1.

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP i o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme zaključenom 18. ožujka 1999. (u daljnjem tekstu: Okvirni sporazum) koji je naveden u Prilogu toj direktivi ( 2 ). Taj je zahtjev dio niza zahtjeva koje su podnijeli talijanski sudovi o usklađenosti zabrane promjene ugovora na određeno vrijeme u ugovor na neodređeno vrijeme u javnom sektoru u slučaju da poslodavac zloupotrebljava tu prvu vrstu ugovora ( 3 ).

2.

Međutim, za razliku od prethodnih zahtjeva, u ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev pita se o mjerama koje se trebaju provesti kako bi se sankcionirala zlouporaba ugovora na određeno vrijeme, što bi omogućilo Sudu da obogati svoju sudsku praksu u pogledu Direktive 1999/70 i Okvirnog sporazuma.

3.

U skladu s člankom 1. Direktive 1999/70, njezina svrha je „staviti na snagu Okvirni sporazum […] zaključen […] između općih međusektorskih organizacija (ETUC, UNICE i CEEP)”.

4.

Člankom 2. prvim stavkom te direktive predviđa se:

„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom […] [i moraju] poduz[eti] sve potrebne mjere, kako bi u svakom trenutku mogle zajamčiti ostvarivanje rezultata predviđenih ovom Direktivom […]”.

5.

Člankom 5. Okvirnog sporazuma, naslovljenim „Mjere za sprečavanje zlouporaba”, određuje se:

6.

Direktiva 1999/70 prenesena je u talijansko pravo putem decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (Zakonodavni dekret br. 368 od 6. rujna 2001. o prenošenju Direktive 1999/70) (GURI br. 235 od 9. listopada 2001.). Člankom 5. stavkom 2. tog zakonodavnog dekreta, u verziji koja se primjenjivala u trenutku nastanka činjenica iz glavnog postupka, određuje se:

„Ako se radni odnos nastavi nakon trideset dana u slučaju ugovora kraćeg od šest mjeseci i ako istekne ukupni rok trajanja iz članka 4.a, ili nakon pedeset dana u drugim slučajevima, nakon isteka tih rokova ugovor se smatra ugovorom na neodređeno vrijeme”.

7.

U skladu s člankom 5. stavkom 4.a tog zakonodavnog dekreta:

„Ne dovodeći u pitanje sustav uzastopnih ugovora koji je određen u prethodnim stavcima, kada, zbog uzastopnog sklapanja ugovora na određeno vrijeme za obavljanje istih zadaća, ukupno trajanje radnog odnosa između istog poslodavca i istog posloprimca premaši trideset i šest mjeseci, uključujući produženja i obnavljanja ugovora, neovisno o razdobljima prekida između ugovora, smatra se da je radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme u skladu sa stavkom 2. […]”.

8.

U skladu s člankom 36. decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Zakonodavni dekret br. 165 o općim pravilima o organizaciji rada u javnoj upravi) od 30. ožujka 2001. (redovni dodatak GURI‑ju br. 106 od 9. svibnja 2001.):

„1.   U sklopu svojih redovnih potreba javna uprava zapošljava isključivo na temelju ugovora o radu na neodređeno vrijeme […].

2.   Kako bi odgovorila na isključivo privremene i izvanredne zahtjeve, javna uprava može upotrijebiti fleksibilne ugovorne oblike prilikom traženja i zapošljavanja osoblja predviđene građanskim zakonikom te zakonima koji uređuju radne odnose u poduzećima, u skladu s postupcima zapošljavanja koji su na snazi.

[…]

5.   Ako javna uprava krši obvezne odredbe o zapošljavanju i poslu radnika, to ni u kojem slučaju ne može dovesti do sklapanja ugovora o radu na neodređeno vrijeme s tom javnom upravom, ne dovodeći pri tome u pitanje odgovornosti i sankcije koje uslijed toga mogu nastati. Radnik o kojem je riječ ima pravo na naknadu štete koja proizlazi iz obavljanja rada u suprotnosti s obveznim odredbama […]”.

9.

Člankom 32. stavkom 5. legge n. 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (Zakon br. 183. o prenošenju ovlasti na vladu u području teških i napornih zanimanja, reorganizaciji subjekata, dopustima, dostupnosti i odobrenim odsutnostima, mjerama socijalne zaštite, službama za zapošljavanje, mjerama za poticanje zapošljavanja, osposobljavanju i zapošljavanju žena, mjerama protiv neprijavljenog rada i odredbama o zaposlenju u javnom sektoru i o radnim sporovima) od 4. studenoga 2010. (redovni dodatak GURI‑ju br. 262 od 9. studenoga 2010.) određuje se:

„U slučaju konverzije ugovora o radu na određeno vrijeme, sudac nalaže poslodavcu da radniku isplati sveobuhvatnu novčanu naknadu u iznosu od najmanje 2,5 do najviše 12 mjesečnih plaća u visini posljednje potpune stvarne mjesečne plaće sukladno kriterijima utvrđenima člankom 8. Zakona br. 604 od 15. srpnja 1966.”

10.

Guiseppa Santoro je od 1996. do 2002. obavljala poslovnu djelatnost kao socijalni radnik u Comune di Valderice (Općina Valderice, Italija). Zatim je zaposlena u istoj općini na temelju ugovora o koordiniranoj i kontinuiranoj suradnji gdje je nastavila raditi do kraja 2010. godine. Dana 4. listopada 2010. sklopila je s tom općinom ugovor o radu na nepuno radno vrijeme s istekom roka trajanja 31. prosinca 2012. Taj je ugovor, koji je produljivan tri puta, istekao 31. prosinca 2016. te je stoga sveukupno trajao dulje od pet godina.

11.

Budući da je G. Santoro smatrala da su ti uzastopni ugovori o radu na određeno vrijeme nezakoniti, pokrenula je postupak pred sudom koji je uputio zahtjev osobito zahtijevajući, primarno, promjenu navedenih ugovora u ugovor o radu na neodređeno vrijeme počevši od kraja 36. mjeseca i, podredno, naknadu pretrpljene štete.

12.

U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev ističe da, u skladu s člankom 36. stavkom 5. Zakonodavnog dekreta br. 165, ako javna uprava ne poštuje zabranu uzastopnog sklapanja ugovora o radu na određeno vrijeme, to ne može dovesti do promjene navedenog ugovora o radu u ugovor na neodređeno vrijeme. Slijedom toga, G. Santoro, kao radnik u javnom sektoru, ne može zahtijevati naknadu pretrpljene štete koja je ograničena u skladu s člankom 32. stavkom 5. Zakona br. 183 na plaćanje sveobuhvatne novčane naknade u iznosu od najmanje 2,5 do najviše 12 mjesečnih plaća u visini posljednje potpune stvarne mjesečne plaće, dok radnici u privatnom sektoru imaju pravo na tu novčanu naknadu kao i na promjenu ugovora na određeno vrijeme u ugovor na neodređeno vrijeme.

13.

Međutim, Corte suprema di Cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija), odlučujući u punom sastavu, utvrdio je u svojoj presudi br. 5072/2016 od 15. ožujka 2016. da, ako javna uprava zloupotrebljava ugovore na određeno vrijeme, što je nezakonito zbog zabrane utvrđene u članku 36. stavku 1. Zakonodavnog dekreta br. 165, oštećeni radnik ima pravo, povrh gore navedene fiksne naknade, na naknadu štete povezanu s „gubitkom prilike” koja se može dodijeliti ako se utvrdi da je radnik propustio priliku za stalni posao.

14.

Ta je presuda donesena u postupku tijekom kojeg je prvostupanjski sud pitao Sud je li isključenje promjene uzastopnih ugovora na određeno vrijeme sklopljenih s javnom upravom u ugovor o radu na neodređeno vrijeme u skladu s pravom Unije. U presudi Marrosu i Sardino ( 4 ), Sud je odgovorio da takvo isključenje nije nespojivo s člancima Okvirnog sporazuma priloženog Direktivi 1999/70 pod uvjetom da je u pravnom poretku predviđena primjena „druge djelotvorne mjere za sprječavanje, i, po potrebi, sankcioniranje poslodavca iz javnog sektora koji zloupotrebljava uzastopne ugovore o radu na određeno vrijeme”.

15.

Nakon te presude, prvostupanjski sud je oštećenim radnicima dodijelio ne samo naknadu štete u iznosu od najmanje pet mjesečnih plaća, nego i „odštetnu naknadu za ponovno zapošljavanje” u iznosu od petnaest mjesečnih plaća u visini posljednje potpune stvarne mjesečne plaće. Žalbeni sud potvrdio je tu mjeru, no Corte suprema di Cassazione (Kasacijski sud) ju je u presudi br. 5072/2016 proglasio „neprimjerenom”.

16.

U tim je okolnostima Tribunale civile di Trapani (Građanski sud u Trapaniju, Italija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

17.

Pisana očitovanja podnijele su G. Santoro, Općina Valderice, talijanska vlada, kao i Europska komisija, koje su također sudjelovale na raspravi održanoj 13. srpnja 2017.

18.

Talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da sud koji je uputio zahtjev nije primjereno naveo činjenični okvir tako da su postavljena pitanja nedopuštena. Prema mišljenju te vlade, u zahtjevu za prethodnu odluku nije pojašnjeno ni u kojem je javnom sektoru tužiteljica u glavnom postupku radila pod različitim ugovornim oblicima ni koje je funkcije obavljala, a ti su element nužni kako bi se shvatilo jesu li sporna produljenja predmetnih ugovora o radu bila opravdana „objektivnim razlogom” u smislu članka 5. stavka 1. točke (a) Okvirnog sporazuma.

19.

Pitam se izražava li talijanska vlada samo sumnje u dopuštenost prethodnih pitanja ili ističe formalni prigovor u tom pogledu. Bez obzira na tu nejasnoću, argumenti talijanske vlade ne mogu se prihvatiti.

20.

Najprije valja podsjetiti da se postupak pred Sudom temelji na odluci kojom se upućuje prethodno pitanje te je stoga neophodno da nacionalni sud u njoj odredi, među ostalim, činjenični i zakonski okvir spora u glavnom postupku ( 5 ).

21.

Osim toga, u okviru zahtjeva za prethodnu odluku nije na Sudu da odluči o tumačenju nacionalnih odredbi i o tome je li tumačenje suda koji je uputio zahtjev u pogledu tih odredbi pravilno. Naime, Sud je u okviru podjele nadležnosti između sudova Unije i nacionalnih sudova dužan uzeti u obzir činjenični i pravni okvir unutar kojeg su postavljena prethodna pitanja, kako je određen odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje ( 6 ).

22.

U tom pogledu, ističem da je sud koji je uputio zahtjev naveo da je G. Santoro bila u podređenom odnosu na temelju ugovora na određeno vrijeme kojim se premašilo najdulje trajanje od 36 mjeseci određeno u Direktivi 1999/70. Osim toga, sam sud koji je uputio zahtjev ističe da se prethodna pitanja ne odnose na ocjenu zakonitosti ili nezakonitosti ugovora o radu koje je javna uprava produljivala više nego što je dopušteno, nego isključivo na konkretno određivanje „odvraćajuće” mjere koju treba primijeniti u slučaju zlouporabe uzastopnog zasnivanja radnih odnosa na određeno vrijeme u javnom sektoru.

23.

Stoga se čini da se stajalište suda koji je uputio zahtjev bez dvojbe temelji na utvrđenju da je Općina Valderice zloupotrebljavala ugovore na određeno vrijeme te se zbog toga njegov zahtjev za prethodnu odluku odnosi isključivo na mjere za sankcioniranje takve zlouporabe.

24.

Stoga mi se čini da činjenični elementi koje je iznio sud koji je uputio zahtjev omogućuju Sudu da odluči o prethodnim pitanjima te, prema mojem mišljenju, postavljena pitanja valja smatrati dopuštenima.

25.

Iz članka 1. proizlazi da je cilj Okvirnog sporazuma ustanoviti okvir za sprečavanje zlouporaba, koje proizlaze iz primjene uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme. Države članice su u izvršavanju zadaća dužne, u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma, donijeti mjere za sprječavanje zlouporabe ugovora na određeno vrijeme.

26.

Ako ipak dođe do takve zlouporabe, mjere za sankcioniranje te zlouporabe trebaju se moći primijeniti. Takva vrsta mjere, koja se odnosi na promjenu u ugovor na neodređeno vrijeme, izričito se navodi u članku 5. stavku 2. točki (b) Okvirnog ugovora.

27.

Slijedom toga, nacionalni propisi doneseni su kako bi se zajamčilo ostvarivanje rezultata predviđenih Direktivom 1999/70 i Okvirni sporazum može sadržavati dvije vrste mjera: mjere za sprječavanje zlouporaba, predviđene člankom 5. stavkom 1. Okvirnog sporazuma, i mjere za sankcioniranje zlouporaba, predviđene osobito člankom 5. stavkom 2. točkom (b) tog okvirnog sporazuma ( 7 ).

28.

Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da Okvirni sporazum treba tumačiti na način da mu se u načelu ne protive nacionalni propisi kojima se isključuje, u slučaju da poslodavac iz javnog sektora zloupotrebljava primjenu uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, da se ti ugovori promjene u ugovore o radu ili radne odnose na neodređeno vrijeme, kao što je predviđeno člankom 5. stavkom 2. Okvirnog sporazuma, čak i ako je takva promjena predviđena u pogledu ugovorâ o radu ili radnih odnosa sklopljenih s poslodavcem iz javnog sektora, pod uvjetom da takvi propisi sadržavaju drugu djelotvornu mjeru za sprječavanje i, po potrebi, sankcioniranje poslodavca iz javnog sektora koji zloupotrebljava uzastopne ugovore o radu na određeno vrijeme ( 8 ).

29.

Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi jesu li mjere za naknadu štete, na koje upućuje Corte di Cassazione (Kasacijski sud) u svojoj presudi br. 5072/2016, ekvivalentne i djelotvorne mjere. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi pojmove iz presuda Marrosu i Sardino ( 9 ) i Mascolo i dr. ( 10 ) te izjednačava ta dva zahtjeva s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti. Svojim drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev upućuje na načelo ekvivalentnosti i poziva Sud da odluči o opsegu novčane naknade na temelju gubitka prilike koja se dodjeljuje radniku iz javnog sektora ako, suprotno rješenju predviđenom u privatnom sektoru, država članica odluči da neće primjenjivati promjenu njegova radnog odnosa. Stoga mi se čini, sa stajališta načela ekvivalentnosti, da se ta dva pitanja mogu analizirati zajedno.

30.

Sud koji je uputio zahtjev u ovom slučaju smatra da se poštovanje načela ekvivalentnosti treba ocijeniti u odnosu na situaciju poslodavaca iz privatnog sektora. Polazeći od te pretpostavke, sud koji je uputio zahtjev osporava stajalište Corte suprema di Casazzione (Kasacijski sud) koji je smatrao da novčana naknada na temelju gubitka prilike treba odgovarati naknadi stvarne štete koja se primjenjuje u nacionalnom pravnom poretku u građanskim stvarima. Sud koji je uputio zahtjev navodi i da predmet naknade može biti samo vrijednost posla na neodređeno vrijeme.

31.

Komisija osporava tu pretpostavku suda koji je uputio zahtjev. Smatra da usklađenost mjera navedenih u zahtjevu za prethodnu odluku s načelom ekvivalentnosti treba analizirati s obzirom na odredbe nacionalnog prava za slične slučajeve koji se odnose na istu kategoriju radnika u javnoj upravi.

32.

Najprije valja podsjetiti da se načelo ekvivalentnosti temelji na ideji prema kojoj pojedinci koji ostvaruju prava koja se dodjeljuju pravnim poretkom Unije ne smiju biti u lošijem položaju u odnosu na one koji imaju isključivo nacionalna prava. Međutim, mjerama koje je nacionalni zakonodavac donio prilikom ispunjavanja obveza koje proizlaze iz Direktive 1999/70 kako bi se sankcioniralo poslodavce iz privatnog sektora koji zloupotrebljavaju ugovore na određeno vrijeme i dalje se provodi pravo Unije iako se u nacionalnom pravu predviđaju druge mjere primjenjive u javnom sektoru. Stoga se načini provedbe tih dviju vrsta mjera ne mogu usporediti u pogledu načela ekvivalentnosti, s obzirom na to da se te mjere isključivo odnose na ostvarivanje prava koja se dodjeljuju pravnim poretkom Unije.

33.

S obzirom na prethodno navedeno, što se tiče načela ekvivalentnosti, ako država članica predviđa isključivo u javnom sektoru mjere za naknadu štete kao mjere za sankcioniranje u smislu članka 5. stavka 2. Okvirnog sporazuma i ako isključuje promjenu radnog odnosa koja se primjenjuje u privatnom sektoru, te se dvije situacije ne mogu usporediti kako bi se utvrdilo poštuje li se to načelo jer se u oba slučaja radi o ostvarivanju prava koja se dodjeljuju pravnim poretkom Unije.

34.

Podredno se može pitati temelje li se u načelu sumnje suda koji je uputio zahtjev u ekvivalentnost mjera predviđenih u javnom sektoru i privatnom sektoru na općem načelu jednakog postupanja i nediskriminacije kojim se zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano.

35.

U tom pogledu ističem, kao i Komisija, da je Sud već presudio da se članku 5. Okvirnog sporazuma u načelu ne protivi to da se drukčije uredi zlouporaba uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme ovisno o sektoru ili kategoriji osoblja o kojemu je riječ, sve dok u pravnom poretku predmetne države članice postoji, u odnosu na sektor ili tu kategoriju osoblja, druga djelotvorna mjera za sprječavanje i sankcioniranje zlouporabe ( 11 ).

36.

Iz toga slijedi da u okviru Direktive 1999/70 mjere koje su na raspolaganju radnicima koji pripadaju različitim kategorijama mogu biti različite i da se u tim okolnostima ne postavlja, barem ne izravno, pitanje o jednakosti u širem smislu te riječi. Djelotvornošću mjera za sankcioniranje osigurava se da se prema navedenim radnicima ne postupa protivno pravu Unije.

37.

Unatoč tim pojašnjenjima, smatram korisnim nastaviti svoju analizu u pogledu načela ekvivalentnosti, s obzirom na to da mi se čini da bi prije svega odgovarajuće usporedbe mogle izazvati sumnje u sudu koji je uputio zahtjev kada upućuje na to načelo.

38.

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kako bi se utvrdile odgovarajuće usporedbe, na nacionalnom je sudu, koji jedini neposredno poznaje postupovna pravila o pravnim sredstvima radnog prava, da ispita predmet i uzrok te bitne elemente pravnih sredstava interne naravi koji su navodno slični ( 12 ). Međutim, s obzirom na ocjenu koju mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, Sud mu može pružiti određene elemente koji se odnose na tumačenje prava Unije.

39.

Tako je u presudi Transportes Urbanos y Servicios Generales ( 13 ) Sud već presudio da se tužba za utvrđivanje odgovornosti protiv države jer je povrijedila nacionalni ustav i tužba za utvrđivanje odgovornosti protiv države jer je povrijedila pravo Unije mogu smatrati sličnima. Konkretnije, Sud je smatrao da je zajednički cilj predmetnih tužbi naknada štete koju je pretrpjela oštećena osoba kao posljedicu djelovanja ili propusta države ( 14 ), dok se zahtjev za iscrpljivanjem pravnih sredstava treba smatrati ključnim elementom tih tužbi ( 15 ). Osim toga, prema mišljenju nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura, predmetne se tužbe temelje na istom uzroku, odnosno na nezakonitosti štetnog postupanja ( 16 ).

40.

Osim toga, u presudi Pontin ( 17 ), prepuštajući nacionalnom sudu konačne provjere, Sud je u svojem zadatku da pruži elemente koji se odnose na tumačenje prava Unije predvidio usporedbu postupovnih pravila koja se tiču tužbe radi proglašenja ništavosti i tužbe radi ponovnog zapošljavanja trudne radnice koja je otpuštena tijekom trudnoće, koje se temelje na pravu Unije, s postupovnim pravilima koja se tiču, s jedne strane, tužbi za naknadu štete otvorenih za sve druge otpuštene radnike i, s druge strane, tužbi radi proglašenja ništavosti i tužbi radi ponovnog zapošljavanja radnika otpuštenog zbog sklapanja braka. Slično tomu, Sud je u presudi Bulicke ( 18 ) usporedio odredbu o prekluzivnom roku za tužbe u području naknade štete nastale uslijed povrede zabrane diskriminacije na temelju dobi s odredbama o zaštiti od otkaza i nevaljanosti ugovora na određeno vrijeme.

41.

Točno je da su elementi tumačenja navedeni u te dvije presude manje jasni od elemenata iz presude Transportes Urbanos y Servicios Generales ( 19 ), tim više jer nisu taksativne naravi s obzirom na to da Sud nije dužan zamijeniti nacionalni sud i utvrditi je li se načelo ekvivalentnosti poštovalo. Čini mi se da se navodna sličnost predmetnih tužbi u presudama Pontin ( 20 ) i Bulicke ( 21 ) ne temelji na istovjetnosti njihovih predmeta u užem smislu. Naime, određene su se tužbe odnosile na naknadu pretrpljene štete, a druge na ponovno zapošljavanje radnika. Međutim, tim se dvjema presudama potvrđuje da je sličnost predmetâ, uzrokâ i bitnih elemenata dovoljna da bi se tužbe mogle smatrati sličnima u pogledu načela ekvivalentnosti.

42.

Tako je Komisija u svojim pisanim očitovanjima tvrdila da je u pogledu načela ekvivalentnosti cilj mjera za naknadu štete predviđenih u talijanskom pravu naknada štete koja proizlazi iz zlouporabe poslodavca iz javnog sektora. Međutim, prema mojem mišljenju, traženje sličnih situacija ne treba se ograničiti na situacije koje se odnose na istu kategoriju radnika u javnoj upravi.

43.

Točno je da je Sud u presudi Edis ( 22 ) temeljio svoja pojašnjenja u pogledu poštovanja načela ekvivalentnosti provedbom nacionalnih propisa na roku zastare primjenjivom na tužbe radi povrata poreza ili pristojbi na temelju prava Zajednice upućivanjem, ne na povoljnija postupovna pravila koja se tiču tužbi za povrat neosnovano plaćenih iznosa između pojedinaca, na koje se također poziva sud koji je uputio zahtjev, nego na pravila primjenjiva na sporove u okviru poreza i drugih davanja. Međutim, stajalište Suda nije se temeljilo na ideji prema kojoj ta povoljnija pravila ne odgovaraju kriteriju sličnosti u smislu načela ekvivalentnosti. Naprotiv, Sud je opravdao svoje stajalište navodeći da se to načelo ne može tumačiti na način da obvezuje državu članicu da svoje najpovoljnije unutarnje uređenje proširi na sve tužbe koje se temelje na pravima pravnog poretka Unije ( 23 ).

44.

Slijedom toga, kada se radi o načelu ekvivalentnosti, tražena se sličnost ne temelji na istovjetnosti stranaka koje imaju pristup predmetnim mjerama, nego na usporedivosti njihovih predmeta, uzroka i bitnih elemenata. S obzirom na ta razmatranja, trebalo bi provjeriti predstavljaju li teret dokazivanja radi dobivanja novčane naknade na temelju gubitka prilike, opseg te novčane naknade , kao i opseg fiksne naknade, pravila nepovoljnija od onih koja uređuju slične nacionalne situacije na način da ta pravila ne mogu biti u skladu s pravom Unije ( 24 ).

45.

U skladu s presudom Palmisani ( 25 ), u slučaju da sud koji je uputio zahtjev nikako ne može relevantno usporediti uvjete sporne žalbe i uvjete koji se odnose na slične žalbe u nacionalnom pravu, trebalo bi zaključiti, pod uvjetom da se provjeri poštuje li se načelo djelotvornosti, da se pravu Unije ne protive predmetni nacionalni propisi. Čini mi se da je Sud ponovno potvrdio taj pristup, barem neizravno, u presudi Impact ( 26 ) koja se odnosi na Direktivu 1999/70 i Okvirni sporazum ( 27 ). U toj je presudi sud koji je uputio zahtjev postavio pitanja o načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti. Nezavisna odvjetnica J. Kokott, kao i sud koji je uputio zahtjev, razmotrila je predmetnu problematiku u pogledu tih dvaju načela ( 28 ) smatrajući da se u ovom slučaju nacionalno zakonodavstvo nije pridržavalo navedenih načela ( 29 ). Sud je pak u svojoj presudi uputio samo na povredu načela djelotvornosti ( 30 ).

46.

S obzirom na prethodna razmatranja, i prepuštajući sudu koji je uputio zahtjev da provede konačne provjere, smatram da nijedan od elemenata iznesenih u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne ukazuje na to da se načelo ekvivalentnosti nije poštovalo, osobito s obzirom na to da taj sud nije pojasnio situacije u nacionalnom pravu, osim situacije radnikâ u privatnom sektoru, koje se mogu smatrati usporedivima. U tom pogledu napominjem da se, u skladu s pojašnjenjima koja je talijanska vlada iznijela na raspravi, novčana naknada na temelju gubitka prilike, koja podliježe istim uvjetima dokazivanja, općenito prihvaća u nacionalnom pravu. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev navodi da se naknada stvarne štete također primjenjuje u nacionalnom pravnom poretku u građanskim stvarima. Komisija u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da se čini da je novčana naknada čija su ograničenja prethodno određena talijanskim propisima sadržana i u nacionalnom pravu kada je utvrđeno da otkaz nema razloga ili opravdanog razloga. Međutim, u tim slučajevima minimalni i maksimalni iznosi novčane naknade povećavaju se ovisno o radnom stažu, što bi sud koji je uputio zahtjev trebao uzeti u obzir kada provjerava poštuje li se načelo ekvivalentnosti, s obzirom na to da smatra da se radi o tužbi sličnoj onoj u glavnom postupku.

47.

Kao što sam upravo napomenuo u točki 29. ovog mišljenja, u svojem prvom prethodnom pitanju sud koji je uputio zahtjev također nastoji utvrditi, pozivajući se na pojmove iz presuda Marrosu i Sardino ( 31 ) i Mascolo i dr. ( 32 ), poštuje li se mjerama za naknadu štete, na koje upućuje Corte suprema di Cassazione (Kassacijski sud) u svojoj presudi br. 5072/2016, načelo djelotvornosti.

48.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da je, suprotno načelu djelotvornosti, mogućnost da se dokaže gubitak prilike za boljim zaposlenjem isključivo teoretska jer je fiksna naknada u iznosu od najmanje 2,5 do najviše 12 mjesečnih plaća jedini instrument zaštite za radnika koji je žrtva zlouporabe ugovora na određeno vrijeme. Međutim, prema mišljenju tog istog suda, takva fiksna naknada ne može se smatrati djelotvornom i odvraćajućom mjerom.

49.

Komisija u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da bi predmetne mjere za naknadu štete mogle biti u skladu s načelom djelotvornosti pod uvjetom da naknada štete nije isključivo simbolična, nego da predstavlja primjerenu i cjelovitu naknadu pretrpljene štete.

50.

Napominjem da sud koji je uputio zahtjev, pozivajući se na pojam „ekvivalentne i djelotvorne mjere” u smislu presuda Marrosu i Sardino ( 33 ) i Mascolo i dr. ( 34 ), čini se upućuje na, redom, njihove točke 53. i 79. u kojima je Sud naveo da se „u slučaju zlouporabe uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme, mjera koja daje djelotvorna i ekvivalentna jamstva za zaštitu radnika mora moći primijeniti za pravilno sankcioniranje zlouporaba i poništavanje posljedica povrede prava Zajednice” ( 35 ).

51.

Ta je formulacija, koju Sud sustavno upotrebljava u svojoj sudskoj praksi koja se odnosi na Okvirni sporazum, sažetak dviju pretpostavki. Tako, s jedne strane, Sud i dalje napominje da je, u okviru Direktive 1999/70, na nacionalnim tijelima da donesu mjere za sankcioniranje koje trebaju biti ne samo proporcionalne, nego i dovoljno djelotvorne i odvraćajuće kako bi se osigurala puna djelotvornost pravila donesenih u skladu s Okvirnim sporazumom. S druge strane, Sud navodi da, u nedostatku propisa Unije u tom području, načini provedbe takvih pravila pripadaju u unutarnji pravni poredak država članica prema načelu njihove postupovne autonomije te, slijedom toga, trebaju poštovati načela ekvivalentnosti i djelotvornosti ( 36 ).

52.

Moglo bi se tvrditi da Sud upotrebljava pojam „djelotvornosti” u dva različita konteksta koji se odnose, s jedne strane, na djelotvornost prava Unije u širem smislu riječi (koristan učinak), i, s druge strane, na načelo djelotvornosti prenošenjem ograničenja propisanih pravom Unije na postupovnu autonomiju država članica. Osobito se djelotvornošću prava Unije (koristan učinak) države članice obvezuje da donesu dovoljno djelotvorne i odvraćajuće mjere kako bi se osigurala puna djelotvornost pravila donesenih u skladu s Okvirnim sporazumom, dok se načelom djelotvornosti samo osigurava da načini provedbe u praksi ne onemogućavaju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje pravâ koja se dodjeljuju pravnim poretkom Unije.

53.

Taj se pristup odražava na presudu Angelidaki i dr. ( 37 ) kao i na rješenja Vassilakis i dr. ( 38 ) i Koukou ( 39 ), u kojima je Sud naveo da države članice moraju poduzeti sve potrebne mjere, s jedne strane, kako bi u svakom trenutku mogle zajamčiti ostvarivanje rezultata predviđenih Direktivom 1999/70, i, s druge strane, kako bi mogle predvidjeti da načini provedbe pravila donesenih u skladu s Okvirnim sporazumom jamče pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, osobito u skladu s načelom djelotvornosti ( 40 ).

54.

S obzirom na prethodna razmatranja, zabrinutost suda koji je uputio zahtjev u pogledu djelotvornosti mjera na koje upućuje Corte suprema di Cassazione (Kasacijski sud) može se analizirati na način da taj sud nastoji utvrditi, s jedne strane, je li dokaz koji se treba pružiti radi dobivanja novčane naknade na temelju gubitka prilike u skladu s načelom djelotvornosti i, s druge strane, protivi li se korisnom učinku Direktive 1999/70 i Okvirnog sporazuma opseg predmetnih mjera naknade štete.

55.

Što se tiče naknade štete na temelju gubitka prilike, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ona je isključivo teoretska, s obzirom na to da je pravno nemoguće da radnik dokaže, čak ni uz pomoć pretpostavki, kao što zahtijeva Corte suprema di Cassazione (Kasacijski sud) u svojoj presudi br. 5072/2016, da bi uspio na natječaju da ga je javna uprava raspisala ili da je propustio druge prilike za zaposlenje zbog uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme. Sud koji je uputio zahtjev navodi da, suprotno onome što proizlazi iz presude br. 5072/2016, pretpostavke oštećenom radniku ne predstavljaju djelotvornu pomoć i, da, osim toga, uprava nikada nije raspisala nijedan natječaj.

56.

Što se tiče obveze da se dokaže propuštanje prilika za zaposlenje i izgubljena zarada koja je proizašla iz toga, Sud je u rješenju Papalia ( 41 ) naveo, prepuštajući nacionalnom sudu da provede konačne provjere u tom pogledu, da nije moguće isključiti da se tim zahtjevom tom radniku gotovo onemogućava ili pretjerano otežava ostvarivanje prava koja mu se dodjeljuju pravom Unije.

57.

Isto vrijedi i u glavnom predmetu, tako da je također na nacionalnom sudu da provede provjere u tom pogledu.

58.

Što se tiče opsega novčane naknade radi gubitka prilike, sud koji je uputio zahtjev smatra da se provedba djelotvornih mjera za sankcioniranje ne može ograničiti na naknadu stvarne štete, u skladu s odredbama nacionalnog prava u građanskim stvarima, ali da treba odražavati vrijednost posla na neodređeno vrijeme.

59.

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kada država članica odluči sankcionirati povredu prava Unije tako da naloži naknadu štete, ta naknada treba biti djelotvorna i imati primjereni odvraćajući učinak na način da se njome omogućuje primjerena i cjelovita naknada pretrpljene štete ( 42 ). Međutim, ti zahtjevi ne podrazumijevaju dosuđivanje kaznene odštete osobi koja je oštećena zbog povrede prava Unije koja nadilazi cjelovitu naknadu stvarno pretrpljene štete i predstavlja kaznenu mjeru ( 43 ).

60.

Iz toga slijedi da se Direktivom 1999/70 i Okvirnim sporazumom ne zahtijeva da novčana naknada radi gubitka prilike premaši stvarnu štetu koju je pretrpio radnik, žrtva zlouporabe ugovora na određeno vrijeme.

61.

Što se tiče fiksne naknade u iznosu od najmanje 2,5 do najviše 12 mjesečnih plaća u visini posljednje mjesečne plaće, predviđene člankom 32. stavkom 5. Zakona br. 183, prema utvrđenjima suda koji je uputio zahtjev, u slučaju promjene ugovora na određeno vrijeme u privatnom sektoru, ta naknada isključivo nadomješta prihod koji bi se ostvario „čekajući” da radnik uspije u postupku. Međutim, što se tiče javnog sektora, fiksna naknada, unatoč njezinoj isključivo dopunskoj naravi, u praksi postaje jedina mjera za sprječavanje zlouporaba, ipak, ona se ne može smatrati djelotvornom i odvraćajućom mjerom.

62.

Prilikom zlouporabe ugovorâ na određeno vrijeme, može se pokazati da se povreda sustavno ponavljala tijekom više godina ( 44 ). Promjenom u ugovor na neodređeno vrijeme omogućilo bi se sankcioniranje te zlouporabe i trajno poništavanje posljedica, neovisno o trenutku u kojem je do nje došlo. Međutim, u ovom je slučaju ta mogućnost isključena te se čini da se mjere za naknadu štete predviđene u talijanskom pravu jednako primjenjuju na sve vrste zlouporabe, uvijek u granicama predviđenima člankom 32. stavkom 5 Zakona br. 183.

63.

Međutim, prema presudi Asociația Accept ( 45 ), što se tiče jednakog postupanja pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja, strogost sankcija mora odgovarati težini povreda koje suzbijaju i osobito osigurati stvarno odvraćajući učinak, istovremeno poštujući opće načelo proporcionalnosti. Čini mi se da doseg tih pojašnjenja premašuje okvir problematike diskriminacije radnika na način da se primjenjuju u kontekstu Direktive 1999/70. S jedne strane, kao što sam upravo podsjetio u točki 52. ovog mišljenja, isti se kriteriji proporcionalnosti i odvraćajućeg učinka kao što su oni u presudi Asociația Accept ( 46 ) primjenjuju u sudskoj praksi o Okvirnom sporazumu i njegovoj točki 5. stavku 2. S druge strane, uzimajući u obzir odnos između proporcionalnosti sankcija i njihova odvraćajućeg učinka u toj presudi, Sud se osobito pozvao na sudsku praksu u području kolektivnog otkazivanja, što ukazuje na to da ista rješenja također vrijede mutatis mutandis izvan okvira direktivâ o diskriminaciji.

64.

Točno je da nacionalni sud određuje, u skladu s člankom 32. stavkom 5. Zakona br. 183, konačan iznos fiksne naknade od najmanje 2,5 do najviše 12 mjesečnih plaća, uzimajući u obzir kriterije navedene u talijanskom pravu, čime se dopušta da se uzmu u obzir okolnosti ovog predmeta unutar opsega naknade štete. U tom pogledu, Komisija je tvrdila da se ti kriteriji odnose na „postupanje” poslodavca, zbog čega se ne može poduprijeti teza prema kojoj fiksna naknada nije bila predviđena kao mjera za sankcioniranje, i da bi ti kriteriji stoga mogli omogućiti da se uzme u obzir trajanje zlouporabe.

65.

Međutim, kada zlouporaba dosegne određenu razinu i sankcija doseže gornju granicu. Slijedom toga, s jedne strane, prethodne povrede nisu proporcionalno sankcionirane iako se radi o očitoj zlouporabi. S druge strane, ta bi standardizacija sankcija mogla potaknuti ponavljanje povrede, umjesto da omogući njezino sprječavanje, zbog univerzalne gornje granice koja se ne može premašiti, bez obzira na to što se zlouporaba ponavlja. Smatram, kao i Komisija, da nerazmjer između potencijalnoga opsega zlouporabe koja je mogla imati posljedice tijekom više godina i fiksne naknade čiji je maksimalni iznos dvanaest mjesečnih plaća može oslabiti odvraćajući učinak mjera za sankcioniranje.

66.

Stoga, kako bi se spriječila trajna zlouporaba, ograničenja fiksne naknade mogla bi se prilagoditi uzimajući u obzir trajanje poslova na temelju ugovora na određeno vrijeme sklopljenih povredom prava koja se dodjeljuju pravnim poretkom Unije, poštujući istovremeno opće načelo proporcionalnosti.

67.

Sud koji je uputio zahtjev napomenuo je da je Corte suprema di Cassazione (Kasacijski sud) u svojoj presudi br. 5072/2016 prihvatio da se uvjeti iz sudske prakse Suda mogu ispuniti ne samo mjerama naknade štete, nego i mjerama koje se odnose na odgovornog rukovoditelja kojemu se može pripisati nezakonita uporaba ugovora na određeno vrijeme. U tim se okolnostima pitam mogu li se takvim mjerama za sankcioniranje otkloniti nedostaci fiksne naknade koji proizlaze iz činjenice da navedena naknada ne predstavlja dovoljno odvraćajuće mjere kojima se omogućuje sankcioniranje prethodnih povreda i sprječavanje njihova ponavljanja.

68.

Iz nacionalnog zakonskog okvira koji zastupa talijanska vlada proizlazi da je nacionalni zakonodavac donio barem tri mjere koje se tiču osoba odgovornih za zlouporabu ugovora na određeno vrijeme. Zanimljivo je da sud koji je uputio zahtjev u svojem zahtjevu za prethodnu odluku nije uzeo u obzir te odredbe. Međutim, čini mi se da ne treba svaka mjera pojedinačno biti dovoljno djelotvorna i odvraćajuća, nego cjelokupni sustav mjera za sankcioniranje.

69.

Čini mi se da je takvo rješenje dio logike Okvirnog sporazuma. Naime, iz teksta članka 5. stavka 1. Okvirnog sporazuma proizlazi da su države članice, kako bi spriječile zlouporabu uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, dužne donijeti „barem jednu od mjera” koje se predviđaju tim člankom. U tom pogledu, margina prosudbe kojom raspolažu države članice tim je veća jer mogu izabrati koristiti se jednom ili više mjera navedenih u članku 5. stavku 1. Okvirnog sporazuma ili pak postojećim ekvivalentnim zakonskim mjerama ( 47 ). Čini mi se da isto vrijedi za mjere za sankcioniranje, navedeno u članku 5. stavku 2. Okvirnog sporazuma. Države članice su tako slobodne izabrati i mjere za sankcioniranje. Također, nijedna vrsta sankcije nije sama po sebi isključena ( 48 ).

70.

Osim toga, korisna pojašnjenja o tom pitanju mogu se pronaći u sudskoj praksi koja se odnosi na Direktivu 76/207/CE ( 49 ) o jednakom postupanju prema radnicima i radnicama. Tom se direktivom, kao ni Direktivom 1999/70, ne propisuje određeni oblik mjera za sankcioniranje u slučaju povrede prava dodijeljenih direktivom. Međutim, ako je država članica odlučila sankcionirati povrede dodjelom prava na novčanu naknadu, odredbe kojima se osigurava primjerena novčana naknada štete mogu se, kao što je Sud već napomenuo, „postrožiti” uvođenjem sustava novčanih kazni ( 50 ).

71.

Iz toga slijedi da se zajedničkim učinkom više mjera mogu pravilno sankcionirati povrede prava Unije. Slijedom toga, ocjena odvraćajućeg učinka mjera za sankcioniranje treba se provesti uzimajući u obzir ne samo mjere predviđene u korist radnika koji su žrtve zlouporabe ugovora na određeno vrijeme, nego i sve raspoložive mjere.

72.

Međutim, valja napomenuti da je barem jedna od mjera predviđenih nacionalnim zakonodavstvom koje je izložila talijanska vlada uvjetovana time što je zlouporaba ugovora na određeno vrijeme namjerna ili je rezultat teškog propusta. Na sudu je koji je uputio zahtjev da ocijeni omogućuje li takav uvjet odgovornima da u praksi sustavno izbjegavaju sankcije, što bi predmetne mjere lišilo djelotvornosti i odvraćajućeg učinka. Isto vrijedi i za oslobođenja od odgovornosti koja tijela eventualno primjenjuju kada odlučuju o posljedicama zlouporabe koje snose rukovoditelji.

73.

Osim toga, umnažanje mjera za sankcioniranje ne može dovesti do smanjenja djelotvornosti jedne od predmetnih mjera na način da više ne bude u skladu s pravom Unije. Države članice dužne su osigurati rezultat propisan pravom Unije. U svakom slučaju, moraju se osigurati načelo djelotvornosti i, ako se u nacionalnom pravu može pronaći odgovarajuća usporedba, načelo ekvivalentnosti. Diskrecijska ovlast dodijeljena državama članicama također se mora izvršiti u skladu s pravom Unije i njegovim općim načelima ( 51 ) i, osobito u slučaju u kojem je riječ o pravu na pravno sredstvo, s načelom djelotvorne sudske zaštite. Iz toga slijedi da se, unatoč umnažanju mjera za sankcioniranje, ako je država članica donijela mjere za naknadu štete, simbolična sankcija nikada ne može smatrati pravilnom i djelotvornom provedbom Okvirnog sporazuma, s obzirom na to da zanemariva naknada ne može biti primjerena mjera za naknadu štete. Zbog istih razloga, iako nacionalni zakonodavac može donijeti fiksnu naknadu, ona ne može u cijelosti nadomjestiti potpunu naknadu pretrpljene štete ( 52 ).

74.

S obzirom na sva ta razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev odgovori na način da se Direktivi 1999/70 i Okvirnom sporazumu kao ni njihovu korisnom učinku ne protive nacionalni propisi, kao što su oni u glavnom postupku, kojima se, u slučaju da javni poslodavac zloupotrebljava uzastopne ugovore o radu na određeno vrijeme, isključuje promjena radnog odnosa u javnom sektoru, iako je u privatnom sektoru prihvaćena kao mjera za sankcioniranje, i zauzvrat predviđa:

U skladu s tim pojašnjenjima, nijedan od elemenata iznesenih u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne ukazuje na to da se u ovom slučaju provedbom nacionalnih propisa nisu poštovala načela djelotvornosti i ekvivalentnosti. Međutim, na nacionalnom je sudu da u tom pogledu provede završne provjere.

75.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Tribunale civile di Trapani (Građanski sud u Trapaniju, Italija) odgovori kako slijedi:

Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP i Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji je naveden u Prilogu toj direktivi kao ni njihovu korisnom učinku ne protive se nacionalni propisi, kao što su oni u glavnom postupku, kojima se, u slučaju da javni poslodavac zloupotrebljava uzastopne ugovore o radu na određeno vrijeme, isključuje promjena radnog odnosa u javnom sektoru, iako je u privatnom sektoru prihvaćena kao mjera za sankcioniranje, i zauzvrat predviđa:

U skladu s tim pojašnjenjima, nijedan od elemenata iznesenih u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne ukazuje na to da se u ovom slučaju provedbom nacionalnih propisa nisu poštovala načela djelotvornosti i ekvivalentnosti. Međutim, na nacionalnom je sudu da u tom pogledu provede završne provjere.