Predmet C-493/17

Postupak koji su pokrenuli Heinrich Weiss i dr.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverfassungsgericht)

„Zahtjev za prethodnu odluku – Ekonomska i monetarna politika – Odluka (EU) 2015/774 Europske središnje banke – Valjanost – Program kupnje vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Članci 119. i 127. UFEU‑a – Ovlasti ESB‑a i Europskog sustava središnjih banaka – Održavanje stabilnosti cijena – Proporcionalnost – Članak 123. UFEU‑a – Zabrana monetarnog financiranja država članica europodručja”

Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 11. prosinca 2018.

  1. Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Granice – Pokretanje postupka pred nacionalnim sudom koji ne priznaje obvezujuću prirodu odluka Suda –Pitanje koje se odnosi na tumačenje prava Unije ili na valjanost Unijina akta – Dopuštenost

    (čl. 267. UFEU-a)

  2. Prethodna pitanja – Ocjena valjanosti – Pitanje koje se odnosi na valjanost općeg akta Unije koji nije bio predmet provedbenih mjera u nacionalnom pravu – Pokretanje postupka pred nacionalnim sudom povodom stvarnog spora u kojem se podredno ističe pitanje valjanosti – Dopuštenost

    (čl. 267. UFEU-a)

  3. Prethodna pitanja – Ocjena valjanosti –Pitanje koje se odnosi na valjanost akta Europskog sustava središnjih banaka – Akt koji se odnosi na provedbu programa kupnje vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Dopuštenost

    (čl. 5. st. 2. UEU-a; čl. 267. UFEU-a; Odluka 2015/774 Europske središnje banke)

  4. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Područje primjene – Program kupnje Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Uključenost

    (čl. 127. st. 1. i čl. 282. st. 2. UFEU-a; Protokol br. 4 priložen UEU-u i UFEU-u, čl. 18. st. 1.; Odluka Europske središnje banke 2015/774, uvodna izjava 4.)

  5. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Područje primjene – Program transakcija na otvorenom tržištu koji provodi Europski sustav središnjih banaka – Uključenost – Mjere koje podrazumijevaju predvidljive učinke i na koje politička ekonomija svjesno pristaje – Nepostojanje utjecaja

    (čl. 119., čl. 127. st. 1., čl. 130. i čl. 282. st. 3. UFEU-a)

  6. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Program kupnje Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje

    (čl. 5. st. 4. UEU-a; čl. 119. st. 2. i čl. 127. st. 1. UFEU-a; Odluka Europske središnje banke 2015/774, uvodne izjave 4. i 7. i čl. 5.)

  7. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Zabrana monetarnog financiranja – Područje primjene – Program kupnje Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Isključenost – Pretpostavke

    (čl. 123. st. 1. UFEU-a; Odluka Europske središnje banke 2015/774)

  8. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Zabrana monetarnog financiranja – Povreda – Pretpostavke – Program kupnje Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Postojanje jamstava koja mogu isključiti sigurnost dijela privatnih subjekata u pogledu budućeg otkupa ESSB-a, na sekundarnim tržištima, državnih obveznica koje su ti subjekti eventualno stekli od država članica – Nepostojanje povrede

    (čl. 123. st. 1. UFEU-a; Odluka Europske središnje banke 2015/774)

  9. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Zabrana monetarnog financiranja – Povreda – Pretpostavke – Program kupnje Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Neizuzimanje od poticanja, za države članice, da vode zdravu proračunsku politiku – Nepostojanje povrede

    (čl. 123. st. 1. UFEU-a; Odluka Europske središnje banke 2015/774)

  10. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Zabrana monetarnog financiranja – Povreda – Pretpostavke – Program kupnje Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – ESSB-ovo čuvanje stečenih državnih obveznica do njihova dospijeća – Nepostojanje povrede

    (čl. 123. st. 1. UFEU-a; Odluka Europske središnje banke 2015/774)

  11. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Zabrana monetarnog financiranja – Povreda – Pretpostavke – Program kupnje Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Stjecanje državnih obveznica s negativnim prinosom do dospijeća – Nepostojanje povrede

    (čl. 123. st. 1. UFEU-a; Protokol br. 4 priložen UEU-u i UFEU-u, čl. 18. st. 1.; Odluka Europske središnje banke 2015/774)

  1.  Vidjeti tekst odluke.

    (t. 18., 19.)

  2.  Vidjeti tekst odluke.

    (t. 20., 21.)

  3.  Vidjeti tekst odluke.

    (t. 23.-25.)

  4.  Iz sudske prakse Suda proizlazi da se radi utvrđenja je li određena mjera u domeni monetarne politike ponajprije valja osvrnuti na njezine ciljeve. Također su relevantna sredstva koja se u okviru te mjere koriste za ostvarivanje navedenih ciljeva (presude od 27. studenoga 2012., Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, t. 53. i 55. i od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C-62/14, EU:C:2015:400, t. 46.).

    Kao prvo, što se tiče ciljeva Odluke 2015/774, iz njezine uvodne izjave 4. proizlazi da je njezin cilj doprinijeti vraćanju stopa inflacije na razine koje su ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju. U tom je pogledu važno istaknuti da su autori Ugovorâ odlučili definirati glavni cilj Unijine monetarne politike, odnosno održavanje stabilnosti cijena, na općenit i apstraktan način a da nisu precizno utvrdili kako bi se navedeni cilj trebao konkretizirati u kvantitativnom smislu. Doista, konkretizacija cilja održavanja stabilnosti cijena – kao što je to održavanje u srednjoročnom razdoblju stopa inflacije ispod, ali blizu 2 %, kako to čini ESSB od 2003. – nije zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni i ne izlazi iz okvira utvrđenog UFEU-om. Kao što je to izložio ESB, takva se odluka može valjano temeljiti, među ostalim, na nepreciznosti instrumenata za mjerenje inflacije, postojanju znatnih razlika u inflaciji unutar europodručja i potrebi za zadržavanjem granice sigurnosti radi sprečavanja moguće pojave rizika od deflacije. Iz toga slijedi, kao što to tvrdi ESB i kao što to, uostalom, ističe sud koji je uputio zahtjev, da se poseban cilj iz uvodne izjave 4. Odluke 2015/774 može dovesti u vezu s glavnim ciljem Unijine monetarne politike, koji proizlazi iz članka 127. stavka 1. i članka 282. stavka 2. UFEU-a. Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje okolnošću koju ističe sud koji je uputio zahtjev, prema kojoj PSPP ima znatne posljedice na bilance poslovnih banaka kao i na uvjete financiranja država članica europodručja.

    Kao drugo, što se tiče sredstava koja su za postizanje cilja održavanja stabilnosti cijena dostupna u okviru Odluke 2015/774, nesporno je da se PSPP temelji na kupnji državnih obveznica na sekundarnim tržištima. Doista, iz članka 18. stavka 1. Protokola o ESSB-u i ESB-u, koji se nalazi u poglavlju IV. tog protokola, jasno proizlazi da radi ostvarivanja ESSB-ovih ciljeva i izvršenja zadaća koje su mu povjerene primarnim pravom ESB i nacionalne središnje banke država članica načelno mogu intervenirati na tržištima kapitala izravnom kupnjom i prodajom utrživih instrumenata u eurima.. Iz toga proizlazi da se u slučaju operacija predviđenih Odlukom 2015/774 upotrebljava jedan od instrumenata monetarne politike koji je predviđen primarnim pravom (vidjeti po analogiji presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 54.). Uzimajući u obzir sve navedeno, a s obzirom na cilj Odluke 2015/774 i sredstva predviđena za njegovo postizanje, takva odluka ulazi u područje monetarne politike.

    (t. 53.-58., 68.-70.)

  5.  U tom pogledu valja istaknuti da je člankom 127. stavkom 1. UFEU-a, među ostalim, predviđeno da ESSB, s jedne strane, ne dovodeći u pitanje svoj glavni cilj održavanja stabilnosti cijena, podržava opće ekonomske politike u Uniji i da, s druge strane, mora djelovati u skladu s načelima određenima člankom 119. UFEU-a. Iz toga slijedi da autori Ugovorâ nisu namjeravali u okviru institucionalne ravnoteže utvrđene odredbama glave VIII. UFEU-u, dio koje je ESSB-ova neovisnost, zajamčena člankom 130. i člankom 282. stavkom 3. UFEU-a, u potpunosti razdvojiti ekonomsku i monetarnu politiku.U tom kontekstu valja podsjetiti na to da se mjera monetarne politike ne može poistovjetiti s mjerom ekonomske politike samo zato što može imati neizravne učinke koji se mogu ostvarivati i u okviru ekonomske politike (u tom pogledu, vidjeti presude od 27. studenoga 2012., Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, t. 56., te presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 52.). Ne može se prihvatiti poimanje suda koji je uputio zahtjev prema kojem se nijedan učinak programa operacija na otvorenom tržištu, koji je ESSB prilikom uspostavljanja tog programa svjesno prihvatio i sa sigurnošću predvidio, ne može smatrati njegovim „neizravnim učinkom”.

    Konkretnije, kao što je to ESB iznio pred Sudom, prijenos učinka ESSB-ovih mjera monetarne politike na kretanja cijena uključuje, među ostalim, poticanje odobravanja kredita gospodarstvu i promjene u ponašanju gospodarskih subjekata i pojedinaca u pogledu investicija, potrošnje i štednje. Slijedom toga, kako bi utjecao na stope inflacije, ESSB mora donositi mjere koje imaju određene učinke na realno gospodarstvo koji bi se, u druge svrhe, mogli osigurati i u okviru ekonomske politike. Osobito, kada održavanje stabilnosti cijena zahtijeva od ESSB‑a da nastoji povećati inflaciju, mjere koje ESSB mora donijeti kako bi se u tu svrhu olakšali monetarni i financijski uvjeti u europodručju mogu uključivati djelovanje na kamatne stope za državne obveznice, među ostalim, zbog ključnog utjecaja tih kamatnih stopa na određivanje kamatnih stopa mjerodavnih za različite gospodarske aktere (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. C-62/14, EU:C:2015:400, t. 78. i 108.). U tim bi okolnostima isključiti svaku mogućnost za ESSB da donosi takve mjere kada su njihovi učinci predvidljivi i kada se na njih svjesno pristaje u stvarnosti značilo zabraniti ESSB-u upotrebu sredstava koja su mu za potrebe ostvarivanja ciljeva monetarne politike dana na raspolaganje Ugovorima te bi to, osobito u kontekstu situacije ekonomske krize koja podrazumijeva rizik od deflacije, moglo činiti prepreku ostvarivanju zadaće koja mu je dodijeljena primarnim pravom.

    (t. 60.-62., 65.-67.)

  6.  Vidjeti tekst odluke.

    (t. 72.-76., 78., 80., 85.-92., 98., 100.)

  7.  Kada je riječ o Odluci 2015/774, valja istaknuti da ESSB u okviru PSPP-a nije ovlašten kupovati obveznice izravno od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela država članica, nego samo neizravno, na sekundarnim tržištima. Dakle, ESSB-ova intervencija koja je predviđena tim programom ne može se poistovjetiti s mjerom financijske pomoći državi članici. Međutim, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, člankom 123. stavkom 1. UFEU-a propisuju se dva dodatna ograničenja za ESSB kada donosi program kupnje obveznica koje su izdala tijela javne vlasti i druga javnopravna tijela Unije i država članica.

    Kao prvo, ESSB ne može valjano stjecati državne vrijednosnice na sekundarnim tržištima kada bi to u praksi dovelo do njegove intervencije koja bi po učinku bila istovrsna onoj kod izravne kupnje državnih vrijednosnica od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 97.) S druge strane, ESSB svoju intervenciju mora popratiti dostatnim jamstvima da njome neće povrijediti zabranu monetarnog financiranja koja proizlazi iz članka 123. UFEU‑a, pri čemu mora osigurati da se tim programom dotične države članice ne odvraćaju od vođenja zdrave fiskalne politike koja se tom odredbom želi uspostaviti vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400), 100. do 102. i 109.). Jamstva koja ESSB mora predvidjeti kako bi se poštovala ta dva ograničenja istodobno ovise o obilježjima predmetnog programa i ekonomskom kontekstu u kojem se donošenje i provedba tog programa odvija. Slijedom toga, kada je osporena dostatnost tih jamstava, Sud je mora prema potrebi provjeriti.

    (t. 104.-108.)

  8.  Vidjeti tekst odluke.

    (voir points 110., 111., 113., 117., 127.)

  9.  Valja podsjetiti na to da okolnost da se provedbom programa operacija na otvorenom tržištu u određenoj mjeri olakšava financiranje određenih država članica ne može biti odlučujuća, s obzirom na to da vođenje monetarne politike podrazumijeva trajno djelovanje na kamatne stope i na uvjete refinanciranja banaka, što nužno utječe na uvjete financiranja javnog deficita država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C 62/14, EU:C:2015:400, t. 108. i 110.). Slijedom toga, iako okolnost da takav program može stvoriti očekivanja da će ESSB u idućim mjesecima vjerojatno otkupiti znatan dio obveznica koje je izdala neka država članica doista može olakšati financiranje te države članice, ona sama po sebi ne podrazumijeva da taj program nije u skladu s člankom 123. stavkom 1. UFEU-a. Naprotiv, da bi se izbjeglo odvraćanje država članica od vođenja zdrave fiskalne politike, donošenje i provedba takvog programa ne može valjano dovesti do nastanka izvjesnosti u pogledu budućeg otkupa obveznica koje su izdale države članice, zbog kojih bi potonje mogle utvrditi fiskalnu politiku ne vodeći računa o činjenici da će u slučaju deficita biti prinuđene potražiti izvore financiranja na tržištima niti o tome da budu zaštićene od posljedica koje u tom pogledu mogu izazvati promjene njihova makroekonomskog ili fiskalnog stanja (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 113. i 114.).

    U tom kontekstu valja navesti, kao prvo, da iz uvodne izjave 7. Odluke 2015/774 proizlazi da je provedba PSPP‑a predviđena samo dok Upravno vijeće ne primijeti stalnu prilagodbu inflacije usklađenu s njegovim ciljem postizanja stope inflacije ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju. Iako je konkretno trajanje planirane primjene PSPP‑a ipak u nekoliko navrata bilo produljeno, o tom je produljenju svaki put bilo odlučeno bez dovođenja u pitanje tog načela, kao što je to potvrđeno u uvodnoj izjavi 3. Odluke 2015/2464 i uvodnoj izjavi 5. Odluke 2017/100. Iz toga slijedi da je ESSB u svojim uzastopnim odlukama predvidio kupnju državnih obveznica samo u mjeri koja je nužna za održavanje stabilnosti cijena, da je redovito preispitivao opseg PSPP-a i da je neprestano održavao taj program privremenim.

    Slijedom toga, Odluka 2015/774 ne omogućuje državama članicama da svoju fiskalnu politiku utvrđuju ne vodeći računa o tome da srednjoročno kontinuitet provedbe PSPP‑a nije ni na koji način osiguran i da će stoga u slučaju deficita biti prinuđene potražiti izvore financiranja na tržištima, bez mogućnosti ostvarivanja koristi od ublažavanja uvjeta financiranja koje provedba PSPP‑a može uključivati (vidjeti po analogiji presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 112. i 114.). Kao drugo, valja istaknuti da Odluka 2015/774 i Smjernice uključuju niz jamstava koja imaju za cilj ograničiti učinke PSPP-a na poticaje za vođenje zdrave fiskalne politike.

    (t. 130.-134., 136., 137.)

  10.  Vidjeti tekst odluke.

    (t. 146.-149.)

  11.  Vidjeti tekst odluke.

    (t. 153.-157.)