1.

Pojmovi „planovi i programi” ključni su za određivanje područja primjene Direktive o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš ( 2 ) (u daljnjem tekstu: SPUO‑Direktiva, SPUO označava stratešku procjenu utjecaja na okoliš). Točno je da je Sud nedavno precizirao tumačenje tog pojma ( 3 ), međutim, kao što pokazuje predmet Inter‑Environnement Bruxelles i dr. (C‑671/16), u kojem također danas iznosim mišljenje, još uvijek postoje pitanja koja u tom kontekstu zahtijevaju odgovor.

2.

Tako u ovom prethodnom postupku valja razjasniti treba li već to što je valonska vlada odredila „gradsko okrupnjavanje zemljišta” smatrati planom ili programom i zahtijeva li ono stoga možda procjenu utjecaja na okoliš. Takvo je određivanje ograničeno na razgraničenje područja, ali prije svega olakšava odstupanje od zahtjeva određenih postojećih mjera prostornog planiranja unutar tog područja.

3.

Stoga se istodobno Sud poziva da razmotri svoju sudsku praksu prema kojoj stavljanje izvan snage planova ili programa samo po sebi kao plan ili program može zahtijevati procjenu utjecaja na okoliš ( 4 ).

4.

Pri odgovoru na ovaj zahtjev za prethodnu odluku naposljetku treba uzeti u obzir da nužnost strateške procjene utjecaja na okoliš ovisi i o tome koje su vrste projekata obuhvaćene pojedinim aktom. Naime, SPUO‑Direktivom predviđa se procjena utjecaja na okoliš ne samo ako plan ili program određuju okvir za projekte na koje se primjenjuje Direktiva o procjeni učinaka na okoliš ( 5 ) (članak 3. stavak 2. točka (a)), nego i ako se određuje okvir za druge projekte koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš (članak 3. stavak 4.), te za planove i programe koji podliježu posebnoj procjeni u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima ( 6 ) (članak 3. stavak 2. točka (b)).

5.

Ciljevi SPUO‑Direktive proizlaze osobito iz članka 1.:

„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”

6.

Planovi i programi definiraju se u članku 2. točki (a) SPUO‑Direktive.

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

7.

U glavnom postupku osobito je relevantna obveza provođenja strateške procjene utjecaja na okoliš u skladu s člankom 3. stavcima 2., 4. i 5. SPUO‑Direktive:

„2.   Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe,

[…]

4.   Države članice utvrđuju da li bi planovi i programi, osim onih iz stavka 2., kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, mogli imati značajne učinke na okoliš.

5.   Države članice utvrđuju da li bi planovi ili programi iz stavaka 3. i 4. mogli imati značajne učinke na okoliš, i to ili preispitivanjem pojedinačnih slučajeva ili određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom obaju pristupa. U tu svrhu države članice u svim slučajevima uzimaju u obzir odgovarajuće kriterije utvrđene u Prilogu II. kako bi osigurale da su planovi i programi koji bi mogli imati značajan utjecaj na okoliš obuhvaćeni ovom Direktivom.”

8.

Članak 127. valonskog Zakonika o prostornom planiranju, urbanizmu i baštini sadržava odredbe o odnosu između područja okrupnjavanja zemljišta i građevinske dozvole:

„(1) Odstupajući od članaka 88., 89., 107. i 109. [građevinsku dozvolu] izdaje vlada […],

[…]

područje određuje vlada; […] područje se primjenjuje za svaki urbanistički projekt prenamjene i razvoja gradskih funkcija koji zahtijeva izgradnju, preinaku, proširenje, uklanjanje ili izgradnju cesta i javnih prostora;

[…]

(3) […] dozvola se može izdati uz odstupanje od sektorskog plana, komunalnog prostornog plana, komunalnih propisa o gradnji ili kartografskih prikaza.”

9.

Članak 181. valonskog Zakonika o prostornom planiranju, urbanizmu i baštini dopušta izvlaštenje nekretnina na području okrupnjavanja zemljišta:

„Vlada može utvrditi da je izvlaštenje nekretnina u općem interesu ako

[…]

10.

R. Thybaut i drugi podnijeli su belgijskom Conseil d’Étatu (Državno vijeće) tužbu za poništenje odluke valonske vlade od 3. svibnja 2012. kojom se u selu Orp‑Jauche (Valonski Brabant, Belgija) predviđa „gradsko područje okrupnjavanja zemljišta” površine veće od 4 hektara koje osobito obuhvaća hale nekadašnje tvornice poljoprivrednih strojeva E. de Saint‑Hubert.

11.

Za projekte na takvom području primjenjuje se u bitnome pojednostavljen postupak izdavanja građevinskih dozvola, koji može odstupati od propisa o gradnji koji su na snazi, i pojednostavljen postupak izvlaštenja u kojem se presumira opći interes. Također, za izdavanje građevinske dozvole više nije nadležna općina, nego valonska vlada.

12.

Zahtjev za gradsko područje okrupnjavanja zemljišta mora obuhvaćati „urbanistički projekt” (rušenje i izgradnja građevina, izgradnja cesta, površine bez gradnje i tako dalje) za koji se po potrebi kasnije izdaje posebna građevinska dozvola. Budući da je gradsko područje okrupnjavanja zemljišta uređeno uredbom na vremenski neograničeno razdoblje, pojednostavljen postupak primjenjuje ne samo na taj projekt, nego na svaki budući projekt, čak i ako nema veze s prvotnim konkretnim urbanističkim projektom.

13.

U ovom slučaju zahtjev za „gradsko područje okrupnjavanja zemljišta” podnijelo je dioničko društvo Bodymat koje namjerava „preurediti industrijske građevine oko prodajnog centra za građevinski materijal, trgovine prehrambenih proizvoda i drugih dodatnih maloprodajnih trgovina […] [kao i] oko stambenih zgrada […] [i] gradske prometne mreže priključene na postojeću mrežu.”

14.

Procjenu učinaka urbanističkog projekta društva Bodymat na okoliš proveo je ured za planiranje i savjetovanje u vezi s pitanjima okoliša.

15.

Tužitelji u glavnom postupku privatne su osobe koje žive u blizini gradskog područja okrupnjavanja zemljišta. Oni se pozivaju na SPUO‑Direktivu i smatraju da procjena koja je provedena u ovom slučaju ne ispunjava zahtjeve iz Direktive jer je nepotpuna, pogrešna i nepravilna.

16.

Valonska vlada smatra da procjena učinaka nije potrebna zbog određivanja gradskog područja okrupnjavanja zemljišta, nego zbog urbanističkog projekta. U ovom je slučaju za urbanistički projekt provedena takva procjena. Upravna tijela pravilno su odlučila da je ta procjena potpuna i da sadržava sve podatke koji su potrebni za odlučivanje o zahtjevu.

17.

Nakon provedbe postupka povodom zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio belgijskom ustavnom sudu o usklađenosti propisa o gradskom području okrupnjavanja zemljišta s belgijskim ustavom, Conseil d’État (Državno vijeće) sada Sudu upućuje sljedeće pitanje:

Tumači li se članak 2. točku (a) SPUO‑Direktive na način da pojam plana ili programa podrazumijeva područje predviđeno odredbom zakonodavne prirode koje je odredilo regionalno tijelo,

18.

R. Thybaut i drugi, Bodymat S. A., Kraljevina Belgija i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja te su se usmeno očitovali na raspravi održanoj 30. studenoga 2017. koja se odnosila na ovaj postupak i predmet C‑671/16, Inter‑Environnement Bruxelles i dr. Na toj je raspravi osim njih sudjelovala i Kraljevina Danska.

19.

Radi odgovora na zahtjev za prethodnu odluku prije svega valja razmotriti „definiciju” planova i programa prema članku 2. točki (a) SPUO‑Direktive i zatim tumačenje tih pojmova koje je dao Sud.

20.

U skladu s člankom 2. točkom (a) SPUO‑Direktive izraz „planovi i programi” znači planove i programe kao i njihove izmjene koji, kao prvo, podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku parlamenta ili vlade i koji su, kao drugo, propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.

21.

Već iz formulacije pitanja Conseil d’Étata (Državno vijeće) proizlazi da ta dva uvjeta za njega nisu sporna. Naime, iz pitanja proizlazi da je sporno određivanje područja utvrdilo regionalno tijelo, naime Valonska regija (Belgija), čime je ispunjen prvi uvjet. U pogledu drugog uvjeta, točno je da nije vidljiva obveza određivanja spornog područja, nego je u tom pogledu dovoljno da je mjera uređena nacionalnim zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama kojima se utvrđuju u tom pogledu nadležna tijela i postupak izrade ( 7 ). Prema prethodnom pitanju određivanje područja predviđeno je zakonom. I tom odredbom, člankom 127. stavkom 1. točkom 8. valonskog Zakonika o prostornom planiranju, urbanizmu i baštini, utvrđuju se nadležna tijela i postupak izrade.

22.

Conseil d’État (Državno vijeće) zapravo pita jesu li pravne posljedice određivanja gradskog područja okrupnjavanja zemljišta dovoljne da bi se ono smatralo planom ili programom u smislu SPUO‑Direktive. Ovo pitanje Sudu daje priliku da svoje nedavno razvijeno tumačenje pojma „planovi i programi” primijeni na novu situaciju.

23.

U skladu s time pojam „planovi i programi”„odnosi [se] na svaki akt koji, definirajući pravila i postupke nadzora primjenjive na određeni sektor, uspostavlja značajan skup kriterija i uvjeta za odobravanje [i] provedbu projekta ili više njih koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš” ( 8 ).

24.

O tom tumačenju u svojem danas objavljenom mišljenju u predmetu C‑671/16, Inter‑Environnement Bruxelles navodim da pri ispitivanju radi li se o planu ili programu u smislu članka 2. točke (a) SPUO‑Direktive valja ispitati bi li određivanje odnosne mjere moglo imati značajne učinke na okoliš ( 9 ).

25.

U glavnom postupku zadaća je Conseil d’Étata (Državno vijeće) da ispita ispunjava li sporno određivanje gradskog područja okrupnjavanja zemljišta te kriterije.

26.

Za to se ispitivanje na prvi pogled čini važnim da određivanje gradskog područja okrupnjavanja zemljišta ne sadržava izričito pozitivne kriterije i uvjete za odobrenje i provedbu projekata, nego se ograničava na definiciju područja. Time bi se moglo isključiti da to određivanje može imati značajne učinke na okoliš.

27.

Također, dvije od tri posebne odredbe koje se primjenjuju unutar tog područja, naime, izmijenjena nadležnost za izdavanje dozvola i mogućnost izvlaštenja zemljišta, kao takve ne mogu imati značajne učinke na okoliš.

28.

Međutim, treća posebna odredba za gradska područja okrupnjavanja zemljišta drugačije je prirode. U skladu s člankom 127. stavkom 3. valonskog Zakonika o prostornom planiranju, urbanizmu i baštini dozvole za projekte na takvom području mogu se izdati uz odstupanje od postojećih planskih zahtjeva. Ta odredba u tom pogledu navodi sektorske planove, komunalne prostorne planove, komunalne propise o gradnji i kartografske prikaze.

29.

Omogućavanje odstupanja od postojećih zahtjeva pokazuje sličnosti s ukidanjem takvih zahtjeva. Naime, na temelju određivanja gradskog područja okrupnjavanja zemljišta tamo se načelno mogu ostvariti projekti sa značajnim učincima na okoliš koji su se prije protivili zahtjevima postojećih planova. Može se raditi o ograničenjima veličine građevine ili uporabe površina koja se više ne moraju poštovati.

30.

U tome je ipak neizravno sadržano potencijalno primjenjivo određivanje kriterija i uvjeta za odobravanje i provedbu projekata. Predmetne površine postaju atraktivne za sve vrste projekata na koje se primjenjuju odstupanja od postojećih planskih zahtjeva.

31.

U pogledu ukidanja planova i programa Sud je već odlučio da bi, uzimajući u obzir tipične značajke i učinke akata za ukidanje plana ili programa, bilo u suprotnosti s ciljevima zakonodavca Unije i da bi moglo SPUO‑Direktivu lišiti korisnog učinka, ako bi se smatralo da su ti akti isključeni iz njezina područja primjene ( 10 ). Naime, ukidanje zahtjeva iz plana ili programa također značajno utječe na okvir za buduće odobravanje projekata ( 11 ). Ta razmatranja u jednakoj se mjeri odnose na omogućavanje odstupanja od postojećih planskih zahtjeva.

32.

Točno je da samo određivanje gradskog područja okrupnjavanja zemljišta ne znači još da će se zaista ostvariti projekti kojima se iskorištavaju stvarno postojeće mogućnosti utjecaja na okoliš. Naprotiv, tek odobravanje kasnijih projekata omogućava konkretnu procjenu učinaka na okoliš. Međutim, to utvrđenje u konačnici vrijedi za sve zahtjeve iz planova i programa: oni samo otvaraju mogućnost učinaka na okoliš koji se mogu ostvariti konkretnim projektima. Međutim, zakonodavac je očito polazio od pretpostavke da se ta potencijalna narav zahtjeva iz planova i programa ne protivi procjeni utjecaja na okoliš.

33.

Stoga nije uvjerljiva argumentacija Belgije i društva Bodymat da još uopće nije jasno koji bi se učinci na okoliš trebali procijeniti.

34.

Točno je da procjena utjecaja na okoliš provedena za određivanje gradskog područja okrupnjavanja zemljišta ne može jamčiti da će se precizno obuhvatiti učinci na okoliš koji će kasnije zaista nastupiti. Naime, mogućnosti odstupanja od planskih zahtjeva nisu ograničene samo na određeni projekt čiji se učinci već mogu ocijeniti, nego se primjenjuju u korist svih budućih projekata koji će se ostvariti na tom području pa i na projekte koji se još uopće ne mogu predvidjeti.

35.

Međutim, procjenom utjecaja na okoliš može se barem pokušati, na temelju značajki područja kao i tehničkih okvirnih uvjeta, opisati učinke na okoliš koji su realno gledajući mogući ako se ostvare projekti koji više nisu ograničeni postojećim planskim zahtjevima. Takav pristup značajno bi pridonio transparentnosti jer bi prisilio tijela da razjasne kakav budući razvoj omogućuju određivanjem gradskog područja okrupnjavanja zemljišta.

36.

Naposljetku, kvalifikaciji gradskog područja okrupnjavanja zemljišta kao plana ili programa ne protivi se ni okolnost da je načelno moguće eventualno odstupanje od postojećih planskih zahtjeva u punom opsegu uzeti u obzir u okviru procjene budućih projekata u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš.

37.

Točno je da se inicijativa za donošenje SPUO‑Direktive temelji na spoznaji da u trenutku procjene u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš određeni učinci na okoliš već postoje zbog već prethodno donesenih planskih odluka i neovisno o rezultatu procjene ne mogu se prilikom odlučivanja o projektu dovesti u pitanje ( 12 ). Međutim, na temelju toga ne može se zaključiti da je procjena na temelju SPUO‑Direktive suvišna ako se sva utvrđenja mogu ispitati i ocijeniti primjenom Direktive o procjeni učinaka na okoliš.

38.

Naime, kao prvo, pravo Unije ne jamči procjenu u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš za svaki mogući projekt. Samo određene vrste projekata koje su obuhvaćene Prilozima I. i II. te direktive ulaze u njezino područje primjene. Suprotno tomu, SPUO‑Direktivom se u članku 3. stavku 2. točki (b) i stavku 4. također predviđa da se procjena provodi za planove i programe koji ne pokazuju nužno vezu s projektima na koje se primjenjuje Direktiva o procjeni učinaka na okoliš.

39.

Kao drugo, procjena utjecaja na okoliš mora se provesti što je ranije moguće kako bi njezini rezultati još mogli utjecati na moguće odluke. Taj cilj nije utvrđen samo u članku 6. stavku 2. SPUO‑Direktive, nego i u članku 8. stavku 1. i članku 9. stavku 2. Protokola iz Kijeva ( 13 ), u točki 7. preambule i članku 3. stavku 1. Konvencije iz Espooa ( 14 ) , u članku 6. stavku 4. Arhurške konvencije ( 15 ) te u drugoj uvodnoj izjavi Direktive o procjeni učinaka na okoliš ( 16 ).

40.

Kao treće, moguće proturječje u procjenama na temelju dviju direktiva ne znači da su nužne suvišne dvostruke procjene. Naprotiv, rezultati prve procjene u skladu s člankom 11. stavkom 2. SPUO‑Direktive mogu (i moraju) se ponovno primijeniti u okviru druge procjene, u svakom slučaju ako su (još) relevantni za tu drugu procjenu ( 17 ).

41.

Međutim, treba li određivanje gradskog područja okrupnjavanja zemljišta zaista smatrati značajnim u smislu presude u predmetu D’Oultremont, ovisi o tome od kojih se zahtjeva koji su u postojećim planovima utvrđeni može odstupiti. Što su ti zahtjevi važniji, to je značajnije omogućavanje odstupanja.

42.

Nacionalni sud stoga mora ispitati protive li se postojeći planski zahtjevi od kojih se može odstupiti, s obzirom na konkretne lokalne uvjete, projektima koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.

43.

Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi:

Pravni akt kojim se unutar određenog područja prilikom izdavanja dozvole dopušta odstupanje od urbanističkih zahtjeva određenih planova, valja smatrati planom ili programom u smislu članka 2. točke (a) Direktive 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš ako se postojeći planski zahtjevi od kojih se može odstupiti, s obzirom na konkretne lokalne uvjete, protive projektima koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.