrednih doprinosa.

86.

Sanacijska tijela naplaćuju izvanredne doprinose kada moraju izvršiti transakcije kojima se smanjuje iznos u nacionalnom fondu i kada su dodatni prihodi potrebni kako bi se dosegnuo iznos sredstava utvrđen na godišnjoj razini. Stoga su izvanredni doprinosi nepredvidljivi, odnosno ne mogu se planirati poput redovnih doprinosa koji se prikupljaju za kalendarsku godinu oporezivanja u skladu sa situacijom institucija na dan 1. siječnja.

87.

Iznos izvanrednih doprinosa stoga ovisi o potrebi refinanciranja nacionalnog sanacijskog fonda, s obzirom na sredstva potrošena u konkretnim postupcima sanacije ( 32 ). Zbog same prirode tih doprinosa trenutak u kojem ih treba naplatiti nije izvjestan jer ovisi o danu provedbe postupaka sanacije koji dovode do deficita u fondu.

88.

S obzirom na njihovu nepredvidljivost i nemoguće planiranje, smatram da se, kao što to navodi Komisija, izvanredni doprinosi mogu zahtijevati samo od institucija pod nadležnošću nacionalnog sanacijskog fonda na dan donošenja odgovarajuće odluke.

89.

U načelu, upravo institucije koje djeluju u državnom financijskom sustavu prilikom naplate izvanrednih doprinosa stvaraju rizik kojim se određuje njihovo davanje (odnosno rizik zbog kojeg se provode postupci sanacije u okviru kojih su potrošena sredstva iz fonda). Institucije koji više nisu pod nadležnošću sanacijskog tijela u poslovnoj godini u kojoj su utvrđeni izvanredni doprinosi općenito manje utječu na rizik koji dovodi do postupaka sanacije.

90.

To je tumačenje u skladu s člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63 u kojem je samo riječ o smanjenju učinka promjena statusa u odnosu na redovne doprinose, a u kojem se ne navode izvanredni doprinosi ( 33 ). Stoga ih institucija koja se spoji sa svojom matičnom institucijom druge države članice, prije nego što sanacijsko tijelo naloži plaćanje izvanrednih doprinosa, nije obvezna platiti u državi u kojoj više nema sjedište.

91.

U skladu s tim, institucija preuzimateljica treba platiti izvanredne doprinose koje je donio sanacijski fond države njezina sjedišta, uključujući u njihov izračun imovinu institucije koja je predmet preuzimanja, a da se pritom ne može koristiti plaćanjem pro rata temporis predviđenim člankom 12. stavkom 1. Delegirane uredbe 2015/63 za institucije koje ulaze u financijski sustav dotične države. Na taj se način sprečavaju radnje čiji je cilj da se na temelju promjena statusa izbjegne plaćanje izvanrednih doprinosa.

92.

Stoga promjena statusa institucije utječe na prikupljanje izvanrednih doprinosa koje treba provesti u skladu s „fiksnom slikom” bankarskog sektora u trenutku njihova donošenja, pri čemu se oporezuju institucije koje su u tom trenutku pod nadležnošću sanacijskog tijela.

93.

Sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li tumačenje pojma „promjena statusa” iz članka 12. stavka 2. Delegirane uredbe 2015/63 primijeniti na situaciju u kojoj su se spajanje i posljedični prestanak postojanja institucije dogodili 2015., u trenutku kada Italija još nije službeno osnovala nacionalno sanacijsko tijelo i nacionalni fond te kada doprinosi još nisu bili izračunani.

94.

Odgovor na to pitanje zahtijeva analizu prijelaznog sustava uspostavljenog Direktivom 2014/59 i Delegiranom uredbom 2015/63 u pogledu uvođenja, izračuna i prikupljanja redovnih doprinosa za poslovnu godinu 2015.

95.

Stajališta se u tom pogledu ponovno razlikuju:

96.

Člankom 130. stavkom 1. Direktive 2014/59 utvrđuje se da države članice donose i objavljuju zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom do 31. prosinca 2014. i pojašnjava da ih države članice primjenjuju od 1. siječnja 2015.

97.

Nedvojbeno je da je Italija sa zakašnjenjem prenijela tu direktivu u svoje nacionalno pravo. Provedbeno pravilo (Zakonodavna uredba br. 180/2015) stupilo je na snagu 16. studenoga 2015. te je talijanska središnja banka, u svojstvu nacionalnog sanacijskog tijela, sanacijski fond uspostavila tek 18. studenoga 2015. i zatim od financijskih institucija (uključujući SSB International) tražila plaćanje redovnih i izvanrednih doprinosa redom 23. i 26. studenoga 2015.

98.

Što se tiče Delegirane uredbe 2015/63, ona je stupila na snagu 6. veljače 2015., iako je njezinim člankom 21. drugim podstavkom utvrđeno da se „[o]na […] primjenjuje od 1. siječnja 2015.”. Stoga je ta uredba, za koju se nije zahtijevalo da se prenese u talijansko nacionalno pravo, bila na snazi kada je došlo do spajanja preuzimanjem SSB‑a Italia.

99.

Zbog kasnijeg donošenja Direktive 2014/59 ( 34 ) i Delegirane uredbe 2015/63 preporučeno je da se u potonju uredbu uključe prijelazne odredbe kojima bi se omogućilo prikupljanje odgovarajućih redovnih doprinosa za poslovnu godinu 2015. Te su mjere sadržane u članku 20. stavcima 1., 2. i 3. i 4. Delegirane uredbe 2015/63, iz čijeg sadržaja, u odnosu na činjenice u sporu, proizlazi da:

100.

Članak 20. Delegirane uredbe 2015/63 ne sadržava nijednu prijelaznu ili odstupajuću odredbu u pogledu izračuna redovnih doprinosa. To znači, u skladu s kriterijima Suda u području prijelaznog prava ( 35 ), da je taj izračun trebalo utvrditi 2015. prema općem pravilu predviđenom Direktivom 2014/59 i razvijenom Delegiranom uredbom 2015/63.

101.

Referentni je datum za izračun redovnih doprinosa 1. siječnja odgovarajuće poslovne godine, pri čemu nisu važne promjene statusa institucija do kojih je došlo u toj godini.

102.

Posljedično, na temelju Delegirane uredbe 2015/63 plaćanje odgovarajućih redovnih doprinosa za 2015. moglo se zahtijevati od svih institucija koje su imale sjedište u Italiji 1. siječnja 2015. U tom je kontekstu bespredmetna činjenica da je institucija prestala postojati kao posljedica prekograničnog spajanja preuzimanjem.

103.

Treba uzeti u obzir da se redovni doprinosi plaćaju na godišnjoj osnovi i da je njihovo prikupljanje u bitnome utvrđeno Direktivom 2014/59, uključujući od poslovne godine 2015. Delegiranom uredbom 2015/63 utvrđene su prethodno navedene prijelazne odredbe kojima je omogućeno da se prikupljanje za 2015. provede kasnije. Talijanska je država, iako je sa zakašnjenjem prenijela Direktivu 2014/59, na vrijeme donijela nacionalno provedbeno pravilo (Zakonodavnu uredbu br. 180/2015) kako bi ispoštovala raspored prikupljanja predviđen člankom 20. Delegirane uredbe 2015/63.

104.

Slijedom toga, smatram da ovdje nije riječ o slučaju retroaktivne primjene Zakonodavne uredbe br. 180/2015, kao što to tvrdi SSB. Prije je riječ o primjeni prijelaznih pravila za prikupljanje godišnjih doprinosa za 2015., utvrđenih člankom 20. Delegirane uredbe 2015/63, u skladu s Direktivom 2014/59, kojom su ranije uređeni bitni elementi tih doprinosa.

105.

Zbog toga smatram da nije nužno analizirati je li Delegirana uredba 2015/63 bila primjenjiva i je li proizvodila izravan učinak (također u Italiji) od 1. siječnja 2015. Međutim, razmotrit ću to pitanje za slučaj da ga Sud postavi.

106.

SSB International tvrdi da se Delegirana uredba nije mogla izravno primjenjivati u državi članici ako Direktiva koju nadopunjuje još nije bila prenesena u nacionalno pravo te države. Stoga Delegiranu uredbu 2015/63 ne bi bilo moguće primijeniti na SSB Italia s obzirom na to da je Direktiva 2014/59 u talijansko pravo prenesena 16. studenoga 2015., odnosno na dan kada SSB Italia više nije postojao jer ga je 6. srpnja 2015. preuzeo SSB International.

107.

Ne slažem se s tom argumentacijom. Točno je da, općenito, Sud ne priznaje obrnuti vertikalni izravan učinak direktiva ( 36 ). Međutim, to pravilo treba prilagoditi u predmetu poput ovog jer je Direktiva 2014/59, koja je temeljno pravilo, u članku 103. stavcima 7. i 8. sadržavala delegiranje ( 37 ), na temelju kojeg je Komisija donijela delegirani akt (Delegirana uredba 2015/63) s ciljem:

108.

Prema mojem mišljenju, Delegiranom uredbom 2015/63 ne prekoračuje se mandat ovlašćujućeg akta ( 38 ) kada se njome utvrđuju rokovi za uobičajeni postupak prikupljanja godišnjih redovnih doprinosa. Ne prekoračuje se ni u odnosu na temeljni zakonodavni akt kada se u njezinu članku 20. utvrđuju odredbe primjenjive na poslovnu godinu 2015. Kao što sam to već napomenuo, zbog skraćenog roka za prenošenje Direktive 2014/59 i kašnjenja u njezinu uključivanju u nacionalna prava, te prijelazne odredbe postale su nužne kako bi se omogućilo prikupljanje redovnih doprinosa za 2015.

109.

Stoga se Delegirana uredba 2015/63 kao izravno primjenjivo pravilo u talijanskom pravnom poretku primjenjivala od 1. siječnja 2015. te je otada, nakon stupanja na snagu, sama po sebi mogla proizvoditi pravne učinke.

110.

Djelotvornost Delegirane uredbe 2015/63 (za koju smatram da je samodostatna na način da može biti predmet izravne primjene) ne bi bilo logično uvjetovati prenošenjem Direktive 2014/59 u nacionalno pravo. Kad bi to bio slučaj, bilo koja država članica mogla bi neutralizirati i odgoditi izravnu primjenu Delegirane uredbe tako da samo zakasni s prenošenjem osnovne direktive. Kao što to ističu Komisija i talijanska središnja banka, to zakašnjenje bilo bi na štetu ujednačene primjene Delegirane uredbe, koja se bi se u nekim državama članicama primjenjivala prije, a u nekima kasnije.

111.

Osim toga, zakašnjenje bi imalo negativne posljedice za ujednačeno financiranje nacionalnih sanacijskih fondova i, u konačnici, SRF‑a. Kad Delegirana uredba 2015/63 ne bi bila primjenjiva u Italiji od 1. siječnja 2015., u talijanski sanacijski fond mogao bi se uplatiti samo manji postotak redovnog doprinosa za 2015. (doprinos nakon 16. studenoga 2015., dana stupanja na snagu nacionalnog pravila kojim se prenosi Direktiva). Osim toga, u tim okolnostima, talijanski sanacijski fond ne bi 2016. u SRF uplatio razmjerni dio koji mu pripada s obzirom na veličinu talijanskih financijskih institucija.

112.

Posljedično, na temelju prijelaznih odredbi iz članka 20. Delegirane uredbe 2015/63 plaćanje ex ante doprinosa za poslovnu godinu 2015. moglo se zahtijevati od financijske institucije koja je u jednom dijelu te poslovne godine bila pod nadležnošću nacionalnog sanacijskog tijela i koja je to prestala biti na temelju prekograničnog spajanja preuzimanjem. Odredbe Delegirane uredbe 2015/63 o ex ante doprinosima bile su izravno primjenjive u Italiji tijekom poslovne godine 2015., neovisno o datumu prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno pravo.

113.

U skladu s prethodno navedenim, predlažem Sudu da Tribunaleu Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) odgovori na sljedeći način:

„Članak 12. stavak 2. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/63 od 21. listopada 2014. o dopuni Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s ex ante doprinosima aranžmanima financiranja sanacije, u vezi s navedenom direktivom, treba tumačiti na način da: