Predmet T-518/16

Francisco Carreras Sequeros i dr.

protiv

Europske komisije

„Javna služba – Dužnosnici i ugovorno osoblje – Reforma Pravilnika o osoblju od 1. siječnja 2014. – Članak 6. Priloga X. Pravilniku o osoblju – Nove odredbe o godišnjem odmoru koje se primjenjuju na dužnosnike upućene na rad u treću zemlju – Prigovor nezakonitosti – Svrha godišnjeg odmora”

Sažetak – presuda Općeg suda (četvrto prošireno vijeće) od 4. prosinca 2018.

1. Prigovor nezakonitosti – Doseg – Akti na čiju se nezakonitost može pozivati – Akt opće primjene na kojem se temelji pobijana odluka – Nužnost pravne veze između pobijanog akta i osporavanog akta opće primjene

   (Čl. 277. UFEU-a)

2. Akti institucija – Direktive – Direktiva 2003/88 o određenim vidovima organizacije radnog vremena – Izravno nametanje obveza institucijama Unije u njihovim odnosima s osobljem – Isključenost – Mogućnost pozivanja – Doseg

   (Čl. 288. UFEU-a; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2003/88)

3. Socijalna politika – Zaštita sigurnosti i zdravlja radnika – Direktiva 2003/88 o određenim vidovima organizacije radnog vremena – Minimalni zahtjevi sigurnosti i zdravlja – Posebni zahtjevi za određene kategorije radnika – Pojam – Odredbe o godišnjem odmoru koje se primjenjuju na dužnosnike i članove privremenog osoblja upućene na rad u treću zemlju – Isključenost

   (Pravilnik o osoblju za dužnosnike, prilog X., čl. 6.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2003/88, uvodna izjava 14., čl. 1. st. 3. i čl. 14.)

4. Socijalna politika – Zaštita sigurnosti i zdravlja radnika – Direktiva 2003/88 o određenim vidovima organizacije radnog vremena – Zabrana smanjenja opće razine zaštite radnika – Doseg

   (Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2003/88, čl. 23.)

5. Socijalna politika – Zaštita sigurnosti i zdravlja radnika – Organizacija radnog vremena – Pravo na plaćeni godišnji odmor – Osobito važno načelo socijalnog prava Unije – Svrha – Značajno smanjenje trajanja godišnjeg odmora dužnosnika Unije upućenih na rad u treće zemlje – Nespojivost s tim ciljem

   (Čl. 151. i 153. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 31. st. 2.; Pravilnik o osoblju za dužnosnike, prilog X., čl. 6.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2003/88, uvodna izjava 4. i članak 7.)

6. Pravo Europske unije – Načela – Temeljna prava – Pravo na plaćeni godišnji odmor – Ograničenja – Dopuštenost – Pretpostavke

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 31. i čl. 52. st. 1. i 5.; Pravilnik o osoblju za dužnosnike, prilog X., čl. 6.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2003/88, uvodna izjava 4.)

1.  Prigovor nezakonitosti koji je prilikom glavnog osporavanja zakonitosti akta treće strane podredno istaknut na temelju članka 277. UFEU-a dopušten je samo ako postoji veza između tog akta i propisa čija se navodna nezakonitost ističe. Budući da cilj članka 277. UFEU-a nije davanje stranci mogućnosti da osporava primjenjivost bilo kojeg općeg akta u korist bilo koje tužbe, doseg prigovora nezakonitosti mora se ograničiti na ono što je neophodno za rješenje spora. Iz toga slijedi da opći akt čija se nezakonitost ističe mora izravno ili neizravno biti primjenjiv na slučaj koji je predmet tužbe te mora postojati izravna pravna veza između pojedinačne pobijane odluke i predmetnog općeg akta.

   Članak 277. UFEU-a treba tumačiti dovoljno široko kako bi se osigurao djelotvoran nadzor zakonitosti općih akata institucija u korist osoba koje nisu imale pravo podnošenja izravne tužbe protiv takvih akata. Stoga područje primjene članka 277. UFEU-a treba proširiti na akte institucija koji su bili relevantni za donošenje odluke na koju se odnosi tužba za poništenje, u smislu da navedena odluka počiva ponajprije na tim aktima, iako formalno ne čine pravnu osnovu.

   Stoga valja podsjetiti da je sama narav prijelaznog razdoblja da organizira postupan prijelaz s jednog sustava na drugi kako bi se riješile poteškoće svojstvene uspostavljanju novog sustava ili kako bi se izbjegle nagle izmjene prethodnog sustava.

   S obzirom na vezu koja povezuje prijelazne odredbe s konačnim odredbama, kao i to da prve nemaju razloga za postojanje bez drugih, te s obzirom na nepostojanje margine prosudbe nadležnog tijela, u ovom slučaju valja smatrati da postoji izravna pravna veza između pobijanih odluka i novog članka 6. prvog stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju i da je taj prvi stavak kao provedba novog članka 6. drugog stavka prve alineje Priloga X. Pravilniku o osoblju barem neizravno primjenjiv na navedene odluke u dijelu u kojem je bio relevantan za njihovo donošenje, uzimajući u obzir da su se ponajprije počivale na njemu iako formalno ne čine pravnu osnovu.

   (t. 30., 31., 34., 35.)

2.  Okolnost da direktiva, kao takva, ne obvezuje institucije ne može isključiti da se na pravila ili načela propisana tom direktivom može pozvati protiv institucija ako se ona, kao takva, pojavljuju samo kao poseban oblik osnovnih pravila Ugovora i općih načela kojima su navedene institucije izravno obvezane. Isto tako, institucija može biti vezana direktivom ako je ona, u okviru svoje organizacijske autonomije i u okvirima Pravilnika o osoblju, nastojala izvršiti određenu obvezu propisanu direktivom ili u slučaju da unutarnji akt opće primjene sam izričito upućuje na mjere koje je donio zakonodavac Unije na temelju Ugovora. Konačno, institucije moraju, sukladno obvezi lojalnosti koju imaju, voditi računa, postupajući kao poslodavac, o zakonskim odredbama donesenima na razini Unije.

   Budući da prilozi Pravilniku o osoblju imaju istu pravnu snagu kao i sam Pravilnik o osoblju i s obzirom na to da, u nedostatku hijerarhije između Direktive 2003/88 i Uredbe br. 1023/2013 kojom se mijenja Pravilnik o osoblju, ta uredba nema oblik kojim se delegira ili izvršava navedena direktiva, na članak 1.e stavak 2. Pravilnika o osoblju i Direktiva 2003/88 ne može se pozvati u prilog prigovoru nezakonitosti kako bi se proglasio neprimjenjivim novi članak 6. Priloga X. Pravilniku o osoblju.

   Međutim, iz članka 51. stavka 1. Povelje proizlazi da se odredbe te Povelje odnose, među ostalim, na institucije Unije koje su, slijedom toga, dužne držati se načela koja su utvrđena Poveljom te promicati njihovu primjenu, uključujući pravo na godišnji odmor zajamčeno člankom 31. stavkom 2. Povelje.

   Valja također podsjetiti da objašnjenja predsjedništva Konvencije koja se odnose na Povelju treba uzeti u obzir pri njezinu tumačenju, u skladu s člankom 6. stavkom 1. trećim podstavkom UFEU-a i člankom 52. stavkom 7.

   Međutim, iz objašnjenja navedenih u točki 67. ove presude proizlazi da članak 31. stavak 2. Povelje propisuje, među ostalim, bit Direktive 93/104/EZ Vijeća od 23. studenoga 1993. o određenim vidovima organizacije radnog vremena, koja je potom bila zamijenjena i kodificirana Direktivom 2003/88. Konkretno, članak 7. Direktive 2003/88 koji se odnosi na godišnji odmor istovjetan je članku 7. Direktive 93/104. U njegovu se stavku 1. određuje da „[d]ržave članice poduzimaju potrebne mjere kako bi svaki radnik imao pravo na plaćeni godišnji odmor u trajanju od najmanje četiri tjedna, ovisno o uvjetima za stjecanje prava i za odobravanje takvog odmora utvrđenim nacionalnim propisima i/ili praksom”.

   Budući da je Direktiva 2003/88 konkretan izraz načela propisanog člankom 31. stavkom 2. Povelje, kao što proizlazi iz objašnjenja predsjedništva koja se na nju odnose, zakonodavac, koji je dužan poštovati taj članak koji ima istu pravnu snagu kao i Ugovori, nije mogao zanemariti sadržaj navedene direktive.

   (t. 61., 64., 66.-69.)

3.  Iz članka 1. stavka 3. Direktive 2003/88 proizlazi da se minimalni sigurnosni i zdravstveni uvjeti za organizaciju radnog vremena koje ta direktiva sadržava u načelu primjenjuju na sve sektore djelatnosti, kako javne, tako i privatne. U tom kontekstu i također s obzirom na uvodnu izjavu 14. navedene direktive, članak 14. treba tumačiti kao da sadržava posebne odredbe za određene kategorije radnika zbog specifičnosti njihovih zanimanja ili djelatnosti vezanih uz ta zanimanja.

   Članak 6. Priloga X. Pravilniku o osoblju ne čini poseban uvjet organizacije radnog vremena predviđen člankom 14. Direktive 2003/88, a okolnost da je člankom 336. UFEU-a nadležnost za donošenje Pravilnika o osoblju i Uvjeta zaposlenja povjerena Parlamentu i Vijeću u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, nije dovoljna za utvrđenje te specifičnosti.

   (t. 75., 77.)

4.  Iz članka 23. Direktive 2003/88 o određenim vidovima organizacije radnog vremena proizlazi da smanjenje zajamčene zaštite radnika u području organizacije radnog vremena kao takvo nije zabranjeno tom direktivom, nego da, kako bi bilo obuhvaćeno zabranom iz tog članka 23., to smanjenje treba se odnositi, s jedne strane, na „provođenje” direktive i, s druge strane, na „opću razinu zaštite” dotičnih radnika. Konkretnije, uvjet koji se odnosi na „provođenje” Direktive 2003/88 pokriva svaku nacionalnu mjeru prijenosa čija je namjena da se cilj direktive može ostvariti. Suprotno tomu, propis se ne može smatrati protivnim članku 23. Direktive 2003/88 ako smanjenje koje sadržava uopće nije povezano s njezinom provedbom, odnosno, drugim riječima, ako mjera smanjenja nije opravdana nužnošću prijenosa, nego promicanjem drugog cilja.

   (t. 80., 81.)

5.  Iako svako smanjenje broja dana godišnjeg odmora nije samo po sebi dovoljno kako bi se zaključilo da je povrijeđeno pravo na godišnji odmor zajamčeno člankom 31. stavkom 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, to nije slučaj novog članka 6. Priloga X. Pravilniku o osoblju koji značajno smanjuje trajanje godišnjeg odmora dužnosnika i službenika upućenih na rad u treće zemlje, i to s 42 na 24 dana u tri godine. To smanjenje ne treba, naime, smatrati kao da je spojivo s načelom koje potiče poboljšanje životnih uvjeta i uvjeta zaposlenja zainteresiranih osoba.

   U tom pogledu, činjenica da je broj dana godišnjeg odmora utvrđen novim člankom 6. Priloga X. Pravilniku o osoblju veći od minimuma koji zahtijeva članak 7. Direktive 2003/88, nije dovoljna, kao što tvrdi Komisija, kako bi se zaključilo da se tim novim člankom ne povređuje pravo na godišnji odmor.

   (t. 89., 90.)

6.  U skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima mogu se uvesti ograničenja temeljnih prava koja nisu apsolutna, kao što su pravo vlasništva i pravo slobodnog obavljanja gospodarske djelatnosti, pod pretpostavkom da ta ograničenja doista odgovaraju ciljevima od općeg interesa i ne predstavljaju, u odnosu na zadani cilj, nerazmjeran i nedopustiv zahvat koji bi mogao ugroziti samu bit tako zajamčenih prava. Po analogiji valja smatrati da se ograničenja kao u ovom slučaju mogu u istim uvjetima primijeniti na načela, kao što je pravo na godišnji odmor, koja su prethodno bila provedena u skladu s člankom 52. stavkom 5. Povelje.

   Cilj isključivo gospodarskog karaktera, kao što je cilj osiguranja bolje isplativosti dužnosnika i službenika upućenih na rad u treće zemlje, istodobno ostvarujući uštede troškova, ne može biti legitiman cilj koji opravdava smanjenje trajanja godišnjeg odmora dotičnih osoba.

   (t. 98., 99., 102.)