–

za Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Associazione non Riconosciuta Alsea, Associazione Fedit, Fercam SpA, Tnt Global Express SpA i Carioni Spedizioni Internazionali Srl, S. Romano i A. Romano, avvocati,

–

za Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl i Federal Express Europe Inc., M. Giordano i L. Daniele, avvocati,

–

za United Parcel Service Italia Ups Srl, A. Boso Caretta, avvocato,

–

za Poste Italiane SpA, A. Sandulli, A. Fratini i G. Pandolfi, avvocati,

–

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju S. Fiorentina, avvocato dello Stato,

–

za francusku vladu, R. Coesme, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, P. Costa de Oliveira i L. Malferrari, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točaka 1., 1.a, 6. i 19., članka 7. stavka 4. i članka 9. stavaka 1. i 2. Direktive 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga (SL 1998., L 15, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. (SL 2008., L 52, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 214.; u daljnjem tekstu: Direktiva 97/67).

2

Ti su zahtjevi podneseni u okviru sporova između, s jedne strane, Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Associazione non Riconosciuta Alsea, Associazione Fedit, Fercam SpA, Tnt Global Express SpA i Carioni Spedizioni Internazionali Srl (C‑259/16) te Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. i United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16), udruženja poduzeća i poduzeća koja djeluju u sektoru prijevoza tereta, cestovnog prijevoza ili ekspresnih usluga, i, s druge strane, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Regulatorna agencije za komunikacije, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCOM) i Ministero dello Sviluppo Economico (Ministarstvo gospodarskog razvoja, Italija), u vezi sa zakonitosti regulatornih akata donesenih u svrhu prenošenja Direktive 97/67.

3

Sukladno uvodnim izjavama 10., 18., 22. i 23. Direktive 97/67:

[…]

[…]

4

Članak 2. te direktive glasi:

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

[…]”

5

U članku 7. navedene direktive predviđeno je:

„1.   Države članice ne odobravaju, niti održavaju na snazi ekskluzivna ili posebna prava za uspostavljanje i pružanje poštanskih usluga. Države članice mogu financirati pružanje univerzalne usluge u skladu s jednim ili više sredstava iz stavaka 2., 3. i 4., ili u skladu s nekim drugim sredstvima koja su u skladu s Ugovorom.

[…]

3.   Ako država članica odredi da obveze univerzalne usluge, kako su utvrđene u ovoj Direktivi, uzrokuju neto trošak na temelju izračuna iz Priloga I. i predstavljaju nepošten financijski teret za pružatelja(-e) univerzalne usluge, može uvesti:

4.   Ako se neto trošak dijeli u skladu sa stavkom 3. točkom (b), države članice mogu osnovati kompenzacijski fond koji se može financirati naknadama od pružatelja usluga i/ili korisnika, a kojim upravlja tijelo koje je neovisno od jednog ili više korisnika. Države članice mogu izdati dozvolu pružateljima usluge u skladu s člankom 9. stavkom 2. koji ovise o bilo kojoj obvezi financijskog doprinosa u taj fond ili obvezi poštovanja općih obveza univerzalne usluge. Na taj se način mogu financirati obveze jednog ili više pružatelja univerzalne usluge u skladu s člankom 3.

5.   Države članice trebaju osigurati da se poštuju načela transparentnosti, nediskriminacije i proporcionalnosti kod osnivanja kompenzacijskog fonda i kod utvrđivanja stupnja financijskih doprinosa iz stavaka 3. i 4. Odluke donesene u skladu sa stavcima 3. i 4., temelje se na objektivnim i povjerljivim mjerilima i objavljuju se.”

6

Člankom 9. iste direktive propisano je:

„1.   Za usluge koje su izvan okvira univerzalne usluge, države članice mogu uvesti opće dozvole u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva.

2.   Za usluge koje su u okviru univerzalne usluge, države članice mogu uvesti postupke ovlaštenja, zajedno s pojedinačnim dozvolama u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva te da se osigura pružanje univerzalne usluge.

Izdavanje ovlaštenja može:

Obveze i zahtjevi iz prve alineje i iz članka 3. mogu se nametnuti samo imenovanim pružateljima univerzalne usluge.

[…]

3.   Postupci, obveze i zahtjevi iz stavaka 1. i 2. su transparentni, dostupni, nediskriminirajući, proporcionalni, točni i jednoznačni, objavljeni unaprijed i u skladu s objektivnim mjerilima. Države članice osiguravaju da je podnositelj molbe obaviješten o razlozima za potpuno ili djelomično odbijanje ili oduzimanje dozvole i o pokretanju žalbenog postupka.”

7

U skladu s uvodnim izjavama 17., 27. i 28. Direktive 2008/6:

[…]

8

Direktiva 97/67 prenesena je u talijansko pravo decretom legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualita’ del servizio (Zakonodavna uredba br. 261 o prenošenju Direktive 97/67/EZ o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga) od 22. srpnja 1999. (GURI br. 182 od 5. kolovoza 1999.), kako je izmijenjen decretom legislativo n. 58 – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunita (Zakonodavna uredba br. 58 o prenošenju Direktive 2008/6/EZ o izmjeni Direktive 97/67/EZ u pogledu potpunog postizanja unutarnjeg tržišta poštanskih usluga Komisije) od 31. ožujka 2011. (GURI br. 98 od 24. travnja 2011.) (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 261/99). Izrazi koji su upotrijebljeni u Zakonodavnoj uredbi br. 261/99 kako bi se definirali pojmovi „poštanske usluge” i „poštanska pošiljka” u biti su isti kao i oni u Direktivi 97/67.

9

Na temelju članka 6. Zakonodavne uredbe br. 261/99:

„1.   Za pružanje javnosti usluga koje su izvan okvira univerzalne usluge, uključujući nabavu privatnih poštanskih sandučića za dostavu korespondencije, potrebno je […] opće ovlaštenje […].

1.a   Izdavanje općih ovlaštenja, uključujući slučaj pružatelja univerzalnih usluga, može se, uzimajući u obzir situaciju na tržištu i organizaciju poštanskih usluga, uvjetovati ispunjenjem posebnih obveza univerzalne usluge, uključujući u pogledu kvalitete, dostupnosti i ostvarenja odgovarajućih usluga, među njima i obvezama financijskog doprinosa mehanizmima dijeljenja troškova iz članka 10. ove uredbe. Te se obveze utvrđuju odlukom regulatornog tijela.

2.   Regulatorno tijelo odlukom donesenom unutar 180 dana od stupanja na snagu zakonodavne uredbe kojom se provodi Direktiva 2008/6 određuje slučajeve u kojima aktivnost može započeti od slanja ministarstvu gospodarskog razvoja […] ovjerene izjave kojom se obavještava o početku aktivnosti […].

3.   Odlukom iz stavka 2. određuju se zahtjevi i obveze nametnuti subjektima koji obavljaju aktivnosti podložne općem ovlaštenju, uključujući obveze u području uvjeta na radu iz članka 18.a, načine kontrole u prostorima poslovanja kao i postupke opomene, suspenzije i zabrane obavljanja aktivnosti u slučaju povrede obveza.”

10

Prema članku 10. stavcima 1. do 3. Zakonodavne uredbe br. 261/99:

„1.   Uspostavlja se kompenzacijski fond za obveze univerzalne usluge. Njime upravlja ministarstvo komunikacija i njime se jamči ispunjenje univerzalne usluge; on se financira kada pružatelj univerzalne usluge od pružanja navedene usluge i ekskluzivnih usluga iz članka 4. ne prima dovoljne prihode kako bi jamčio ispunjenje svojih obveza.

2.   Doprinose u fond iz stavka 1. moraju plaćati nositelji pojedinačnih dozvola i općih ovlaštenja, u iznosu koji ne može biti veći od deset posto bruto prihoda od djelatnosti povezanih s uslugama koje zamjenjuju one obuhvaćene univerzalnom uslugom i koje proizlaze iz aktivnosti obuhvaćenih ovlaštenjem.

3.   Doprinos utvrđuje regulatorno tijelo prema načelima transparentnosti, nediskriminacije i proporcionalnosti, na temelju troškova djelotvornog upravljanja univerzalnom uslugom.”

11

Na temelju članka 18.a Zakonodavne uredbe br. 261/99, pružatelji poštanskih usluga na koje se odnosi članak 3. stavci 11., 5. i 6. te uredbe moraju poštovati obveze u području uvjeta na radu predviđene nacionalnim zakonodavstvom i primjenjivim kolektivnom ugovorima.

12

Odlukom br. 129/15/CONS od 11. ožujka 2015. (u daljnjem tekstu: Odluka br. 129/15) AGCOM je odobrio regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali (Uredba o dozvolama za pružanje poštanskih usluga javnosti, u daljnjem tekstu: Uredba o dozvolama) iz Priloga A.

13

Prema članku 8. stavku 4. te uredbe, ne zahtijeva se opće ovlaštenje za obavljanje samo aktivnosti dostave.

14

Na temelju članka 10. stavka 4. točke (c) navedene uredbe, podnositelj zahtjeva za opće ovlaštenje mora u trenutku podnošenja svojeg zahtjeva poštovati obveze u području socijalne sigurnosti svojih zaposlenika. Na temelju članka 10. stavka 8. točke (f) te iste uredbe, podnositelj zahtjeva za opće ovlaštenje mora u trenutku podnošenja svojeg zahtjeva priložiti opis mjera poduzetih radi jamčenja poštovanja obveza povjerljivost prepiske.

15

Članak 11. stavak 1. točke (b) i (f) Uredbe o dozvolama propisuje da je korisnik općeg ovlaštenja dužan poštovati odredbe o uvjetima na radu predviđene nacionalnim zakonodavstvom i kolektivnim radnim ugovorima poštanskog sektora i „pridonositi financiranju troškova pružanja univerzalne usluge kada su ispunjeni uvjeti iz uvodne izjave 27. Direktive [2008/6] i članka 10. stavka 2. [Zakonodavne uredbe br. 261/99]”.

16

Na temelju članka 15. stavka 2. te uredbe, „nositelj općeg ovlaštenja mora plaćati doprinose u kompenzacijski fond obveza univerzalne usluge kada se ispune uvjeti predviđeni uvodnom izjavom 27. Direktive [2008/6] i člankom 10. stavkom 2. [Uredbe 261/99]”.

17

Tužitelji u glavnom postupku su udruženja poduzeća i poduzeća koja djeluju u sektoru cestovnog prometa, prijevoza tereta i ekspresnih usluga (predmet C‑259/16) ili samo u sektoru ekspresnih usluga (predmet C‑260/16).

18

Ta poduzeća i udruženja poduzeća nositelji su općeg ovlaštenja za obavljanje poštanskih usluga u smislu članka 6. Zakonodavne uredbe br. 261/99.

19

Tužitelji u glavnom postupku podnijeli su pred sudom koji je uputio zahtjev tužbu za poništenje Odluke br. 129/15, Uredbe o dozvolama i decreta del Ministro dello Sviluppo Economico – Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali (Dekret ministra gospodarskog razvoja o postupovnim pravilima za izdavanje dozvola za pružanje poštanskih usluga javnosti) od 29. srpnja 2015. (u daljnjem tekstu: Dekret od 29. srpnja 2015.). Ističu da ti akti preširoko tumače pojam „poštanske usluge” iz članka 2. točke 1. Direktive 97/67, uključujući u te usluge djelatnosti koje oni obavljaju. Štoviše, naglašavaju da im navedeni akti nameću neproporcionalne obveze u odnosu na zahtjeve uspostavljene tom direktivom.

20

U pogledu tumačenja pojma „poštanske usluge” sud koji je uputio zahtjev smatra da on ne bi trebao obuhvaćati djelatnosti cestovnog prometa, prijevoza tereta i ekspresnih usluga. Naime, samo paketi kojima upravljaju pružatelji poštanske usluge i prema načinima svojstvenima toj poštanskoj usluzi mogu se kvalificirati kao „poštanske pošiljke” u smislu članka 2. točke 6. Direktive 97/67. Stoga taj sud sumnja u sukladnost akata iz glavnog postupka s Direktivom 97/67, s obzirom na to da ti akti, s jedne strane, isključuju iz područja primjene navedene direktive samo djelatnosti kojima je cilj samo fizički prijevoz robe i, s druge strane, u uslugu uključuju i „poštanske usluge s dodanom vrijednošću” kao što su usluge hitne pošte.

21

Što se tiče navodne povrede načela proporcionalnosti, sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da članak 6. stavak 1. Zakonodavne uredbe br. 261/99 nameće bez razlikovanja i automatski pružateljima poštanskih usluga koji nisu u okviru univerzalne usluge obvezu da nabave opće ovlaštenje. No, na temelju članka 9. stavka 1. Direktive 97/67, državama članicama dopušteno je da uvedu opće dozvole samo „u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva”.

22

Kao drugo, akti koji su predmet glavnog postupka, osobito članci 10. i 11. Uredbe o dozvolama, nameću uvjete za dobivanje općeg ovlaštenja koji nisu predviđeni Direktivom 97/67. U svakom slučaju, ti su uvjeti neproporcionalni u odnosu na djelatnosti koje doista obavljaju tužitelji u glavnom postupku. Sud koji je uputio zahtjev osobito naglašava da nije potreban nijedan propis za osiguravanje dobrog funkcioniranja tržišta na kojima djeluju tužitelji u glavnom postupku. Naime, ta se tržišta, suprotno od tržišta usluga koje ulaze u univerzalnu uslugu, mogu učinkovito samoregulirati.

23

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev izražava sumnje o zakonitosti obveze nositelja općeg ovlaštenja da doprinose troškovima univerzalne usluge, predviđene u članku 6. stavku 1.a Zakonodavne uredbe br. 261/99. Naime, iako iz članka 7. stavka 4. i članka 9. stavka 2. Direktive 97/67 proizlazi da samo pružatelji usluga koje su u okviru univerzalne usluge mogu biti podvrgnuti takvoj obvezi, članci 6. i 10. Zakonodavne uredbe br. 261/99 nameću taj doprinos i nositeljima dozvole iz članka 9. stavka 1. te direktive.

24

U svakom slučaju, iz članka 9. stavka 2. Direktive 97/67 proizlazi da se obveza doprinosa troškovima univerzalne usluge ne može nametnuti a da se prije toga ne ocijeni korist uspostave takve obveze. No, akti u glavnom postupku ne predviđaju nikakvu prethodnu ocjenu u tom pogledu, tako da i s tog stajališta povređuju načelo proporcionalnosti.

25

U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za regiju Lacij, Italija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja, sastavljena istovjetno u predmetima C‑259/16 i C‑260/16:

26

Odlukom predsjednika Suda od 21. lipnja 2016. predmeti C‑259/16 i C‑260/16 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka i u svrhu donošenja presude.

27

Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. točke 1., 1.a i 6. Direktive 97/67 tumačiti na način da mu je protivan nacionalni propis kao što je onaj u glavnom postupku, prema kojem su poduzeća za cestovni prijevoz, prijevoz tereta ili hitne pošte koja pružaju usluge prikupljanja, razvrstavanja, prijevoza i dostave poštanskih pošiljaka pružatelji poštanskih usluga u smislu članka 2. stavka 1.a te direktive, osim ako je njihova djelatnost ograničena na usmjeravanje poštanskih pošiljaka.

28

U ovom slučaju, kao što je to iznio nezavisni odvjetnik u točki 38. svojeg mišljenja, sumnje suda koji je uputio zahtjev odnose se na eventualnu kvalifikaciju kao pružatelja poštanskih usluga u smislu članka 2. stavka 1.a Direktive 97/67 dviju kategorija poduzeća, odnosno, s jedne strane, poduzeća koja pružaju usluge cestovnog prijevoza i prijevoza tereta i, s druge strane, poduzeća za ekspresne usluge.

29

Kada je riječ o uslugama cestovnog prijevoza i prijevoza tereta, tužitelji u glavnom postupku ističu da se poduzeće koje kao glavnu uslugu obavlja uslugu usmjeravanja poštanskih pošiljaka i tek sporedno nudi usluge iz članka 2. točke 1. Direktive 97/67 ne može kvalificirati kao „pružatelj poštanskih usluga”.

30

U tom pogledu valja podsjetiti da se, kao prvo, prema članku 2. točki 1. Direktive 97/67, pojam „poštanske usluge” odnosi na usluge koje uključuju prikupljanje, razvrstavanje, prijevoz i dostavu poštanskih pošiljaka.

31

Kao drugo, uvodna izjava 17. Direktive 2008/6 propisuje da se prijevoz kao samostalna usluga ne bi smio smatrati poštanskom uslugom. Nadalje, tom je direktivom u članak 2. Direktive 97/67 umetnuta točka 1.a, prema kojoj je „pružatelj poštanskih usluga” poduzeće koje pruža jednu ili više „poštanskih usluga”.

32

Međutim, Direktiva 2008/6 nije uvela nikakvu izmjenu u originalni tekst Direktive 97/67 u pogledu razlikovanja koje treba praviti između glavnog i sporednog obavljanja poštanskih usluga iz članka 2. točke 1. Direktive 97/67.

33

Kao treće, može se smatrati da se aktivnost odnosi na poštansku uslugu samo ako se odnosi na „poštansku pošiljku” u smislu članka 2. točke 6. Direktive 97/67. U tom pogledu ta odredba definira poštansku pošiljku kao pošiljku adresiranu u konačnom obliku u kakvom je pružatelj poštanske usluge treba uručiti. Uz pošiljke korespondencije, takve pošiljke uključuju, primjerice, knjige, kataloge, časopise, periodični tisak i poštanske pakete s malom komercijalnom vrijednosti ili bez nje.

34

U tim okolnostima poduzeće mora biti kvalificirano kao „pružatelj poštanskih usluga” u smislu članka 2. točke 1.a Direktive 97/67 kada obavlja barem jednu od usluga nabrojenih u članku 2. točki 1. te direktive i kada se jedna ili više od tih pruženih usluga tiče poštanske pošiljke, pri čemu njegova djelatnost, međutim, ne smije biti ograničena samo na uslugu usmjeravanja. Slijedi da poduzeća za cestovni prijevoz ili prijevoz tereta koja kao glavnu uslugu nude usmjeravanje poštanskih pošiljaka, a kao sporednu razvrstavanje, prijevoz i dostavu navedenih pošiljaka, ne mogu biti isključena iz područja primjene navedene direktive.

35

Nadalje, kao što je to nezavisni odvjetnik iznio u točki 43. svojeg mišljenja, kada bi se priznalo da su poduzeća za cestovni prijevoz ili prijevoz tereta isključena iz područja primjene Direktive 97/67 samo zato što razvrstavanje, prijevoz i dostavu poštanskih pošiljaka obavljaju kao sporednu djelatnost, iz toga bi proizišle mnogobrojne poteškoće u tumačenju te direktive. Naime, u svrhu određivanja primjenjivog pravnog sustava bilo bi potrebno od slučaja do slučaja ocijeniti veći ili manji omjer usluga koje se obavljaju sporedno u odnosu na uslugu usmjeravanja koja se obavlja kao glavna.

36

Kada je riječ o ekspresnim uslugama, tužitelji u glavnom postupku ističu da one također ne bi trebale ulaziti u područje primjene Direktive 97/67 zbog dodane vrijednosti koju pružaju.

37

U tom pogledu valja podsjetiti, kao prvo, da Direktiva 97/67 ne definira što treba shvatiti pod „ekspresnim uslugama”, predviđajući samo u uvodnoj izjavi 18. da je „bitna razlika između hitne pošte i univerzalnih poštanskih usluga u dodatnoj vrijednosti (bez obzira na njezin oblik) koju pružaju hitne usluge, a koju korisnici uočavaju”.

38

Kao drugo, iz sudske prakse Suda proizlazi da se usluge hitne pošte razlikuju od univerzalnih poštanskih usluga zbog dodane vrijednosti koju donose korisnicima, zbog čega su oni spremni platiti više. Takve su usluge posebne i odvojive su od usluga od općeg interesa te odgovaraju posebnim potrebama gospodarskih subjekata i zahtijevaju pružanje određenih dodatnih pogodnosti koje ne nudi tradicionalna poštanska služba (vidjeti u tom smislu presudu od 15. lipnja 2017., Ilves Jakelu, C‑368/15, EU:C:2017:462, t. 24. i navedena sudska praksa).

39

Kao treće, u presudama od 13. listopada 2011., DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654, t. 30. i 52.), od 16. studenoga 2016., DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880, t. 31.) i od 15. lipnja 2017., Ilves Jakelu (C‑368/15, EU:C:2017:462, t. 29.) Sud je smatrao da poduzeća koja pružaju usluge hitne pošte ulaze u područje primjene Direktive 97/67 te je na njih primijenio određene njezine odredbe. Kako je to nezavisni odvjetnik iznio u točki 46. svojeg mišljenja, te presude ne bi imale smisla da Sud nije implicitno prihvatio kao preduvjet da hitna pošta ulazi u pojam „poštanske usluge” u smislu članka 2. točke 1. te direktive.

40

U tim okolnostima, iako je na temelju postojanja dodane vrijednosti koju donosi usluga moguće razlikovati univerzalnu uslugu i ekspresnu uslugu, treba zaključiti da je takav razlikovni kriterij potpuno nevažan u pogledu prirode usluga nabrojenih u članku 2. točki 1. Direktive 97/67. Stoga im okolnost da takve usluge prema potrebi donose dodanu vrijednost ne može oduzeti kvalitetu „poštanskih usluga” u smislu te odredbe.

41

S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo prethodno pitanje valja odgovoriti da članak 2. točke 1., 1.a i 6. Direktive 97/67 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onoga u glavnom postupku, prema kojem poduzeća cestovnog prijevoza, prijevoza tereta ili ekspresne usluge koja pružaju usluge prikupljanja, razvrstavanja, prijevoza i dostave poštanskih pošiljaka jesu pružatelji poštanskih usluga u smislu članka 2. točke 1.a te direktive, osim ako je njihova djelatnost ograničena na prijevoz poštanskih pošiljaka.

42

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. točku 19. i članak 9. točku 1. Direktive 97/67 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji svakom poduzeću za cestovni prijevoz, prijevoz tereta i ekspresne usluge nalaže da mora raspolagati općim ovlaštenjem za pružanje poštanskih usluga a da se prethodno ne provjeri je li takvo ovlaštenje potrebno za jamčenje poštovanja jednog od osnovnih zahtjeva.

43

U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema članku 9. stavku 1. Direktive 97/67, u pogledu usluga koje ne ulaze u univerzalne usluge države članice mogu uvesti opće dozvole u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva.

44

Članak 2. točka 19. te direktive, prije nego te zahtjeve taksativno nabroji u navedenoj odredbi, definira kao opće negospodarske razloge koji mogu potaknuti državu članicu da odredi uvjete za isporuku poštanskih usluga.

45

Iz prethodnih razmatranja proizlazi, kao što je to iznio nezavisni odvjetnik u točki 58. svojeg mišljenja, da država članica koja odluči pristup tržištu poštanskih usluga podvrgnuti stjecanju općeg ovlaštenja to treba opravdati u odnosu na jedan ili više osnovnih zahtjeva.

46

U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev ističe da članak 6. Zakonodavne uredbe br. 261/99 nameće bez razlikovanja i automatski poduzećima koja pružaju poštanske usluge koje ne ulaze u univerzalnu uslugu obvezu da raspolažu općim ovlaštenjem a da se prethodno ne provjeri je li takvo ovlaštenje potrebno za jamčenje poštovanja jednog od osnovnih zahtjeva. Taj sud dodaje da su obveze nametnute navedenim poduzećima kako bi se dobilo takvo opće ovlaštenje neproporcionalne.

47

U tim okolnostima, kako bi se odgovorilo na drugo prethodno pitanje valja provjeriti može li se propis poput onoga u glavnom postupku opravdati jednim od osnovnih zahtjeva nabrojenih u članku 2. točki 19. Direktive 97/67 kao i, kao drugo, je li taj propis proporcionalan time što može jamčiti cilj koji želi postići i, ako je to tako, može li se taj cilj postići manje opsežnim zabranama.

48

U tom pogledu, u pogledu pitanja može li se propis poput ovog u predmetu opravdati jednim od osnovnih zahtjeva nabrojenih u članku 2. točki 19. Direktive 97/67, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da taj propis opravdava uvođenje režima općeg ovlaštenja za poduzeća koja se mogu kvalificirati kao pružatelji poštanskih usluga dvama osnovnim zahtjevima, odnosno poštovanjem uvjeta zapošljavanja i programa socijalne sigurnosti kao i povjerljivosti prepiske.

49

Kada je riječ o proporcionalnosti propisa koji je predmet glavnog postupka, valja podsjetiti na to da je na sudu koji je uputio zahtjev da prilikom opće ocjene svih relevantnih pravnih i činjeničnih okolnosti provjeri može li takav propis jamčiti ostvarenje željenih ciljeva i ide li preko onoga što je nužno za njihovo postizanje. Međutim, na Sudu je da mu u tu svrhu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji će mu omogućiti da se izjasni (vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 51. i 52.).

50

Što se tiče, kao prvo, mogućnosti tog propisa da jamči ostvarenje željenog cilja, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nacionalni propis može jamčiti ostvarenje navedenog cilja samo ako zaista dosljedno i sustavno odražava nastojanje da ga se postigne (presuda od 10. ožujka 2009., Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, t. 55.).

51

Kada je riječ o prvom od osnovnih zahtjeva navedenih u točki 48. ove presude, odnosno poštovanju uvjeta zapošljavanja i programa socijalne sigurnosti, članak 10. stavak 4. točka (c) Uredbe o dozvolama predviđa da je dodjela općeg ovlaštenja pružatelju poštanskih usluga podređena njegovu poštovanju, u trenutku podnošenja zahtjeva, zahtjeva u pogledu socijalne sigurnosti zaposlenika.

52

U tom pogledu iz članka 18.a Zakonodavne uredbe br. 261/99 kao i članka 11. stavka 1. točke (b) Uredbe o dozvolama proizlazi da je nositelj općeg ovlaštenja dužan poštovati odredbe u području uvjeta zapošljavanja predviđene nacionalnim zakonodavstvom i kolektivne ugovore primjenjive na poštanski sektor. U tu svrhu članak 10. stavak 8. Uredbe o dozvolama nalaže podnositeljima zahtjeva za opće ovlaštenje da u trenutku podnošenja zahtjeva pruže informacije o kolektivnim ugovorima primjenjivima na svoje zaposlenike kao i druge informacije koje se odnose na te zaposlenike.

53

Nadalje, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 59. svojeg mišljenja, u odluci br. 129/15 AGCOM je iznio elemente koji objašnjavaju kako obveze predviđene predmetnim propisom omogućuju jamčenje poštovanja uvjeta zapošljavanja.

54

Što se tiče drugog osnovnog zahtjeva navedenog u točki 48. ove presude, odnosno povjerljivosti prepiske, članak 10. stavak 8. Uredbe o dozvolama propisuje da poduzeća koja traže dozvolu moraju nadležnim tijelima u trenutku podnošenja zahtjeva pružiti opis mjera donesenih radi jamčenja poštovanja obveza povjerljivosti prepiske.

55

U tim okolnostima sporni propis može osigurati poštovanje određenih osnovnih zahtjeva nabrojenih u članku 2. točki 19. Direktive 97/67.

56

Kao drugo, valja provjeriti prelaze li obveze kojima propis iz glavnog postupka podvrgava dodjelu općeg ovlaštenja potrebnog za pružanje poštanskih usluga ono što je nužno za postizanje željenog cilja.

57

Kako to iznosi nezavisni odvjetnik u točki 64. svojeg mišljenja, sud koji je uputio zahtjev ne navodi precizno koje bi obveze nametnute propisom iz glavnog postupka mogle biti neproporcionalne, osim one o financiranju univerzalne usluge, što je predmet trećeg i četvrtog prethodnog pitanja.

58

Također, odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ističe samo da su takve obveze obvezujuće kako u pogledu izdavanja općeg ovlaštenja tako i obavljanja tih djelatnosti.

59

Konačno, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da se smatra da je opće ovlaštenje dodijeljeno 45 dana nakon što nadležna tijela prime zahtjev dotičnog poduzeća.

60

Uzevši u obzir sve te okolnosti, osobito načine dodjele općeg ovlaštenja, valja utvrditi, kao što je to smatrao i nezavisni odvjetnik u točkama 65. i 66. svojeg mišljenja, da se ne može smatrati da obveze koje nameće nacionalni propis iz glavnog postupka nadilaze ono što je nužno radi jamčenja poštovanja osnovnih zahtjeva nabrojenih u članku 2. točki 19. Direktive 97/67.

61

S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo prethodno pitanje valja odgovoriti da članak 2. točku 19. i članak 9. stavak 1. Direktive 97/67 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis poput onoga iz glavnog postupka, koji nalaže svakom poduzeću za cestovni prijevoz, prijevoz tereta i ekspresnih usluga da raspolaže općim ovlaštenjem za pružanje poštanskih usluga, pod uvjetom da je taj propis opravdan jednim od osnovnih uvjeta nabrojenih u članku 2. točki 19. te direktive te da poštuje načelo proporcionalnosti, tako da može jamčiti željeni cilj i ne nadilazi ono što je nužno za njegovo postizanje, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

62

U svojim pisanim očitovanjima Komisija izražava sumnje u dopuštenost trećeg i četvrtog pitanja. Objašnjava da, iako je obveza doprinosa u kompenzacijski fond za obveze univerzalne usluge doista predviđena člankom 10. stavkom 2. Zakonodavne uredbe br. 261/99 i člankom 11. stavkom 1. točkom (f) Uredbe o dozvolama, nijedna AGCOM‑ova odluka još nije primijenila tu obvezu na tužitelje u glavnom postupku. Stoga su ta pitanja hipotetske naravi.

63

U tom pogledu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da cilj zahtjeva za prethodnu odluku nije u davanju savjetodavnih mišljenja o općim ili hipotetskim pitanjima, nego u stvarnoj potrebi učinkovitog rješenja spora o pravu Unije (presuda od 26. listopada 2017., Balgarska energiyna borsa, C‑347/16, EU:C:2017:816, t. 31.).

64

Valja smatrati da na temelju članka 7. stavka 4. Direktive 97/67 države članice mogu uspostaviti kompenzacijski fond koji se može financirati naplatom osobito pružateljima poštanskih usluga. Osim toga, države članice mogu povezati izdavanje dozvole pružateljima usluga predviđenih člankom 9. stavkom 2. te direktive s obvezom financijskog doprinosa u taj fond.

65

U ovom slučaju, s jedne strane, prema članku 10. stavku 2. Zakonodavne uredbe br. 261/99, doprinose u kompenzacijski fond za obveze univerzalne usluge osobito moraju plaćati nositelji općih ovlaštenja, u iznosu koji ne može biti veći od deset posto bruto prihoda od djelatnosti povezanih s uslugama koje zamjenjuju one obuhvaćene univerzalnom uslugom i koje proizlaze iz aktivnosti obuhvaćenih ovlaštenjem. S druge strane, na temelju članka 11. stavka 1. točke (f) Uredbe o dozvolama, nositelj općeg ovlaštenja mora plaćati doprinose u kompenzacijski fond za univerzalne usluge kada se ispune uvjeti predviđeni uvodnom izjavom 27. Direktive 2008/6 i člankom 10. stavkom 2. Zakonodavne uredbe br. 261/99.

66

No iz očitovanja stranaka tijekom rasprave proizlazi da AGCOM još nije usvojio odluku o uspostavi kompenzacijskog fonda za obveze univerzalne usluge. Stoga, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, ne čini se da je to nacionalno tijelo utvrdilo slučajeve u kojima će pružatelji poštanskih usluga koje ne ulaze u univerzalne usluge biti pozvani doprinijeti u navedene fondove ni konkretne načine takvog doprinosa.

67

U tim okolnostima, kad je riječ o trećem pitanju, valja utvrditi da je, kao što to proizlazi iz prethodnih razmatranja u točki 65. ove presude, članak 7. stavak 4. Direktive 97/67, s obzirom na to da omogućava državama članicama da nametnu obvezu doprinosa u kompenzacijske fondove, prenesen u talijanski pravni sustav. Stoga je navedeno pitanje, koje se ne može smatrati hipotetskim, dopušteno.

68

Naprotiv, s obzirom na to da se četvrto pitanje u biti odnosi na konkretne načine na koje će trebati provesti obvezu nositelja općeg ovlaštenja da doprinose u kompenzacijski fond za obveze univerzalne usluge, imajući na umu razmatranja u točki 66. ove presude, treba utvrditi da bi odgovoriti na to pitanje značilo zauzeti stajalište namijenjeno AGCOM‑u o pitanju koje je u ovom stadiju hipotetske naravi. Posljedično, četvrto je pitanje nedopušteno.

69

Trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 7. stavak 4. i članak 9. stavak 2. Direktive 97/67 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onoga u glavnom postupku, koji nositeljima općeg ovlaštenja za pružanje poštanskih usluga nameće obvezu doprinosa u kompenzacijski fond za obveze univerzalne usluge.

70

U tom pogledu najprije valja podsjetiti na to da članak 9. stavak 1. Direktive 97/67 državama članicama omogućava podvrgavanje poduzeća iz poštanskog sektora općim dozvolama za usluge koje su izvan okvira univerzalne usluge, dok članak 9. stavak 2. prvi podstavak te direktive predviđa mogućnost da države članice uvedu postupke ovlaštenja za usluge koje su u okviru univerzalne usluge (presuda od 16. studenoga 2016., DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, t. 20.).

71

Nadalje, članak 9. stavak 2. podstavak 2. navedene direktive nabraja obveze kojima može biti podređeno izdavanje ovlaštenja a da iz njegova teksta nije moguće zaključiti na koju se kategoriju ovlaštenja ta odredba odnosi, onu koja se odnosi na sve poštanske usluge ili onu koja se odnosi samo na univerzalne usluge (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2016., DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, t. 21.).

72

Konačno, kao što je to predviđeno uvodnom izjavom 27. Direktive 2008/6, kako bi se odredilo mogu li pružatelji poštanskih usluga koje nisu u okviru univerzalne usluge biti pozvani da doprinose kompenzacijskom fondu, države članice trebaju razmotriti je li moguće usluge koje nude takva poduzeća sa stajališta korisnika smatrati uslugama koje su u okviru univerzalne usluge, s obzirom na to da su u velikoj mjeri međusobno zamjenjive s univerzalnom uslugom, uzimajući u obzir njihove značajke.

73

U tom pogledu valja utvrditi, s jedne strane, da iz analize strukture cijelog članka 9. stavka 2. drugog podstavka Direktive 97/67 proizlazi da pojam „ovlaštenje”, upotrijebljen u toj odredbi, označava kako ovlaštenja iz stavka 2. prvog podstavka tog članka tako i ona iz stavka 1. navedenog članka (presuda od 16. studenoga 2016., DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, t. 28.).

74

S druge strane, osim uvjeta koji se odnosi na dovoljan stupanj međuzamjenjivosti, predviđen uvodnom izjavom 27. Direktive 2008/6, koji je preuzet u članku 10. stavku 2. Zakonodavne uredbe br. 261/99, članak 11. stavak 1. točka (f) Uredbe o dozvolama izričito nalaže korisniku općeg ovlaštenja da „doprinose financiranju troška pružanja univerzalne usluge kada se ispune uvjeti predviđeni uvodnom izjavom 27. Direktive [2008/6] i člankom 10. stavkom 2. [Zakonodavne uredbe br. 261/99]”, tako da je mogućnost nametanja tom korisniku obveze doprinosa u kompenzacijski fond za obveze univerzalne usluge podređena tom uvjetu dovoljnog stupnja međuzamjenivosti.

75

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da članak 7. stavak 4. i članak 9. stavak 2. Direktive 97/67 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis poput onoga u glavnom postupku, koji nositeljima općeg ovlaštenja za pružanje poštanskih usluga nalaže doprinos u kompenzacijski fond za obveze univerzalne usluge kada se može smatrati da su te usluge sa stajališta korisnika u okviru univerzalne usluge jer imaju dovoljan stupanj međuzamjenjivosti s njom.

76

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje: