1.

Bankovna unija jedan je od ključnih koraka u procesu europske integracije od uvođenja jedinstvene valute. Izrazito se brzo pravno uredila iako je tehnički iznimno složena, a sve kao odgovor na veliku financijsku krizu iz 2008.

2.

Države članice dodijelile su institucijama Unije ovlasti u pogledu bonitetnog nadzora kreditnih institucija i njihove sanacije kada se suočavaju s poteškoćama solventnosti. Europskoj središnjoj banci (u daljnjem tekstu: ESB) dodijeljena je većina ovlasti za izvršavanje tih nadležnosti, koje su joj prenijele države članice, a čija su nacionalna nadzorna tijela ipak i dalje bitan dio Jedinstvenog nadzornog mehanizma (Single Supervisory Mechanism, u daljnjem tekstu: SSM) banaka.

3.

Pravilima Unije, kojima se uređuje SSM, uspostavljeni su različiti upravni postupci u kojima sudjeluju ESB i nacionalna nadzorna tijela. Takvi postupci nisu novost u pravu Unije: već su postojali u području strukturnih fondova, u poljoprivredi ili, na primjer, u okviru imenovanja članova Europskog parlamenta. Mnogo se opširnije i češće primjenjuju u bankovnoj uniji nego u drugim područjima.

4.

Ovaj spor Sudu daje mogućnost da po prvi put (ako ne griješim) donese odluku o jednom od tih novih postupaka, odnosno o postupku kojim se uređuje izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela u kreditnim institucijama.

5.

Poteškoća koju treba riješiti u ovom prethodnom postupku odnosi se na utvrđenje tko treba izvršiti sudski nadzor nad aktima donesenima u okviru tog postupka. Konkretno, postavlja se pitanje može li se protiv određenih prijedloga ili nacrta odluka koje nacionalna nadzorna tijela podnose ESB‑u pokrenuti postupak pred nacionalnim sudovima ili, suprotno tomu, može li njihov sadržaj i posljedičnu konačnu odluku ESB‑a preispitati isključivo Sud Europske unije.

6.

Postupak u skladu s kojim su donesene odluke pobijane pred sudom koji je uputio zahtjev predmet je sljedećih pravila prava Europske unije:

7.

U skladu s člankom 22. („Obavješćivanje o predloženim stjecanjima i njihova procjena”):

„1.   Države članice od svake fizičke ili pravne osobe ili od takvih osoba koje zajednički djeluju (‚predloženi stjecatelj’), a koje su donijele odluku ili o stjecanju, bilo izravnom ili neizravnom, kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji, ili o daljnjem povećanju, bilo izravnom ili neizravnom, takvog kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji zbog čega bi udio u pravima glasa ili u kapitalu dosegnuo ili premašio 20 %, 30 % ili 50 % ili bi kreditna institucija postala njihovo društvo kći (‚predloženo stjecanje’), zahtijevaju da prije stjecanja pisanim putem obavijeste nadležna tijela kreditne institucije u kojoj žele steći ili povećati kvalificirani udjel, navodeći veličinu planiranog udjela i relevantne informacije, kao što je navedeno u članku 23. stavku 4. […]

2.   Nadležna tijela brzo, a u svakom slučaju u roku od dva radna dana od primitka, pismeno potvrđuju predloženom stjecatelju primitak obavijesti iz stavka 1. ili dodatnih informacija iz stavka 3.

[…]

3.   Nadležna tijela mogu za vrijeme razdoblja procjene, ako je to potrebno, no najkasnije 50-og radnog dana razdoblja procjene, zahtijevati dodatne informacije koje su potrebne za dovršetak takve procjene. Taj se zahtjev podnosi u pisanom obliku te se u njemu pobliže navode dodatne informacije koje su potrebne.

[…] Nadležna tijela mogu prema svojem nahođenju postaviti daljnje zahtjeve za dopunu ili pojašnjenje informacija, ali se razdoblje procjene zbog toga ne prekida.

[…]

5.   Ako se nadležna tijela odluče usprotiviti predloženom stjecanju, ona moraju u roku od dva radna dana od završetka procjene, a prije isteka razdoblja procjene, obavijestiti predloženog stjecatelja pisanim putem i navesti razloge za takvu odluku. Poštujući nacionalno pravo, prikladnu izjavu o razlozima za takvu odluku moguće je objaviti javnosti na zahtjev predloženog stjecatelja. To ne sprečava državu članicu da dopusti nadležnom tijelu objavljivanje takvih informacija ako predloženi stjecatelj ne podnese takav zahtjev.

6.   Ako se nadležna tijela pisanim putem ne usprotive predloženom stjecanju unutar razdoblja procjene, smatra se da je stjecanje odobreno.

7.   Nadležna tijela mogu odrediti najdulje razdoblje za dovršenje predloženog stjecanja i produljiti ga prema potrebi.

8.   Države članice ne smiju propisivati zahtjeve za obavješćivanje nadležnih tijela o izravnim i neizravnim stjecanjima prava glasa ili kapitala, kao ni zahtjeve za odobravanje takvih stjecanja koji su stroži od onih navedenih u ovoj Direktivi.

[…]”

8.

U članku 23. („Kriteriji procjene”) navodi se:

„1.   Da bi osigurala dobro i razborito upravljanje kreditnom institucijom u kojoj je predloženo stjecanje te uzimajući u obzir vjerojatan utjecaj predloženog stjecatelja na kreditnu instituciju, nadležna tijela pri procjeni obavijesti iz članka 22. stavka 1. i informacija iz članka 22. stavka 3. procjenjuju primjerenost predloženog stjecatelja i financijsku sigurnost predloženog stjecanja prema sljedećim kriterijima:

[…]

2.   Nadležna se tijela mogu usprotiviti predloženom stjecanju samo ako za to postoje opravdani razlozi na temelju kriterija navedenih u stavku 1. ili ako su informacije koje je dostavio predloženi stjecatelj nepotpune.

[…]”

9.

U skladu s člankom 119. („Uključivanje holdinga u nadzor na konsolidiranoj osnovi”) stavkom 1.:

„1.   Države članice donose sve potrebne mjere, kada je to potrebno, za uključivanje financijskih holdinga i mješovitih financijskih holdinga u nadzor na konsolidiranoj osnovi.”

10.

U skladu s uvodnom izjavom 11.:

„[…] Trebalo bi dakle uspostaviti bankovnu uniju unutar Unije, na temelju sveobuhvatnih i detaljnih jedinstvenih pravila za financijske usluge na unutarnjem tržištu kao cjelini koja bi se sastojala od jedinstvenog nadzornog mehanizma i novih okvira za osiguranje depozita i sanaciju. […]” U okviru SSM‑a tom se uredbom ESB‑u dodjeljuju posebne ovlasti za bonitetni nadzor kreditnih institucija.

11.

Članak 1. („Predmet i područje primjene”) glasi kako slijedi:

„Ova Uredba dodjeljuje ESB‑u posebne zadaće koje se odnose na politike bonitetnog nadzora kreditnih institucija s ciljem unapređenja sigurnosti i pouzdanosti kreditnih institucija i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici, uz puno poštovanje i dužnu pažnju prema jedinstvu i cjelovitosti unutarnjeg tržišta utemeljenog na jednakom postupanju prema kreditnim institucijama kako bi se spriječila regulatorna arbitraža.

[…]

Ova Uredba ne dovodi u pitanje odgovornosti i povezane ovlasti nadležnih tijela država članica sudionica u provođenju nadzornih zadaća koje ova Uredba ne dodjeljuje ESB‑u.”

12.

Člankom 4. propisuje se:

„1.   U okviru članka 6., ESB, sukladno stavku 3. tog članka, ima isključivu nadležnost provođenja, u svrhu bonitetnog nadzora, sljedećih zadaća u odnosu na sve kreditne institucije sa sjedištem u državama članicama sudionicama:

[…]

[…]

3.   U provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive. Kada se relevantno pravo Unije sastoji od uredaba, i kada te uredbe izričito dopuštaju više različitih mogućnosti državama članicama, ESB primjenjuje i nacionalno pravo za provođenje tih mogućnosti.

[…]”

13.

U skladu s člankom 6. stavkom 2., ESB i nacionalna nadležna tijela (u daljnjem tekstu: NNT) obvezni su surađivati u dobroj vjeri i razmjenjivati informacije te, ne dovodeći u pitanje ovlasti ESB‑a da izravno zaprima ili ima izravan pristup informacijama koje kreditne institucije stalno podnose, nacionalna nadležna tijela ESB‑u dostavljaju sve informacije nužne za provođenje zadaća koje su ESB‑u dodijeljene ovom Uredbom.

14.

Članak 15. („Procjena stjecanja kvalificiranih udjela”) glasi:

„1.   Ne dovodeći u pitanje iznimke iz članka 4. stavka 1. točke (c), obavijesti o stjecanju kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji sa sjedištem u državi članici sudionici ili svaka s tim povezana informacija dostavljaju se nacionalnim nadležnim tijelima države članice u kojoj kreditna institucija ima sjedište u skladu sa zahtjevima iz relevantnog nacionalnog prava na temelju akata navedenih u članku 4. stavku 3. prvom podstavku.

2.   Nacionalno nadležno tijelo procjenjuje predloženo stjecanje i šalje ESB‑u obavijest i prijedlog za odluku o protivljenju ili slaganju sa stjecanjem, na temelju kriterija iz akata navedenih u članku 4. stavku 3. prvom podstavku […] te pomaže ESB‑u u skladu s člankom 6.

3.   ESB odlučuje hoće li se protiviti stjecanju na temelju kriterija za procjenu iz relevantnog prava Unije i u skladu s postupkom i u okviru razdoblja procjene koji su tamo navedeni.”

15.

Okvirnom uredbom o SSM‑u, donesenom u skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe o SSM‑u, uređuje se okvir za suradnju unutar SSM‑a između ESB‑a i NNT‑ova.

16.

U članku 85. („Obavještavanje nacionalnih nadležnih tijela o stjecanju kvalificiranog udjela”) navodi se:

„1.   Nacionalno nadležno tijelo koje zaprimi obavijest o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji sa sjedištem u državi članici sudionici tog nacionalnog nadležnog tijela, obavještava ESB o takvoj obavijesti najkasnije u roku od pet radnih dana nakon potvrde o primitku u skladu s člankom 22. stavkom 2. Direktive 2013/36/EU.

2.   Nacionalno nadležno tijelo će obavijestiti ESB ako mora odgoditi razdoblje procjene zbog zahtjeva za dodatnim informacijama. Nacionalno nadležno tijelo će dostaviti sve dodatne informacije ESB‑u u roku od 5 radnih dana nakon primitka zahtjeva od strane nacionalnog nadležnog tijela.

3.   Nacionalno nadležno tijelo također obavještava ESB o datumu do kojeg se podnositelju zahtjeva treba dostaviti odluka o protivljenju ili neprotivljenju stjecanju kvalificiranog udjela u skladu s mjerodavnim nacionalnim pravom.”

17.

Člankom 86. („Procjena potencijalnih stjecanja”) određuje se:

„1.   Nacionalno nadležno tijelo koje je obaviješteno o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji procjenjuje je li potencijalno stjecanje u skladu sa svim uvjetima utvrđenima mjerodavnim pravom Unije i nacionalnim pravom. Nakon ove procjene nacionalno nadležno tijelo izrađuje za ESB nacrt odluke o protivljenju ili neprotivljenju stjecanju.

2.   Nacionalno nadležno tijelo dostavlja ESB‑u nacrt odluke o protivljenju ili neprotivljenju stjecanju najmanje 15 radnih dana prije isteka razdoblja za procjenu utvrđenog mjerodavnim pravom Unije.”

18.

Člankom 87. („Odluka ESB‑a o stjecanju”) propisuje se:

„ESB odlučuje hoće li se protiviti stjecanju na temelju procjene predloženog stjecanja i nacrta odluke nacionalnog nadležnog tijela. Primjenjuje se pravo na saslušanje predviđeno člankom 31.”

19.

Člankom 19. TUB‑a Banca d’Italia (u daljnjem tekstu: Banka Italije) dodijeljena je ovlast za izdavanje odobrenja za stjecanje povlaštenih udjela u financijskim institucijama. Konkretno, u članku 19. stavku 5. pojašnjava se da se navedena odobrenja izdaju ako su ispunjeni „uvjeti prikladni za osiguranje upravljanja bankama pažnjom dobrog stručnjaka, na temelju procjene primjerenosti namjeravanog stjecatelja i financijske stabilnosti namjeravanog stjecanja u skladu sa sljedećim kriterijima: ugled namjeravanog stjecatelja u smislu članka 25.”

20.

U skladu s člankom 25. („Udjeli u temeljnom kapitalu”) stavkom 1., imatelji udjela navedenih u članku 19. moraju ispunjavati zahtjeve o poslovnom ugledu i kriterije stručnosti i poštenja kojima se osigurava upravljanje bankama pažnjom dobrog stručnjaka ( 7 ).

21.

U prijelaznom razdoblju, člankom 2. stavkom 8. Uredbe sa zakonskom snagom br. 72 iz 2015. propisano je da se prethodna pravila koja se odnose na zahtjeve o poslovnom ugledu imatelja udjela u financijskim institucijama nastavljaju primjenjivati.

22.

Ta su pravila sadržana u Ministarskoj odluci br. 144 od 18. ožujka 1998. ( 8 ), u čijem se članku 1. navodi koje osude narušavaju poslovni ugled i tako dovode do neispunjenja zahtjeva.

23.

U prijelaznom razdoblju, člankom 2. Odluke br. 144 iz 1998. bilo je određeno da, „što se tiče imateljâ udjela u kapitalu banke na dan stupanja na snagu ove Ministarske odluke, neispunjavanje uvjeta iz članka 1., koji nisu bili predviđeni prethodnim propisom, ako su ispunjeni prije tog datuma, ne ograničava već stečene udjele”.

24.

Što se tiče mješovitih financijskih holdinga, člankom 63. TUB‑a njihovim kvalificiranim članovima nalažu se iste obveze kao i bankama. U članku 67.bis stavku 2. TUB‑a navodi se da su Banka Italije i Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (Tijelo za nadzor sektora osiguranja, u daljnjem tekstu: IVASS) trebali zajedno osigurati poštovanje tih obveza s obzirom na to da navedena društva imaju sjedište u Italiji te su u cijelosti ili djelomično matična društva talijanskih financijskih konglomerata.

25.

U talijanskom upravnom sporu razmatra se takozvani giudizio di ottemperanza (postupak izvršenja), u okviru kojeg je Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) uputio predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

26.

U skladu s člankom 21.septies stavkom 1. Zakona br. 241 od 7. kolovoza 1990. ( 9 ), „upravna odluka kojom se povrjeđuje ili ne primjenjuje pravorijek jest ništava”.

27.

U skladu s člankom 112. stavkom 1. Zakonika o upravnom postupku ( 10 ), „mjere upravnih sudova moraju izvršavati tijela javne uprave i druge stranke”.

28.

Stavak 2. te odredbe glasi kako slijedi:

„Postupak izvršenja može se pokrenuti radi primjene:

[…]

[…]”

29.

U skladu s člankom 114. stavkom 4. točkom (b) Zakonika o upravnom postupku, sud koji vodi postupak izvršenja, ako prihvati žalbu, „proglašava ništavima eventualne radnje koje pretpostavljaju povredu ili izbjegavanje učinka pravomoćno presuđene stvari”.

30.

Člankom 2909. talijanskog Građanskog zakonika određuje se da se utvrđenja iz pravomoćne presude u cijelosti primjenjuju na stranke, njihove nasljednike i pravne sljednike.

31.

Od sredine devedesetih S. Berlusconi posjedovao je putem društva kćeri Fininvest kvalificirani udio koji je premašivao 30 % u društvu Mediolanum SpA (u daljnjem tekstu: društvo Mediolanum). Potonje je društvo bilo mješoviti financijski holding, uvršteno na burzu, matično društvo financijske grupe Mediolanum u koju je ulazila i Banca Mediolanum SpA, u 100 %-tnom vlasništvu društva Mediolanum.

32.

Corte Suprema di Cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) osudio je u presudi br. 35729/13 S. Berlusconija, kao počinitelja kaznenog djela utaje poreza, na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine (koja mu je skraćena za tri godine) i na dodatnu kaznu zabrane obavljanja javnih funkcija i operativnog upravljanja pravnim osobama u trajanju od dvije godine. Presuda je postala pravomoćna 1. kolovoza 2013.

33.

Nakon donošenja Uredbe sa zakonskom snagom br. 53 od 4. ožujka 2014. ( 11 ) Fininvest je (za račun S. Berlusconija) podnio zahtjev za izdavanje odobrenja za stjecanje kvalificiranih udjela u društvu Mediolanum.

34.

Odlukom br. 976145/14 od 7. listopada 2014. Banka Italije je, zajedno s IVASS‑om, odbila taj zahtjev jer je smatrala da S. Berlusconi ne ispunjava zahtjev o poslovnom ugledu, predviđen u pogledu vlasništva nad kvalificiranim udjelima u društvima koja se bave financijskim posredovanjem.

35.

Osim što je odbila zahtjev, Banka Italije naložila je suspenziju prava glasa i prodaju udjelâ (koji premašuju zakonski prag od 9,999 %) u društvu Mediolanum. Međutim, prihvatila je prijedlog društva Fininvest o osnivanju trusta u koji bi se prenijeli sporni udjeli te je društvu Fininvest odredila rok od 20 dana da podnese obavijest o tome prihvaća li postavljene uvjete, a radi njihova prijenosa u taj trust.

36.

S. Berlusconi pobijao je tu odluku pred Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud Lacija, Italija), koji je njegovu tužbu odbio presudom br. 7966/2015 od 5. lipnja 2015.

37.

S. Berlusconi je protiv odbijajuće presude podnio žalbu (a Fininvest incidentalnu žalbu) pred Consiglio di Stato (Državno vijeće). Banka Italije je u tom postupku istaknula nedostatak interesa žaliteljâ za pokretanje žalbenog postupka nakon što je društvo Mediolanum „nizvodnim pripajanjem” preuzela Banca Mediolanum.

38.

Naime, tijekom tog spora upravni su odbori odobrili da društvo Mediolanum „nizvodnim pripajanjem” preuzme Banca Mediolanum ( 12 ). Taj je plan pripajanja dostavljen 26. svibnja 2015. Banci Italije na odobrenje, u skladu s člankom 57. TUB‑a. Posljedično je Fininvest postao imatelj kvalificiranog udjela u financijskoj instituciji ( 13 ).

39.

Odlukom br. 7969932/21 od 21. srpnja 2015. Banka Italije izdala je odobrenje za predloženo pripajanje. U dopisu priloženom toj odluci od 23. srpnja 2015. potvrdila je odluku od 7. listopada 2014. te je pritom pojasnila da treba smatrati da se obveza prijenosa imovine predviđena u potonjoj odluci „odnosi na dionice društva Banca Mediolanum koje se, kao rezultat pripajanja, dodjeljuju društvu Fininvest u zamjenu za dionice društva Mediolanum”.

40.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) presudom br. 882/2016 od 3. ožujka 2016. prihvatio je žalbe S. Berlusconija i društva Fininvest te je poništio odluku Banke Italije od 7. listopada 2014. ( 14 ).

41.

Prema mišljenju Consiglio di Stato (Državno vijeće), odluka od 7. listopada 2014. bila je nezakonita zbog povrede načela zabrane retroaktivnosti s obzirom na to da je proširila primjenu pravila u pogledu procjene kvalificiranih udjela, uvedenih Direktivom 2007/44/EZ ( 15 ) u Direktivu CRD, na udjele koji su prethodili njihovu stupanju na snagu. Direktiva 2007/44 primjenjivala se na buduće udjele, dok se članak 2. Odluke br. 144 iz 1998. odnosio na „već stečene udjele” ( 16 ). Budući da su činjenice prethodile stupanju na snagu novog zakonodavstva, na društvo Fininvest nije se mogao primijeniti zahtjev o poslovnom ugledu.

42.

U dopisu br. 491595/16 od 4. travnja 2016. Banka Italije pojasnila je ESB‑u da je S. Berlusconi, na temelju pripajanja društava Mediolanum i Banca Mediolanum, putem svojeg društva kćeri Finivest postao dioničar kreditne institucije Banca Mediolanum. Dodala je da, nakon presude koju je donio Consiglio di Stato (Državno vijeće) 3. ožujka 2016., obveza prijenosa dijela dionica koji premašuje 9,999 % kapitala navedene banke i suspenzija prava glasa koja se odnosila na taj dio više ne proizvode učinak. Stoga je Banka Italije smatrala da društvo Fininvest mora podnijeti zahtjev za izdavanje odobrenja u pogledu svojeg kvalificiranog udjela u Banci Mediolanum, u skladu s člankom 22. i sljedećima Direktive CRD IV te člankom 19. i sljedećima TUB‑a.

43.

Prema uputama ESB‑a (dopis od 24. lipnja 2016.), Banka Italije naložila je društvu Fininvest 14. srpnja 2016. da podnese zahtjev za izdavanje odobrenja u roku od 15 dana. Budući da taj zahtjev nije ispunjen, Banka Italije je 3. kolovoza 2016. odlučila po službenoj dužnosti pokrenuti upravni postupak te je pritom istaknula da je za odlučivanje o tom pitanju nadležan ESB, na temelju članka 4. Uredbe o SSM‑u.

44.

Nakon što joj je dostavljena dokumentacija društva Fininvest Banka Italije je ESB‑u, u skladu s člankom 15. stavkom 2. Uredbe o SSM‑u, poslala nacrt odluke koji je sadržavao negativno mišljenje o ugledu kupaca, pozivajući ESB da se usprotivi stjecanju.

45.

Odbor za bonitetni nadzor ESB‑a prihvatio je argumentaciju Banke Italije te je odobrio nacrt odluke koji je poslao društvu Fininvest i S. Berlusconiju kako bi iznijeli očitovanja. Nakon završetka tog postupka navedeni je odbor donio Odluku od 25. listopada 2016. ( 17 ), pri čemu Upravno vijeće ESB‑a naknadno nije imalo primjedbi.

46.

ESB je u toj odluci smatrao da postoji osnovana sumnja u pogledu poslovnog ugleda stjecateljâ udjela u Banci Mediolanum. Uzimajući u obzir da je S. Berlusconi, većinski dioničar i stvarni vlasnik društva Fininvest, bio neizravni stjecatelj udjela u Banci Mediolanum i da je bio pravomoćno osuđen na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine zbog utaje poreza, ESB je smatrao da ne ispunjava zahtjev o poslovnom ugledu, propisan nacionalnim zakonodavstvom za imatelje kvalificiranih udjela. Osim toga, S. Berlusconi počinio je druge nepravilnosti pa su mu izrečene druge osuđujuće presude, kao i drugim članovima upravnih tijela društva Fininvest.

47.

S obzirom na sve prethodno navedeno, ESB je zaključio da stjecatelji kvalificiranog udjela u Banci Mediolanum ne ispunjavaju zahtjev o poslovnom ugledu i da postoje ozbiljne sumnje u njihovu sposobnost da u budućnosti osiguraju da se tom financijskom institucijom upravlja pažnjom dobrog stručnjaka. Slijedom toga, ESB se protivio tomu da društvo Fininvest i S. Berlusconi steknu kvalificirani udio u Banci Mediolanum.

48.

Fininvest i S. Berlusconi pobijali su Odluku ESB‑a iz 2016. trima pravnim sredstvima:

49.

Banka Italije tvrdi da nacionalni sud nije nadležan za odlučivanje u tom postupku pokrenutom protiv pripremnih akata koji ne sadržavaju nikakve odluke i čiji je cilj donošenje odluke koja je u isključivoj nadležnosti ESB‑a. Konačna odluka te institucije Unije podliježe samo nadzoru Suda.

50.

Nakon spajanja predmeta u kojima su S. Berlusconi i Fininvest podnijeli tužbe, Consiglio di Stato (Državno vijeće) smatra da ne postoje posebne presude Suda u pogledu podjele nadležnosti između nacionalnog suda i suda Unije u sporovima koji se odnose na nezakonitost akata NNT‑ova donesenih u okviru te vrste postupaka. Usto smatra da je pitanje s objektivnog gledišta sporno s obzirom na to da uključuje elemente jedinstvenog postupka (stajalište Banke Italije) i složenog postupka (stajalište S. Berlusconija i društva Fininvest). U svakom slučaju, ističe da faza postupka koja se odvija pred nacionalnim tijelom ne završava donošenjem akta obvezujućeg za europsko tijelo koje mora donijeti konačnu odluku.

51.

U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:

„Treba li članak 263. stavke 1., 2. i 5. u vezi s člankom 256. stavkom 1. UFEU‑a tumačiti na način da je sud Unije odnosno nacionalni sud nadležan za tužbu protiv akata o pokretanju postupka, provođenju istrage ili neobvezujućem prijedlogu nacionalnog nadležnog tijela (pobliže navedeni u točki 1. ovog rješenja), koji su doneseni u okviru postupka uređenog člancima 22. i 23. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća, člankom 1. stavkom 5., člankom 4. stavkom 1. točkom (c) i člankom 15. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013., člancima 85., 86. i 87. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke, kao i člancima 19., 22. i 25. pročišćenog teksta talijanskog Zakona o bankama?

Može li se posebno utvrditi nadležnost suda Unije u slučaju kada protiv tih akata nije pokrenut opći postupak za poništenje, već postupak za utvrđenje ništavim zbog navodne povrede ili izbjegavanja učinka pravomoćno presuđene stvari presude Consiglia di Stato (Državno vijeće) br. 882/2016 od 3. ožujka 2016., sve u okviru postupka izvršenja u smislu članka 112. Codice del processo amministrativo (talijanski Zakonik o upravnom postupku) i sljedećih članaka, odnosno u okviru instituta koji je svojstven nacionalnom upravnom postupku, pri čemu, sukladno nacionalnom pravu, odluka podrazumijeva tumačenje i utvrđenje objektivnih granica pravomoćnosti te presude?”

52.

Prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev treba ponešto preoblikovati, kao što je navela Komisija, kako bi Sud mogao na njih dati koristan odgovor.

53.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Sud u okviru tužbi za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a načelno nije nadležan za nadzor zakonitosti akata koje donose nacionalna tijela ( 19 ).

54.

Zato treba smatrati da sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem nastoji utvrditi je li isključiva nadležnost za nadzor zakonitosti akata koja je Sudu dodijeljena na temelju članka 263. UFEU‑a Unije zapreka tomu da nacionalni sudovi provode nadzor zakonitosti nacionalnih akata o pokretanju postupka, provođenju istrage ili neobvezujućem prijedlogu NNT‑a u okviru postupka iz članka 4. stavka 1. točke (c) i članka 15. Uredbe o SSM‑u te članaka 85., 86. i 87. Okvirne uredbe o SSM‑u, odnosno postupka koji završava donošenjem obvezujuće odluke ESB‑a.

55.

Svojim drugim prethodnim pitanjem, koje je podredno prethodnom pitanju, sud koji je uputio zahtjev želi saznati je li Sud nadležan za nadzor zakonitosti nacionalnih pripremnih akata za konačnu odluku ESB‑a kada se navedeni akti ne pobijaju pokretanjem „općeg postupka za poništenje”, nego podnošenjem (posebne) tužbe za proglašenje akta ništavim zbog navodne povrede ili izbjegavanja učinka pravomoćno presuđene stvari presude nacionalnog suda koja je donesena u okviru postupka giudizio di ottemperanza.

56.

Prije analize obaju prethodnih pitanja, smatram da je nužno:

57.

Za primjenu prava Unije općenito su nadležna tijela država članica. Kada ta tijela djeluju u okviru upravnih postupaka prema nacionalnom pravu, njihove akte preispituju nacionalni sudovi koji imaju mogućnost upućivanja prethodnih pitanja Sudu. U ograničenom broju područja, obično u isključivoj nadležnosti Unije, primjena prava Unije u upravnim je stvarima izravna, provode je njezine institucije, tijela, uredi ili agencije koji vode vlastite postupke pod sudskim nadzorom Općeg suda i Suda.

58.

Međutim, postoji sve više slučajeva u kojima se pravo Unije primjenjuje u postupcima u kojima sudjeluju institucije, tijela, uredi ili agencije Unije i država članica ( 20 ). Općenito nisu uređeni ( 21 ) pravom Unije, iako su često analizirani u okviru pravne teorije ( 22 ).

59.

Sud je dosada kazuistički i netaksativno odlučivao ( 23 ) o sudskom nadzoru tih složenih postupaka, kao i akata kojima se oni okončavaju, uzimajući u obzir utvrđivanje suda nadležnog s obzirom na pobijane akte ( 24 ). Razmatranje takvih postupaka u području bankovne unije bit će prekretnica za tu sudsku praksu ( 25 ).

60.

Kao opće pravilo, za utvrđivanje suda koji je nadležan treba razjasniti tko ima stvarnu ovlast za odlučivanje u složenom upravnom postupku. U skladu s tim pravilom, nacionalni sudovi preispituju zakonitost upravnih akata koje su donijela nacionalna tijela kada ta tijela donesu konačnu odluku u toj vrsti postupka. Isto tako, Sud Europske unije odlučuje o upravnim aktima institucija EU‑a kojima se složeni postupci završavaju.

61.

Međutim, to je pravilo manje jasno u dvama slučajevima, odnosno kada u toj vrsti postupka:

62.

U drugom slučaju nema većih poteškoća s obzirom na to da postoji sudski nadzor nacionalnih sudova, iako su oni obvezni Sudu uputiti prethodno pitanje o ocjeni valjanosti ako smatraju da bi akt Unije mogao biti nevaljan ( 26 ).

63.

Suprotno tomu, u prvom su slučaju poteškoće složenije. Koji je sud (nacionalni sud ili sud Unije) nadležan za obavljanje sudskog nadzora ovisi o obilježjima predmetnog postupka. Konkretnije, ovisi o podjeli nadležnosti za odlučivanje u navedenom postupku. Primjenom tog kriterija, na temelju analize sudske prakse Suda mogu se razlikovati dva slučaja:

64.

Presuda Oleificio Borelli/Komisija ( 27 ) odnosila se na složeni upravni postupak u kojem su za odlučivanje bila nadležna nacionalna tijela. Sud je smatrao da projekt može iskoristiti sredstava EFSJP‑a samo ako je država na čijem se državnom području on treba provesti o njemu dala pozitivno mišljenje. Slijedom toga, ako je to mišljenje bilo negativno, Komisija nije mogla ispitati projekt niti, a fortiori, provjeriti je li to mišljenje u skladu s pravom.

65.

Sud je zaključio da nije nadležan za odlučivanje o pravnoj usklađenosti akta koji je donijelo nacionalno tijelo, čak i ako je navedeni akt dio procesa odlučivanja unutar Zajednice u kojem su institucije Unije vezane tim aktom. Eventualni nedostaci nacionalnog mišljenja nisu mogli utjecati na valjanost odluke Komisije koja je odbila dodjelu zatraženih sredstava ( 28 ).

66.

Tako je Sud isključio mogućnost da na akt Unije može utjecati nezakonitost nacionalnog akta u složenom postupku u kojem ovlast za odlučivanje uglavnom ima nacionalno tijelo. To se rješenje, koje na prvi pogled nije logično, opravdavalo potrebom da se spriječi da upravni akti Unije mogu biti nevaljani nakon što nacionalni sudovi ponište također nacionalne upravne akte na temelju povrede isto tako nacionalnih pravila.

67.

Kako bi se u tim slučajevima spriječile pravne praznine sudske nadležnosti, Sud je potvrdio da je na nacionalnim sudovima da odluče, po potrebi uz upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku, o pravnoj usklađenosti nacionalnog akta u istim uvjetima koji se primjenjuju na sve konačne akte koji, s obzirom na to da ga donosi isto nacionalno tijelo, može biti štetan za treće osobe ( 29 ).

68.

Sud je proširio tu sudsku praksu na složene postupke u kojima ovlast za odlučivanje uglavnom imaju nacionalna tijela kada su se odnosili na upravljanje strukturnim fondovima, zaštitu oznaka zemljopisnog podrijetla ili imenovanja i razrješenja članova Europskog parlamenta. U nastavku ću razmotriti neke od njih.

69.

Sud je u presudi Liivimaa Lihaveis ( 30 ) utvrdio da „priručnik” programa koji je odbor za praćenje usvojio u okviru operativnog programa uređenog Uredbom (EZ) br. 1083/2006 ( 31 ), a koji ima za cilj promicanje europske teritorijalne suradnje između dviju država članica, nije akt institucije, tijela, ureda ili agencije Unije pa slijedom toga Sud nije bio nadležan za ocjenu valjanosti tog priručnika. Međutim, taj se upravni akt mogao pobijati pred nacionalnim sudovima koji pak mogu uputiti prethodno pitanje kako bi provjerili njegovu usklađenosti s pravom Unije ( 32 ).

70.

U području zaštite oznaka zemljopisnog podrijetla također postoje primjeri složenih upravnih postupaka u kojima su za odlučivanje nadležna uglavnom nacionalna tijela ( 33 ). Sud je u presudi Carl Kühne i dr. ( 34 ) naveo da se podjelom nadležnosti između Komisije (koja provodi upis u registar prijavljene oznake) i nacionalnih tijela (koja su se prethodno očitovala u pogledu te oznake ocijenivši da su ispunjeni uvjeti iz Uredbe) utvrđuje da moguća nezakonitost nacionalnog upravnog akta ne utječe na zakonitost Uredbe br. 590/1999 ( 35 ).

71.

Sud je kao i u presudi Borelli dodao da je na nacionalnim sudovima da odluče o zakonitosti prijave za registraciju u istim uvjetima nadzora kao što su oni primjenjivi na sve konačne akte koje donosi isto nacionalno tijelo i koji mogu štetiti pravima trećih osoba koja proizlaze iz prava Unije te da stoga dopuste tužbu podnesenu u tu svrhu čak i kada domaća postupovna pravila ne propisuju takav pravni lijek u sličnom slučaju ( 36 ).

72.

Za odabir članova Europskog parlamenta također se predviđaju složeni postupci u kojima se prednost daje nacionalnim tijelima. Nakon što je definirao nadležnosti Parlamenta i nacionalnih tijela za provjeru valjanosti mandata zastupnika u Europskom parlamentu, Sud je presudio da je na potonjim tijelima da proglase rezultate u skladu s nacionalnim zakonima usklađenima s pravom Unije. Stoga je Europski parlament, u skladu s člankom 12. Akta iz 1976., morao uzeti u obzir objavu, pri čemu nije bio ovlašten odstupiti od njezina sadržaja zbog navodnih nepravilnosti koje su utjecale na taj nacionalni akt ( 37 ).

73.

Sud je odlučivao i o složenim upravnim postupcima u kojima je konačna ovlast za odlučivanje dodijeljena institucijama Unije, a u kojima nacionalna tijela sudjeluju u prethodnim ili pripremnim fazama.

74.

U takvim slučajevima odgovornost za donošenje konačnog akta, kojim se završava postupak, ima institucija Unije pa sudski nadzor nad njom obvezno moraju izvršiti Opći sud i Sud. Osim toga, akti nacionalnih tijela u tim postupcima tek su pripremni, tako da u pravilu nije nužno da ih preispituju nacionalni sudovi ili Sud ( 38 ).

75.

Sud je u presudi Nizozemska/Komisija ( 39 ) razlikovao složene postupke u kojima ovlast za odlučivanje imaju institucije Unije od složenih postupaka u kojima je odlučujuća intervencija nacionalnih tijela. Konkretno, presudio je da se zajednička organizacija tržišta u sektoru banana ne temelji na decentraliziranom upravljanju carinske kvote koje bi uključivalo ovlast država članica za odlučivanje ( 40 ).

76.

Drugi složeni postupak u kojem su ovlast za konačno odlučivanje imale institucije Unije ispitan je u presudi Greenpeace France i dr. ( 41 ); konkretno, bila je riječ o odobrenju genetski modificiranog kukuruza u skladu s Direktivom 90/220 ( 42 ). Sud je smatrao da nacionalni sud – ako utvrdi da nadležno nacionalno tijelo zbog nepravilnosti tijekom svojeg ispitivanja obavijesti predviđenog člankom 12. stavkom 1. Direktive 90/220 nije moglo Komisiji valjano dostaviti spis s pozitivnim mišljenjem, u smislu stavka 2. navedene odredbe – ne može zbog toga ispitivati valjanost akta Komisije, što je ovlast koju si pridržava Sud neizravno u okviru prethodnog pitanja o ocjeni valjanosti ( 43 ).

77.

Naposljetku, Sud je u presudi Švedska/Komisija ( 44 ) razmatrao drugi oblik složenog postupka s nadzorom tijela Unije. Bila je riječ o zahtjevu za pristup dokumentima institucija koji potječu iz država članica, kako je predviđeno člancima 4. i 5. Uredbe br. 1049/2001 ( 45 ). Institucija Europske unije donosi odluku kojom uskraćuje ili dopušta pristup zatraženom dokumentu nakon što za to dobije dopuštenje od države članice podrijetla.

78.

Sud je smatrao da je to postupak u kojem sudjeluju institucija Zajednice i država članica kako bi se utvrdilo treba li pristup dokumentu uskratiti u skladu s nekim od materijalnih izuzeća utvrđenih u članku 4. stavcima 1. do 3. navedene uredbe.

79.

U tim je okolnostima utvrdio da je „sud Zajednice, na zahtjev zainteresirane osobe kojoj je institucija kojoj je podnesen zahtjev uskratila pristup, nadležan za provjeru može li se to uskraćivanje opravdano temeljiti na navedenim izuzećima, i to neovisno o tome je li to uskraćivanje rezultat ocjene izuzeća koju je provela sama institucija ili predmetna država članica. Nadalje, u odnosu na tu zainteresiranu osobu, treba istaknuti da uključenost države članice ne utječe na činjenicu da je riječ o odluci Zajednice koju toj osobi naknadno dostavlja institucija kao odgovor na zahtjev koji je podnijela radi pristupa dokumentu kojim raspolaže institucija” ( 46 ).

80.

(Obveznim) izdavanjem odobrenja za kvalificirane udjele nastoji se osigurati da pristup bankovnom sektoru imaju samo fizičke ili pravne osobe koje ne ugrožavaju njegovo pravilno funkcioniranje. Konkretno, cilj je procjene provjeriti ima li predloženi stjecatelj dobar ugled i potrebnu financijsku stabilnost tako da institucija čiji su udjeli predmet stjecanja nastavi ispunjavati svoje bonitetne zahtjeve. Procjena pridonosi i sprečavanju toga da se transakcija financira iz sredstava stečenih na temelju nezakonitih aktivnosti.

81.

Članak 2. točka 8. Uredbe o SSM‑u odnosi se na definiciju „kvalificiranog udjela” iz članka 4. stavka 1. točke 36. Uredbe (EU) br. 575/2013 ( 47 ). „‚[K]valificirani udio’ znači izravno ili neizravno ulaganje u društvo koje predstavlja 10 % ili više kapitala ili glasačkih prava ili koje omogućava ostvarivanje značajnog utjecaja na upravljanje tim društvom.”

82.

Člankom 22. Direktive CRD IV nalaže se obvezno izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje ( 48 ) kvalificiranih udjela. Sva nadzorna tijela u Uniji, države koje su dio bankovne unije i države koje to nisu, moraju primjenjivati postupak za izdavanje odobrenja.

83.

Člankom 23. Direktive CRD IV usklađuju se materijalni kriteriji za procjenu stjecanja ili povećanja kvalificiranog udjela ( 49 ). Međutim, to je usklađivanje djelomično jer se u Direktivi ne navode konkretni elementi koje treba ispuniti kod svakog od tih kriterija, koje treba ocijeniti primjenom nacionalnih pravila.

84.

Kako bi se ujednačila praksa država, europska nadzorna tijela donijela su 2016. Zajedničke smjernice o bonitetnoj procjeni stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u financijskom sektoru ( 50 ). Što se tiče banaka, pravna osnova tih smjernica je članak 16. stavak 1. Uredbe br. 1093/2010 ( 51 ), u skladu s kojim Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo, s ciljem uspostavljanja dosljednih, učinkovitih i efektivnih nadzornih praksi unutar ESFS‑a te osiguravanja zajedničke, ujednačene i dosljedne primjene prava Unije, izdaje smjernice i preporuke upućene nadležnim tijelima ili financijskim institucijama.

85.

Iako smjernice nisu obvezujući pravni akti, države se obvezuju učiniti sve što je u njihovoj mogućnosti kako bi ih poštovale (kao i preporuke) takozvanom tehnikom „comply or explain” („poštuj ili objasni”) ( 52 ). Prema informacijama iznesenima na raspravi, talijanska su tijela bila sklona primijeniti te Smjernice iz 2016. u odluci koju je 2017. donio Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (Međuministarski odbor za kreditiranje i štednju).

86.

Postupak za izdavanje te vrste odobrenjâ uređen je člankom 4. stavkom 1. točkom (c), člankom 6. stavkom 4. i člankom 15. Uredbe o SSM‑u, koji su dopunjeni člancima 85. do 87. Okvirne uredbe o SSM‑u.

87.

U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (c), u vezi s člankom 6. stavkom 4. Uredbe o SSM‑u, ESB ima isključivu nadležnost za procjenu i odlučivanje o stjecanju i povećanju kvalificiranih udjela u svim financijskim institucijama unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma, neovisno o tome jesu li više ili manje značajne i jesu li pod izravnim nadzorom ESB‑a ili NNT‑ova.

88.

Tom se činjenicom ističe da je u Uredbi o SSM‑u utvrđen „uistinu integrirani nadzorni mehanizam” unutar kojeg su ključni procesi općenito jednaki za sve kreditne institucije, bez obzira na to jesu li „značajne” ili „manje značajne”, i u koje su uključeni ESB i NNT‑ovi.

89.

Zajednički upravni postupci uspostavljeni Uredbom o SSM‑u primjenjuju se za izdavanje odobrenjâ za početak poslovanja banke ili za njihovo oduzimanje, kao i za procjenu stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela.

90.

Konkretno, ESB izvršava svoje ovlasti nadzora nad stjecanjem i povećanjima kvalificiranih udjela u skladu s člankom 15. Uredbe o SSM‑u, koji je dopunjen člancima 85. do 87. Okvirne uredbe o SSM‑u. U postupku koji se u tom pogledu treba slijediti sudjeluje ESB kao institucija koja donosi odluke i NNT‑ovi kao tijela zadužena za pripremanje odluka.

91.

Taj se postupak provodi na sljedeći način: ( 53 )

92.

Kao što sam upravo naveo, postupak za izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela u financijskim institucijama složen je jer u njemu sudjeluju ESB, u svojstvu tijela koje donosi odluku, i NNT‑ovi, u svojstvu tijela zaduženih za pripremanje odluka. Najprije ću razmotriti pitanja u pogledu nadležnosti radi njegova rješavanja te ću kasnije razmotriti sudski nadzor nad konačnom odlukom koju treba donijeti u tom postupku.

93.

Nakon podnošenja zahtjeva NNT‑ovi u okviru svoje intervencije samo provjeravaju jesu li ispunjeni uvjeti za odobrenje transakcije koji su utvrđeni u pravu Unije i nacionalnom pravu. Njihova je glavna zadaća ESB‑u dostaviti nacrt ili prijedlog odluke koja ga ni u kojem slučaju ne obvezuje.

94.

Na temelju tog prijedloga započinje faza donošenja odluke u složenom postupku za koju je u potpunosti odgovoran ESB koji, u konačnici, treba odobriti ili odbiti zahtjev za stjecanje ili povećanje kvalificiranog udjela. Prema mojem mišljenju, ESB je isključivo nadležan za odlučivanje zbog sljedećih razloga.

95.

Kao prvo, člankom 87. Okvirne Uredbe o SSM‑u propisuje se da „ESB odlučuje hoće li se protiviti stjecanju na temelju procjene predloženog stjecanja i nacrta odluke nacionalnog nadležnog tijela”. Kao što tvrdi Banka Italije, iz te odredbe proizlazi da ESB prilikom donošenja konačne odluke ima potpunu diskrecijsku ovlast što se tiče pravnih i činjeničnih elemenata. Prijedlog koji mu upućuje NNT dodatan je, ali ne nužno i jedini element za procjenu. ESB ništa ne sprečava da provede samostalne istražne radnje ( 54 ) i da donese zaključak drukčiji od NNT‑ova neobvezujućeg prijedloga ( 55 ).

96.

Nacrt NNT‑a, ponavljam, pravno gledajući ne uvjetuje naknadnu odluku ESB‑a. Prema svojim pojedinačnim značajkama može više ili manje utjecati na potonju odluku, ali je to obilježje svojstveno drugim formalnostima (na primjer, neobvezujućem mišljenju) u bilo kojem postupku. NNT nema nikakvu posebnu ovlast za odlučivanje, osim što je nakon podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja dužan provesti istragu u prvoj fazi postupka. Stoga nije riječ o postupku suodlučivanja između NNT‑a i ESB‑a, kao što se čini da S. Berlusconi smatra u svojim pisanim očitovanjima.

97.

Kao drugo, ESB može odlučiti izmijeniti svoju konačnu odluku, i time donijeti drukčiji zaključak nego u prijedlogu NNT‑a koji je preuzeo, nakon intervencije Administrativnog odbora za preispitivanja ( 56 ), ako se tužba namjeravanog stjecatelja u cijelosti ili djelomično prihvati ( 57 ). Osim toga, ESB prilikom donošenja svoje konačne odluke može dodati uvjete za izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranog udjela koji nisu navedeni u prijedlogu NNT‑a.

98.

Kao treće, to što početnu fazu postupka provodi NNT ne znači da ESB nije upoznat s njom. Člankom 85. stavkom 1. Okvirne uredbe o SSM‑u propisuje se da NNT koji zaprimi obavijest o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji o tome obavještava ESB najkasnije u roku od pet radnih dana nakon potvrde o primitku. Osim toga, u članku 6. stavku 2. Uredbe o SSM‑u navedeno je da su ESB i NNT‑ovi obvezni surađivati u dobroj vjeri i razmjenjivati informacije.

99.

Kao četvrto, nacionalno tijelo ne obavještava podnositelja zahtjeva o nacrtu odluke koji NNT dostavlja ESB‑u, čime se dokazuje da je riječ tek o unutarnjem pripremnom aktu konačne odluke ESB‑a koji nema pravnu važnost ni za ESB ni za treće osobe ( 58 ).

100.

Kao peto, postupak za izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela razlikuje se od drugih sličnih postupaka, poput postupka za izdavanje odobrenja za obavljanje bankovnog poslovanja. U potonjem postupku, u skladu s člankom 14. stavkom 2. Uredbe o SSM‑u ( 59 ), NNT je ovlašten samostalno donijeti odluku o odbijanju zahtjeva za izdavanje odobrenja, o kojoj obavještava podnositelja zahtjeva i koja proizvodi učinke u odnosu na njega i treće osobe. Riječ je o konačnom aktu nad kojim sudski nadzor mogu izvršiti nacionalni sudovi, uz mogućnost upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku Sudu. Suprotno tomu, u postupku za izdavanje odobrenja za stjecanje kvalificiranih udjela NNT‑ovi nemaju takve ovlasti.

101.

Kao šesto, u skladu s člankom 22. stavkom 6. Direktive CRD IV, ako se nadležna tijela pisanim putem ne usprotive predloženom stjecanju unutar razdoblja procjene, smatra se da je stjecanje odobreno. U slučaju nedjelovanja NNT‑ova, ESB, kako bi spriječio tu vrstu pozitivne šutnje administracije, može intervenirati (u skladu s člankom 9. stavkom 1. trećom rečenicom Uredbe o SSM‑u) ( 60 ) te od NNT‑a tražiti da se očituje o zahtjevu za izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranog udjela. Na taj se način ističe da ESB od početka sudjeluje u tom postupku i da upravo ta institucija ima isključivi nadzor nad njim.

102.

Nakon što je utvrđeno da se izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela u financijskim institucijama rješava u složenom postupku, u kojem je za donošenje konačne odluke isključivo nadležan ESB, treba razjasniti tko izvršava sudski nadzor nad odlukama donesenima u okviru tog postupka.

103.

Za utvrđenje primjenjivog sustava sudskog nadzora, sudska praksa uspostavljena presudama Borelli i Švedska/Komisija odnosi se na konkretnu podjelu nadležnosti između nacionalnih tijela i institucija Unije. Kada ovlast za odlučivanje imaju nacionalna tijela, primjenjuje se sudska praksa uspostavljena presudom Borelli, a ako ovlast za odlučivanje ima tijelo Unije, u obzir se uzima sudska praksa uspostavljena presudom Švedska/Komisija.

104.

SSM je složena i višerazinska struktura koju čine ESB i NNT‑ovi, u okviru koje ESB ima ključnu ulogu jer preuzima odgovornost za funkcioniranje sustava te nadzire sve zadaće mehanizma ( 61 ). Kako bi ostvario te ciljeve, ESB u okviru SSM‑a ima isključive ovlasti. NNT‑ovi interveniraju u skladu s logikom decentraliziranog obavljanja tih ovlasti, a ne u skladu s podjelom nadležnosti između ESB‑a i nacionalnih tijela ( 62 ).

105.

U postupku za izdavanje odobrenja za kvalificirane udjele, ESB ima isključivu ovlast za donošenje konačne odluke, kao i u većini složenih upravnih postupaka bankovne unije. Isto tako, isključivu nadležnost za obavljanje sudskog nadzora nad izvršenjem te koncentrirane ovlasti trebaju imati Opći sud i Sud ( 63 ).

106.

Smatram da je taj argument teško osporiti. Naime, Fininvest je podnio tužbu za poništenje koja je u tijeku pred Općim sudom (T‑913/16) protiv odluke ESB‑a kojom mu je odbijeno stjecanje kvalificiranog udjela u Banci Mediolanum.

107.

Činjenica da su akti NNT‑ova u početnoj fazi postupka pripremni akti ide u prilog, po potrebi, isključivom sudskom nadzoru Suda odluka o odobrenju stjecanja ili povećanja kvalificiranih udjela u bankama i prijedloga koji prethode tim odlukama.

108.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, jedino je moguće pobijati valjanost akata koje su donijele institucije Unije, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku, čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke koji utječu na tužiteljeve interese, mijenjajući na određeni način njegov pravni položaj. Stoga, kada je riječ o aktima ili odlukama koji se sastavljaju u više faza, mogu se pobijati samo oni u kojima se konačno utvrđuje stajalište (obično Komisije ili Vijeća) nakon završetka navedenog postupka. Suprotno tomu, ne mogu se pobijati privremene ili prijelazne mjere koje imaju za cilj pripremanje konačne odluke ( 64 ).

109.

Ta se sudska praksa može primijeniti na postupke u kojima nacionalno tijelo intervenira radi pripremnih, potpuno pomoćnih zadaća. Kada je akt tog tijela samo prijedlog, koji po definiciji nije odlučujući, on nema dovoljan učinak da bi utjecao na pravni položaj fizičke ili pravne osobe. Naime, njegova narav nije takva da bi ga se moglo samostalno pobijati. Osim toga, na eventualne nedostatke nastale pri sastavljanju prijedloga moguće je pozvati se prilikom pobijanja konačne odluke u kojoj je preuzet sadržaj tog prijedloga.

110.

Ukratko, nacionalni sudovi ne mogu odlučivati o tek pripremnim aktima koje su sastavili NNT‑ovi, a koji su dio složenog postupka u kojem je ESB isključivo nadležan za donošenje odluke. U suprotnom bi nacionalni sudovi zapravo preuzeli sadržajni nadzor nad odlukama koje ne donose NNT‑ovi nego ESB, što bi usto moglo dovesti do paradoksalnih situacija ( 65 ).

111.

Stoga smatram da sudski nadzor nad svim aktima donesenima u okviru postupka za izdavanje odobrenja za stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u bankama mora biti pridržan sudovima Unije, a ne nacionalnim sudovima.

112.

Naravno, ta dodjela sudske nadležnosti predstavlja poteškoće. Kako bi se osiguralo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu stranaka, sudovi Unije, kada se pred njima podnese takav prigovor, trebaju utvrditi jesu li pripremni akti NNT‑ova, čiji je sadržaj kasnije preuzeo ESB, ništavi na način da cijeli postupak neizbježno postaje nevažeći.

113.

S tog gledišta, Opći sud u okviru tužbe za poništenje podnesene protiv konačne odluke ESB‑a (predmet T‑913/16) treba preispitati eventualnu nezakonitost prijedloga Banke Italije zato što je ESB raspolagao diskrecijskom ovlasti za prihvaćanje ili neprihvaćanje prijedloga NNT‑a.

114.

To je rješenje, osim toga, u skladu s odredbama članka 4. stavka 3. Uredbe o SSM‑u ( 66 ). U skladu s tom odredbom, ESB primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo direktive i, iznimno, uredbe o bankovnoj uniji, te time podupire proširenje sudskog nadzora Suda na te slučajeve ( 67 ).

115.

S obzirom na prethodne argumente, smatram da se člankom 263. UFEU‑a:

116.

Iz predloženog odgovora na prvo pitanje logično proizlazi odgovor na drugo pitanje. Zahtijevanjem isključive nadležnosti Općeg suda i Suda za izvršavanje sudskog nadzora nad aktima donesenima u tim postupcima i uskraćivanjem te nadležnosti nacionalnim sudovima, nije važno da je te sudove moguće pozvati da odlučuju u okviru giudizio di ottemperanza ili nekog drugog postupka njihova nacionalnog prava.

117.

Naime, dodjela nadležnosti nužan je preduvjet da bi kasnije djelovanje sudova bilo valjano. Ako sud nije nadležan, on jednostavno ne može djelovati ni u kojem postupku. Giudizio di ottemperanza jedan je od tih postupaka kojima talijansko postupovno pravo nastoji poštovati pravomoćnost prethodne sudske odluke ( 68 ).

118.

S. Berlusconi i Fininvest žele se pozvati na taj postupak, upućujući na presudu koju je 3. ožujka 2016. donio Consiglio di Stato (Državno vijeće) kao razlog za ništavost prijedloga odluke koji je Banka Italije tijekom postupka za izdavanje odobrenja dostavila ESB‑u. Međutim, kao što sam već naveo, ako talijanski sudovi nisu nadležni za odlučivanje o pripremnim aktima koje donose NNT‑ovi, tu tvrdnju treba istaknuti pred Općim sudom (kao što je slučaj u predmetu T‑913/16), a ne pred nacionalnim sudovima.

119.

Stoga smatram da se nije moguće pozvati na postupovnu autonomiju Talijanske Države kako bi se opravdalo da se na temelju (eventualne) pravomoćnosti presude od 3. ožujka 2016. nacionalnom sudu dodjeljuje nadležnost za nadzor zakonitosti postupanja Banke Italije u okviru pripremanja konačne odluke ESB‑a.

120.

Stoga smatram da Sud ne bi trebao učiniti korak više i posredovati u sudski nedovršenoj raspravi o utjecaju te presude na ovaj predmet. Međutim, samo ću podredno pojasniti zašto smatram da ne postoji ni subjektivna ni objektivna istovjetnost (nužna za ocjenu pravomoćnosti) između spora riješenog presudom od 3. ožujka 2016. i predmetnog spora.

121.

Objektivna istovjetnost:

122.

Subjektivna istovjetnost:

123.

Osim toga, razlikuju se stjecanja kvalificiranih udjela, mjerodavni propisi se mijenjaju, a promijenio se i postupak u kojem sada ESB ima isključivu nadležnost za odlučivanje.

124.

Stoga, budući da ne postoji ni subjektivna ni objektivna istovjetnost spora riješenog pravomoćnom presudom koju je Consiglio di Stato (Državno vijeće) donio 3. ožujka 2016. i spora koji se trenutačno vodi, teško se može prihvatiti primjena načela pravomoćno presuđene stvari.

125.

U potonjem, dalje podrednom, slučaju nije moguće pozvati se na načelo pravomoćno presuđene stvari kako bi se osiguralo izvršenje presuda čijim su se donošenjem očito povrijedila pravila prava Unije ( 71 ), kao što su ona kojima bi se moglo zadirati u isključivu nadležnost ESB‑a za izdavanje odobrenja za stjecanja kvalificiranih udjela.

126.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način: