1.

Zahtjev za prethodnu odluku koji je podnio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija) podnesen je u okviru spora između upravitelja turskog društva za prijevoz i austrijskog upravnog tijela koje mu je odredilo novčanu kaznu zbog obavljanja komercijalnog prijevoza robe iz Turske prema Njemačkoj prelaskom preko Austrije a da nije raspolagao odobrenjem potrebnim u tu svrhu.

2.

Na temelju austrijskog propisa, međunarodni komercijalni cestovni prijevoz robe prema, preko ili iz austrijskog državnog područja može se obavljati samo na temelju odobrenja. Za prijevoznike sa sjedištem u Turskoj (u daljnjem tekstu: turski prijevoznici) to odobrenje može biti u obliku odobrenja koje se izdaje u granicama kvote određene na temelju bilateralnog sporazuma sklopljenog između Republike Austrije i Republike Turske o cestovnom prijevozu ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Sporazum Austrija – Turska o cestovnom prijevozu) ili dozvole za pojedinačni prijevoz za koji postoji prevladavajući javni interes. Takva dozvola izdaje se samo ako je podnositelj zahtjeva u dovoljnoj mjeri utvrdio da cestovni prijevoz nije moguće izbjeći organizacijskim mjerama ni odabirom drugog prijevoznog sredstva.

3.

Sud koji je uputio zahtjev se u biti pita o usklađenosti austrijskog sustava odobrenja uspostavljenog za turske prijevoznike s odredbama kojima se uređuje pridruživanje između Europske ekonomske zajednice i Turske (u daljnjem tekstu: pridruživanje EEZ – Turska), osobito onih predviđenih Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju EEZ – Turska), Dodatnim protokolom uz Sporazum o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske ( 4 ) (u daljnjem tekstu: Dodatni protokol), kao i Odlukom br. 1/95 Vijeća za pridruživanje EZ – Turska ( 5 ) (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/95 Vijeća za pridruživanje).

4.

Sud koji je uputio zahtjev najprije pita može li se tužitelj u glavnom postupku pozvati na odredbe koje se odnose na slobodno kretanje robe između Unije i Turske kako bi utvrdio da austrijski sustav odobrenja predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka 5. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje ili je navedeni sustav više obuhvaćen pružanjem usluga prijevoza. Sud koji je uputio zahtjev osim toga pita ima li austrijski sustav odobrenja diskriminirajući učinak u odnosu na turske prijevoznike, čineći time povredu članka 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska.

5.

U ovom mišljenju pojasnit ću razloge zbog kojih smatram, s jedne strane, da je predmetni austrijski propis obuhvaćen područjem pružanja usluga prijevoza i, s druge strane, da se takav propis ne protivi odredbama kojima se uređuje pridruživanje EEZ – Turska, pod uvjetom da se sud koji je uputio zahtjev uvjeri da taj propis ne sadržava novo ograničenje u pogledu slobode pružanja usluga u smislu članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola.

6.

U skladu s člankom 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska, „[u]govorne stranke prepoznaju da je u području primjene Sporazuma, ne dovodeći u pitanje posebne odredbe koje bi mogle biti utvrđene u skladu s člankom 8., svaka diskriminacija na nacionalnoj osnovi zabranjena u skladu s načelom navedenim u članku 7. Ugovora o osnivanju Zajednice”.

7.

Članak 10. Sporazuma određuje:

„1.   Carinska unija predviđena u članku 2. stavku 2. Sporazuma obuhvaća sveukupnu razmjenu robe.

2.   Carinska unija obuhvaća:

[…]”

8.

Na temelju članka 14. Sporazuma, „[u]govorne stranke sporazumne su da će se voditi člancima 55. i 56. te člancima od 58. do 65. Ugovora o osnivanju Zajednice kako bi među sobom uklonile ograničenja u pogledu slobode pružanja usluga”.

9.

Članak 15. Sporazuma propisuje da „[u]vjeti i načini proširenja na Tursku odredaba Ugovora o osnivanju Zajednice i akata donesenih na temelju tih odredaba u pogledu prijevoza utvrđuju se vodeći računa o geografskom položaju Turske”.

10.

U poglavlju II. glave II. Dodatnog protokola, naslovljenom „Pravo poslovnog nastana, usluge i promet”, članak 41. glasi:

„1.   Ugovorne stranke među sobom ne uvode nikakva nova ograničenja u pogledu slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga.

2.   Vijeće za pridruživanje, u skladu s načelima utvrđenima u člancima 13. i 14. Sporazuma o pridruživanju, određuje vremenski raspored i pravila prema kojima ugovorne stranke postupno među sobom ukidaju ograničenja u području slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga.

Vijeće za pridruživanje, prilikom utvrđivanja takvog vremenskog rasporeda i pravila za različite vrste djelatnosti, vodi računa o odgovarajućim mjerama koje je Zajednica već donijela u tim područjima kao i o posebnim gospodarskim i socijalnim prilikama u Turskoj. Prednost imaju djelatnosti koje posebno doprinose razvoju proizvodnje i trgovine.”

11.

Članak 42., smješten u istom poglavlju Dodatnog protokola, propisuje:

„1.   Vijeće za pridruživanje, u skladu s pravilima koja utvrdi te uzimajući posebno u obzir geografski položaj Turske, proširuje na Tursku odredbe Ugovora o osnivanju Zajednice koje se primjenjuju na promet. Ono može pod istim uvjetima na Tursku proširiti mjere koje je Zajednica poduzela prilikom primjene tih odredaba na željeznički i cestovni promet te promet unutrašnjim plovnim putovima.

[…]”

12.

U skladu s člankom 1. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje, „[n]e dovodeći u pitanje odredbe Sporazuma iz Ankare te njegove dodatne i dopunske protokole, Vijeće za pridruživanje EEZ – Turska u daljnjem tekstu utvrđuje načine provedbe završne faze carinske unije predviđene člankom 2. i 5. navedenog sporazuma”.

13.

U odjeljku II. poglavlja I. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje, naslovljenom „Ukidanje količinskih ograničenja ili mjera s istovrsnim učinkom”, članak 5. određuje:

„Količinska ograničenja uvoza i sve mjere s istovrsnim učinkom zabranjeni su među ugovornim stranama.”

14.

U skladu s člankom 7., „[č]lanci 5. i 6. ne isključuju zabrane ili ograničenja uvoza, izvoza ili provoza koji su opravdani razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti, zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka, zaštite nacionalnog blaga umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti ili zaštite industrijskog i trgovačkog vlasništva. Takve zabrane ili ograničenja ne smiju ipak predstavljati sredstvo samovoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničavanja trgovine među ugovornim stranama”.

15.

U skladu s člankom 1. Güterbeförderungsgesetz (Zakon o cestovnom prijevozu robe) iz 1995. (BGBl. 593/1995, u verziji objavljenoj u BGBl. 96/2013, u daljnjem tekstu: GütbefG), zakon se osobito primjenjuje na „komercijalni prijevoz robe koji društva za prijevoz obavljaju cestovnim motornim vozilima sa ili bez prikolice čija dopuštena ukupna težina premašuje 3500 kilograma”.

16.

Članak 2. GütbefG‑a, naslovljen „Obvezne dozvole i vrste dozvola”, propisuje:

„(1)   Komercijalni prijevoz robe motornim vozilima može se obavljati samo na temelju dozvole, osim ako ovim zakonom nije određeno drugačije (članak 4.). […]”

17.

Članak 7. GütbefG‑a, naslovljen „Međunarodni prijevoz”, određuje:

„(1)   Osim nositelja dozvola iz članka 2., ovlaštena su obavljati komercijalni prijevoz robe motornim vozilima od mjesta izvan saveznog područja prema ili preko saveznog područja ili od mjesta na saveznom području prema inozemstvu, društva koja na temelju propisa primjenjivih u državi na čijem području imaju sjedište mogu prevoziti robu motornim vozilima i nositelji su jednog od sljedećih odobrenja:

18.

Članak 8. GütbefG‑a, naslovljen „Izdavanje odobrenja”, propisuje:

„(1)   Dozvola iz članka 7. stavka 1. točke 3. izdaje se za pojedinačni prijevoz robe. Izdat će se samo za prevladavajući javni interes. Na podnositelju zahtjeva je da u dovoljnoj mjeri utvrdi da prijevoz nije moguće izbjeći organizacijskim mjerama ni odabirom drugog prijevoznog sredstva. Izdavanje dozvole će se odbiti kada (osobito s obzirom na postojeće strukture prijevoza na saveznom području) traženi prijevoz robe ne odgovara potrebi. S tim u vezi, treba uzeti u obzir austrijske gospodarske i prometne interese, zaštitu stanovništva i okoliša, kao i mogućnost obavljanja prijevoza robe korištenjem drugih struktura prijevoza. […]

(3)   Kada to zahtijeva količina međunarodnog prometa robe, mogu se sklopiti sporazumi na temelju ovog saveznog zakona o međunarodnom prijevozu robe iz članka 7. Na temelju reciprociteta, sporazumi moraju omogućiti vozilima registriranima u inozemstvu obavljanje prijevoza prema, preko ili iz Austrije. Kvote mogu biti određene između država u granicama koje moraju uzeti u obzir austrijske gospodarske i prometne interese te zaštitu stanovništva i okoliša. […]

(4)   Dogovorena kvota dijeli se pojednostavljenim postupkom. Nadležno tijelo može izdati potvrde kojima se dokazuje da su uvjeti utvrđeni sporazumom ispunjeni te posebno da je dogovorena kvota poštovana (odobrenje kvote) […]”

19.

Članak 9. GütbefG‑a određuje:

„(1)   Prijevoznik je prilikom svih međunarodnih prijevoza robe dužan osigurati da se dokumenti koji potvrđuju odobrenja koja se zahtijevaju člankom 7. stavkom 1., uredno ispunjeni i po potrebi ovjereni od nadležnog tijela, nalaze u vozilu.

(2)   Prijevoznik je dužan prilikom svih međunarodnih prijevoza robe i tijekom čitavog trajanja vožnje raspolagati dokumentima koji potvrđuju odobrenja koja se zahtijevaju člankom 7. stavkom 1., uredno ispunjenima i po potrebi ovjerenima od nadležnog tijela, te ih predati nadzornim tijelima na njihov zahtjev.

[…]”

20.

Članak 23. GütbefG‑a, naslovljen „Kaznene odredbe”, navodi:

„(1)   […] [Č]ini upravni prekršaj kažnjiv novčanom kaznom do 7267 eura onaj tko kao poduzetnik,

[…]

3.   obavlja prijevoze navedene u člancima 7. do 9. bez potrebnih odobrenja ili ne poštuje obveze ili zabrane iz međunarodnih sporazuma;

[…]”

21.

U skladu s člankom 4. stavkom 1. Sporazuma Austrija – Turska o cestovnom prijevozu, „[d]okument je potreban za motorna vozila, uključujući i prikolicu, registriranu u jednoj od dvije države, koja se koriste za prijevoz robe između tih država ili preko njih”. Stavak 2. tog članka određuje da „[n]ijedan dokument nije potreban za prazne vožnje i za motorna vozila čija je korisna nosivost manja od 2 tone”.

22.

Članak 6. tog sporazuma propisuje:

„1.   Dokumenti se izdaju prijevoznicima. Oni odobravaju prijevoz motornim vozilima s prikolicama.

2.   Dokument jedne države odobrava obavljanje prijevoza prema ili iz druge države kao i preko te države.

3.   Dokumenti se moraju nalaziti u vozilu tijekom vožnje preko područja države obuhvaćene dokumentima i moraju se predati nadležnim nadzornim tijelima te države na njihov zahtjev.”

23.

Članak 7. navedenog sporazuma određuje:

„1.   Dokumente izdaju nadležna tijela države registracije vozila u ime nadležnih tijela druge države u granicama kvota koje svake godine usklađeno određuju nadležna tijela dviju država do 30. studenoga sljedeće godine.

2.   Nadležna tijela dviju država razmjenjuju broj obrazaca potrebnih za prijevoz u okviru tog sporazuma.”

24.

CX je upravitelj društva FU sa sjedištem u Turskoj koji obavlja djelatnost prijevoza robe.

25.

Bezirkshauptmannschaft Schärding (administrativno tijelo okruga Schärding, Austrija) je odlukom od 17. ožujka 2015. odredio CX‑u novčanu kaznu u iznosu od 1453 eura (alternativna kazna 67 sati lišenja slobode) za komercijalni prijevoz robe (tekstilni artikli) koji je FU obavljao 2. travnja 2015. iz Turske prema Njemačkoj preko Austrije a da nije raspolagao dozvolom potrebnom u tu svrhu.

26.

CX je osporio tu odluku pred Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Zemaljski upravni sud u Gornjoj Austriji, Austrija). Presudom od 28. prosinca 2015. taj je sud odbio tužbu zbog toga što je CX prekršio odredbe članka 23. stavka 1. točke 3. i članka 7. stavka 1. točke 4. GütbefG‑a, kao i članka 4. točke 1. i članaka 6. i 7. Sporazuma Austrija – Turska o cestovnom prijevozu, jer vozač vozila nije mogao predati dozvolu potrebnu za izvršenje međunarodnog prijevoza robe između Austrije i Turske.

27.

CX je podnio žalbu protiv te odluke pred Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud).

28.

Odlukom od 22. studenoga 2016., koju je Sud zaprimio 7. prosinca 2016., Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Je li pravu Unije, osobito [Sporazumu o pridruživanju između EEZ‑Turska], [Dodatnom protokolu] kao i Odluci br. 1/95 Vijeća za pridruživanje […] protivan nacionalni propis na temelju kojega društva za prijevoz tereta sa sjedištem u Republici Turskoj mogu ostvariti međunarodni komercijalni prijevoz robe motornim vozilima prema i preko državnog područja Republike Austrije samo ako za motorna vozila posjeduju dokumente koji se izdaju u granicama kvota određenih na temelju bilateralnog sporazuma između [Republike Austrije] i [Republike Turske] ili im je izdana dozvola za pojedinačni prijevoz robe, pri čemu za taj pojedinačni prijevoz postoji prevladavajući javni interes te podnositelj zahtjeva mora u dovoljnoj mjeri utvrditi da cestovni prijevoz nije moguće izbjeći organizacijskim mjerama ni odabirom drugog prijevoznog sredstva?”

29.

Pisana očitovanja podnijeli su CX, austrijska i mađarska vlada kao i Europska komisija. Oni su i sudjelovali na raspravi održanoj 31. siječnja 2018.

30.

Na temelju predmetnog austrijskog propisa, međunarodni komercijalni cestovni prijevoz robe prema, preko ili iz austrijskog državnog područja može se obavljati samo na temelju odobrenja. Za prijevoznike sa sjedištem u državi članici Unije, to odobrenje može biti u obliku licencije Zajednice izdane sukladno Uredbi (EZ) br. 1072/2009 ( 7 ). Za prijevoznike sa sjedištem u trećoj zemlji, uključujući Tursku, to odobrenje, nasuprot tome, može biti u jednom od dva sljedeća oblika.

31.

Kao prvo, u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom 4. GütbefG‑a, prijevoznicima sa sjedištem u trećoj zemlji može se izdati odobrenje na temelju međunarodnog sporazuma. Što se tiče turskih prijevoznika, Sporazum Austrija – Turska o cestovnom prijevozu predviđa da nadležna tijela dviju država usklađeno određuju godišnje kvote prijevoza ( 8 ). Ta odobrenja turskim prijevoznicima dodjeljuju turska nadležna tijela u granicama određenih kvota. Austrijska vlada u tom pogledu navodi da su Republika Austrija i Republika Turska trenutno dogovorile godišnju kvotu od 21000 odobrenja (osnovna kvota) ( 9 ), čemu se dodaje promjenjivi broj odobrenja kao nagrada ( 10 ), kao i odobrenja dodijeljena u okviru Europske konferencije ministara prometa (CEMT) (u daljnjem tekstu: odobrenje CEMT) ( 11 ). Ukupno, Turska raspolaže svake godine s otprilike 90000 do 100000 tranzitnih cestovnih prijevoza preko Austrije.

32.

Kao drugo, turski prijevoznici mogu zatražiti dozvolu na temelju članka 7. stavka 1. točke 3. i članka 8. stavka 1. GütbefG‑a (u daljnjem tekstu: pojedinačna dozvola). Ta se dozvola izdaje samo za pojedinačni prijevoz koji predstavlja prevladavajući javni interes i pod uvjetom da podnositelj zahtjeva u dovoljnoj mjeri utvrdi da prijevoz nije moguće izbjeći organizacijskim mjerama ni odabirom drugog prijevoznog sredstva ( 12 ).

33.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prethodnim pitanjem u biti pita je li austrijski sustav odobrenja uspostavljen za turske prijevoznike u skladu s odredbama kojima se uređuje pridruživanje EEZ – Turska.

34.

CX tvrdi da to nije slučaj. Kao prvo, navedeni sustav ograničava slobodno kretanje robe između Unije i Turske, čime čini povredu članka 5. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje dopuštajući provoz samo ograničenom broju turskih prijevoznika. Kvota određena za turske prijevoznike nije dovoljna. Posljedično, ti su prijevoznici obvezni koristiti „Rollende Landstraße” (kombinirani prijevoz s pratnjom) ( 13 ), što dovodi do dodatnih troškova i produljuje vrijeme prijevoza u odnosu na cestovni prijevoz ( 14 ). To podrazumijeva da je roba koja dolazi iz Turske skuplja i u konačnici manje konkurentna. Ograničenja prijevoznih kvota stoga imaju važne ekonomske učinke za proizvođače i kupce te robe te potkopavaju učinkovitost carinske unije. Kao drugo, austrijski sustav prijevoznih kvota dovodi do diskriminacije turskih prijevoznika, čime čini povredu članka 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska, s obzirom na to da ograničenja kvota ne vrijede za prijevoznike iz Unije.

35.

Sud koji je uputio zahtjev se najprije pita može li se CX oslanjati na slobodno kretanje robe između Unije i Turske, iako je FU društvo za prijevoz robe koje ne proizvodi sâmo robu koju prevozi, te osobito može li CX tvrditi da uvjeti koji se primjenjuju na FU za odobrenje koje zahtijeva GütbefG predstavljaju mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka 5. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje. Sud koji je uputio zahtjev u toj fazi smatra da ovaj slučaj ne treba ispitivati sa stajališta slobodnog kretanja robe jer se prema njegovu mišljenju čini da se u Sporazumu o pridruživanju EEZ – Turska slobodno kretanje robe, slobodno pružanje usluga i područje prijevoza smatraju zasebnim područjima koja se pridruživanjem moraju provoditi na različitim razinama i različitim rasporedom. Postoje ozbiljni razlozi za smatrati da područje prijevoza treba namjerno isključiti i ne provoditi putem slobodnog kretanja robe ( 15 ).

36.

Ako Sud smatra da se CX može pozivati na slobodno kretanje robe kako bi tvrdio da predmetni austrijski propis dovodi do ograničenja te slobode ili barem diskriminacije turskih državljana u smislu članka 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska, tada bi se, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, postavilo pitanje je li takvo ograničenje opravdano na temelju članka 7. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje.

37.

U analizi u nastavku, na prvom ću mjestu pristupiti pitanju kvalifikacije predmetnog austrijskog propisa s obzirom na odredbe koje uređuju pridruživanje EEZ – Turska. U tom pogledu, obrazložit ću razloge zbog kojih smatram, kao i austrijska i mađarska vlada te Komisija, da je takav propis obuhvaćen područjem usluga prijevoza i da odredbe predviđene Odlukom br. 1/95 Vijeća za pridruživanje koje se odnose na slobodno kretanje robe između Unije i Turske nisu primjenjive na takav propis (dio B.1.). Kao drugo, odbit ću suprotne argumente na koje se poziva CX, a tiču se sudske prakse Suda o slobodnom kretanju robe (dio B.2.). Kao treće, ispitat ću predmetni propis s obzirom na klauzulu o mirovanju (standstill) navedenu u članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola, koji zabranjuje uvođenje novih ograničenja u pogledu slobodnog pružanja usluga (dio B.3.). Naposljetku, kratko ću razmotriti pitanje moguće diskriminacije turskih prijevoznika u smislu članka 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska (dio B.4.).

38.

Prethodno pitanje koje je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) najprije postavlja pitanje kvalifikacije predmetnog propisa s obzirom na odredbe koje uređuju pridruživanje EEZ – Turska ( 16 ). Je li takav propis obuhvaćen odredbama o slobodnom kretanju robe između Unije i Turske ili više onima o pružanju usluga prijevoza?

39.

Kao i austrijska i mađarska vlada te Komisija, priklanjam se drugom slučaju.

40.

U tom pogledu, temeljim svoje mišljenje na sljedećim razmatranjima.

41.

Kao prvo, treba utvrditi da u okviru pridruživanja EEZ – Turska slobodno kretanje robe, slobodno pružanje usluga i prijevoz predstavljaju zasebna područja koja podliježu različitim pravilima ( 17 ). Ta pravila odražavaju različite razine liberalizacije predmetnih tržišta. Iako je slobodno kretanje robe između Unije i Turske zajamčeno odredbama Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje o carinskoj uniji ( 18 ), područja usluga i prijevoza u trenutnom stanju razvoja pridruživanja EEZ – Turska ostaju uglavnom neliberalizirana ( 19 ).

42.

Što se osobito tiče područja prijevoza, članak 15. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska predviđa da se „[u]vjeti i načini proširenja na Tursku odredaba Ugovora o osnivanju Zajednice i akata donesenih na temelju tih odredaba u pogledu prijevoza utvrđuju vodeći računa o geografskom položaju Turske”. Osim toga, članak 42. Dodatnog protokola određuje da Vijeće za pridruživanje, u skladu s pravilima koja utvrdi i uzimajući posebno u obzir geografski položaj Turske, proširuje na Tursku odredbe Ugovora o osnivanju Zajednice koje se primjenjuju na promet te da ono može pod istim uvjetima na Tursku proširiti mjere koje je Zajednica poduzela prilikom primjene tih odredaba na, među ostalim, cestovni promet.

43.

Međutim, treba utvrditi da Vijeće za pridruživanje dosad nije utvrdilo pravila u tu svrhu. U trenutnom stanju razvoja pridruživanja EEZ – Turska ne postoji dakle nikakav poseban propis u području prijevoza ( 20 ).

44.

Kao drugo, što se tiče pitanja je li nacionalni propis obuhvaćen jednom ili drugom slobodom kretanja, prema ustaljenoj sudskoj praksi valja uzeti u obzir cilj propisa o kojem je riječ ( 21 ). Smatram da to isto, po analogiji, vrijedi i za kvalifikaciju nacionalnog propisa s obzirom na odredbe koje uređuju pridruživanje EEZ – Turska.

45.

U pogledu austrijskog propisa u glavnom postupku, smatram da uglavnom nastoji utvrditi uvjete koje treba ispuniti radi obavljanja međunarodnog komercijalnog cestovnog prijevoza prema, preko ili iz austrijskog državnog područja ( 22 ). U tom pogledu, taj propis osobito predviđa da se taj prijevoz može obavljati samo na temelju odobrenja koje za turske prijevoznike može biti u obliku odobrenja izdanog u granicama kvota određenih na temelju Sporazuma Austrija – Turska o cestovnom prijevozu ili pojedinačne dozvole koja se izdaje za prijevoz koji predstavlja prevladavajući javni interes ( 23 ). Drugim riječima, predmetni austrijski propis turskim prijevoznicima nameće ograničenja pristupa tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza robe.

46.

Prema mojem mišljenju nema sumnje da je takav propis obuhvaćen područjem usluga prijevoza.

47.

S jedne strane, iz sudske prakse Suda proizlazi da je slobodni prijevoz robe cestovnim putem obuhvaćen, u općoj strukturi odredbi Ugovora, područjem pružanja usluga u području prijevoza ( 24 ). Ne vidim nijedan razlog zbog kojeg bi slučaj bio drugačiji u okviru odredbi koje se odnose na pridruživanje EEZ – Turska.

48.

S druge strane, treba utvrditi da je međunarodni cestovni prijevoz robe između država članica prije podlijegao sustavima odobrenja sličnima onima koji su trenutno ustanovljeni predmetnim austrijskim propisom u pogledu turskih prijevoznika. Ti su se sustavi dijelom temeljili na bilateralnim kvotama između država članica, a dijelom na kvotama Zajednice ( 25 ).

49.

U presudi Parlament/Vijeće ( 26 ) Sud je utvrdio da Vijeće nije ispunilo svoje obveze iz članka 75. UEEZ‑a (koji je postao članak 91. UFEU‑a), osobito time što je propustilo osigurati slobodno pružanje usluga u području međunarodnog prijevoza. Nakon te presude bilateralne kvote i kvote Zajednice su postupno uklonjene prije nego što su, s učinkom od 1. siječnja 1993., zamijenjene beskvotnim sustavom licencija Zajednice koji je trenutno na snazi ( 27 ). Akti koji se odnose na kvote Zajednice i licenciju Zajednice doneseni su na temelju odredbi Ugovora o zajedničkoj prometnoj politici ( 28 ).

50.

Ovaj zakonodavni i sudski razvoj koji se odnosi na međunarodni prijevoz između država članica prema mojem mišljenju potvrđuje zaključak prema kojem nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, koji predviđa sustav odobrenja u području međunarodnog cestovnog prijevoza, treba kvalificirati kao mjeru koja ulazi u područje usluga prijevoza.

51.

U tom kontekstu, smatram da presuda Suda u predmetu Lambregts Transportbedrijf ( 29 ) zaslužuje posebnu pažnju. U toj presudi Sud je presudio da članak 75. stavak 1. točke (a) i (b) UEEZ‑a (koji je postao članak 91. stavak 1. točke (a) i (b) UFEU‑a) o provedbi zajedničke prometne politike od strane Vijeća ne dodjeljuje državljanima država članicama pravo na koje se mogu pozivati pred nacionalnim sudovima protiv odluka koje su nacionalne uprave donijele 1982. Drugim riječima, Sud je smatrao da ta odredba nema izravni učinak koji omogućava da se na nju pozove prijevoznik sa sjedištem u državi članici radi osporavanja nacionalne upravne odluke o odobrenjima za domaći i međunarodni prijevoz.

52.

U tom pogledu, Sud je u točki 14. presude utvrdio da „slobodno pružanje usluga u području međunarodnog prijevoza je 1982. bilo […] osigurano samo unutar, kao i iz ili prema državi članici u kojoj društvo ima sjedište te pod uvjetom da je ishođeno odobrenje za prijevoz, u skladu s bilateralnim kvotama ili kvotama Zajednice na snazi u toj državi članici” ( 30 ). Sud je stoga smatrao da se, zbog toga što Vijeće nije provelo načelo slobodnog kretanja usluga u području međunarodnog i domaćeg prijevoza, u skladu sa svojim obvezama iz članka 75. stavka 1. točaka (a) i (b) UEEZ‑a, takve usluge mogu pružiti samo u granicama bilateralnih kvota i kvota Zajednice. U tom kontekstu, Sud nije proveo nikakvo ispitivanje mogućih učinaka tih kvota na slobodno kretanje robe.

53.

Smatram da se isto rasuđivanje a fortiori primjenjuje na međunarodni prijevoz koji obavljaju turski prijevoznici u okviru pridruživanja EEZ – Turska. U tom pogledu, treba uzeti u razmatranje da, dok članak 75. stavak 1. točke (a) i (b) UEEZ‑a propisuje obvezu Vijeća da utvrdi zajedničku prometnu politiku ( 31 ), iz sudske prakse Suda proizlazi da je proširenje odredbi Ugovora u području prometa na Republiku Tursku fakultativno ( 32 ). U tom kontekstu, Sud je utvrdio da Vijeće za pridruživanje „uživa znatno širu marginu prosudbe u području prijevoza” ( 33 ). Na temelju toga smatram da, ako Sud nije primijenio članak 30. UEEZ‑a (koji je postao članak 34. UFEU‑a) u predmetu Lambregts Transportbedrijf ( 34 ), tim više nije potrebno primijeniti članak 5. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje u ovom predmetu.

54.

Iz toga prema mojem mišljenju slijedi da, sve dok Vijeće za pridruživanje ne usvoji pravila o prijevozu u skladu s člankom 15. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska i člankom 42. Dodatnog protokola ( 35 ), pristup turskih prijevoznika tržištu međunarodnog prijevoza i dalje podliježe uvjetima utvrđenima nacionalnim propisima država članica i bilateralnim sporazumima sklopljenima između država članica i Republike Turske ( 36 ). U tom kontekstu, broj odobrenja za prijevoz koja se dodjeljuju turskim prijevoznicima ovisi osobito o pregovorima koji se vode u okviru tih sporazuma između dotičnih država. Želim naglasiti da je većina država, na temelju bilateralnih sporazuma koje su sklopile s Republikom Turskom, uspostavila sustave odobrenja za prijevoz slične onima u glavnom postupku ( 37 ).

55.

Odluka o liberalizaciji područja usluga prijevoza u okviru pridruživanja EEZ – Turska je isključivo na ugovornim strankama, ako one to smatraju primjerenim, nakon dubinske analize konkretnih učinaka koje bi takva radnja mogla imati, osobito s obzirom na uvjete tržišnog natjecanja na tržištu međunarodnog prijevoza. U tom kontekstu, uzastopna liberalizacija međunarodnog prijevoza između država članica svjedoči o potrebi da takvu liberalizaciju prati uvođenje zajedničkih pravila, osobito u području prijevoza ( 38 ).

56.

U tim okolnostima, smatram da ako Sud primijeni odredbe koje se odnose na slobodno kretanje robe između Unije i Turske na propis poput onog u glavnom postupku, to bi moglo dovesti do liberalizacije područja međunarodnog prijevoza, koja je među ugovornim strankama Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska dosad bila nepoželjna ( 39 ).

57.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, zaključujem da je propis poput onog u glavnom postupku obuhvaćen područjem usluga prijevoza i da odredbe predviđene Odlukom br. 1/95 Vijeća za pridruživanje o slobodnom kretanju robe između Unije i Turske nisu primjenjive na takav propis.

58.

Ovaj zaključak ne može biti doveden u pitanje argumentima na koje se poziva CX u pogledu sudske prakse Suda o slobodnom kretanju robe. Razmotrit ću te argumente u nastavku.

59.

U prilog svojoj tezi prema kojoj se odredbe o slobodnom kretanju robe između Unije i Turske primjenjuju na propis poput onog u glavnom postupku, CX se poziva na određeni broj presuda Suda o toj slobodi.

60.

Kao prvo, CX se oslanja na presudu u predmetu Istanbul Lojistik ( 40 ). U toj presudi Sud je utvrdio da porez na promet motornih vozila koji moraju plaćati imatelji teških teretnih vozila registriranih u Turskoj prelazeći preko mađarskog državnog područja predstavlja davanje s istovrsnim učinkom kao carina u smislu članka 4. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje ( 41 ).

61.

Prema mišljenju CX‑a, ako mađarski tranzitni porez ometa slobodno kretanje robe, isto mora vrijediti i za predmetni austrijski propis s obzirom na to da sustav odobrenja predviđen tim propisom predstavlja važniju povredu za slobodno kretanje robe od tranzitnog poreza.

62.

Taj mi argument nije uvjerljiv.

63.

Prema mojem mišljenju, predmetni austrijski propis nije sličan onom u predmetu Istanbul Lojistik. S jedne strane, ta se dva propisa razlikuju po svojoj prirodi. U predmetu Istanbul Lojistik radilo se o fiskalnoj mjeri (porez), dok se ovaj predmet tiče mjere kvota.

64.

S druge strane, također se razlikuju po svojem predmetu. Naime, u predmetu Istanbul Lojistik Sud je smatrao da „čak i ako se porez na promet motornih vozila ne naplaćuje na proizvode kao takve, njime se oporezuje roba koja se prevozi vozilima registriranima u trećoj zemlji, odnosno Turskoj, pri prelasku mađarske granice, a ne […] usluga prijevoza” ( 42 ). Suprotno tomu, austrijski propis o kojem je riječ u ovom predmetu posebno nastoji, kao što sam izložio, utvrditi uvjete koje treba ispuniti radi pružanja usluga prijevoza ( 43 ). Pojašnjavam da je u predmetu Istanbul Lojistik Sud ograničio ispitivanje na porez kao takav i nije proveo nikakvo ispitivanje sustava kvota na koji se taj porez odnosi ( 44 ).

65.

Kao drugo, CX se poziva na niz presuda u kojima je Sud priznao vezu između djelatnosti prijevoza robe i slobodnog kretanja robe unutar Unije. U predmetnim presudama Sud je presudio da se smatra mjerom s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka 34. UFEU‑a, među ostalim, zabrana prometa kamiona iznad 7,5 tona koji prevoze određenu robu na dionici autoceste koja predstavlja jedan od glavnih kopnenih komunikacijskih pravaca u regiji ( 45 ) i propis koji nameće maksimalno kratko vrijeme i duljinu vožnje za prijevoz živih životinja za klanje ( 46 ).

66.

Prema mišljenju CX‑a, iz te sudske prakse proizlazi da propis poput onog u glavnom postupku, ako se tehnički odnosi na prijevoz robe, nužno ograničava kretanje robe dopuštajući slobodan provoz samo ograničenom broju prijevoznika i time usmjeravajući komercijalni protok prema drugim zamjenskim pravcima ili načinima prijevoza, što dovodi do produljenja vremena i povećanja troška ( 47 ).

67.

Taj argument nije prihvatljiv.

68.

Naime, treba utvrditi da se sudska praksa na koju se CX poziva odnosi na nacionalne propise čija je priroda bitno različita od austrijskog propisa o kojemu je riječ u ovom predmetu.

69.

S jedne strane, predmetni propisi se ne odnose na uvjete koje treba ispuniti radi obavljanja usluga prijevoza (uvjeti za pristup na tržište prijevoza), kao što je slučaj u ovom predmetu, nego više na uvjete pod kojima se određena roba može prevoziti (uvjeti za prijevoz robe) ( 48 ). U tom pogledu, Sud je smatrao da su nametnuti uvjeti koji se odnose na način, trajanje i duljinu prijevoza, takve prirode da ograničavaju slobodno kretanje predmetne robe ( 49 ).

70.

S druge strane, suprotno predmetnom austrijskom propisu, propisi na koje se odnosi sudska praksa na koju se poziva CX nisu usmjereni na određene prijevoznike, nego se primjenjuju općenito na svaki prijevoz robe obuhvaćen njihovim područjem primjene. U tom smislu, Sud je smatrao da nametnuti uvjeti za prijevoz mogu ometati slobodno kretanje predmetne robe i, osobito, njezin slobodan provoz ( 50 ).

71.

Međutim, treba utvrditi da austrijski propis u glavnom postupku ne nameće nikakva ograničenja na uvjete prijevoza robe koja dolazi iz Turske. Na temelju tog propisa, ta se roba u stvari može slobodno prevoziti cestom prema, preko ili iz austrijskog državnog područja. Mogućnost za prijevoz te robe je ograničena samo za turske prijevoznike. Drugim riječima, turska roba se može slobodno prevoziti u Austriji, ali ne nužno turskim kamionima. Dodajem da taj propis nije usmjeren na robu koja dolazi iz Turske, nego se jednako primjenjuje na prijevoz robe putem turskih prijevoznika koja dolazi iz država članica, uključujući i Austriju.

72.

Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da, čak i pod pretpostavkom da je predmetni austrijski propis obuhvaćen odredbama o slobodnom kretanju robe, taj propis nije neusklađen s općim načelom slobodnog provoza robe unutar Unije, koje je Sud priznao kao posljedicu te slobode ( 51 ).

73.

Zaključno, smatram da argumenti na koje se poziva CX ne mogu dovesti u pitanje kvalifikaciju predmetnog austrijskog propisa kao mjere koja ulazi u područje usluga prijevoza. Iz toga proizlazi da odredbe iz Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje o slobodnom kretanju robe između Unije i Turske nisu primjenjive na takav propis.

74.

Takav propis treba međutim poštovati klauzulu o mirovanju (standstill) navedenu u članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola ( 52 ). To pitanje razmotrit ću u sljedećem odjeljku.

75.

Članak 41. stavak 1. Dodatnog protokola propisuje klauzulu o mirovanju (standstill), u skladu s kojom ugovorne stranke među sobom ne uvode nikakva nova ograničenja, među ostalim u pogledu slobodnog pružanja usluga. Iz sudske prakse Suda proizlazi da se ta klauzula može primijeniti na usluge prijevoza i da se na nju može pozvati društvo sa sjedištem u Turskoj koje zakonito pruža usluge u nekoj državi članici ( 53 ).

76.

Klauzula o mirovanju (standstill) općenito zabranjuje uvođenje svake nove mjere koja bi imala za cilj ili za posljedicu nametanje turskom državljaninu, među ostalim, uvjeta za ostvarivanje slobodnog pružanja usluga na državnom području države članice koji bi bili restriktivniji od onih koji su vrijedili na dan stupanja na snagu Dodatnog protokola u odnosu na tu državu članicu ( 54 ). Kako bi se utvrdilo protivi li se navedenoj odredbi nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, treba dakle ispitati sadržava li taj propis ograničenje u pogledu slobodnog pružanja usluga i, ako je tome tako, treba li takvo ograničenje smatrati novim ( 55 ).

77.

Kao prvo, što se tiče pitanja sadržava li propis u glavnom postupku ograničenje u pogledu slobodnog pružanja usluga, smatram da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno. Podsjećam u tom pogledu da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, nacionalni propis koji društvu sa sjedištem u drugoj državi članici uvjetuje pružanje usluga prijevoza na državnom području izdavanjem upravnog odobrenja, predstavlja ograničenje temeljnog načela zajamčenog člankom 56. UFEU‑a ( 56 ).

78.

Kao drugo, što se tiče pitanja predstavlja li predmetni propis novo ograničenje, treba utvrditi ima li taj propis značaj novine, u smislu da pogoršava situaciju turskih prijevoznika u odnosu na onu koja je proizlazila iz pravila koja su se na njih primjenjivala u Austriji na dan stupanja na snagu Dodatnog protokola u odnosu na tu državu članicu ( 57 ).

79.

U tom pogledu, austrijska vlada navodi da je sustav kvota predviđen u Sporazumu Austrija – Turska o cestovnom prijevozu već bio na snazi u trenutku stupanja na snagu Dodatnog protokola u odnosu na Republiku Austriju, prilikom njezina pristupanja Uniji 1. siječnja 1995. ( 58 ).

80.

Podložno provjeri tog pitanja koju mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, čini se dakle da predmetni austrijski propis ne sadržava novo ograničenje u pogledu slobodnog pružanja usluga u smislu članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola ( 59 ).

81.

CX smatra da predmetni austrijski propis dovodi do diskriminacije turskih prijevoznika čime čini povredu članka 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska, koji zabranjuje svaku diskriminaciju na temelju državljanstva u području primjene navedenog sporazuma, s obzirom na to da ograničenja kvota za prijevoz ne vrijede za prijevoznike sa sjedištem u Uniji ( 60 ).

82.

Kao i austrijska i mađarska vlada te Komisija, smatram da se članku 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska ne protivi propis poput onog u glavnom postupku, i to zbog sljedećih razloga.

83.

Kao prvo, smatram da se članak 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska ne primjenjuje na takav propis. Naime, u skladu s njegovim tekstom, ta se odredba primjenjuje „ne dovodeći u pitanje posebne odredbe koje bi mogle biti utvrđene u skladu s člankom 8.” navedenog sporazuma ( 61 ). Iako u trenutnom stanju razvoja pridruživanja EEZ – Turska ne postoje posebni propisi u području prijevoza ( 62 ), ne može se isključiti da bi te propise moglo donijeti Vijeće za pridruživanje na temelju članka 15. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska i članka 42. Dodatnog protokola. Kao što je to pravilno istaknula Komisija, činjenica da se članak 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska primjenjuje na propis poput onog u glavnom postupku bi stoga predvidjela sadržaj mogućeg propisa u području prijevoza.

84.

Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da se članak 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska primjenjuje na propis poput onog u glavnom postupku, smatram da takav propis ne dovodi do diskriminacije u smislu te odredbe.

85.

U tom pogledu, treba utvrditi da predmetni austrijski propis ne praviti nikakvu razliku ovisno o mjestu sjedišta prijevoznika ( 63 ). Različito postupanje na koje se poziva CX, ovisno o tome ima li prijevoznik sjedište u državi članici ili ne, samo je posljedica različitih zakonskih okvira primjenjivih na prijevoznike sa sjedištem u Uniji, s jedne strane, i prijevoznika sa sjedištem u Turskoj, s druge strane. Dok prvi podliježu zajedničkim pravilima o međunarodnom prijevozu, osobito onim ustanovljenima Uredbom br. 1072/2009, potonji ne podliježu tim pravilima.

86.

Iz toga slijedi da se samo prijevoznici sa sjedištem u Uniji mogu pozivati na licenciju Zajednice izdanu u skladu s Uredbom (EZ) br. 1072/2009, koja predstavlja jedan od oblika odobrenja koji odgovara zahtjevima predmetnog austrijskog propisa. Turski prijevoznici čija djelatnost nije obuhvaćena područjem primjene Uredbe br. 1072/2009 nemaju tu mogućnost i stoga su ti prijevoznici dužni koristiti druge oblike odobrenja kako bi ispunili zahtjeve tog predmetnog austrijskog propisa ( 64 ). Ta se razlika, koja je posljedica neslaganja između pravila primjenjivih na prijevoznike iz Unije i onih primjenjivih na turske prijevoznike, ne može ukloniti člankom 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska. Drugim riječima, smatram da se ne može pozivati na tu odredbu u svrhu postizanja liberalizacije područja međunarodnog prijevoza, koja je među ugovornim strankama Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska dosad bila nepoželjna ( 65 ).

87.

Na temelju toga, predlažem Sudu da utvrdi da se članku 9. Sporazuma o pridruživanju EEZ – Turska ne protivi propis poput onog u glavnom postupku.

88.

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je postavio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija) odgovori na sljedeći način:

Sporazumu o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske koji su 12. rujna 1963. u Ankari potpisale, s jedne strane, Republika Turska i, s druge strane, države članice EEZ‑a i Zajednica te koji je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963., Dodatnom Protokolu koji je 23. studenoga 1970. potpisan u Bruxellesu te koji je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2760/72 od 19. prosinca 1972., te Odluci br. 1/95 Vijeća za pridruživanje EZ – Turska od 22. prosinca 1995. o provedbi završne faze carinske unije, ne protivi se nacionalni propis poput onog u glavnom postupku, na temelju kojeg društva za prijevoz sa sjedištem u Turskoj mogu obavljati međunarodni komercijalni prijevoz robe motornim vozilima prema ili preko državnog područja Austrije samo ako raspolažu, za motorna vozila, dokumentima izdanima u granicama kvote određene na temelju bilateralnog sporazuma između Republike Austrije i Republike Turske ili odobrenjem izdanim za pojedinačni prijevoz robe, pri čemu za taj pojedinačni prijevoz postoji prevladavajući javni interes te podnositelj zahtjeva mora u dovoljnoj mjeri utvrditi da cestovni prijevoz nije moguće izbjeći organizacijskim mjerama ni odabirom drugog prijevoznog sredstva, pod uvjetom da se sud koji je uputio zahtjev uvjeri da taj propis ne sadržava novo ograničenje u pogledu slobode pružanja usluga u smislu članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola.