1.

TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV i Sambucus eV (u daljnjem tekstu: žalitelji) predmetnom žalbom zahtijevaju, kao prvo, ukidanje presude Općeg suda od 15. prosinca 2016., TestBioTech i dr./Komisija (T‑177/13, neobjavljena, EU:T:2016:736; u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je Opći sud odbio njihovu tužbu za poništenje odluke Europske komisije od 8. siječnja 2013. ( 2 ) (u daljnjem tekstu: sporna odluka), kojom je Komisija obavijestila TestBioTech da ne prihvaća nijedan od navoda iznesenih u prilog zahtjevu za interno preispitivanje [Komisijine provedbene] Odluke 2012/347/EU od 28. lipnja 2012. o odobravanju stavljanja na tržište proizvoda koji sadržavaju genetski modificiranu soju MON 87701 x MON 89788 (MON-877Ø1-2 x MON-89788‑1), sastoje se od nje ili su proizvedeni od nje na temelju Uredbe (EZ) br. 1829/2003 Europskog parlamenta i Vijeća ( 3 ) (SL 2012., L 171, str. 13.). Žalitelji zahtijevaju, kao drugo, poništenje sporne odluke kao i identičnih Komisijinih odluka upućenih European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility i Sambucusu ili, podredno, vraćanje predmeta Općem sudu na ponovno suđenje.

2.

Što se tiče ovog mišljenja, pravno pitanje otvoreno predmetnom žalbom navest će Sud na razmatranje naravi i opsega mehanizma internog preispitivanja predviđenog člankom 10. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 ( 4 ) te „tereta dokazivanja” koji se primjenjuje u njegovu okviru.

3.

Stavci 1. do 4. članka 9. Aarhuške konvencije ( 5 ) predviđaju:

„1.   U okviru svojeg domaćeg zakonodavstva svaka je stranka dužna osigurati da svaka osoba koja smatra kako je njezin zahtjev za informaciju prema članku 4. zanemaren, nepravilno odbijen, bilo djelomično ili u cijelosti, kako je na njega odgovoreno na neodgovarajući način ili kako se s njime nije postupalo sukladno odredbama toga članka, ima pristup postupku ocjene pred sudom ili nekim drugim neovisnim i nepristranim zakonski utemeljenim tijelom.

U okolnostima u kojima stranka omogućuje sudsku ocjenu, dužna je toj osobi također osigurati dostupnost zakonom utvrđenog brzog, besplatnog ili jeftinog postupka razmatranja od strane tijela vlasti, ili ocjene od strane nekog neovisnog i nepristranog tijela osim suda.

Konačna odluka prema ovom stavku 1. bit će obvezujuća za tijelo vlasti koje posjeduje informaciju. Razloge treba navesti pisanim putem, barem tamo gdje je pristup informacijama odbijen prema ovom stavku.

2.   U okviru svojeg domaćeg zakonodavstva, svaka je stranka dužna osigurati da pripadnici zainteresirane javnosti

Ono što predstavlja dovoljan interes i povredu prava bit će utvrđeno u skladu sa zahtjevima domaćeg zakonodavstva i dosljedno cilju osiguranja zainteresiranoj javnosti širokog pristupa pravosuđu u okvirima ove Konvencije. U tu će se svrhu interes svake nevladine udruge koja ispunjava uvjete navedene u članku 2. stavku 5. smatrati dovoljnim u smislu gornjeg podstavka (a). Također će se smatrati kako takve udruge imaju prava koja se mogu povrijediti u smislu gornjeg podstavka (b).

Odredbe ovoga stavka 2. neće isključiti mogućnost prethodnog razmatranja pred nekim administrativnim tijelom i neće utjecati na uvjet potrebnog iscrpljenja svih postupaka administrativne ocjene prije upućivanja na postupak sudske ocjene, ako takav uvjet u domaćem zakonodavstvu postoji.

3.   Osim i bez obzira na postupke ocjene navedene u stavcima 1. i 2. ovoga članka, svaka je stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koja su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš.

4.   Pored stavka 1. i bez utjecaja na njega, postupci navedeni u stavcima 1., 2. i 3. ovoga članka imaju osigurati odgovarajuće i djelotvorne pravne lijekove, uključujući sudsku zabranu gdje je to prikladno, trebaju biti pravični, jednakopravni, pravodobni i ne toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje. Odluke prema ovom članku treba donijeti ili zabilježiti u pisanom obliku. Odluke sudova, a gdje god je to moguće, drugih tijela, moraju biti dostupne javnosti.”

4.

Uvodne izjave 11., 18., 19. i 21. Uredbe br. 1367/2006 glase:

[…]

[…]

5.

Članak 10. Uredbe br. 1367/2006, naslovljen „Zahtjev za interno preispitivanje upravnih akata”, glasi:

„1.   Svaka nevladina organizacija koja ispunjava kriterije iz članka 11. ima pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje instituciji ili tijelu Zajednice koje je donijelo upravni akt u okviru prava zaštite okoliša odnosno, u slučaju navodnog upravnog propusta, koje je trebalo donijeti takav akt.

Zahtjev se podnosi u pisanom obliku u roku od šest tjedana od donošenja, notifikacije ili objave upravnog akta, ovisno o tome što je najkasnije, odnosno u slučaju navodnog upravnog propusta, u roku od šest tjedana od dana kada je upravni akt trebao biti donesen. U zahtjevu se navode razlozi za preispitivanje.

2.   Institucija odnosno tijelo Zajednice iz stavka 1. razmatraju svaki zahtjev, osim ako je očito da je zahtjev neosnovan. Institucija odnosno tijelo Zajednice u najkraćem mogućem roku odgovara na zahtjev pisanim obrazloženjem, a najkasnije u roku od 12 tjedana od primitka zahtjeva.

3.   Ako institucije i tijela Zajednice unatoč dužnoj pažnji nisu u mogućnosti postupiti u skladu sa stavkom 2., oni u najkraćem mogućem roku, a najkasnije u roku navedenom u tom stavku, obavješćuju nevladinu organizaciju koja je podnijela zahtjev o razlozima nepostupanja i navode kada to namjeravaju učiniti.

Institucija odnosno tijelo Zajednice u svakom slučaju djeluju u roku od 18 tjedana od primitka zahtjeva.”

6.

Članak 12. iste uredbe („Postupci pred Sudom EZ‑a”) glasi:

„1.   Nevladina organizacija koja je podnijela zahtjev za interno preispitivanje sukladno članku 10. može pokrenuti postupak pred Sudom EZ‑a u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovora.

2.   Ako institucija odnosno tijelo Zajednice ne postupi u skladu s člankom 10. stavkom 2. ili 3., nevladina organizacija može pokrenuti postupak pred Sudom EZ‑a u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovora.”

7.

Žalitelji su njemačke neprofitne udruge. TestBioTech eV promiče nezavisna istraživanja i javne rasprave o utjecaju biotehnologije. Cilj European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV je unapređenje znanosti i istraživanja za zaštitu okoliša, biološke raznolikosti i zdravlja ljudi od negativnih utjecaja novih tehnologija i na njima utemeljenih proizvoda. Sambucus eV bavi se kulturnim aktivnostima.

8.

Dana 14. kolovoza 2009. društvo Monsanto Europe SA je nadležnom tijelu u Nizozemskoj podnijelo, u skladu s člancima 5. i 17. Uredbe br. 1829/2003, zahtjev za stavljanje na tržište hrane, sastojaka hrane i hrane za životinje koji sadržavaju soju MON 87701 x MON 89788 (u daljnjem tekstu: predmetna soja), sastoje se od nje ili su proizvedeni od nje. Zahtjev se odnosio i na stavljanje na tržište predmetne soje u okviru proizvoda koji nisu hrana ili hrana za životinje koja sadržava tu soju ili se od nje sastoji, pri čemu soja u tim proizvodima ima istu namjenu kao i bilo koja druga soja, uz iznimku uzgoja.

9.

Dana 15. veljače 2012. Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA) izdala je opće mišljenje u skladu s člancima 6. i 18. Uredbe br. 1829/2003. EFSA je u točki 3. tog mišljenja objasnila da je njezin Znanstveni odbor za genetski modificirane organizme 25. siječnja 2012. usvojio znanstveno mišljenje o zahtjevu (EFSA‑GMO‑NL-2009‑73) društva Monsanto za stavljanje na tržište predmetne soje koja je otporna na kukce i tolerira herbicide, a koja bi se koristila kao sirovina za proizvodnju hrane ili hrane za životinje te za uvoz i preradu u skladu s Uredbom br. 1829/2003 (EFSA‑ino glasilo, 2012.; 10(2):2560, 1-34), u kojem je utvrđeno da je predmetna soja, u kontekstu njezinih predviđenih namjena, sigurna kao njezin genetski nemodificirani ekvivalent u pogledu potencijalnih učinaka na zdravlje ljudi ili životinja ili na okoliš. Osim toga, Znanstveni odbor je zaključio da križanje modificirane soje nije, u kontekstu njezinih predviđenih namjena, rezultiralo interakcijama između pojava koje bi utjecale na sigurnost predmetne soje u smislu potencijalnih učinaka na zdravlje ljudi i životinja te na okoliš. EFSA je u svojem općem mišljenju zaključila da su „zahtjevi iz članaka 6. i 18. [Uredbe br. 1829/2003] u pogledu stavljanja [predmetne soje] na tržište [bili] ispunjeni”.

10.

Komisija je Odlukom 2012/347 odobrila, pod određenim uvjetima, u smislu članka 4. stavka 2. i članka 16. stavka 2. Uredbe br. 1829/2003, stavljanje na tržište:

11.

Komisija je u uvodnim izjavama 4., 6. i 7. Odluke 2012/347 objasnila da je EFSA 15. veljače 2012. dala pozitivno mišljenje u skladu s člancima 6. i 18. Uredbe br. 1829/2003, u kojem je zaključila da je predmetna soja, kako je opisana u zahtjevu, sigurna kao njezin genetski nemodificirani ekvivalent u pogledu potencijalnih učinaka na zdravlje ljudi i životinja ili na okoliš. Nadalje, Komisija je navela da je EFSA ujedno zaključila da je plan praćenja utjecaja na okoliš, u obliku općeg plana nadzora, koji je podnositelj zahtjeva prezentirao bio u skladu s predviđenom namjenom proizvoda. Komisija je na temelju toga smatrala prikladnim odobriti stavljanje na tržište predmetne soje i svih proizvoda koji ju sadržavaju ili se od nje sastoje kao i hrane i hrane za životinje koja je od nje proizvedena kako je opisano u zahtjevu za odobrenje.

12.

Svaki od žalitelja je dopisom od 6. kolovoza 2012. od Komisije zatražio provedbu internog preispitivanja Odluke 2012/347, u skladu s člankom 10. Uredbe br. 1367/2006. Žalitelji su smatrali, među ostalim, da je utvrđenje prema kojem je predmetna soja u znatnoj mjeri istovjetna svojem ekvivalentu pogrešno, da sinergijski i kombinirani učinci nisu uzeti u obzir, da imunološki rizici nisu adekvatno procijenjeni te da nije naloženo nikakvo praćenje učinaka na zdravlje.

13.

Povjerenik za zdravlje je spornom odlukom od 8. siječnja 2013. obavijestio TestBioTech da Komisija nije prihvatila nijedan od „pravnih i znanstvenih navoda iznesenih u prilog zahtjevu za interno preispitivanje” Odluke 2012/347. Komisija je stoga zaključila da je Odluka 2012/347 u skladu s Uredbom br. 1829/2003. Točnije, odbila je argumente navedene u TestBioTechovom zahtjevu za interno preispitivanje prema kojima je Odluka 2012/347 nezakonita zato što je EFSA‑ino utvrđenje da je predmetna soja „u znatnoj mjeri istovjetna” svojem ekvivalentu pogrešno, sinergijski i kombinirani učinci nisu uzeti u obzir, imunološki rizici nisu adekvatno procijenjeni te zato što nije naloženo nikakvo praćenje učinaka na zdravlje.

14.

Povjerenik za zdravlje istog je datuma poslao European Network of Scientists for Social i Environmental Responsibility i Sambucusu drugu odnosno treću odluku, koje su u bitnome identične spornoj odluci poslanoj TestBioTechu.

15.

Komisija je u tim trima odlukama uvažila da su žalitelji ispunjavali kriterije iz članka 11. Uredbe br. 1367/2006 te da su stoga, kao nevladine organizacije u smislu tog članka, imali pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje.

16.

Žalitelji su tužbom od 18. ožujka 2013. pokrenuli postupak pred Općim sudom zahtijevajući poništenje sporne odluke.

17.

Žalitelji su u prilog svojoj tužbi isticali, u biti, četiri tužbena razloga, kojima su navodili, kao prvo, da predmetna soja i njezin konvencionalni ekvivalent nisu u znatnoj mjeri istovjetni; kao drugo, da sinergijski/kombinirani učinci i toksičnost nisu ispitani; kao treće, da iscrpna imunološka procjena nije provedena; i, kao četvrto, da se nakon izdavanja odobrenja za stavljanje na tržište nije pratila potrošnja proizvoda koji sadržavaju predmetnu soju.

18.

Komisija, EFSA kao i društva Monsanto Europe i Monsanto Company (u daljnjem tekstu: Monsanto) tvrdili su da Opći sud treba tužbu odbiti kao djelomično nedopuštenu i kao djelomično neosnovanu.

19.

Opći sud je pobijanom presudom tužbu odbio kao djelomično nedopuštenu i kao djelomično neosnovanu te je žaliteljima naložio snošenje troškova (ali ne i troškova intervenijenata).

20.

Žalitelji u svojoj žalbi od Suda zahtijevaju da ukine pobijanu presudu i poništi spornu odluku ili da, podredno, predmet vrati Općem sudu na ponovno suđenje i Komisiji naloži snošenje troškova.

21.

Komisija od Suda zahtijeva da odbije žalbu i žaliteljima naloži snošenje troškova.

22.

Žalitelji u prilog svojoj žalbi iznose pet žalbenih razloga. Oni navode, kao prvo, da je Opći sud pogriješio proglasivši „određene njihove argumente, dokaze i/ili materijale” nedopuštenima. Kao drugo, navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je neprofitnim organizacijama koje pokreću postupke na temelju članaka 10. i 12. Uredbe br. 1367/2006 nametnuo „pogrešan i nemoguć teret dokazivanja”. Kao treće, navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer nije uvažio da smjernice koje EFSA izdaje na temelju svojih pravnih obveza stvaraju legitimna očekivanja da će se te smjernice slijediti. Kao četvrto, navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da procjenu sigurnosti u dva stadija koju zahtijeva Uredba br. 1829/2003 nije trebalo provesti. Kao peto i posljednje, navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava odbacivši određene elemente navoda žalitelja prema kojima Komisija nije adekvatno istražila potencijalnu toksičnost predmetne soje niti je naložila praćenje utjecaja predmetne soje nakon izdavanja odobrenja.

23.

Kako je Sud zatražio, svoju ću analizu ograničiti na drugi žalbeni razlog. Budući da se taj razlog odnosi na narav, opseg i uvjete postupka internog preispitivanja te na sudsku kontrolu odluke o preispitivanju na temelju članka 10. Uredbe br. 1367/2006, te ću čimbenike prvo načelno razmotriti, a potom ću ih konkretno primijeniti na drugi žalbeni razlog.

24.

Stoga ću tumačiti (s obzirom na tekst, strukturu, zakonodavnu povijest i svrhu) članak 10. Uredbe br. 1367/2006 te ću predložiti konkretne kriterije koje treba poštovati u postupku internog preispitivanja.

25.

U skladu s člankom 10. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006, svaka nevladina organizacija koja ispunjava kriterije iz članka 11. te uredbe ima pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje instituciji ili tijelu Unije koje je donijelo upravni akt u okviru prava zaštite okoliša. Takav se zahtjev mora podnijeti u pisanom obliku u roku od šest tjedana od donošenja, notifikacije ili objave upravnog akta, ovisno o tome što je najkasnije. U zahtjevu se moraju navesti razlozi za preispitivanje ( 6 ). Prema stavku 2. članka 10., institucija odnosno tijelo Unije iz stavka 1. moraju razmotriti svaki takav zahtjev, osim ako je očito da je zahtjev neosnovan. Institucija odnosno tijelo Unije mora u najkraćem mogućem roku odgovoriti na zahtjev pisanim obrazloženjem, a najkasnije u roku od 12 tjedana od primitka zahtjeva.

26.

Iz tog teksta stoga proizlazi da je preduvjet preispitivanja nadležne institucije ili tijela Unije to da zahtjev (1) sadržava razloge za preispitivanje te da (2) nije „očito […] neosnovan”. Međutim, iz te odredbe nije moguće iščitati preciznije kriterije u pogledu potkrepljivanja navedenih razloga.

27.

Članak 12. Uredbe br. 1367/2006, koji je zadnja odredba glave IV. te uredbe, a odnosi se na interno preispitivanje i pristup pravosuđu, u stavku 1. predviđa da nevladina organizacija koja je podnijela zahtjev za interno preispitivanje sukladno članku 10. može pokrenuti postupak „pred Sudom EZ‑a” u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovora.

28.

Smatram da bi bilo suprotno načelu dobrog sudovanja ako bi stranka koja zahtijeva preispitivanje mogla u postupku pred sudovima Unije dodati ili precizirati razloge za interno preispitivanje. Dakle, stranka koja zahtijeva preispitivanje mora već u samom zahtjevu izričito navesti sve razloge za interno preispitivanje.

29.

U okviru postupka pred Općim sudom po analogiji se uputilo na jedan drugi postupak preispitivanja iz zakonodavstva Unije. Čini se da je Opći sud u točki 51. pobijane presude povukao usporedbu ( 7 ) između članka 10. Uredbe br. 1367/2006 i članka 4. stavka 5. te članka 8. stavka 3. Direktive 91/414/EEZ ( 8 ).

30.

Tu analogiju s Direktivom 91/414 ne smatram primjerenom. Naime, kako je Sud naveo u ulomku presude Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie, na koju je Opći sud po analogiji uputio, „iz teksta članka 4. stavka 5. i članka 8. stavka 3. Direktive 91/414 proizlazi da svrha tog preispitivanja nije ponovna ocjena aktivne tvari same po sebi, nego ponovna ocjena konačnog sredstva za zaštitu bilja te da se preispitivanje relevantnog proizvoda vrši na poticaj nacionalnih tijela, a ne zainteresiranih pojedinaca” ( 9 ). Dakle, članak 4. stavak 5. Direktive 91/414 preispitivanje odobrenja za sredstva za zaštitu bilja predviđa „ako postoje pokazatelji da se više ne ispunjavaju svi zahtjevi iz stavka 1. ( 10 ) U takvim slučajevima države članice mogu zatražiti od podnositelja zahtjeva za izdavanje odobrenja ili stranke kojoj je odobreno proširenje područja uporabe u skladu s člankom 9. da dostavi daljnje informacije potrebne za preispitivanje. Ako je potrebno, registracija se može produljiti na razdoblje potrebno za provođenje preispitivanja i pružanje spomenutih informacija.”

31.

Iz navedenog proizlazi da je svrha postupka preispitivanja na temelju članka 4. stavka 5. i članka 8. stavka 3. Direktive 91/414 ponovna ocjena konačnog proizvoda za zaštitu bilja, to jest ponovna ocjena konkretnog rezultata. Nasuprot tomu, postupak internog preispitivanja na temelju članka 10. Uredbe br. 1367/2006, koji se uzgredno primjenjuje na svaki „upravni akt u okviru prava zaštite okoliša”, odnosi se na preispitivanje upravnog postupka a da pritom ne utječe nužno na meritorni ishod odluke o odobrenju ( 11 ).

32.

Uzgred, isto vrijedi i za postupak preispitivanja na temelju članka 21. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 ( 12 ). Ta uredba, kojom je Direktiva 91/414 stavljena izvan snage, u članku 21. predviđa postupak preispitivanja u svjetlu novih znanstvenih i tehničkih spoznaja i podataka dobivenih praćenjem provedbe. To ne može biti opći smisao postupka internog preispitivanja na temelju članka 10. Uredbe br. 1367/2006. Kako proizlazi iz stavaka 2. i 3. te odredbe, taj je postupak internog preispitivanja tako blisko kronološki povezan s postupkom odobravanja da svrha postupka internog preispitivanja ne može biti uzimanje u obzir eventualnih novih znanstvenih i tehničkih spoznaja i podataka dobivenih praćenjem provedbe. Umjesto toga, postupak internog preispitivanja služi tomu da se utvrdi postoje li elementi koji su možda zanemareni u okviru postupka odobravanja.

33.

Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 3. Uredbe br. 1367/2006, Zajednica je Aarhušku konvenciju potpisala 25. lipnja 1998., a potvrdila ju je 17. veljače 2005. Osim toga, u uvodnim izjavama 4., 5., 6., 7., 9., 12., 13., 16., 17. i 18. te uredbe izričito se upućuje na Aarhušku konvenciju.

34.

Stoga, Uredba br. 1367/2006 sadržava odredbe koje „primjenjuju zahtjeve Konvencije na institucije i tijela Zajednice” ( 13 ). Uredba br. 1367/2006 tako doprinosi zakonodavstvu kojim je Aarhuška konvencija prenesena u pravo Unije ( 14 ). Ona se na institucije i tijela Unije primjenjuje u kontekstu primjene Aarhuške konvencije ( 15 ).

35.

Članci 10. i 12. Uredbe br. 1367/2006 namijenjeni su prijenosu u pravo Unije članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije, prema kojem je svaka stranka te konvencije dužna osigurati da pripadnici javnosti, ako udovoljavaju možebitnim mjerilima utvrđenima domaćim zakonodavstvom, imaju pristup administrativnim ili sudbenim postupcima radi osporavanja činjenja privatnih osoba i javnih tijela koja su suprotnosti s odredbama njezina domaćeg zakonodavstva o zaštiti okoliša ( 16 ).

36.

U tom kontekstu, postupak internog preispitivanja na temelju članka 10. namijenjen je tomu da „ovlaštenim subjektima” omogući pristup pravosuđu, koji ti subjekti ne bi imali na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kako ga Sud tumači ( 17 ). Kada je odluka o zahtjevu za interno preispitivanje upućena tom ovlaštenom subjektu, kriterij iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a da se ona mora izravno na njega odnositi ispunjen je te taj subjekt može pokrenuti postupak pred Općim sudom (članak 12. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a).

37.

Na temelju zakonodavne povijesti stoga bi se moglo tvrditi da preduvjeti koje treba ispuniti ne smiju biti preteški za stranku koja zahtijeva preispitivanje. Prestrogi uvjeti za interno preispitivanje bili bi protivni cilju da se omogući pristup pravosuđu. Međutim, smatram da iz zakonodavne povijesti Uredbe br. 1367/2006 nije moguće iščitati preciznije kriterije.

38.

Opći sud je u točki 51. pobijane presude utvrdio da „svrha tog preispitivanja nije ponovna ocjena odobrenja za stavljanje relevantnih proizvoda na tržište”.

39.

Međutim, svrhu internog preispitivanja još treba definirati. To pitanje ovisi o mogućem ishodu takvog postupka internog preispitivanja. Opći sud je u točki 52. pobijane presude utvrdio da institucija ili tijelo koje je donijelo odluku o odobrenju „mora razmotriti zahtjev te može, nakon završetka internog preispitivanja, obrazloženom odlukom ili zbog činjenice da interno preispitivanje nije dovelo do ishoda različitog od onog koji je ostvaren odlukom o odobrenju zahtjev za interno preispitivanje odbiti kao neosnovan ili poduzeti bilo koje druge zakonom dopuštene mjere koje smatra prikladnima kako bi izmijenilo odluku o odobrenju, uključujući izmjenu, suspenziju ili ukidanje odobrenja”.

40.

Iz navedenog slijedi da interno preispitivanje može dovesti do povlačenja odluke o odobrenju. Svrha postupka internog preispitivanja stoga je ponovno razmotriti postupak koji je doveo do odluke o odobrenju kako bi se provjerilo mogu li nove informacije ili ponovna ocjena poznatih informacija opravdati reviziju odluke o odobrenju.

41.

Ta je svrha savršeno u skladu s načelom opreznosti u pravu zaštite okoliša, prema kojem je, kada postojanje i opseg rizika za zdravlje ljudi još uvijek nisu sa sigurnošću utvrđeni, mjere za zaštitu zdravlja ljudi moguće poduzeti ne čekajući da se u potpunosti i u punoj težini ti rizici ostvare ( 18 ).

42.

Postupak internog preispitivanja može pomoći u otkrivanju opasnosti koje nisu otkrivene tijekom postupka odobravanja.

43.

Osim toga, ta je svrha u skladu sa svrhama Aarhuške konvencije, koje nedvojbeno treba uzeti u obzir prilikom tumačenja članka 10. Uredbe br. 1367/2006 ( 19 ). Kao što je dobro poznato, ta konvencija ima tri svrhe u pitanjima okoliša, to jest, kao prvo, olakšati pristup informacijama, kao drugo, potaknuti sudjelovanje javnosti u donošenju odluka i, kao treće, osigurati pristup pravosuđu, pri čemu je za ovaj predmet, očito, pristup pravosuđu relevantna svrha ( 20 ).

44.

Članak 10. Uredbe br. 1367/2006 predviđa da se o zahtjevu za interno preispitivanje mora donijeti odluka. Tu je odluku – upućenu nevladinoj organizaciji koja je pokrenula postupak internog preispitivanja – potom moguće pobijati na temelju članka 12. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a. Članci 10. i 12. Uredbe br. 1367/2006 stoga omogućuju pristup pravosuđu predviđen odredbama Ugovora jer njihova primjena dovodi do pojedinačne odluke u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

45.

Iz navedenog tumačenja proizlazi da pitanje treba li pokrenuti postupak preispitivanja ne treba prepustiti diskrecijskoj ocjeni institucije ili tijela nadležnog za vođenje postupka. To bi bilo suprotno gore opisanoj svrsi postupka preispitivanja.

46.

Što se tiče dubine preispitivanja, predlažem da se tijekom postupka preispitivanja primijene sljedeći kriteriji i poduzmu sljedeći koraci.

47.

Kao prvo, u skladu s člankom 10. stavkom 2. Uredbe br. 1367/2006, u obzir treba uzeti sve argumente iznesene u zahtjevu za interno preispitivanje, osim ako je argument „očito […] neosnovan”. Na nadležnoj instituciji ili tijelu jest da dokaže očitu neosnovanost argumenta. To je moguće zaključiti iz izraza „osim ako” u članku 10. stavku 2. uredbe.

48.

Kao drugo, nadležna institucija ili tijelo Unije treba se, radi provjere potkrijepljenosti argumenata u zahtjevu, savjetovati s EFSA‑om ili bilo kojom drugom agencijom ili institucijom koja je sudjelovala u postupku odobravanja.

49.

Kao treće, nadležna institucija ili tijelo Unije treba odluku o zahtjevu za interno preispitivanje detaljno obrazložiti te pritom izričito odgovoriti na sve argumente u zahtjevu, osim na one koji su očito neosnovani. Obrazloženje treba podnositelju zahtjeva omogućiti da shvati razloge kojima se vodila nadležna institucija ili tijelo.

50.

Iz gore opisane svrhe postupka preispitivanja ujedno proizlazi da teret isticanja i prezentiranja činjenica za potrebe pokretanja postupka internog preispitivanja, nametnut stranci koja zahtijeva preispitivanje u okviru postupka internog preispitivanja, ne smije biti pretežak ( 21 ).

51.

U pogledu gore opisane strukture i svrhe članaka 10. i 12. Uredbe br. 1367/2006 treba podsjetiti da (1) razlozi moraju barem biti „navedeni” te da (2) zahtjev ne smije biti očito neosnovan. Iz toga slijedi, s jedne strane, da očito neutemeljene tvrdnje nisu dovoljne da bi se ti kriteriji zadovoljili. S druge strane, ne postoji odredba prema kojoj podnositelji zahtjeva moraju materijalni teret isticanja i prezentiranja činjenica snositi podnošenjem potkrjepljujućih dokaza.

52.

Međutim, ako stranka koja zahtijeva interno preispitivanje želi više od pukog razmatranja svojih argumenata, od nje se može očekivati da pruži konkretne i precizne argumente koji bi mogli dovesti u pitanje činjeničnu osnovu na kojoj se temelji odluka o odobrenju. Budući da tijelo – Komisija – odluku o odobrenju donosi nakon savjetovanja s drugim upravnim tijelom – EFSA‑om – u pogledu odluke o odobrenju postoji pretpostavka istinitosti, cjelovitosti i točnosti jer su ta tijela po samoj svojoj naravi nepristrana. Zahtjev za dublje interno preispitivanje stoga se mora temeljiti na argumentima koji to dovode u pitanje. Podnositelji zahtjeva za preispitivanje trebaju svoj argument temeljiti na bilo kojem razlogu i/ili dokazu koji može izazvati ozbiljne sumnje u navedenu pretpostavku. Temeljiti dokazi nikada nisu potrebni. S druge strane, ni nagađanje nije dovoljno.

53.

Komisija ima široku diskreciju u pogledu ishoda preispitivanja: kao prvo, može doći do zaključka da preispitivanje ne iziskuje preispitivanje (postupka izdavanja) odobrenja; kao drugo, može ponovno otvoriti postupak odobravanja – s otvorenim ishodom; kao treće, može, kako je Opći sud pravilno utvrdio u točki 52. pobijane presude, „poduzeti bilo koje druge mjere koje smatra prikladnima kako bi izmijenila odluku o odobrenju, uključujući izmjenu, suspenziju ili ukidanje odobrenja”. Kao četvrto, u slučaju očito neosnovanog zahtjeva za interno preispitivanje, može – ne poštujući gore predloženi drugi i treći korak – odbiti zahtjev kao očito neosnovan. Ta diskrecija ovisi o kakvoći argumenata koje je iznijela stranka koja zahtijeva preispitivanje: što su argumenti bolje potkrijepljeni, to Komisija ima veću dužnost preispitati postupak odobravanja.

54.

Što se pak tiče dubine sudskog nadzora odluke o internom preispitivanju na temelju članka 10. Uredbe br. 1367/2006, valja reći da članak 12. te uredbe, u čija je dva stavka samo navedeno da adresat odluke o preispitivanju može pokrenuti postupak pred Sudom Europske unije u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovora, ne sadržava nikakve kriterije u pogledu dubine sudskog nadzora.

55.

Kako je Opći sud pravilno istaknuo u točki 77. pobijane presude, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je sudski nadzor odluka ograničen kada njihovo donošenje zahtijeva složenu ocjenu činjenica te stoga i široku diskreciju tijela koje takvu odluku donosi. Kada nadziru takve odluke, sudovi Unije ne mogu ocjenu činjenica koju je provelo tijelo u pitanju zamijeniti vlastitom ocjenom. Sudovi Unije se stoga u takvim slučajevima moraju ograničiti na razmatranje točnosti činjeničnih i pravnih utvrđenja te na provjeru, osobito, toga da radnja odnosnog tijela nije obilježena očitom pogreškom ili zlouporabom ovlasti te da ono njome nije očito prekoračilo granice svoje diskrecije ( 22 ).

56.

Kako je Opći sud pravilno istaknuo u točki 76. pobijane presude, to je ograničenje u potpunosti u skladu s Aarhuškom konvencijom. Članak 9. stavak 3. te konvencije predviđa da je „svaka […] stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima”. Ako to prilagodimo kontekstu Europske unije, dovoljno je da su uvjeti za pristup pravosuđu jednaki onima koji su općenito predviđeni pravom Unije. U tom smislu, ako pravo Unije predviđa ograničen sudski nadzor, to je ograničenje moguće primijeniti i ako je svrha zakonodavnog akta Unije da bude u skladu s Aarhuškom konvencijom.

57.

Žalitelji svojim drugim žalbenim razlogom navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava nametnuvši neprofitnim organizacijama koje pokreću postupke na temelju članaka 10. i 12. Uredbe br. 1367/2006 „pogrešan i nemoguć teret dokazivanja”.

58.

Žalitelji tvrde da je Opći sud u točkama 67., 83. i 88. pobijane presude primijenio teret dokazivanja koji u kontekstu predmetnog slučaja nije primjeren te je potom taj teret dokazivanja primijenio na način koji nije u skladu s njegovim vlastitim zaključkom da nevladine organizacije ne moraju dokazati da genetski modificirani organizam nije siguran.

59.

Opći sud je tako, u točki 67. pobijane presude, test dokazivanja opisan u presudi Schräder/CPVO ( 23 ) primijenio na slučajeve koji potpadaju pod Uredbu br. 1367/2006 te je naveo da „treća strana koja pobija odobrenje za stavljanje na tržište mora pružiti dokaze koji mogu izazvati ozbiljne sumnje u zakonitost izdavanja tog odobrenja”. Opći sud je zasebno istaknuo i da stranka koja zahtijeva preispitivanje „mora predočiti skup elemenata koji izazivaju ozbiljne sumnje u zakonitost odluke o odobrenju” (točka 88. pobijane presude). Žalitelji smatraju da nije jasno treba li te testove jednako tretirati.

60.

U svakom slučaju, Opći sud je pogrešno zaključio da test s tako visokim pragom treba primijeniti na postupke pokrenute na temelju članka 10. ili 12. Uredbe br. 1367/2006 jer situacije u pitanju nisu usporedive. Postupci na temelju članka 12. Uredbe br. 1367/2006 pokreću se protiv odluka o zahtjevima za interno preispitivanje ( 24 ) (podnesenima na temelju članka 10. Uredbe br. 1367/2006), a ne protiv odluke o odobrenju za stavljanje na tržište. Svrha zahtjeva za interno preispitivanje jest to da se potkrijepljene zabrinutosti uzmu u obzir. Sud se u predmetu Schräder/CPVO ( 25 ) bavio dokaznim i pravnim teretom nametnutim trećoj osobi koja je izravno pobijala odluku o neponištavanju dodjele odobrenja donesenu u potpuno drukčijem postupku za proglašenje ništavosti.

61.

Stoga, Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši, na temelju tog tereta dokazivanja, u točkama 134., 135., 148. do 150., 157., 163. do 168., 170., 205. do 209., 217. do 224., 230., 231., 238. do 243., 246., 247., 256., 282., 287. i 289., da žalitelji nisu dokazali da predmetna soja nije sigurna.

62.

Komisija smatra da je standard dokazivanja koji je Opći sud nametnuo sasvim prikladan, zbog naravi postupka internog preispitivanja uspostavljenog Uredbom br. 1367/2006. Komisija navodi da je u tom kontekstu logično da Opći sud presudi da tužitelj koji valjanost odluke o internom preispitivanju pobija pozivajući se na temeljni upravni akt (akt koji sam nije predmet postupka za proglašenje ništavosti) mora, kako bi ostvario poništenje te odluke, dokazati da je u zahtjevu za interno preispitivanje predočio elemente koji izazivaju ozbiljne sumnje u zakonitost temeljnog upravnog akta. Bez takvog testa ne bi postojala nikakva razlika između testa za tužitelja koji pobija valjanost temeljnog upravnog akta i testa za tužitelja koji pobija odluku o internom preispitivanju povezanu s istim temeljnim upravnim aktom.

63.

Komisija tvrdi da standard dokazivanja koji je Opći sud nametnuo nije, suprotno stajalištu žalitelja, „test s visokim pragom”. To ne znači da bi stranka koja zahtijeva interno preispitivanje morala ponoviti ocjenu rizika ili podnijeti dokaze o tome da genetski modificirani organizam čije je stavljanje na tržište odobreno nije siguran: ona samo mora, kako je Opći sud objasnio u točki 67. pobijane presude, pružiti dokaze koji mogu izazvati ozbiljne sumnje u zakonitost donošenja odluke o odobrenju.

64.

Nasuprot tvrdnjama žalitelja, odnosno tvrdnji da je „svrha zahtjeva za [interno preispitivanje] proglasiti istaknute zabrinutosti osnovanima”, Komisija navodi da nije prihvatljivo to da institucija mora, čim podnositelj zahtjeva izrazi bilo kakvu sumnju u valjanost odobrenja, čak i ako ta sumnja nije ozbiljna, suspendirati odobrenje i istražiti tu sumnju kako bi utvrdila je li osnovana (primjerice, pitajući podnositelja zahtjeva za odobrenje da provede dodatna istraživanja ili testove). Posljedično, Opći sud u točkama 67., 83. i 88. nije počinio pogrešku koja se tiče prava.

65.

Što se tiče ostalih utvrđenja koja se osporavaju drugim žalbenim razlogom, Komisija navodi da žalitelji ne osporavaju to da je pravni test na kojem se temelje sva ta osporena utvrđenja bio test na koji žalitelji prigovaraju u prvom dijelu drugog žalbenog razloga, to jest zahtjev prema kojem su morali podnijeti dokaze koji izazivaju ozbiljne sumnje u zakonitost odluke o odobrenju. Dakle, u tom dijelu žalbenog razloga ne navodi se nikakva zasebna pogreška koja se tiče prava. S obzirom na to, drugi dio drugog žalbenog razloga treba odbiti kao očito nedopušten.

66.

U skladu s člancima 10. i 12. Uredbe br. 1367/2006, (1) razlozi podnošenja zahtjeva za interno preispitivanje moraju barem biti „navedeni” te (2) zahtjev ne smije biti očito neosnovan. Kako je gore razmatrano, neutemeljene tvrdnje nisu dovoljne da bi se ti kriteriji zadovoljili. Ipak, ne postoji odredba koja predviđa da podnositelji zahtjeva za preispitivanje snose stvarni teret isticanja i prezentiranja činjenica te da moraju podnijeti dokaze.

67.

Međutim, kako je Komisija pravilno istaknula, između postupka odobravanja, koji dovodi do odluke o odobrenju, i postupka preispitivanja, čija posljedica može, ali ne mora biti ponovno otvaranje postupka odobravanja, postoji temeljna razlika. Istodobno, žalitelji nemaju procesnu legitimaciju u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a da izravno pobijaju odluku o odobrenju jer se ta odluka na njih ne odnosi ni izravno ni osobno.

68.

Stoga, kako je gore opisano, ako stranka želi temeljitiji postupak preispitivanja, od nje se može očekivati da pruži konkretne i precizne argumente koji bi mogli dovesti u pitanje činjeničnu osnovu na kojoj se temelji odluka o odobrenju. Budući da odluku o odobrenju donosi nepristrano tijelo – Komisija – nakon savjetovanja s drugim nepristranim tijelom – EFSA‑om – u pogledu te odluke i postupka njezina donošenja postoji pretpostavka istinitosti, cjelovitosti i točnosti. Zahtjev za interno preispitivanje stoga se mora temeljiti na argumentima koji to dovode u pitanje. Podnositelji zahtjeva za preispitivanje trebaju svoje argumente temeljiti na bilo kojem razlogu i/ili „dokazu” koji može izazvati ozbiljne sumnje u navedenu pretpostavku. Temeljiti dokazi nikada nisu potrebni. S druge strane, ni nagađanje nije dovoljno.

69.

Test koji je razvio Opći sud stoga treba shvatiti kao materijalni preduvjet koji stranci koja zahtijeva dublje interno preispitivanje nalaže da iznese argumente koji izazivaju ozbiljne sumnje u postupak odobravanja i/ili odluku o odobrenju. Iz te perspektive, Opći sud u točkama 67., 83. i 88. pobijane presude nije počinio pogrešku koja se tiče prava ( 26 ).

70.

Što se tiče ostalih elemenata drugog žalbenog razloga, Komisija je s pravom naglasila činjenicu da žalitelji ne osporavaju to da je pravni test na kojem se temelje sva ta osporena utvrđenja bio test na koji žalitelji prigovaraju u prvom dijelu drugog žalbenog razloga, to jest zahtjev prema kojem su morali podnijeti dokaze koji izazivaju ozbiljne sumnje u zakonitost odluke o odobrenju. Dakle, u tom dijelu žalbenog razloga ne navodi se nikakva zasebna pogreška koja se tiče prava te se taj dio stoga mora odbiti kao očito nedopušten.

71.

Drugi se žalbeni razlog stoga mora odbiti.

72.

S obzirom na navedeno te ne prejudicirajući meritum ostalih žalbenih razloga, predlažem da Sud drugi žalbeni razlog koji su TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV i Sambucus eV istaknuli protiv presude Općeg suda od 15. prosinca 2016., TestBioTech i dr./Komisija (T‑177/13, neobjavljena, EU:T:2016:736) proglasi djelomično nedopuštenim i djelomično neosnovanim.