1.

Komisija zahtijeva da se utvrdi da je Kraljevina Nizozemska povrijedila obveze koje joj nameće načelo lojalne suradnje, kako je u relevantno vrijeme bilo predviđeno u članku 5. UEZ‑a. Ona taj zahtjev temelji na činjenici da Kraljevina Nizozemska nije nadoknadila gubitak vlastitih sredstava koja je trebalo staviti na raspolaganje proračunu Unije. Taj gubitak ne bi bio nastao da carinska tijela Curaçaa i Arube, dvaju PZP‑ova Kraljevine Nizozemske, nisu potvrde EUR.1 izdala u suprotnosti s odlukama o pridruživanju prekomorskih zemalja i područja (PZP‑ova) ( 2 ). Komisija smatra da je Kraljevina Nizozemska na temelju prava Unije odgovorna za gubitak vlastitih sredstava koji su uzrokovali njezini PZP‑ovi. Ona navodi da obveza lojalne suradnje od države članice zahtijeva da proračunu Unije stavi na raspolaganje nenaplaćene carine (uključujući nakupljenu kamatu).

2.

Komisija svoju argumentaciju u ovom predmetu zasniva na istim elementima kao i navode koje je iznijela u usporednom predmetu, predmetu C‑391/17, Komisija/Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, za koji ću mišljenje iznijeti usporedno s ovim predmetom. Može li Komisija, putem postupka zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a, zahtijevati da se utvrdi da je država članica povrijedila obvezu lojalne suradnje jer proračunu Unije nije nadoknadila gubitak, čime zapravo istovremeno zahtijeva i utvrđenje o nezakonitosti i procjenu štete koju treba platiti? Ako je tomu tako, koje elemente mora dokazati kako bi uspjela u postupku?

3.

Ovaj se predmet od postupka protiv Ujedinjene Kraljevine razlikuje s obzirom na pojedinačne navodne povrede: ne samo da su navodi o povredama koji se pripisuju Kraljevini Nizozemskoj činjenično različiti, nego se ujedno odnose na različite odredbe odluka PZP u pitanju. Glavna razlika leži u činjenici da Kraljevina Nizozemska ne osporava navod da su carinska tijela Curaçaa i Arube potvrde EUR.1 izdala u suprotnosti s odlukama PZP. Međutim, osporava tvrdnju da je se na temelju prava Unije može smatrati financijski odgovornom za te povrede.

4.

Relevantne odredbe sustava vlastitih sredstava koje su se primjenjivale u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu identične su onima koje su izložene u točkama 4. do 10. mojeg mišljenja u predmetu Komisija/Ujedinjena Kraljevina.

5.

Na uvoz iz Curaçaa i Arube primjenjivale su se različite odluke PZP.

6.

Na činjenice povezane s uvozom iz Curaçaa u razdoblju od 1997. do 2000. primjenjivala se Odluka PZP iz 1991.

7.

U skladu s člankom 101. stavkom 1. Odluke PZP iz 1991., „proizvodi s podrijetlom iz PZP‑ova uvoze se u Zajednicu bez carina i davanja s istovrsnim učinkom” [neslužbeni prijevod].

8.

U skladu s člankom 1. Priloga II. Odluci PZP iz 1991., koji se odnosi na definiciju pojma „proizvodi s podrijetlom” i načine administrativne suradnje, „u svrhu provedbe odredbi ove Odluke koje se odnose na trgovinsku suradnju, za proizvod se smatra da je podrijetlom iz PZP‑ova, Zajednice ili država AKP‑a ako je tamo potpuno dobiven ili pak dostatno obrađen ili prerađen” [neslužbeni prijevod].

9.

Relevantne pododredbe, sadržane u članku 12. stavcima 1., 2., 6. i 8. Priloga II. Odluci PZP iz 1991., glase:

„1.   Dokaz o podrijetlu proizvoda, u smislu ovog Priloga, daje se u obliku potvrde o prometu robe EUR.1, čiji se obrazac nalazi u Dodatku 4. ovom Prilogu.

2.   Potvrda o prometu robe EUR.1 može se izdati samo ako može poslužiti kao dokazna dokumentacija potrebna za provedbu ove Odluke.

[…]

6.   Potvrdu o prometu robe EUR.1 izdaju carinska tijela zemlje ili područja izvoznika, ako je proizvode moguće smatrati ‚proizvodima s podrijetlom’ u smislu ovog Priloga.

[…]

8.   Carinska tijela države izvoznice osiguravaju da su obrasci navedeni u stavku 1. propisno ispunjeni. Ona posebno provjeravaju je li prostor rezerviran za opis proizvoda ispunjen na takav način da se može isključiti svaka mogućnost neovlaštenog dopisivanja. […]” [neslužbeni prijevod].

10.

Nasuprot tomu, na uvoz grube krupice i „sitne krupice” iz Arube u razdoblju od 2002. do 2003. primjenjivala se Odluka PZP iz 2001.

11.

Članak 35. Odluke PZP iz 2001. glasi:

„1.   Proizvodi s podrijetlom iz PZP‑ova uvoze se u Zajednicu bez uvoznih carina.

2.   Pojam proizvodâ s podrijetlom i s njima povezani načini administrativne suradnje utvrđeni su u Prilogu III.”

12.

Članak 2. Priloga III. Odluci PZP iz 2001., koji se odnosi na definiciju pojma „proizvodi s podrijetlom” i načine administrativne suradnje, predviđa:

„1.   Za potrebe provedbe odredaba ove Odluke o trgovinskoj suradnji, sljedeći se proizvodi smatraju podrijetlom iz PZP‑ova:

2.   Za potrebe provedbe stavka 1., područja PZP‑ova smatraju se jednim područjem.

[…]”

13.

Članak 15. Priloga III. Odluci 2001/822 predviđa:

„1.   Potvrdu o prometu robe EUR.1 izdaju carinska tijela PZP‑a izvoznika povodom pisanog zahtjeva izvoznika ili njegovog ovlaštenog predstavnika na izvoznikovu odgovornost.

[…]

4.   Carinska tijela PZP‑a izvoznika izdaju potvrdu o prometu robe EUR.1 ako se dotični proizvodi mogu smatrati proizvodima s podrijetlom iz PZP‑a, Zajednice ili države AKP‑a te ispunjavaju druge uvjete iz ovog Priloga.

[…]”

14.

U skladu s člankom 51. Povelje Kraljevine Nizozemske:

„1.   Mjere koje se poduzimaju za slučaj da bilo koje tijelo Nizozemskih Antila ili Arube ne ispuni obveze predviđene ovom Poveljom, međunarodnim aktom, kraljevskim zakonom ili kraljevskom uredbom, ili ih ne ispuni na odgovarajući način, moguće je utvrditi kraljevskim zakonom, u kojem se navode pravne osnove i razlozi tih mjera.

2.   To se pitanje u odnosu na Nizozemsku po potrebi uređuje Ustavom.”

15.

Članak 52. Povelje Kraljevine Nizozemske predviđa sljedeće: „uz suglasnost kralja, zemaljskim dekretom moguće je kralju, kao poglavaru Kraljevine, i guverneru, kao tijelu Kraljevine, dodijeliti ovlasti u pogledu zemaljskih poslova”.

16.

Curaçao je jedna od „Prekomorskih zemalja i područja Kraljevine Nizozemske” navedenih u Prilogu II. Ugovoru o EZ‑u, na koji se primjenjuje dio četvrti tog ugovora. Na njega se u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu primjenjivala i Odluka PZP iz 1991.

17.

U rujnu 2000., na temelju članka 26. stavka 6. Priloga II. Odluci PZP iz 1991. te uz suradnju carinskih tijela Nizozemske i Njemačke, Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) proveo je misiju u Curaçau. Ona je pokazala da su carinska tijela Curaçaa u razdoblju od 1997. do 1999. izdala 109 potvrda EUR.1 za mlijeko u prahu i rižu, iako ta roba nije ispunjavala zahtjeve potrebne da je se kvalificira kao robu povlaštenog podrijetla. I OLAF – u svojem izvješću o misiji objavljenom 24. listopada 2000. – i odsjek za podrijetlo Odbora za Carinski zakonik utvrdili su da se prah u mlijeku podrijetlom iz Unije ili trećih zemalja u Curaçau miješao s rižom podrijetlom iz Surinama ili Gvajane. U skladu s izvješćem, „miješanje” koje se provodilo u Curaçau nije konačnom proizvodu davalo svojstvo „proizvoda s podrijetlom” na temelju kojeg bi imalo povlašten tretman prema pravilima o podrijetlu.

18.

Komisija dalje navodi da su tijela Nizozemske i Njemačke, s obzirom na to da se predmetna roba u te dvije države članice uvozila bez primjene carina, morala naknadno naplatiti carine koje nisu bile prikupljene zbog nepropisno dodijeljenog povlaštenog tretmana.

19.

Nizozemska je u srpnju 2005. na raspolaganje stavila iznos od 778510,54 eura, koji je odgovarao iznosu koji nije naplaćen zbog činjenice da su potraživanja zastarjela, plus kamate. Komisija smatra da je Nizozemska ispunila svoje obveze u pogledu tih iznosa.

20.

Komisija je na temelju dokumenata pribavljenih u okviru OLAF‑ove istrage izračunala da na uvoz u Njemačku između 20. veljače 1997. i 22. veljače 2000. nije naplaćeno ukupno 18192641,95 eura carina. Njemačka tijela uspjela su dokazati samo mali dio tog iznosa (4838383 eura) te su navela da su potraživanja u pogledu ostatka zastarjela.

21.

Komisija je 19. svibnja 2009. donijela odluku u predmetu REC 04/07. Ta je odluka donesena na zahtjev Njemačke od 14. studenoga 2007., kojim se od Komisije tražilo da odluči o konkretnom slučaju. Taj se slučaj odnosio na uvoz mlijeka u prahu i riže iz Curaçaa koji je jedno njemačko društvo provodilo između siječnja 1999. i travnja 2000. Njemačka tijela su 20. prosinca 2006., s obzirom na OLAF‑ova utvrđenja iz 2000. te nakon više prigovora, obavijestila to društvo da duguje carine. Ono je zatražilo da se na temelju članka 220. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika odustane od naplate tih carina ( 3 ). U Komisijinoj je odluci bilo navedeno, s obzirom na OLAF‑ovo izvješće, da su carinska tijela Nizozemskih Antila znala ili morala znati da odnosni proizvod nije ispunjavao uvjete za povlašteni tretman. Budući da je greška bila na strani carinskih tijela te da je gospodarski subjekt koji djeluje u dobroj vjeri nije mogao otkriti prema okolnostima slučaja, Komisija je odlučila da naknadno knjiženje uvoznih carina u tom slučaju nije bilo opravdano. Osim toga, tom je odlukom odobreno da se u slučajevima sa sličnim činjeničnim i pravnim okolnostima ne provodi naknadno knjiženje carina.

22.

Komisija je u dopisu od 27. siječnja 2012. navela da Kraljevinu Nizozemsku smatra odgovornom za grešku koju su počinila carinska tijela Curaçaa. Komisija je pritom od Nizozemske zatražila da proračunu Unije nadoknadi taj gubitak vlastitih sredstava, u iznosu od 18192641,95 eura te da ga plati najkasnije do 20. ožujka 2012. kako ne bi tekle zatezne kamate (na temelju članka 11. Uredbe br. 1150/2000).

23.

Nakon dva podsjetnika od 12. lipnja 2012. i 21. siječnja 2013., Kraljevina Nizozemska odgovorila je 14. lipnja 2013., protiveći se Komisijinu pravnom stajalištu te odbacujući svaku financijsku odgovornost.

24.

Aruba je također jedan od PZP‑ova Kraljevine Nizozemske navedenih u Prilogu II. Ugovoru o EZ‑u, na koju se primjenjuje dio četvrti tog ugovora. Na nju se u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu primjenjivala i Odluka PZP iz 2001.

25.

U razdoblju između 4. kolovoza 2002. i 18. lipnja 2003. podneseno je 1929 uvoznih deklaracija zajedno s potvrdama EUR.1 kako bi se u slobodni promet u Nizozemskoj pustili proizvodi deklarirani kao pošiljke grube krupice i „sitne krupice” podrijetlom iz Arube.

26.

Nakon što je proveo istragu, OLAF je nizozemska tijela 23. prosinca 2004. obavijestio da su tijela Arube potvrde o podrijetlu EUR.1 izdavala za proizvode koji nisu ispunjavali uvjete za to da ih se smatra proizvodima povlaštenog podrijetla. Razlog tomu je bio taj što djelatnosti obrade nisu bile dostatne da proizvode u pitanju učine proizvodima podrijetlom iz Arube.

27.

Dana 1. kolovoza 2005. nizozemska tijela su uvozniku poslala nalog za plaćanje 298080 eura. Uvoznik je taj nalog osporio pred nacionalnim sudovima. Rechtbank te Haarlem (Okružni sud u Harlemu, Nizozemska) je utvrdio da zahtjev uvoznika na temelju članka 220. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika treba odobriti iako proizvodi nisu stekli podrijetlo iz Arube. Nizozemska tijela su 2010. tu presudu priopćila Komisiji, u skladu s člankom 870. stavkom 2. Uredbe Komisije (EEZ) br. 2454/93 ( 4 ).

28.

Komisija je u dopisu od 31. svibnja 2012. Kraljevinu Nizozemsku proglasila financijski odgovornom za greške carinskih tijela Arube. Od te je države članice zatražila da na raspolaganje stavi iznos od 298080 eura, najkasnije do 20. srpnja 2012.

29.

Nakon dva podsjetnika od 5. listopada 2012. i 9. travnja 2013., Kraljevina Nizozemska odgovorila je 14. lipnja 2013. Usprotivila se Komisijinu pravnom stajalištu i odbacila svaku financijsku odgovornost.

30.

Smatrajući da Kraljevina Nizozemska nije ispunila obveze koje ima na temelju Ugovora, Komisija je 21. studenoga 2013. izdala pismo opomene.

31.

Kraljevina Nizozemska odgovorila je 20. veljače 2014. U svojem odgovoru nije osporavala činjenično stanje. Međutim, negirala je da ima ikakvu financijsku odgovornost za posljedice upravnih grešaka koje su počinila carinska tijela Arube i Curaçaa.

32.

Komisija je 17. listopada 2014. Kraljevini Nizozemskoj poslala svoje obrazloženo mišljenje, u kojem je ponovila svoje stajalište iz pisma opomene. Odobreni rok za poduzimanje mjera potrebnih kako bi se postupilo u skladu s tim obrazloženim mišljenjem istekao je 17. prosinca 2014. Komisija je zahtjev Kraljevine Nizozemske za produljenje tog roka do siječnja 2015. odbila dopisom od 22. prosinca 2014.

33.

Kraljevina Nizozemska je na obrazloženo mišljenje odgovorila dopisom od 19. studenoga 2015., odbacujući svaku financijsku odgovornost.

34.

Budući da Kraljevina Nizozemska proračunu Unije nije stavila na raspolaganje iznos od 18490721,95 eura, plus kamate, Komisija je odlučila pokrenuti predmetni postupak.

35.

Komisija svojom tužbom od 30. lipnja 2017. od Suda zahtijeva da:

36.

Kraljevina Nizozemska od Suda zahtijeva da:

37.

Ujedinjenoj Kraljevini je odlukom predsjednika Suda od 4. siječnja 2018. dopušteno da intervenira u postupak u potporu zahtjevu Kraljevine Nizozemske.

38.

I Komisija i nizozemska vlada iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 2. listopada 2018., u kojoj je sudjelovala i Ujedinjena Kraljevina.

39.

Prije analize merituma tužbe potrebno je razmotriti prigovor nedopuštenosti koji je Kraljevina Nizozemska istaknula.

40.

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba moraju na dosljedan i razumljiv način biti vidljivi iz samog teksta tužbe. Tužba mora državi članici i Sudu omogućavati da pravilno razumiju doseg navodne povrede prava Unije. Ona državi članici ujedno mora omogućavati da djelotvorno istakne navode u svoju obranu i Sudu da utvrdi je li obveza u pitanju povrijeđena ( 6 ).

41.

U predmetnom slučaju, Kraljevina Nizozemska dopuštenost tužbe osporava navodeći da ona ne ispunjava te zahtjeve. Ta država članica osobito naglašava da Komisijina tužba nije dosljedna. To je zato što Komisija u nekim točkama svoje tužbe navodi da je Kraljevina Nizozemska na temelju prava Unije izravno odgovorna za radnje tijelâ PZP‑ova, kao da su to njezina vlastita tijela, dok u drugima naglašava činjenicu da Kraljevina Nizozemska nije poduzela „odgovarajuće mjere” kako bi se izbjeglo nepropisno izdavanje potvrda EUR.1 od strane carinskih tijela Arube i Curaçaa.

42.

Slažem se s tim da Komisijini navodi u tom pogledu nisu jasni. Međutim, prema mojemu mišljenju, taj je nedostatak jednostavno slabost u Komisijinoj argumentaciji o meritumu predmeta, povezana s problematičnošću preciznog određivanja pravne obveze koju je Kraljevina Nizozemska navodno povrijedila time što proračunu Unije nije nadoknadila gubitke.

43.

Međutim, nisam uvjeren da je taj manjak pravne preciznosti dovoljan da tužbu učini nerazumljivom i time nedopuštenom. Čini mi se da je Kraljevina Nizozemska uspjela razumjeti narav i doseg navodne povrede. Mišljenja sam da je ona u pogledu tih navoda djelotvorno ostvarila svoja prava obrane. Predmet tužbe dovoljno je detaljno određen, tako da Sud neće odlučivati ultra petita. Stoga smatram da predmetnu tužbu treba proglasiti dopuštenom.

44.

Komisija zahtijeva da se utvrdi da Kraljevina Nizozemska nije ispunila obveze koje joj nameće članak 5. UEZ‑a. Navodi da je razlog tomu činjenica da nije nadoknadila gubitak vlastitih sredstava koja se sukladno člancima 2., 6., 10., 11. i 17. Uredbe br. 1552/89 moralo utvrditi i staviti na raspolaganje proračunu Unije. Tvrdi da se to ne bi dogodilo da potvrde EUR.1 nisu izdane protivno odlukama PZP. Osobito, povrijeđene odredbe su (a) članak 101. stavak 1. Odluke PZP iz 1991. i članak 12. stavak 6. Priloga II. toj odluci u odnosu na uvoz mlijeka u prahu i riže iz Curaçaa u razdoblju od 1997. do 2000. i (b) članak 35. stavak 1. Odluke PZP iz 2001. i članak 15. stavak 4. Priloga III. toj odluci u odnosu na uvoz grube krupice i sitne krupice iz Arube u razdoblju od 2002. do 2003.

45.

U točkama 33. do 46. svojeg usporednog mišljenja u predmetu Komisija/Ujedinjena Kraljevina opisao sam izazove koje stvara takva „kaskadna” struktura – ili struktura nalik „ruskoj babuški” – Komisijine tužbe. Međutim, nakon što sam u tom mišljenju raščlanio Komisijinu tužbu, zaključio sam da ona po svojoj naravi u biti čini tužbu za utvrđenje povrede obveze nadoknađivanja gubitaka/štete koje je Unijinim vlastitim sredstvima uzrokovala navodna nezakonitost, pripisiva državi članici. Ključna razlika leži u predmetu tužbe, koji se odnosi ne samo na apstraktno utvrđenje u pogledu tekuće povrede prava Unije od strane države članice, nego i na zahtjev da se navede nezakonitost i izračuna iznos štete u odnosu na konkretne povrede prava Unije u prošlosti.

46.

U točkama 48. do 64. tog istog mišljenja naveo sam da u tekstu, svrsi i općoj strukturi Ugovorâ ne vidim ništa što bi Komisiju načelno sprečavalo da takvu tužbu Sudu podnese kao tužbu zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a. Međutim, također sam naveo da Komisija, ako zahtijeva plaćanje konkretnih i točnih iznosa gubitaka koje je država članica uzrokovala počinivši konkretne povrede prava Unije, mora i nezakonitosti i odnosne gubitke dokazati prema standardima i uvjetima koji vrijede u pogledu odgovornosti države (točke 65. do 73.). Ona ne može poseban režim vlastitih sredstava primijeniti na drugu državu članicu na koju taj standard očito nije primjenjiv (točke 74. do 84.).

47.

Svi ti elementi jednako su primjenjivi u kontekstu ovog predmeta, barem kada je riječ o situaciji u Curaçau. Gubitak vlastitih sredstava i u toj je situaciji nastao u drugoj državi članici (B). Situacija u Arubi nešto je drukčija. Budući da Komisija navodnu povredu tretira kao jedinstvenu povredu u odnosu na oba PZP‑a, te ću situacije zajedno analizirati. Međutim, za zaključak ovog odjeljka naglasit ću relevantnost činjenice da je gubitak vlastitih sredstava, kada je riječ o uvozu iz Arube, nastao izravno na državnom području Nizozemske (C).

48.

Komisija navodi da Kraljevina Nizozemska nije ispunila obveze koje joj nameće načelo lojalne suradnje. Razlog tomu je činjenica da nije nadoknadila gubitke vlastitih sredstava, koja bi se na temelju Uredbe br. 1552/89 i Uredbe br. 1150/2000, utvrdilo i stavilo na raspolaganje proračunu Unije da potvrde o prometu EUR.1 nisu, protivno relevantnim odlukama PZP, izdane za uvoz mlijeka u prahu i riže iz Curaçaa u razdoblju od 1997. do 2000. te za uvoz grube krupice i sitne krupice iz Arube u razdoblju od 2002. do 2003.

49.

Kako bi se utvrdilo je li obveza nadoknađivanja gubitaka povrijeđena, kako Komisija navodi, potrebno je odrediti postoji li uopće takva obveza: koju je točno pravnu obvezu Kraljevina Nizozemska navodno povrijedila ne nadoknadivši gubitke proračunu Unije? Dalje, kako bi država bila odgovorna za gubitke koji su na taj način uzrokovani Uniji, ta povreda mora biti dovoljno ozbiljna te mora postojati uzročna veza između dovoljno ozbiljne povrede i navodne štete koja je nastala i čija se naknada traži.

50.

U skladu s odlukama PZP (članak 101. stavak 1. Odluke PZP iz 1991. i članak 35. stavak 1. Odluke PZP iz 2001.), na uvoz u Uniju proizvoda podrijetlom iz PZP‑ova ne naplaćuju se carine i davanja s istovrsnim učinkom. Kakvoća proizvoda s podrijetlom mora se zabilježiti u potvrdama EUR.1, kako je opisano u Prilogu II. Odluci PZP iz 1991. i Prilogu III. Odluci PZP iz 2001.

51.

Kraljevina Nizozemska je tijekom predsudskog postupka priznala da su carinska tijela Curaçaa i Arube povrijedila relevantne odredbe o potvrdama EUR.1. Izdala su potvrde za proizvode koji nisu ispunjavali gore navedene uvjete. Dakle, nije sporno da su tijela Curaçaa i Arube počinila greške izdavši potvrde EUR.1 koje su se protivile primjenjivim odlukama PZP.

52.

Kraljevina Nizozemska nije osporila ni da iznosi koje Komisija zahtijeva (18490721,95 eura, od čega se 18192641,95 eura odnosi na potvrde izdane u Curaçau, a 298080 eura na potvrde izdane u Arubi) čine ukupan iznos carina koje bi se naplatilo da uvoznoj robi nije dodijeljen povlašteni status.

53.

Dakle, „izvorna povreda” u ovom predmetu, za razliku od predmeta C‑391/17, Komisija/Ujedinjena Kraljevina ( 7 ), nije sporna. Svjestan sam sudske prakse Suda prema kojoj je „u svakom […] slučaju na Sudu da utvrdi postoji li povreda obveze koja se stavlja na teret, čak i u slučaju da zainteresirana država članica ne osporava povredu” ( 8 ). Međutim, smatram da taj navod razumno treba tumačiti na način da se odnosi na područje primjene i opseg pravnih obveza koje se ističu u okviru postupka zbog povrede, a Sud to treba zasebno protumačiti i ocijeniti. Takav navod nije primjenjiv na nesporne činjenice.

54.

Ključno pitanje u ovom predmetu stoga postaje razumijevanje točnog izvora pravne obveze Kraljevine Nizozemske da u takvoj situaciji nadoknadi gubitke proračunu Unije (a) i može li se zanemarivanje te obveze smatrati dovoljno ozbiljnom povredom (b).

55.

Komisija ne tvrdi da su povrede odluka PZP izravno pripisive Kraljevini Nizozemskoj. Kako je navedeno u analizi prigovora nedopuštenosti ( 9 ), unatoč tomu što u tom pogledu nije bila jasna u svojim pisanim očitovanjima, Komisija je, kada se od nje na raspravi izričito zatražilo da u vezi s time pruži pojašnjenje, potvrdila da svrha predmetne tužbe nije odrediti kome su povrede odluka PZP pripisive.

56.

Zbog razloga koje sam izložio u točkama 91. do 97. svojeg usporednog mišljenja u predmetu Komisija/Ujedinjena Kraljevina, prihvaćam da, u svakom slučaju, doista postoji opća odgovornost države članice koja ima poseban odnos s PZP‑om u pitanju da poduzme sve odgovarajuće mjere kako bi spriječila i ispravila povrede prava Unije koje mogu proizaći iz ponašanja (radnji ili propusta) u okviru režima pridruživanja. Međutim, kako sam također objasnio u tom mišljenju, taj opći navod potrebno je dopuniti brojnim argumentima kako bi se moglo (ako je to uopće moguće) utvrditi da je ta država članica ujedno automatski financijski odgovorna za svaki iznos za koji Komisija navodi da ga se trebalo utvrditi i staviti na raspolaganje kao vlastita sredstva Unije u drugoj državi članici. Bi li to onda automatski značilo i da Komisija, u okviru postupka na temelju članka 258. UFEU‑a, može zahtijevati plaćanje za svaku navodnu povredu odluka PZP koju počine države članice koje imaju poseban odnos s PZP‑om, neovisno o naravi te povrede i/ili postupcima za mirno rješavanje sporova predviđenima u odgovarajućim režimima pridruživanja? Bi li pravo Unije onda u biti zahtijevalo puno ponovno uvođenje izravnog upravljanja nad PZP‑ovima od strane države članice s kojom ti PZP‑ovi imaju „poseban odnos”?

57.

Slično pristupu predloženom u predmetu C‑391/17, Komisija/Ujedinjena Kraljevina, smatram da Sud to pitanje ne mora detaljno razmatrati u kontekstu ovog predmeta. Čak i ako bi se prihvatilo, za potrebe općeg režima odgovornosti države za gubitke uzrokovane Uniji, da se navodna nezakonitost sastoji u činjenici da nisu uspostavljeni odgovarajući zaštitni i nadzorni mehanizmi koji su tijela PZP‑ova mogli spriječiti u izdavanju nezakonitih potvrda ( 10 ), jednostavno ne vidim, s obzirom na činjenično stanje i kontekst ovog predmeta, na koji bi se način takvu povredu moglo smatrati dovoljno ozbiljnom.

58.

Za razliku od objektivnog standarda koji se koristi pri ocjenjivanju povrede prava Unije u okviru tradicionalnog postupka zbog povrede, standard koji treba zadovoljiti pri ocjenjivanju povrede prava Unije koja je možebitno uzrokovala gubitke vlastitih sredstava koje država članica mora nadoknaditi je viši. Neće svaka nezakonitost automatski izazvati odgovornost. Obveza naknađivanja štete koju je država članica uzrokovala Uniji nastupa samo ako se radi o dovoljno ozbiljnoj povredi.

59.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, test prema kojem se utvrđuje radi li se o dovoljno ozbiljnoj povredi „ovisi o diskrecijskoj ovlasti”. Ako države članice imaju diskrecijsku ovlast, dovoljno ozbiljna povreda znači da je država članica očito i ozbiljno zanemarila granice svoje diskrecijske ovlasti ( 11 ).

60.

Ostali čimbenici koje treba uzeti u obzir pri ocjenjivanju „dovoljne ozbiljnosti” povrede prava Unije uključuju „stupanj jasnoće i preciznosti povrijeđenog pravila, opseg diskrecijskog prostora koji je tim pravilom ostavljen nacionalnom tijelu ili tijelu [Unije], činjenicu jesu li povreda i prouzročena šteta namjerne ili nenamjerne, može li se eventualna pogrešna primjena prava opravdati ili ne, mogućnost da su stajališta institucije [Unije] pridonijela propustu, donošenju ili zadržavanju nacionalnih mjera ili prakse suprotnih pravu [Unije]” ( 12 ).

61.

U ovom su predmetu tri elementa osobito relevantna u tom pogledu. Prvi je široka margina prosudbe koju Kraljevina Nizozemska ima kada odlučuje o odgovarajućim mjerama za ispunjenje „glavne obveze” s obzirom na načelo poštovanja ustavnog uređenja i ustavnog identiteta te države. Drugi je raspodjela nadležnosti i institucionalni okvir odluka PZP, koje tijelima PZP‑ova izravno dodjeljuju odgovornosti koje moraju izvršavati pri provedbi odluka PZP. Treći element, i možda posebno važan, jest nejasna narav odlukama PZP uspostavljenog režima odgovornosti države članice koja ima poseban odnos s PZP‑om (PZP‑ovima) u pogledu administrativnih grešaka koje počine tijela PZP‑ova.

62.

Kao prvo, Komisija je uputila na članke 51. i 52. Povelje Kraljevine Nizozemske, pritom ne navodeći koje je konkretne mjere, prema njezinu mišljenju, Kraljevina Nizozemska trebala poduzeti ( 13 ). Vlada Nizozemske je navela da bi bilo protivno članku 4. stavku 2. UEU‑a ako bi se tu državu članicu smatralo odgovornom za radnje carinskih tijela Arube i Curaçaa ( 14 ).

63.

Doista, odluke PZP izričito priznaju potrebu za poštovanjem ustavnog okvira odnosa između PZP‑ova i država članica s kojima imaju poseban odnos. Specifičan mehanizam partnerstva unutar sustava odluka PZP oblikovan je tako da poštuje ustavnu raspodjelu nadležnosti i odgovornosti između PZP‑ova i država članica, kako osobito proizlazi iz uvodne izjave 12. i članka 10. Odluke PZP iz 1991. te se dodatno odražava u člancima 234. do 236. te odluke, kao i u članku 7. Odluke PZP iz 2001. Te odredbe pokazuju da je zakonodavac Unije želio postići ravnotežu između potrebe za osiguravanjem djelotvornosti pridruživanja PZP‑ova, s jedne strane, i poštovanja specifičnih i često poprilično složenih ustavnih uređenja država članica i njihovih PZP‑ova, s druge (što čini srž dijela četvrtog UFEU‑a, posvećenog režimu pridruživanja PZP‑ova).

64.

Kao drugo, kako je vlada Nizozemske istaknula u svojim pisanim očitovanjima, odluke PZP tijelima PZP‑ova daju izričite nadležnosti koje se razlikuju od nadležnosti država članica, osobito u okviru mehanizma partnerstva i posebnih odredbi o administrativnoj suradnji. Odluke PZP tijelima PZP‑ova priznaju posebne nadležnosti, kako u okviru općeg mehanizma partnerstva tako i u okviru posebnog sustava administrativne suradnje u području izdavanja potvrda EUR.1 ( 15 ). Osim toga, u članku 9. Odluke PZP iz 2001. izričito se priznaje glavna uloga tijelâ PZP‑ova u tekućem upravljanju u vezi s tom odlukom u području trgovine te sporednu ulogu država članica („ako za to nastane potreba”), i to uvijek „u skladu s institucionalnim, pravnim i financijskim ovlastima svakog partnera”.

65.

Teško je zaključiti na koji bi način greške carinskih tijela PZP‑a, u tako specifičnom kontekstu raspodjele nadležnosti, automatski i trenutno izazivale povredu obveze lojalne suradnje od strane dotične države članice ako ne postoje druge okolnosti koje tomu idu u prilog, a kojih u ovom predmetu, kako se čini, nema. Naime, Komisija nije iznijela nijedan drugi argument, primjerice, u pogledu zanemarivanja upozorenja, nesuradnje s OLAF‑om, zanemarivanja ili neispravljanja protupravnih radnji za koje je ta država članica znala ili je razumno morala znati, nesudjelovanja ili nesuradnje u okviru mehanizama postupka partnerstva ili sustava administrativne suradnje.

66.

Kao treće, što je, prema mojemu mišljenju, poprilično važno, ostaje činjenica da u odlukama PZP ne postoje (i nikada nisu postojale) izričite obveze koje uspostavljaju poseban režim odgovornosti država članica za radnje PZP‑ova, bilo u posebnom kontekstu carinske suradnje ili općenito. Naime, obje stranke predmetnog postupka zbog povrede skrenule su pozornost Suda na pripremne akte za Odluku PZP iz 2013., u kojima je Komisija predložila takvu odredbu ( 16 ), ali koju je tijekom zakonodavnog postupka Vijeće očito odbilo. Izjave koje su zapisniku Vijeća priložene u pogledu Komisijina prijedloga – od strane Komisije i jedne skupine država članica ( 17 ) – svjedoče o tome da se pitanje odgovornosti država članica za radnje njihovih PZP‑ova u pogledu administrativnih grešaka koja potonji počine teško može smatrati nespornim pitanjem kako to proizlazi iz različitih verzija odluka PZP.

67.

S obzirom na sve te elemente, čak i ako bismo prihvatili da se obveza lojalne suradnje može rastegnuti toliko da podrazumijeva obvezu da gubitke koji su Uniji uzrokovani povredom prava Unije koju je počinio PZP nadoknadi izravno država članica s kojom PZP u pitanju ima poseban odnos, Kraljevini Nizozemskoj u ovom se predmetu ne može na teret stavljati dovoljno ozbiljna povreda obveze lojalne suradnje.

68.

Kraljevina Nizozemska također navodi da bi bilo protivno načelima pravne sigurnosti i dobre uprave ako bi je se smatralo odgovornom za greške carinskih tijela Arube i Curaçaa. Razlog tomu je činjenica da Komisija nije djelovala u razumnom roku ( 18 ). Komisija je slučaj ispitala tek jedanaest godina (u pogledu Curaçaa) i sedam godina (u pogledu Arube) nakon što je OLAF otkrio nepravilnosti.

69.

Komisija na taj argument odgovara da gubici „vlastitih sredstava” nisu postali konačni do 2009., to jest do donošenja odluke REC i presude nacionalnog suda. Odgovornost Kraljevine Nizozemske stoga ne bi trebala biti zastarjela. Komisija je na raspravi inzistirala da, u skladu sa sudskom praksom Suda, postupci zbog povrede ne podliježu nikakvim rokovima zastare. Ona je na raspravi ujedno navela da ne treba dopustiti da se po analogiji primijeni članak 73.a Uredbe br. 1605/2002 ( 19 ), koji predviđa rok zastare od 5 godina za potraživanja Unije prema trećim stranama i obratno. Komisija dalje navodi da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da u pogledu prikupljanja vlastitih sredstava ne postoje rokovi zastare ( 20 ).

70.

Može se činiti iznenađujućim da se pitanje rokova koji se možebitno primjenjuju na tužbu navodi na kraju meritorne ocjene te tužbe. Međutim, budući da sam Sudu predložio da odbije predmetnu tužbu, ne postoji zasebna potreba da se pitanje rokova razmatra u ovoj fazi. Ipak, to pitanje želim spomenuti kako bih ilustrirao jedan drugi element: posljedice pristupa „tri u jedan” koji je Komisija izabrala za ova dva predmeta ( 21 ), koje u praksi otežavaju određivanje rokova koji se trebaju primjenjivati na takvu tužbu, ako se ikakvi uopće moraju primjenjivati.

71.

Naime, Komisija u svojem pristupu koristi elemente koji pripadaju posebnoj naravi postupka zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a (nepostojanje rokova za podnošenje tužbe zbog povrede) ( 22 ) kao i primjeni posebnog sustava vlastitih sredstava (nepostojanje rokova za podnošenje tužbi povezanih s nadoknadom) ( 23 ) te navodi da su primjenjivi na tužbu koja se u konačnici oslanja na utvrđenje postojanja obveze nadoknađivanja gubitaka, pri čemu zanemaruje činjenicu da tužbe zbog odgovornosti države načelno podliježu rokovima zastare ( 24 ).

72.

Naposljetku, Komisija je tijekom čitavog predmetnog postupka tvrdila da iz nepropisnog izdavanja potvrda EUR.1 u Arubi i Curaçaa proizlazi jedna jedinstvena povreda prava Unije.

73.

Međutim, u pogledu situacije u Arubi mora se naglasiti da su potvrde EUR.1 predočene i prihvaćene u carinskim postupcima provedenima u Nizozemskoj. Nizozemska tijela pokušala su naplatiti carine tako što su uvozniku poslala nalog za plaćanje. Međutim, uvoznik je taj nalog uspješno osporio pred nacionalnim sudovima, koji su na temelju članka 220. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika odlučili u njegovu korist.

74.

Međutim, mora se podsjetiti da, kako proizlazi iz presude Suda u predmetu Komisija/Danska, primjena članka 220. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika ne isključuje obvezu države članice da utvrdi i stavi na raspolaganje iznose koji pripadaju vlastitim sredstvima Unije, a nisu prikupljeni od privatnih uvoznika. Naime, države članice moraju vlastita sredstva Unije utvrditi čim su njihova carinska tijela u mogućnosti izračunati iznos carinskog duga i odrediti dužnika, neovisno o tome jesu li ispunjeni kriteriji za primjenu članka 220. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika. Država članica se te obveze može osloboditi samo ako su ispunjeni uvjeti iz članka 17. stavka 2. Uredbe br. 1552/89 (viša sila ili razlozi nemogućnosti nadoknade koji se ne mogu pripisati državi članici) ( 25 ).

75.

Međutim, kako je Kraljevina Nizozemska pravilno istaknula u svojim pisanim očitovanjima, Komisija ne navodi postojanje izravne povrede „uredbe o vlastitim sredstvima” koja je nizozemskim carinskim tijelima pripisiva iz razloga što nisu naplatila carine na uvoz u državno područje Nizozemske. Dakle, Komisija nije pružila nikakve informacije na temelju kojih bi se moglo utvrditi jesu li uvjeti iz članka 17. stavka 2. Uredbe br. 1552/89, kako je izmijenjen, ispunjeni u predmetnom slučaju. Umjesto toga, Komisija je svoju tužbu odlučila temeljiti na drugim argumentima.

76.

Stoga, budući da Komisija nije zatražila takvo utvrđenje te da Sud u tom pogledu ionako ne bi bio u mogućnosti donijeti odluku zbog nedostatka dokaza, predlažem da se Komisijinu tužbu proglasi neosnovanom i u odnosu na situaciju u Arubi.

77.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Kraljevina Nizozemska podnijela je odgovarajući zahtjev, a Komisija nije uspjela u postupku. Komisiji se stoga mora naložiti snošenje troškova.

78.

U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Ujedinjena Kraljevina stoga treba snositi vlastite troškove.

79.

S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da Sud: