MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 15. siječnja 2020. ( 1 )
Predmet C‑623/17
Privacy International
protiv
Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs,
Secretary of State for the Home Department,
Government Communications Headquarters,
Security Service,
Secret Intelligence Service
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Investigatory Powers Tribunal (Sud za istražne ovlasti, Ujedinjena Kraljevina))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Obrada osobnih podataka i zaštita privatnog života u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58/EZ – Područje primjene – Članak 1. stavak 3. – Članak 15. stavak 3. – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 7., 8. i 51. te članak 52. stavak 1. – Članak 4. stavak 2. UEU‑a – Opći i neselektivni prijenos podataka o vezi korisnikâ usluge elektroničkih komunikacija sigurnosnim službama”
1. |
Sud posljednjih godina primjenjuje ustaljenu sudsku praksu u pogledu zadržavanja osobnih podataka i pristupa tim podacima, a njezine su istaknute presude sljedeće:
|
2. |
Tijela nekih država članica zabrinuta su zbog tih presuda (osobito drugonavedene presude) jer je, prema njihovu shvaćanju, njihova posljedica oduzeti im instrument koje smatraju nužnima za zaštitu nacionalne sigurnosti i borbu protiv terorizma. Zbog toga neke od tih država članica zagovaraju opoziv ili prilagodbu te sudske prakse. |
3. |
Određeni sudovi država članica istu su zabrinutost izrazili u četiri zahtjeva za prethodnu odluku ( 7 ), u čijim predmetima istoga dana iznosim svoje mišljenje. |
4. |
U sva četiri predmeta pojavljuje se, prije svega, problem primjene Direktive 2002/58 na aktivnosti povezane s nacionalnom sigurnosti i borbom protiv terorizma. Ako se Direktiva može primijeniti u tom kontekstu, nakon toga treba razjasniti u kojoj mjeri države članice mogu ograničiti prava privatnosti zaštićena tom direktivom. U konačnici, treba analizirati do koje su mjere različiti nacionalni propisi (britanski ( 8 ), belgijski ( 9 ) i francuski ( 10 )) u tom području u skladu s pravom Unije, kako ga je Sud protumačio. |
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. |
Upućujem na odgovarajuću točku svojeg mišljenja u predmetima C‑511/18 i C‑512/18. |
B. Nacionalno pravo (koje se primjenjuje na ovaj spor)
1. Telecommunications Act 1984 ( 11 )
6. |
U skladu s člankom 94., ministar operatoru javne elektroničke komunikacijske mreže može dati opće ili posebne smjernice koje smatra nužnim u interesu nacionalne sigurnosti ili odnosa s vladom neke zemlje ili državnog područja izvan Ujedinjene Kraljevine. |
2. Data Retention and Investigatory Powers Act 2014 ( 12 )
7. |
Člankom 1. utvrđuje se: „(1) Ministar može na temelju akta kojim se određuje zadržavanje zahtijevati od javnog telekomunikacijskog operatora da zadrži relevantne podatke o komunikacijama ako ocijeni da je to nužno i proporcionalno za ispunjavanje jednog ili više ciljeva iz točaka (a) do (h) članka 22. stavka 2. Regulation of Investigatory Powers Acta 2000 (Zakon iz 2000. o istražnim ovlastima; u daljnjem tekstu: RIPA). (2) Akt kojim se određuje zadržavanje može:
(3) Ministar može uredbama propisati daljnja pravila koja se odnose na zadržavanje relevantnih podataka o komunikacijama. (4) Te odredbe mogu se osobito odnositi na:
[…] (5) Maksimalno trajanje razdoblja određenog na temelju stavka 4. točke (b) ne smije biti dulje od 12 mjeseci počevši od datuma određenog u pogledu podataka na koje se odnose uredbe iz stavka 3. (6) Javni telekomunikacijski operator koji na temelju ovog članka zadržava relevantne podatke o komunikacijama može otkriti te podatke samo ako:
(7) Ministar može uredbama propisati pravila koja se odnose na bilo koju donesenu odredbu (ili odredbu koja se može donijeti) na temelju stavka 4. točaka (d) do (g) ili stavka 6. u pogledu podataka o komunikacijama koje pružatelji telekomunikacijskih usluga zadržavaju u skladu s kodeksom dobre prakse na temelju članka 102. Anti‑terrorism, Crime and Security Acta 2001 (Zakon iz 2001. o borbi protiv terorizma, o kriminalu i sigurnosti)”. |
3. RIPA
8. |
Člankom 21. predviđa se: „[…] (4) U ovom poglavlju izraz ‚podaci o komunikacijama’ znači bilo što od navedenog:
[…] (6) U ovom odjeljku, pojam ‚podatak o prometu’, u pogledu bilo koje komunikacije odnosi se na:
[…]” |
9. |
Člankom 22. propisuje se: „(1) Taj članak primjenjuje se na slučaj kad osoba odgovorna u svrhu ovog poglavlja ocijeni da je zbog razloga navedenih u stavku 2. ovog članka potrebno dobiti sve podatke o komunikaciji. (2) Zbog razloga iznesenih u ovom stavku treba dobiti podatke o komunikacijama ako su potrebni:
(4) Ako u stavku 5. nije drukčije uređeno, odgovorna osoba, kad joj se čini da telekomunikacijski ili poštanski operator raspolaže, može raspolagati ili bi mogao raspolagati podacima, može od njega zahtijevati da:
(5) Odgovorna osoba ne smije dati odobrenje u skladu sa stavkom 3. ili podnijeti zahtjev na temelju stavka 4. osim ako smatra da je dobivanje predmetnih podataka, koje se temelji na ponašanju koje je odobreno ili se zahtijeva na temelju odobrenja ili zahtjeva, proporcionalno cilju dobivanja podataka.” |
10. |
U skladu s člankom 65., pred Investigatory Powers Tribunalom (Sud za istražne ovlasti) treba pokrenuti postupak ako postoje razlozi na temelju kojih se može smatrati da su podaci dobiveni na neprimjeren način. |
II. Činjenice i prethodna pitanja
11. |
Prema tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, glavni postupak odnosi se na masovne komunikacijske podatke koje prikupljaju i upotrebljavaju United Kingdom Security and Intelligence Agencies (sigurnosne i obavještajne agencije Ujedinjene Kraljevine; u daljnjem tekstu: SIA). |
12. |
Ti podaci uključuju „tko, kada, gdje, kako i s kime” koristi telefon i internet. Uključuju i položaj pokretnih i nepokretnih telefonskih linija za odlazne i dolazne pozive, te položaj računala korištenih za pristup internetu. Ne uključuju sadržaj komunikacija, koji se može pribaviti samo sudskim nalogom. |
13. |
Tužitelj u glavnom postupku (Privacy International, nevladina organizacija za zaštitu ljudskih prava) podnio je tužbu sudu koji je uputio zahtjev jer je smatrao da SIA‑ino prikupljanje i uporaba navedenih podataka povređuje pravo na poštovanje privatnog života iz članka 8. Europske konvencije o ljudskim pravima (u daljnjem tekstu: EKLJP) te je protivno pravu Unije. |
14. |
Tužena tijela ( 13 ) tvrde da je njihova uporaba takvih ovlasti zakonita i bitna, među ostalim, za zaštitu nacionalne sigurnosti. |
15. |
Prema podacima iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u skladu sa smjernicama koje izdaje ministar na temelju članka 94. Zakona iz 1984., SIA‑e primaju masovne komunikacijske podatke posredstvom operatora javnih elektroničkih komunikacijskih mreža. |
16. |
Navedeni podaci uključuju podatke o prometu i položaju te pružaju informacije o društvenim, trgovačkim, financijskim, komunikacijskim i putnim aktivnostima korisnikâ. SIA te podatke, nakon što ih pribavi, zadržava na siguran način, pri čemu upotrebljava opće tehnike (na primjer, filtriranje i agregaciju), odnosno tehnike koje nisu usmjerene na posebne i poznate mete. |
17. |
Sud koji je uputio zahtjev smatra dokazanim da su te tehnike bitne za SIA‑in rad u borbi protiv ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, uključujući područja borbe protiv terorizma, protuobavještajnih aktivnosti i suzbijanja širenja nuklearnog oružja. SIA‑ine sposobnosti prikupljanja i uporabe podataka bitne su za zaštitu nacionalne sigurnosti Ujedinjene Kraljevine. |
18. |
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, sporne su mjere u skladu s nacionalnim pravom i člankom 8. EKLJP‑a. Međutim, dvoji o njihovoj usklađenosti s pravom Unije, s obzirom na presudu Tele2 Sverige i Watson. |
19. |
U tim okolnostima, navedeni sud upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:
|
20. |
Sud koji je uputio zahtjev svoja pitanja postavlja na sljedeći način:
|
III. Postupak pred Sudom
21. |
Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 31. listopada 2017. |
22. |
Pisana očitovanja podnijeli su belgijska, britanska, ciparska, češka, estonska, francuska, irska, latvijska, mađarska, nizozemska, norveška, njemačka, poljska, portugalska, španjolska i švedska vlada te Komisija. |
23. |
Na raspravi održanoj 9. rujna 2019., koja je održana i za predmete C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, sudjelovale su stranke četiriju prethodnih postupaka, prethodno navedene vlade, Komisija i Europski nadzornik za zaštitu osobnih podataka. |
IV. Analiza
A. Područje primjene Direktive 2002/58 i isključenje nacionalne sigurnosti (prvo prethodno pitanje)
24. |
U mišljenju od istog datuma koje iznosim u predmetima C‑511/18 i C‑512/18, objašnjavam razloge zbog kojih se, prema mojem mišljenju, Direktiva 2002/58 „u načelu primjenjuje kad su pružatelji elektroničkih usluga zakonom obvezani zadržavati podatke svojih pretplatnika i dopustiti tijelima javne vlasti da pristupe tim podacima. Time se ne mijenja činjenica da se obveze nalažu pružateljima zbog razloga nacionalne sigurnosti” ( 15 ). |
25. |
Prilikom iznošenja svojih argumenata razmatram utjecaj presuda Suda od 30. svibnja 2006., Parlament/Vijeće i Komisija ( 16 ) i Tele2 Sverige i Watson, pri čemu zagovaram kompromisno tumačenje obiju presuda ( 17 ). |
26. |
U istom mišljenju, nakon utvrđivanja primjenjivosti Direktive 2002/58, ispitujem isključenje nacionalne sigurnosti koje se navodi u toj direktivi i utjecaj članka 4. stavka 2. UEU‑a ( 18 ). |
27. |
Ne dovodeći u pitanje ono što ću iznijeti u nastavku, upućujem na već izneseno u navedenom mišljenju i mišljenju u predmetu C‑520/18. |
1. Primjena Direktive 2002/58 u ovom predmetu
28. |
Na temelju spornih pravila u ovom sporu, na pružatelje elektroničkih komunikacijskih usluga odnosi se obveza koja podrazumijeva, osim zadržavanja podataka, obradu podataka koje posjeduju zbog usluge koju pružaju korisnicima javnih komunikacijskih mreža u Uniji ( 19 ). |
29. |
Naime, navedeni operatori obvezni su prenositi te podatke SIA‑i. Ovdje se postavlja pitanje dopušta li se člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/58 da se taj prijenos zbog svojeg cilja jednostavno isključi iz prava Unije. |
30. |
Prema mojem mišljenju, ne dopušta se. Zadržavanje navedenih podataka koje uslijedi nakon njihova daljnjeg prijenosa može se kvalificirati kao obrada osobnih podataka koju provode pružatelji elektroničkih telekomunikacijskih usluga zbog čega su svakako obuhvaćeni područjem primjene Direktive 2002/58. |
31. |
Razlozi nacionalne sigurnosti ne mogu biti važniji od tog utvrđenja, kao što to predlaže sud koji je uputio zahtjev, što ima za posljedicu da sporna obveza ne bi bila obuhvaćena područjem primjene prava Unije. Prema mojem mišljenju, ponavljam, pružateljima se nalaže obrada podataka u vezi s pružanjem javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga u javnim komunikacijskim mrežama u Uniji, što je upravo područje primjene Direktive 2002/58, kako se propisuje njezinim člankom 3. stavkom 1. |
32. |
Slijedom te pretpostavke, spor se više ne odnosi na SIA‑ine aktivnosti (na koje bi se, kao što sam to ranije napomenuo, moglo ne primjenjivati pravo Unije kad se ne bi odnosile na operatore elektroničkih komunikacija), nego na zadržavanje i daljnji prijenos podataka koje posjeduju navedeni operatori. S tog stajališta, u obzir se uzimaju temeljna prava koja jamči Unija. |
33. |
Ponavljam, ključni čimbenik za rješavanje ovog spora jest obveza općeg i neselektivnog zadržavanja podataka kojima mogu pristupiti tijela javne vlasti. |
2. Pozivanje na nacionalnu sigurnost
34. |
Budući da sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu posebno ističe SIA‑ine aktivnosti koje utječu na nacionalnu sigurnost, upućujem na neke od točaka iz svojeg mišljenja od istog datuma u predmetima C‑511/18 i C‑512/18, koje se odnose na isto pitanje:
[…]
[…]
[…]
|
3. Posljedice primjene presude Tele2 Sverige i Watson u ovom predmetu
35. |
Sud koji je uputio zahtjev usredotočio se na tumačenje Suda u presudi Tele2 Sverige i Watson, pri čemu je naveo poteškoće koje bi, prema njegovu mišljenju, nastale primjenom te presude na ovaj predmet. |
36. |
Naime, u presudi Tele2 Sverige i Watson navedeni su uvjeti koje treba ispuniti nacionalni propis kojim se uspostavlja obveza zadržavanja podataka o prometu i lokaciji kako bi im tijela javne vlasti naknado mogla pristupiti. |
37. |
Kao i u predmetima C‑511/18 i C‑512/18, i zbog sličnih razloga, smatram da nacionalna pravila na koja se odnosi predmetni zahtjev za prethodnu odluku nisu u skladu s uvjetima utvrđenim u presudi Tele2 Sverige i Watson jer podrazumijevaju opće i neselektivno zadržavanje osobnih podataka koje omogućuje detaljan uvid u život dotičnih osoba tijekom duljeg razdoblja. |
38. |
U mišljenju u tim dvama predmetima postavljam pitanje je li moguće prilagoditi ili nadopuniti sudsku praksu uspostavljenu tom presudom, s obzirom na njezine posljedice za borbu protiv terorizma ili za zaštitu države od drugih sličnih prijetnji nacionalnoj sigurnosti. |
39. |
U nastavku ću također navesti neke od točaka iz tog mišljenja u kojem zapravo tvrdim da, s obzirom na to da se navedena sudska praksa može prilagoditi, treba je u bitnome potvrditi:
|
B. Drugo prethodno pitanje
40. |
Sud koji je uputio zahtjev postavlja drugo pitanje u slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje. U tom bi slučaju želio znati koje „drug[e] zahtjev[e] uz one koji su propisani EKLJP‑om” ili koji proizlaze iz presude Tele2 Sverige i Watson treba zahtijevati. |
41. |
U tom smislu tvrdi da bi nalaganje uvjeta iz presude Tele2 Sverige i Watson „onemogućilo SIA‑ine mjere poduzete radi zaštite nacionalne sigurnosti”. |
42. |
Budući da na prvo pitanje predlažem niječan odgovor, nije potrebno razmatrati drugo pitanje. Potonje pitanje, kao što to sam sud koji je uputio zahtjev ističe, uvjetovano je time da se u skladu s pravom Unije proglase „masovno prikupljanje i tehnike automatske obrade” osobnih podataka svih korisnika u Ujedinjenoj Kraljevini, koje operatori elektroničkih komunikacijskih usluga trebaju prenijeti SIA‑i. |
43. |
Ako Sud bude smatrao nužnim odgovoriti na drugo pitanje, smatram da navedene uvjete iz presude Tele2 Sverige i Watson treba potkrijepiti u odnosu na:
|
44. |
Ponavljam, dovoljno je potvrditi te uvjete obvezne primjene, zbog razloga koje sam naveo u mišljenju u predmetima C‑511/18 i C‑512/18 te C‑520/18, a da pritom nije potrebno uvoditi „druge” dodatne uvjete, u smislu u kojem to navodi sud koji je uputio zahtjev. |
V. Zaključak
45. |
S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem Sudu da Investigatory Powers Tribunalu (Sud za istražne ovlasti, Ujedinjena Kraljevina) odgovori na sljedeći način: „Članak 4. UEU‑a i članak 1. stavak 3. Direktive 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama) treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis kojim se pružatelju elektroničke komunikacijske mreže nalaže obveza da sigurnosnim i obavještajnim agencijama države članice pruža ‚masovne komunikacijske podatke’ za koje se podrazumijeva da su prethodno prikupljeni na opći i neselektivan način.” Podredno: „Pristup sigurnosnih i obavještajnih agencija države članice podacima koje prenose pružatelji elektroničke komunikacijske mreže treba biti u skladu s uvjetima utvrđenim u presudi od 21. prosinca 2016., Tele2 Sverige i Watson (C‑203/15 i C‑698/15, EU:C:2016:970).” |
( 1 ) Izvorni jezik: španjolski
( 2 ) Predmeti C‑293/12 i C‑594/12, u daljnjem tekstu: presuda Digital Rights, EU:C:2014:238
( 3 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o zadržavanju podataka dobivenih ili obrađenih u vezi s pružanjem javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga ili javnih komunikacijskih mreža i o izmjeni Direktive 2002/58/EZ (SL 2006., L 105, str. 54.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 30.)
( 4 ) Predmeti C‑203/15 i C‑698/15, u daljnjem tekstu: presuda Tele2 Sverige i Watson, EU:C:2016:970
( 5 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama) (SL 2002., L 201, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 52., str. 111.)
( 6 ) Predmet C‑207/16, u daljnjem tekstu: presuda Ministerio Fiscal, EU:C:2018:788
( 7 ) Osim ovog predmeta, riječ je o predmetima C‑511/18 i C‑512/18, La Quadrature du Net i dr., i C‑520/18, Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr.
( 8 ) Predmet Privacy International, C‑623/17
( 9 ) Predmet Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr., C‑520/18
( 10 ) Predmeti La Quadrature du Net i dr., C‑511/18 i C‑512/18
( 11 ) Zakon iz 1984. o telekomunikacijama; u daljnjem tekstu: Zakon iz 1984.
( 12 ) Zakon iz 2014. o zadržavanju podataka i istražnim ovlastima; u daljnjem tekstu: DRIPA
( 13 ) Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs (ministar vanjskih poslova i poslova Commonwealtha, Ujedinjena Kraljevina), Secretary of State for the Home Department (ministar unutarnjih poslova, Ujedinjena Kraljevina) i tri SIA‑e Ujedinjene Kraljevine, odnosno Government Communications Headquarters (Vladin komunikacijski stožer (GCHQ), Ujedinjena Kraljevina), Security Service (Sigurnosna služba (MI5), Ujedinjena Kraljevina) i Secret Intelligence Service (Tajna obavještajna služba (MI6), Ujedinjena Kraljevina)
( 14 ) Id est, sudska praksa uspostavljena presudom Tele2 Sverige i Watson
( 15 ) Mišljenje u predmetima C‑511/18 i C‑512/18, t. 42.
( 16 ) Predmeti C‑317/04 i C‑318/04, EU:C:2006:346
( 17 ) Mišljenje u predmetima C‑511/18 i C‑512/18, t. 44. do 76.
( 18 ) Ibidem, t. 77. do 90.
( 19 ) Na temelju članka 2. Direktive 2002/58, za potrebe primjene te direktive, upotrebljavaju se definicije iz Direktive 95/46. U skladu člankom 2. točkom (b) potonje direktive „obrada osobnih podataka” znači „bilo koji postupak ili skup postupaka koji se provode nad osobnim podacima, bilo automatskim putem ili ne, kao što je prikupljanje, snimanje, organiziranje, pohrana, prilagođavanje ili mijenjanje, vraćanje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom i širenjem ili stavljanje na raspolaganje drugim načinom, poravnavanje ili kombiniranje, blokiranje, brisanje ili uništavanje” (moje isticanje).