1.

U postupku u kojem predmet (s pravnog gledišta) više ne postoji na način da, s obzirom na to da između stranaka nema spora u pogledu merituma, nije potrebna presuda za njegovo rješavanje, može li sud koji je o njemu trebao odlučiti uputiti zahtjev za prethodnu odluku na temelju kojeg bi se samo utvrdilo tko treba platiti troškove postupka?

2.

Sud Europske unije ima dvije mogućnosti:

3.

Članak 1. („Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”) glasi kako slijedi:

„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore navedene u Direktivi 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [(SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)], osim ako su takvi ugovori izuzeti u skladu s člancima 10. do 18. te Direktive [Direktiva 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), osim ako su ti ugovori izuzeti u skladu s člankom 5. stavkom 2., člancima 18. do 26., 29., 30. ili 62. te Direktive].

Ugovori u smislu značenja ove Direktive uključuju ugovore o javnoj nabavi [robe, radova i usluga], okvirne sporazume, koncesije za javne radove i dinamičke sustave nabave.

Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, vezano uz ugovore koji spadaju u područje primjene Direktive 2004/18/EZ [Direktive 2004/17/EZ], odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo Zajednice u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.

2.   Države članice osiguravaju da nema diskriminacije među poduzećima koja prijavljuju povredu u okviru postupaka za sklapanje ugovora, koja proizlazi iz razlikovanja koje ova Direktiva pravi između nacionalnih propisa kojima se provodi pravo Zajednice i drugih nacionalnih propisa.

3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.

[…]”

4.

Člankom 2. („Zahtjevi za postupke pravne zaštite”) predviđa se:

„1.   Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:

[…]

[…]”

5.

Člankom 5. („Sklapanje ugovora o javnim uslugama”) predviđa se:

„1.   Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. Međutim, ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u direktivama 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ, odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se.

[…]

7.   Države članice poduzimaju potrebne mjere da bi osigurale da se odluke donesene u skladu sa stavcima 2. do 6. mogu revidirati brzo i učinkovito, na zahtjev svake osobe u čijem interesu jest ili je bilo dobivanje posebnog ugovora i koja je oštećena ili postoji rizik da bude oštećena navodnom povredom, zbog toga što su takve odluke dovele do povrede prava Zajednice ili nacionalnih pravila kojima se to pravo provodi.

[…]”

6.

U skladu s člankom 3.bis, kao opće pravilo, pokrajina je referentno državno područje za pružanje javnih usluga na lokalnoj razini.

7.

U skladu s člankom 9. stavkom 1. i člankom 14. stavkom 1., dodjelu ugovora o javnoj nabavi usluga treba provesti utvrđivanjem samo jedne grupe predmeta nabave koja se odnosi na područje cijele regije ( 8 ).

8.

Člankom 26. („Sudski troškovi”) propisuje se:

„1.   Prilikom donošenja presude sud odlučuje i o troškovima postupka, u skladu s člancima 91., 92., 93., 94., 96. i 97. Zakonika o građanskom postupku, uzimajući u obzir i poštovanje načela jasnoće i sažetosti na koja upućuje članak 3. stavak 2. U svakom slučaju, sud može također po službenoj dužnosti stranci koja ne uspije u postupku naložiti plaćanje određenog iznosa drugoj stranci u skladu s načelom pravičnosti, pri čemu taj iznos ne smije prelaziti dvostruko viši iznos plaćenih troškova, ako za to postoje očito neosnovani razlozi.

[…]”

9.

Člankom 39. stavkom 1. predviđa se:

„Ako nešto nije uređeno ovim zakonikom, primjenjuju se odredbe Zakonika o građanskom postupku u mjeri u kojoj su kompatibilne ili se njima utvrđuju opća načela.”

10.

Člankom 91. utvrđuje se načelo objektivnog dospijeća tražbine plaćanja troškova.

11.

Člankom 92. propisuje se:

„Sud u okviru presude donesene u skladu s prethodnim člankom može odbiti priznati troškove koje je snosila stranka koja je uspjela u postupku ako smatra da su prekomjerni ili nepotrebni; […]

U slučaju djelomičnog uspjeha u postupku, potpune novosti predmetnog pitanja ili promjene sudske prakse u pogledu istaknutih pitanja, sud može odrediti da svaka stranka, djelomično ili u cijelosti, snosi svoje troškove.

[…]”

12.

Članak 100. glasi:

„Za podnošenje tužbe ili njezino pobijanje nužno je imati pravni interes.”

13.

Regija Ligurija je putem Regionalne agencije za lokalni javni prijevoz u Službenom listu Europske unije od 3. lipnja 2015. ( 11 ) objavila „obavijest o nadmetanju radi odabira gospodarskih subjekata” koji bi na njezinu području pružali uslugu javnog cestovnog prijevoza putnika, u skladu s Regionalnim zakonom Ligurije br. 33/2013 i Uredbom br. 1370/2007.

14.

Nekoliko je poduzetnika (u daljnjem tekstu: AMT), koji su pružali usluge javnog cestovnog prijevoza putnika u regiji, na razini pokrajina ili njihova dijela pred Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria (Regionalni upravni sud Ligurije, Italija) ( 12 ) pobijalo dokumente iz postupka odabira. U potporu svojem zahtjevu tvrdili su da su prilikom odabira regije kao jedinstvenog područja za pružanje usluge njihovi izgledi da budu odabrani kao ponuditelji bili gotovo nikakvi.

15.

Nakon što je dovedena u pitanje usklađenost Regionalnog zakona Ligurije br. 33/2013 s talijanskim Ustavom, TAR Ligurije je pred Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija) 21. siječnja 2016. podnio „zahtjev za ocjenu ustavnosti”.

16.

Dok je postupak za ocjenu ustavnosti bio u tijeku, Regija Ligurija donijela je novi zakon ( 13 ) kojim je ukinula odredbu o pružanju usluga cestovnog prijevoza na području cijele regije. Nadležno je tijelo zbog ukidanja te odredbe odlučilo da neće nastaviti s postupkom javne nabave, koji je zbog toga bio poništen.

17.

Bez obzira na prethodno navedeno, Corte Costituzionale (Ustavni sud) donio je 22. studenoga presudu br. 245/2016 u kojoj je zahtjev koji je podnio Regionalni upravni sud Ligurije proglasio nedopuštenim jer AMT nije imao aktivnu procesnu legitimaciju za pobijanje dokumentacije o nabavi u kojoj nije sudjelovao.

18.

Corte Costituzionale (Ustavni sud) temeljio je svoju presudu na sljedećim činjenicama:

„U skladu s tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, tužitelji odnosno poduzetnici koji su već bili pružatelji usluga javnog prijevoza na pokrajinskoj razini nisu sudjelovali u neformalnom postupku nadmetanja koji je provela regionalna uprava u skladu s člankom 30. Zakonodavne uredbe br. 163 iz 2006.[ ( 14 )], nego su samo pobijali poziv na nadmetanje radi odabira gospodarskih subjekata u kojem je objavljen poziv na iskazivanje interesa, u dijelu u kojem je predviđeno da se ugovor sklapa na regionalnoj razini i samo za jednu grupu predmeta nabave.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi upravnih sudova, poduzetnik koji ne sudjeluje u postupku javne nabave ne može pobijati navedeni postupak ni dodjelu ugovora trećim poduzetnicima jer njihov materijalni pravni položaj nije dovoljno različit s obzirom na to da se temelji tek na činjeničnom interesu (presuda br. 2507 Državnog vijeća, treći odjel, od 10. lipnja 2016.; presuda br. 491 Državnog vijeća, treći odjel, od 2. veljače 2015.; presuda br. 6048 Državnog vijeća, šesti odjel, od 10. prosinca 2014.; presuda br. 9 Državnog vijeća, u punom sastavu, od 25. veljače 2014. i presuda br. 4 Državnog vijeća, u punom sastavu, od 7. travnja 2011.).

Također postoji ustaljena sudska praksa prema kojoj se ‚postupci javne nabave i natječaja te pisani pozivi obično pobijaju zajedno s aktima namijenjenima za njihovu provedbu, s obzirom na to da su takvi akti oni kojima se konkretno utvrđuju subjekti kojima je nanesena šteta postupkom, dok istodobno daju učinkovitost šteti nastaloj u subjektivnom području zainteresirane osobe i utvrđuju je’ (presuda br. 1 plenarne sjednice Državnog vijeća od 29. siječnja 2003.).

Iznimku od tih pravila čine slučajevi koji su rezultat same primjene općih načela u području aktivne procesne legitimacije i pravnog interesa za pobijanje na postupke javne nabave, u kojima se pobija izostanak postupka javne nabave ili njegovo nepokretanje ili slučajevi u kojima se pobijaju odredbe poziva na nadmetanje kojima se izravno isključuju neki od ponuditelja ili, u konačnici, odredbe na temelju kojih se nalažu očito neshvatljivi ili potpuno neproporcionalni troškovi ili odredbe koje onemogućavaju podnošenje ponude (presuda br. 2507 Državnog vijeća, treći odjel, od 10. lipnja 2016.; presuda br. 5862 Državnog vijeća, peti odjel, od 30. prosinca 2015.; presuda br. 5181 Državnog vijeća, peti odjel, od 12. studenoga 2015.; presuda br. 9 Državnog vijeća, u punom sastavu, od 25. veljače 2014. i presuda br. 4 Državnog vijeća, u punom sastavu, od 7. travnja 2011.).

U takvim slučajevima zahtjev za sudjelovanje u postupku nije relevantan za potrebe pobijanja zato što nepostojanje samog nadmetanja odnosno pobijanje nadmetanja općenito ili nemogućnost sudjelovanja u nadmetanju sama po sebi dovodi do drukčijeg pravnog položaja (kako u pogledu poduzetnika koji je stranka pravnog odnosa nekompatibilnog s pokretanjem novog postupka tako i u pogledu poduzetnika iz istog sektora kojem je onemogućeno sudjelovanje) koji trpi stvarnu i konkretnu štetu (presuda br. 4 Državnog vijeća, u punom sastavu, od 7. travnja 2011.).

Slučaj koji se ispituje u ovom predmetu nije obuhvaćen tim iznimnim slučajevima, kao što proizlazi iz samog obrazloženja zahtjeva za ocjenu ustavnosti prema kojem bi pobijane odredbe utjecale na vjerojatnost sklapanja ugovora u korist tužiteljâ, koja bi bila ‚gotovo nepostojeća’, dok bi u postupku javne nabave na pokrajinskoj razini u kojem je predmet nabave podijeljen na grupe tužitelji imali puno veće izglede za dodjelu ugovora o javnoj nabavi usluga, pa makar samo zbog prednosti koja se temelji na činjenici da su prethodno već pružali te usluge’.

Iz takvog obrazloženja ne proizlazi postojanje stvarne i djelotvorne prepreke za sudjelovanje u postupku javne nabave, nego samo pretpostavka moguće štete, koju mogu pobijati oni koji su sudjelovali u postupku, isključivo po njegovu završetku, u slučaju da im nije dodijeljen ugovor.”

19.

TAR Ligurije dvoji je li to tumačenje koje je proveo Corte Costituzionale (Ustavni sud) u skladu s Direktivom 89/665. Zbog toga, iako je postupak javne nabave poništen, smatra da je odgovor Suda na prethodno pitanje nužan za donošenje odluke u pogledu troškova postupka.

20.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da postoje dvije moguće situacije:

21.

Na temelju navedenih okolnosti, TAR Ligurije uputio je sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 1. stavke 1., 2. i 3. i članak 2. stavak 1. točku (b) Direktive 89/665/EEZ o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i radova tumačiti na način da im se protivi nacionalna odredba koja priznaje mogućnost osporavanja dokumentacije o nabavi samo gospodarskim subjektima koji su dostavili zahtjev za sudjelovanje u toj nabavi, čak i kada se sudskom tužbom općenito osporava postupak nabave, jer je zbog pravila tog postupka vrlo izgledno da se gospodarskom subjektu neće dodijeliti ugovor?”

22.

Talijanska vlada osporava dopuštenost prethodnog pitanja sljedećim tvrdnjama:

23.

Talijanska vlada u pogledu merituma ističe da prema općem pravilu osoba koja nije dobrovoljno sudjelovala u postupku odabira nema pravo zahtijevati njegovo poništenje. Međutim, postoje iznimke u slučaju pobijanja: (i.) postupka javne nabave općenito; (ii.) nepokretanja postupka javne nabave jer je uprava izravno dodijelila ugovor i (iii.) jedne ili više odredbi poziva na nadmetanje kojima se izravno isključuju neki od ponuditelja. Smatra da je taj sustav u postupnosti usklađen s načelima sudske prakse utvrđenima u presudi Grossmann Air Service ( 15 ).

24.

Talijanska vlada u predmetnom slučaju zaključuje da je Corte Costituzionale (Ustavni sud) ocijenio da izgledi AMT‑ova uspjeha nisu bili nepostojeći, nego samo smanjeni, pa se njegova podobnost mogla odrediti tek nakon završetka postupka odabira u kojem je trebao sudjelovati.

25.

Vlada Češke Republike, oslanjajući se također na presudu Grossmann, tvrdi pak da, ako se potencijalne ponuditelje diskriminira, treba im osigurati pravo na pobijanje odredbi zbog kojih je došlo do diskriminacije. Prihvaćanjem njihove tužbe omogućio bi im se pristup dodjeli ugovora, pri čemu bi mogli ostvariti pravo na preispitivanje dokumentacije o nabavi u prvoj fazi, bez čekanja konačne odluke.

26.

Prema mišljenju španjolske vlade, u Direktivi 89/665 utvrđuju se najniže razine pristupa postupcima pravne zaštite, a na nacionalnim je pravima da te razine utvrde u okviru ograničenja načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. U svojoj se analizi usredotočuje na načelo djelotvornosti i tvrdi da nema govora o njegovoj povredi s obzirom na to da se člankom 1. stavkom 3. Direktive 89/665 zahtijeva da je dotična osoba pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu od navodne povrede prava Zajednice. To ne vrijedi u tužiteljevu slučaju s obzirom na dokumentaciju o nabavi u kojoj nije sudjelovao.

27.

Španjolska vlada ističe da talijansko zakonodavstvo i sudska praksa koja ga tumači nude pravna sredstva za pobijanje postupka javne nabave a da pritom nije nužno sudjelovati u nadmetanju te da je tužitelj propustio priliku pobijati poziv na nadmetanje. Stoga ne postoji obrazloženje za činjenicu da je sada podnio tužbu protiv dokumentacije o nabavi u kojoj nije sudjelovao.

28.

Komisija smatra da je postavljeno prethodno pitanje nedopušteno jer je hipotetsko, s obzirom na to da predmet glavnog postupka više ne postoji.

29.

Kad je riječ o meritumu, Komisija analizira presudu Grossmann i tvrdi da nacionalna pravila kojima se uređuju postupci pravne zaštite moraju poštovati načelo djelotvornosti i ne smiju biti u suprotnosti s korisnim učinkom Direktive 89/665, potvrđenim člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

30.

Prema Komisijinu mišljenju, sudska praksa koju je uspostavio Corte Costituzionale (Ustavni sud) protivna je navedenom načelu kada za primjenu iznimki od aktivne procesne legitimacije tužitelja koji nije sudjelovao u postupku javne nabave prema toj sudskoj praksi mora biti potpuno sigurno da bi on iz tog postupka bio isključen. Sud nije zahtijevao potpunu sigurnost, nego samo vjerojatnost.

31.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 31. svibnja 2017.

32.

Pisana očitovanja podnijeli su talijanska, španjolska i češka vlada te Europska komisija. Na raspravi održanoj 26. travnja 2018. sudjelovale su samo talijanska vlada i Komisija.

33.

U srži prethodnog pitanja je aktivna procesna legitimacija nekoga tko, kao AMT, nije sudjelovao u postupku javne nabave jer je smatrao da postoji vrlo velika vjerojatnost da neće biti odabran.

34.

Kao što je već navedeno, spor pred nacionalnim sudom postao je bespredmetan kao posljedica zakonodavne reforme na temelju koje je javni naručitelj poništio postupak javne nabave. Međutim, nacionalni sud tvrdi da je odgovor Suda na prethodno pitanje i dalje potreban kako bi on sam mogao donijeti odluku u pogledu troškova postupka.

35.

U skladu s člankom 267. UFEU‑a, cilj je prethodnog pitanja nacionalnom sudu pružiti smjernice potrebne za odlučivanje u sporu u kojem postoje dvojbe u pogledu tumačenja prava Unije.

36.

Već sam na početku ovog mišljenja podsjetio da je Sud imao priliku odlučiti o sličnoj situaciji u kojoj je glavni postupak postao bespredmetan te je zahtjev za prethodnu odluku bio koristan samo za donošenje odluke u pogledu troškova.

37.

Naime, u rješenju Reinke navedeno je da je takva odluka u pogledu troškova uvjetovana odlukom u glavnom postupku u okviru kojeg su upućena prethodna pitanja. Budući da je taj spor riješen, više nije bilo potrebno odgovoriti na pitanja postavljena isključivo u pogledu troškova ( 16 ).

38.

Čini mi se da je logika u rješenju Reinke besprijekorna ( 17 ) te da je u skladu s drugim izrazima tog načela (na primjer, na temelju članka 58. Statuta Suda, žalba samo protiv odluke o naknadi troškova ili o njihovoj visini nije dopuštena). Ako postupak u kojem je trebalo primijeniti pravilo Unije naknadno postane bespredmetan, spor između stranaka više ne postoji te tumačenje Suda u pogledu pravila Unije jednostavno više nije potrebno jer ne može utjecati na (nepostojeći) spor.

39.

Međutim, TAR Ligurije navodi da bi ocjena Suda u pogledu aktivne procesne legitimacije tužitelja za pobijanje nadmetanja u kojem nije sudjelovao bila relevantna kako bi on sam mogao odlučiti koja stranka i u kojem iznosu mora platiti troškove postupka koji je prestao postojati.

40.

Smatram da ta neizravna poveznica nije dovoljna da bi se utvrdila dovoljna povezanost s pravom Unije. Pitanje o kojem se sada odlučuje zapravo više ne ulazi u područje javne nabave, nego u područje utvrđivanja visine troškova sudskog postupka. Osim ako je neko pravilo prava Unije primjenjivo na te troškove (što je slučaj u određenim materijalnim područjima koja ću istaknuti u nastavku), odluka o troškovima isključivo se temelji na nacionalnom pravu, a ne na pravu Unije.

41.

Temeljna je ideja u rješenju Reinke povezana s ulogom postupka povodom prethodnog pitanja: tumačenje prava Unije neophodno je kako bi nacionalni sud mogao riješiti spor (točka 13. navedenog rješenja), tako da je zbog činjenice da je spor prestao postojati odgovor na prethodno pitanje nepotreban (t. 16.).

42.

U pravu Unije troškovi postupka nisu ujednačeno uređeni, nego su u potpunoj nadležnosti država članica. Zakonodavac Unije samo je u određenim područjima pokazao svoju spremnost da odlučuje o tom pitanju kako bi se izbjegli previsoki troškovi koji u nekim područjima pravnog poretka mogu odvraćati od pristupa pravosuđu ( 18 ) ili kako bi se osiguralo, ponovno u određenim posebnim materijalnim područjima, da oni kojima su povrijeđena prava od druge stranke naplate opravdane i razmjerne troškove postupka ( 19 ).

43.

Čak i u predmetima u kojima se pravo Unije odnosi na uređenje troškova postupka Sud je smatrao da je „dužnost država članica da, kada odredbe prava Unije nisu precizne, prilikom prijenosa direktive osiguraju njezin puni učinak i da pri odabiru metoda raspolažu širokom marginom prosudbe”. Što se tiče spora o kojem se tada odlučivalo, u pogledu prava na zaštitu okoliša, Sud je tvrdio da „valja uzeti u obzir sve relevantne odredbe nacionalnog prava, a osobito odredbe o nacionalnom sustavu pravne pomoći i o sustavu zaštite troškova”, kao i „očite razlike među nacionalnim zakonodavstvima u tom području” ( 20 ).

44.

Ako ta široka margina prosudbe, zajedno s prihvaćanjem posebnosti svakog nacionalnog sustava, postoji u slučajevima u kojima pravo Unije utječe na uređenje troškova postupka, time bi još veća bila sloboda država članica u području u kojem ne postoji pravno uređenje Zajednice.

45.

U ovom predmetu, ako postoji spor u pogledu troškova ( 21 ), on bi se isključivo odnosio na tumačenje nacionalnih pravila kojima se uređuje podjela troškova između stranaka, kao i na ovlasti suda za njihovo prilagođavanje. U okviru spora koji se odnosi samo na te troškove postupka, smjernice za njegovo rješavanje treba pronaći u nacionalnom pravu, a ne pravu Unije koje ih, ponavljam, ne utvrđuje u tom materijalnom području.

46.

Postoji mogućnost da bi se, iako ne postoji usklađenost na razini Zajednice što se tiče troškova primjenjivih na tu vrstu sporova, obilježjima glavnog postupka ugrozilo poštovanje temeljnih pravila i općih načela UFEU‑a, ali za to bi bilo nužno da neka od temeljnih sloboda bude dovedena u pitanje, što se i ne navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.

47.

Naposljetku, bez namjere da se zamjene ocjene suda koji je uputio zahtjev niti da se upliće u njegovu slobodu odabira jednog ili drugog pravila u okviru nacionalnog prava, ranije navedena pravila zakonikâ o građanskom i upravnom postupku pružaju mu dovoljnu potporu da, bez obzira na moguće rješenje u pogledu problema tužiteljeve aktivne procesne legitimacije, odluku o naknadi troškova donese na drugim temeljima koji nisu povezani s tim problemom.

48.

S tog je gledišta dovoljno podsjetiti da, u skladu s nacionalnim pravom, ako je „pitanje koje je predmet spora u potpunosti novo” ili ako se „sudska praksa mijenja s obzirom na istaknuta pitanja” ( 22 ), sud može naložiti da svaka stranka u cijelosti ili djelomično snosi svoje troškove. Stoga u tom pogledu ima potpunu slobodu izbora čak i ako, uvažavanjem presude koju je donio Corte Costituzionale (Ustavni sud), odbije ili prihvati aktivnu procesnu legitimaciju AMT‑a.

49.

Stoga smatram da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer odgovor Suda nije nužan i jer Sud nije nadležan za odlučivanje o isključivo unutarnjoj primjeni talijanskog sustava koji se odnosi na troškove postupka.

50.

Za slučaj da Sud prihvati odlučivati o meritumu prethodnog pitanja, podredno ću iznijeti svoje stajalište. Kao prvo, pokušat ću utvrditi primjenjivi pravi okvir kako bih u nastavku ponudio odgovor na postavljeno pitanje.

51.

Predmet spornog nadmetanja bilo je sklapanje ugovora o pružanju usluga javnog cestovnog prijevoza putnika. Ta vrsta usluga obuhvaćena je posebnim područjem primjene Uredbe br. 1370/2007, čijim se člankom 5. uređuje „sklapanje ugovora o javnim uslugama” u prometnom sektoru.

52.

Na temelju podataka sadržanih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne može se sa sigurnošću utvrditi je li u ovom predmetu riječ o „ugovoru o koncesiji za usluge” ili „ugovoru o javnoj nabavi usluga”. Iako oba ugovora imaju slična obilježja ( 23 ), razlikuju se u naknadi koja se u slučaju koncesija sastoji od prava na iskorištavanje usluga (ili samo od tog prava ili od tog prava zajedno s plaćanjem), a u slučaju ugovorâ o nabavi usluga od plaćanja koje naručitelj izvršava u korist pružatelja usluga ( 24 ).

53.

Uključivanje spornog ugovora u prvu ili drugu kategoriju zadaća je nacionalnog suda koji, za razliku od Suda, raspolaže svim činjeničnim elementima kako bi to proveo. Njegova je kvalifikacija nužna za utvrđivanje primjenjivog pravnog okvira, s obzirom na sadržaj članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007 ( 25 ).

54.

Stoga ću pitanje aktivne procesne legitimacije razmotriti u oba slučaja.

55.

Prema prvoj pretpostavci riječ je o koncesiji za usluge, kao što je navedeno u nekim pisanim očitovanjima te se to može zaključiti na temelju postupka nadmetanja, s obzirom na to da se upućuje na članak 30. Zakonika o javnoj nabavi kojim se uređuju upravo „koncesije za usluge” ( 26 ).

56.

Talijanska se vlada poziva na postojanje koncesije kako bi dovela u pitanje upućivanje na Direktivu 89/665. Tvrdi da se, s obzirom na to da se člankom 1. stavkom 1. Direktive 89/665 utvrđuje njezino područje primjene u odnosu na Direktivu 2004/18, potonja direktiva ne primjenjuje na takve koncesije.

57.

Suprotno tomu, Komisija navodi da se u Italiji člankom 30. stavkom 7. Zakonika o javnoj nabavi primjena Direktive 89/665 proširuje na koncesije za javne usluge. Stoga bi trebala postojati zajednička poveznica između nacionalnog zakonodavstva i prava Unije na kojoj bi se temeljila nadležnost Suda za odlučivanje u prethodnom postupku, u skladu s ustaljenom sudskom praksom ( 27 ).

58.

Na taj bi način Direktiva 89/665 mogla biti primjenjiva. Međutim, „uzimanje u obzir ograničenja koje je nacionalni zakonodavac mogao odrediti za primjenu prava Zajednice na potpuno unutarnje situacije, na koje se ono primjenjuje samo na temelju nacionalnog zakona pripada u unutarnje pravo te, posljedično, u isključivu nadležnost sudova države članice”, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri ( 28 ).

59.

Osim toga, posebnim uređenjem usluga javnog cestovnog prijevoza putnika iz Uredbe br. 1370/2007 dodjela tih koncesija podliježe pravilima iz članka 5. stavaka 2. do 6. iste uredbe te je u njegovu stavku 7. navedeno da se odluke donesene u skladu s tim stavcima „mogu revidirati brzo i učinkovito, na zahtjev svake osobe u čijem interesu jest ili je bilo dobivanje posebnog ugovora i koja je oštećena ili postoji rizik da bude oštećena navodnom povredom, zbog toga što su takve odluke dovele do povrede prava Zajednice ili nacionalnih pravila kojima se to pravo provodi”.

60.

Stoga se ističe da u tom pogledu odredbe Uredbe br. 1370/2007 u biti odgovaraju odredbama članka 1. stavka 3. Direktive 89/665. Naime, u uvodnoj izjavi 21. te uredbe navedeno je da „[u]činkovita pravna zaštita treba biti zajamčena ne samo za sklapanja obuhvaćena [direktivama 2004/17 i 2004/18], nego i za druge ugovore koji su dodijeljeni prema ovoj Uredbi. Potreban je učinkovit postupak revizije koji bi trebao biti usporediv, gdje je to prikladno, s mjerodavnim postupcima utvrđenim u Direktivi […] 89/665/EEZ […] i Direktivi […] 92/13/EEZ”.

61.

Ukratko, iako različitim putem, dolazi se do istog zaključka: obvezno je uspostaviti djelotvorne postupke preispitivanja. Polazeći od te pretpostavke, sporom se nastoji utvrditi u kojoj se mjeri poduzetnicima koji nisu sudjelovali u postupku javne nabave treba osigurati ta pravna zaštita.

62.

Prema drugoj pretpostavci, sporni pravni posao odgovara kategoriji ugovora o uslugama prijevoza. Naime, u „periodičnoj indikativnoj obavijesti” od 22. veljače 2014. isključivo se navodi Direktiva 2004/17 ( 29 ) te se kao kriterij za odabir ponude utvrđuje ekonomski najpovoljnija ponuda. Isto tako, poziv na nadmetanje od 29. svibnja 2015., u točki 2. upućuje na naknadu za uspješnog ponuditelja koja se konačno utvrđuje u pisanom pozivu za dostavu ekonomske ponude na koju se odnosi točka 6.

63.

Stoga bi se moglo tvrditi da ta obilježja ugovor udaljavaju od koncesije za usluge prijevoza, kako je utvrđeno člankom 1. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2004/17 ( 30 ), te da odgovara ugovorima o nabavi usluga prijevoza. Ako je to slučaj, na temelju članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007 primjenjivala bi se Direktiva 2004/17 te posljedično sustav pravne zaštite predviđen člancima 1. i 2. Direktive 92/13, koji je sličan odgovarajućem sustavu iz Direktive 89/665, o čijoj se primjeni pita sud koji je uputio zahtjev.

64.

Iako je okosnica prijepora usmjerena na aktivnu procesnu legitimaciju za pobijanje postupka javne nabave i stoga na pravo pristupa pravnoj zaštiti, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku rasprava se proširuje i na druga pitanja na temelju ponešto neodređenog upućivanja na članak 1. stavke 1., 2. i 3. te članak 2. stavak 1. točku (b) Direktive 89/665.

65.

Corte Costituzionale (Ustavni sud) oslanja se na sudsku praksu Consiglio di Stato (Državno vijeće) kako bi u presudi br. 245/2016 utvrdio pretpostavku koju smatram teško osporivom: osoba koja dobrovoljno nije sudjelovala u postupku javne nabave načelno nema pravo zahtijevati njegovo poništenje. Taj kriterij odgovara kriteriju koji je Sud istaknuo u presudi Grossmann prilikom tumačenja članka 1. stavka 3. Direktive 89/665 ( 31 ).

66.

Međutim, talijanski vrhovni sudovi priznaju da u određenim iznimnim okolnostima osobe koje nisu sudjelovale u postupku javne nabave mogu pokrenuti postupak pravne zaštite. U skladu s presudom Ustavnog suda br. 245/2016, potonje iznimne okolnosti obuhvaćaju „slučajeve u kojima se pobija izostanak postupka javne nabave ili njegovo nepokretanje ili slučajevi u kojima se pobijaju odredbe poziva na nadmetanje kojima se izravno isključuju neki od ponuditelja ili, u konačnici, odredbe na temelju kojih se nalažu očito neshvatljivi ili potpuno neproporcionalni troškovi ili odredbe koje onemogućavaju podnošenje ponude”.

67.

Ponavljam, čini mi se da je postojanje aktivne procesne legitimacije za pokretanje postupka u skladu s legitimacijom koju je Sud priznao u slučajevima u kojima su odredbe poziva na nadmetanje ili dokumentacije za nadmetanje bile same po sebi diskriminirajuće do te mjere da su neke poduzetnike spriječile u sudjelovanju ( 32 ). Ako su „mogućnosti za dodjelu tog ugovora spomenutim poduzetnicima nikakve jer postoje navedena [diskriminirajuća] obilježja” ( 33 ), tim poduzetnicima treba priznati aktivnu procesnu legitimaciju za pobijanje tog postupka a da se pritom od njih ne zahtijeva prethodno sudjelovanje u nadmetanju ( 34 ).

68.

Stoga ne vidim razlike u tumačenju Direktive 89/665 koje je proveo Sud i tumačenju te direktive koje su proveli talijanski vrhovni sudovi, s obzirom na njihova nacionalna pravila, u pogledu aktivne procesne legitimacije osoba koje, iako nisu sudjelovale u postupku javne nabave, nastoje pobijati diskriminirajuće odredbe koje im u potpunosti onemogućavaju sudjelovanje u tom postupku.

69.

Budući da se prethodno pitanje odnosi samo na razjašnjavanje hipotetskog proturječja Direktive 89/665 i nacionalnog propisa, teorijski je dovoljno na temelju iznesenog zanijekati tu neusklađenost. Sud koji je uputio zahtjev oblikovao je to pitanje na način da zaista ne odražava sve posebnosti pravne teorije vrhovnih sudova, kao što proizlazi iz nacionalne sudske prakse ( 35 ).

70.

Primjenom odgovora na posebnosti glavnog postupka, u kojem je odluka o nepostojanju aktivne procesne legitimacije AMT‑a postala konačna, u najmanju je ruku sporno ( 36 ) da je pružanje usluga cestovnog prijevoza na razini pokrajine (umjesto da se podijeli na grupe po pokrajinama ili na nižoj razini) samo po sebi diskriminirajuće. Drukčija je situacija u kojoj mali poduzetnici sami nemaju sredstava za sudjelovanje u javnoj nabavi s takvim obilježjima, što je uobičajeno za javne nabave takvih razmjera.

71.

U svakom slučaju, Corte Costituzionale (Ustavni sud) ocijenio je da je, kako je utvrđeno, iz javne nabave proizašla velika vjerojatnost da AMT‑u neće biti dodijeljen ugovor, ali nije bila riječ o apsolutnoj nemogućnosti ( 37 ). Stoga je odbacio tvrdnju da je postojala „stvarna i djelotvorna prepreka za sudjelovanje u postupku javne nabave”. Budući da je riječ o pravomoćnim ocjenama u pogledu sadržaja predmetnih odredbi, ti zaključci u svakom slučaju obvezuju sud koji je uputio zahtjev te se na njima mora temeljiti i odgovor na prethodno pitanje.

72.

Komisija se poziva na presudu Grossmann kako bi potkrijepila tvrdnju da nije potrebna potpuna sigurnost u isključenje iz nadmetanja, nego da je dovoljna sama vjerojatnost odbijanja kako bi dotični poduzetnik mogao pobijati navedeno nadmetanje a da nije nužno da je u njemu sudjelovao.

73.

Moje tumačenje presude Grossmann ne odgovara u potpunosti Komisijinu tumačenju. Smatram da je opasno uvesti izračun vjerojatnosti kao jedini odlučujući čimbenik za rješavanje ovog spora. U tom bi slučaju bilo koji poduzetnik mogao tvrditi da odredbe poziva na nadmetanje (uključujući odredbe koje nisu diskriminirajuće) imaju kao vjerojatni učinak njegovo odbijanje, što bi dovelo do mogućih neozbiljnih postupaka koje bi pokretale osobe koje su odabrale ne sudjelovati u postupku za sklapanje ugovora.

74.

Međutim, u svakom slučaju, ponavljam da nije na Sudu da odlučuje o tome je li Corte Costituzionale (Ustavni sud) pogriješio zato što je u ovom pojedinačnom slučaju odbio priznati AMT‑u aktivnu procesnu legitimaciju. Odlučujuće je pitanje, i naglašavam da se pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi na proturječnost nacionalnog pravila i Direktive 89/665, je li opća sudska praksa koju su talijanski vrhovni sudovi utvrdili u pogledu aktivne procesne legitimacije za pobijanje postupka (koja se načelno odbija priznati, iako se u određenim slučajevima dopušta) gospodarskih subjekata koji nisu sudjelovali u nadmetanju u skladu s pravom Unije, kao što smatram da jest.

75.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da: