1. 

Postupna liberalizacija unutarnjeg tržišta poštanskih usluga, ključnih za gospodarsku i društvenu koheziju, omogućila je raznovrsnim poduzećima da u njima sudjeluju, neovisno o tradicionalnim operatorima kojima su one obično bile povjerene. Zbog te novonastale situacije valja utvrditi, među ostalim pitanjima, kada treba smatrati da prijevozna poduzeća i poduzeća koja pružaju hitne poštanske usluge zapravo pružaju poštanske usluge.

2. 

Taj isti fenomen liberalizacije doveo je s druge strane do toga da države članice korisnicima moraju zajamčiti pravo na korištenje ponude tih usluga (posebice nekih od njihovih usluga koje se smatraju osnovnima) uz određenu razinu kvalitete, na kontinuiran način na cijelom državnom području i po pristupačnim cijenama. To je pojam univerzalne usluge. Međutim, suglasje o njezinim glavnim obilježjima prestaje kada treba odlučiti tko i kako je treba financirati.

3. 

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laziju, Italija) ukratko želi saznati: a) primjenjuje li se Direktiva 97/67/EZ ( 2 ) na djelatnosti prijevoza i hitne pošte; b) u slučaju njezine primjene, moraju li poduzeća koja obavljaju te djelatnosti ishoditi dozvolu za poslovanje; i c) moraju li doprinositi financiranju univerzalne usluge u Italiji.

4. 

Do spora je došlo povodom tužbi koje je u upravnom postupku podnijelo više prijevoznih poduzeća i poduzeća koja pružaju hitne poštanske usluge, kao i povezanih udruženja, koja zahtijevaju poništenje stanovite odluke i uredbe koje je donio Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), kao i Uredbe Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) o sustavu za izdavanje dozvola za pružanje poštanskih usluga javnosti ( 5 ).

5.

Uvodne izjave 22. i 23. glase kako slijedi:

6.

Članak 2. utvrđuje:

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

7.

Navedeni članak u svojoj točki 6. na sljedeći način definira poštanske pošiljke:

„poštanska pošiljka: pošiljka, adresirana u konačnom obliku u kakvom je pružatelj poštanske usluge treba uručiti. Pored pošiljki korespondencije takve pošiljke uključuju na primjer knjige, kataloge, časopise, periodični tisak i poštanske pakete s malom ili bez komercijalne vrijednosti.”

8.

U skladu s člankom 2. točkom 19., „osnovni zahtjevi” znači:

„opći negospodarski razlozi koji mogu potaknuti državu članicu da odredi uvjete za isporuku poštanskih usluga. Ti razlozi su povjerljivost prepiske, sigurnost mreže u vezi s prijevozom opasnog tereta, poštovanje uvjeta zapošljavanja i programa socijalne sigurnosti koji su utvrđeni zakonima, uredbama, odredbama i/ili kolektivnim ugovorima o kojima je postignut dogovor između nacionalnih socijalnih partnera u skladu sa zakonom Zajednice i nacionalnim zakonom, te kada je to opravdano, zaštita podataka, zaštita okoliša i regionalno planiranje […]”.

9.

Članak 7. utvrđuje:

„1.   […] Države članice mogu financirati pružanje univerzalne usluge u skladu s jednim ili više sredstava iz stavaka 2., 3. i 4., ili u skladu s nekim drugim sredstvima koja su u skladu s Ugovorom.

[…]

3.   Ako država članica odredi da obveze univerzalne usluge, kako su utvrđene u ovoj Direktivi, uzrokuju neto trošak na temelju izračuna iz Priloga I. i predstavljaju nepošten financijski teret za pružatelja(-e) univerzalne usluge, može uvesti:

4.   Ako se neto trošak dijeli u skladu sa stavkom 3. točkom (b), države članice mogu osnovati kompenzacijski fond koji se može financirati naknadama od pružatelja usluga i/ili korisnika […]. Države članice mogu izdati dozvolu pružateljima usluge u skladu s člankom 9. stavkom 2. koji ovise o bilo kojoj obvezi [pod uvjetom] financijskog doprinosa u taj fond ili obvezi [uz obvezu] poštovanja općih obveza univerzalne usluge. […]”

10.

U skladu s člankom 9.:

„1.   Za usluge koje su izvan okvira univerzalne usluge, države članice mogu uvesti opće dozvole u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva.

2.   Za usluge koje su u okviru univerzalne usluge, države članice mogu uvesti postupke ovlaštenja, zajedno s pojedinačnim dozvolama u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva te da se osigura pružanje univerzalne usluge.

Izdavanje ovlaštenja može:

[…]

[…]

[…]

Osim u slučaju poduzeća, koja su bila imenovana kao pružatelji univerzalne usluge u skladu s člankom 4., dozvole ne smiju:

[…]”.

11.

Njezina uvodna izjava 17. glasi:

„Prijevoz se kao samostalna usluga ne bi smio smatrati poštanskom uslugom. […]”

12.

Uvodna izjava 27. utvrđuje:

13.

Direktiva 97/67 u talijansko je pravo prenesena Zakonodavnom uredbom br. 261 od 22. srpnja 1999. ( 7 ). Izmjene koje su u tu direktivu uvedene Direktivom 2008/6 ( 8 ) u nacionalno su pravo prenesene Zakonodavnom uredbom br. 58 od 31. ožujka 2011. ( 9 ).

14.

Članak 6. stavci 1. i 1.a Zakonodavne uredbe br. 261, kako je izmijenjena Zakonodavnom uredbom br. 58, utvrđuje sljedeće:

„1.   Za pružanje javnosti usluga koje su izvan okvira univerzalne usluge, uključujući nabavu privatnih poštanskih sandučića za dostavu korespondencije, potrebna je opća dozvola.

1.a   Izdavanje općih dozvola, uključujući slučaj pružatelja univerzalnih usluga, može se, uzimajući u obzir situaciju tržišta i organizaciju poštanskih usluga, uvjetovati ispunjenjem posebnih obveza univerzalne usluge […], među njima obveze financijskog doprinosa mehanizmu dijeljenja troškova iz članka 10. ove uredbe. […]”

15.

U skladu s člankom 10. stavkom 2. Zakonodavne uredbe br. 261/1999:

„2.   Doprinose u fond iz stavka 1. moraju plaćati nositelji pojedinačnih dozvola i općih dozvola povezanih s uslugama koje zamjenjuju one obuhvaćene univerzalnom uslugom, u iznosu koji ne može biti veći od deset posto bruto prihoda od djelatnosti koja je predmet dozvole.”

16.

Uredba o dozvolama za pružanje javnosti poštanskih usluga, koju je donio AGCom ( 10 ) (u daljnjem tekstu: Uredba o dozvolama), u svojem članku 1. stavku 1. točkama (g) i (r) predviđa sljedeće:

„1.   Za potrebe ove uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

[…]

17.

U skladu s člankom 8. stavkom 4. Uredbe, „za djelatnost prijevoza kao samostalne usluge ne zahtijeva se opća dozvola”.

18.

Na temelju članka 11. stavka 1. točke (f) i članka 15. stavka 2. Uredbe o dozvolama, nositelj opće dozvole mora plaćati doprinose u kompenzacijski fond za univerzalne usluge kada se ispune uvjeti predviđeni uvodnom izjavom 27. Direktive 2008/6 i člankom 10. stavkom 2. Zakonodavne uredbe br. 261/1999.

19.

Uredba ministra za gospodarski razvoj ( 11 ) u svojem članku 9. utvrđuje da nositelji pojedinačnih ili općih dozvola moraju poštovati obveze iz članka 11. Uredbe.

20.

Tužitelji su poduzeća i udruženja poduzeća koja obavljaju djelatnosti prijevoza, otpreme i hitne pošte ( 12 ). Iako tvrde da ne pružaju poštanske usluge, raspolažu općom dozvolom predviđenom člankom 6. Zakonodavne uredbe br. 261/1999, koju su preventivno zatražili s obzirom na navodnu neodređenost talijanskog zakonodavstva u vezi s područjem tih usluga.

21.

Pred sudom koji je uputio zahtjev 2015. podnijeli su tužbu i zahtijevali poništenje Odluke br. 129/15 i Uredbe o dozvolama. Tvrdili su da se djelatnosti prijevoznika, špeditera i otpremnika, kao i djelatnosti hitne pošte, ne mogu smatrati poštanskom uslugom u smislu članka 2. Direktive 97/67 i članka 1. Zakonodavne uredbe br. 261/1999. Također kritiziraju pobijano zakonodavstvo jer im se čini opterećujuće, protivno pravu Unije te neproporcionalno u odnosu na interese koje želi zaštititi i na njihove vlastite djelatnosti. Posebice prigovaraju tome što se zahtijeva dozvola za usluge koje bi morale biti izuzete i odbijaju obvezu plaćanja doprinosa kompenzacijskom fondu za univerzalne usluge.

22.

Navedeni sud, nakon što je u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku iznio svoje stajalište (općenito, u prilog tužiteljevim argumentima), odlučio je prekinuti postupak i uputiti sljedeća prethodna pitanja:

23.

Tajništvo Suda zaprimilo je 10. svibnja 2016. odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑259/16, a sljedećeg dana, 11. svibnja, onu u predmetu C‑260/16. S obzirom na njihovu međusobnu povezanost, odlučeno je da se predmeti spoje.

24.

Pisana očitovanja podnijeli su Confetra i dr. ( 14 ), AICAI i dr. ( 15 ), UPS Italia, Poste ItalianeSpA, talijanska vlada i Komisija. Svi navedeni i francuska vlada prisustvovali su raspravi održanoj 20. rujna 2017.

25.

U okviru četiriju prethodnih pitanja navodi se Uredba kako bi se razjasnilo je li ona usklađena s Direktivom 96/67. Međutim, taj propis uređuje postupovne aspekte više nego materijalne, izdavanja dozvola i ovlaštenja u talijanskom poštanskom sektoru. Naime, kad je riječ o materijalnim aspektima, prednost imaju druga dva propisa (odnosno Zakonodavna uredba br. 261/1999 i Uredba o dozvolama).

26.

Budući da se u prvom i drugom pitanju ne navodi posebna odredba Uredbe, u svakom slučaju gotovo je nemoguće provesti tu analizu. Treće i četvrto pitanje pozivaju se na njezin članak 9., ali smatram da ga ne treba ispitivati jer on samo upućuje na obveze osoba koje raspolažu općim dozvolama, utvrđene člankom 11. Uredbe o dozvolama. Zato ću se usredotočiti na preostale nacionalne propise na koje se odnosi zahtjev za prethodnu odluku.

27.

U vrijeme pisanog dijela tih postupaka Sud je donio presudu u predmetu DHL Express (Austrija) ( 16 ), u okviru koje je odlučivao o tome je li poduzeće koje pruža kurirske usluge i hitne poštanske usluge obvezno sufinancirati nacionalno regulatorno tijelo nadležno u tom sektoru, u skladu s člankom 9. stavkom 2. Direktive 97/67. Na raspravi se razmatrao utjecaj te presude i presude od 15. lipnja 2017., Ilves Jakelu ( 17 ), na ove zahtjeve za prethodnu odluku.

28.

Confetra smatra da se Direktivi 97/67 protivi nacionalno zakonodavstvo koje u područje primjene poštanskih usluga uključuje usluge prijevoza, otpreme i hitne pošte. Ni pravno utvrđenje ni priroda bilo koje od njih ne odnose se na poštansku uslugu. Konkretno, tom direktivom nisu obuhvaćeni prijevoznici koji se bave prikupljanjem ili dostavom poštanskih pošiljaka, što su obično sekundarne zadaće u okviru njihove glavne djelatnosti (prijevoza).

29.

Confetra, uz potporu AICAI‑ja i dr., kao i UPS‑a, navodi karakteristična obilježja hitne poštanske usluge, kao što su fleksibilnost u obradi paketa, pojedinačna naplata, plaćanje po isporuci, usluga „od vrata do vrata” i drugi slični čimbenici, zbog kojih se razlikuje od pošte u okviru univerzalne usluge, iako predstavlja jedan od njezinih segmenata.

30.

Prema mišljenju ACAI‑ja i dr., odgovor na prvo pitanje da djelatnosti hitne pošte nisu dio univerzalne usluge nalazi se u presudi Corbeau ( 18 ) te proizlazi iz uvodne izjave 18. Direktive 97/67. Dodaju da je definicija iz članka 2. stavka 1. točke 1. te direktive bliska definiciji tradicionalnih poštanskih usluga, odnosno standardnih usluga namijenjenih općoj populaciji. Međutim, pogrešno bi bilo kad bi se karakteristična obilježja hitne pošte u toj uvodnoj izjavi svela na puku poštansku uslugu s dodanom vrijednošću.

31.

UPS napominje da su poštanske usluge od općeg gospodarskog interesa izričito isključene iz područja primjene Direktive 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu ( 19 ) na temelju njezina članka 1. u vezi s člankom 17. stavkom 1. točkom (a). Stoga bi se na te poštanske usluge, a contrario sensu, primjenjivala Direktiva 97/67, dok bi se na ostale usluge, među njima usluge hitne pošte, primjenjivala Direktiva 2006/123. Navodi da praksa u odlučivanju Komisije, u okviru nadzora gospodarskih koncentracija, potvrđuje razlike između tržišta standardnih i hitnih paketa ( 20 ). Tvrdi, naime, da je Komisija istaknula ograničenu prisutnost tradicionalnih pružatelja standardnih poštanskih usluga na tržištu hitnih poštanskih usluga ( 21 ).

32.

Poste Italiane, talijanska vlada i Komisija slažu se da iz članka 2. točaka 1. i 1.a Direktive 97/67 u vezi s uvodnom izjavom 17. Direktive 2008/6 proizlazi da definicija poštanskih usluga obuhvaća sva prijevozna poduzeća koja također obavljaju neku od djelatnosti svojstvenih poštanskoj usluzi, kao što su prikupljanje, razvrstavanje i dostava poštanskih pošiljaka. U tu definiciju ne bi ulazile samo djelatnosti prijevoza kao samostalne usluge ( 22 ). Stoga ne treba isključiti poduzeća koja pružaju hitne poštanske usluge jer ona također obavljaju jednu ili više djelatnosti svojstvenih poštanskim uslugama ( 23 ). Usluge dodane vrijednosti svojstvene hitnoj pošti ne mijenjaju ništa po pitanju njihova pripadanja području poštanskih usluga.

33.

Talijanska vlada također skreće pažnju na perspektive u razvoju sekundarnog zakonodavstva koje, prema njezinu mišljenju, potvrđuju to tumačenje. Tako u prijedlogu Uredbe 2016/149 ( 24 ) nema razlike između „običnih” paketa i „poštanskih” paketa, suprotno navodima suda koji je uputio zahtjev.

34.

U svojem članku 1. prvoj alineji Direktiva 97/67 utvrđuje zajednička pravila o uvjetima primjenjivima na pružanje „poštanskih usluga” koje, u skladu s njihovom definicijom iz članka 2. točke 1. te direktive, taksativno ( 25 ) obuhvaćaju „prikupljanje, razvrstavanje, prijevoz i dostavu poštanskih pošiljaka”. Odsad ću u kurzivu isticati prijevoz zbog značaja koji ima za odgovor na pitanje.

35.

Pojam „poštanska pošiljka” uređen je u članku 2. točki 6. Direktive 97/67. Uključuje slanje pošiljke određenom primatelju, adresirane u konačnom obliku u kakvom je pružatelj poštanske usluge mora uručiti [prevesti]. Poštanske pošiljke mogu dakako biti pismovne pošiljke ( 26 ), ali i knjige, katalozi, novine, časopisi, kao i „poštanski paketi s malom ili bez komercijalne vrijednosti”.

36.

Budući da se pružateljem poštanskih usluga smatra svako poduzeće koje pruža jednu ili više usluga navedenih u članku 2. točki 1. Direktive 97/67, stavljanje u vezu prethodnih odredaba na prvi bi pogled moglo navesti na zaključak da prijevoz poštanskih pošiljaka ulazi u poštanske usluge. Stoga bi bilo dovoljno da se neko poduzeće bavi prijevozom tih poštanskih pošiljaka kako bi ga se uključilo u područje primjene Direktive 97/67 a da nije potrebno da, povrh toga, obavlja neku drugu djelatnost iz njezina članka 2. točke 1.

37.

Međutim, prilikom izmjene Direktive 97/67, u Direktivi 2008/6, u prvoj rečenici njezine uvodne izjave 17., istaknuto je da se prijevoz kao samostalna usluga ne bi smio smatrati poštanskom uslugom. Iako taj navod nije uključen u njezine članke ( 27 ), može se zaključiti da odgovara izvornoj namjeri zakonodavca, za kojeg prijevoz nevezan za druge poštanske djelatnosti od samog početka, nije ulazio u područje primjene Direktive 97/67.

38.

Moguća kvalifikacija pružateljâ poštanskih usluga u glavnom se postupku odnosi na dvije kategorije poduzeća: ona koja djeluju kao prijevoznici i otpremnici, s jedne strane, i ona koja pružaju hitne poštanske usluge, s druge strane. Sâma regulatorna tijela ili agencije za poštanske usluge upozorila su na poteškoću razgraničenja područja primjene transverzalnih propisa (poput onih koji uređuju prijevoz) od onih koji se odnose upravo na poštanske usluge, kada jedni i drugi obuhvaćaju te dvije kategorije poduzeća ( 28 ). Zasebno ću ispitati svaku od njih.

39.

Razvoj tržišta poštanskih usluga posljednjih godina pokazuje jasnu težnju većoj diversifikaciji, koja je prije svega potaknuta brzim rastom elektroničke trgovine. Tradicionalna poduzeća u poštanskom sektoru natječu se s logističkim i prijevoznim poduzećima, a čak se i prijevoznici u industrijskom prijevozu robe pretvaraju u kurirska poduzeća. Njihovi klijenti više ne traže samo klasične usluge prijevoza robe (od tvornica do trgovačkih centara), nego i dostavu pojedinačnih paketa. Tako se pojavljuju nove vrste poduzeća koje ne odgovaraju u potpunosti konceptu poštanskih operatora, ali pružaju slične usluge koje bi ih mogle nadomjestiti ( 29 ).

40.

Prijevozna i otpremna poduzeća zahtijevaju tumačenje Direktive 97/67 na način koji bi ih izdvojio iz njezina područja primjene. Navode da se moguće obavljanje drugih zadaća (kao što su prikupljanje i dostava tih pošiljaka), kada pružaju svoje usluge prijevoza poštanskih pošiljaka, vrši isključivo kao djelatnost koja je pomoćna glavnoj. Stoga tvrde da ih ne treba smatrati pružateljima poštanskih usluga ( 30 ).

41.

Iz više se razloga ne slažem s tim stajalištem.

42.

Kao prvo, u nedostatku drugih navoda u pripremnim aktima Direktive 2008/6 ( 31 ), najlogičnije tumačenje prve rečenice njezine uvodne izjave 17. ( 32 ) jest da se radi o pojašnjenju članka 2. točaka 1. i 6., što „rasvjetljava, ali ne izmjenjuje” ( 33 ), na način da pružanje usluge ograničeno na prijevoz poštanskih pošiljaka kao samostalne usluge, bez obavljanja neke druge djelatnosti kojom je definirana poštanska usluga (prikupljanje, razvrstavanje ili dostava), ne podliježe propisima poštanskog sektora ( 34 ).

43.

Kao drugo, kad bi se prihvatilo da pomoćna narav djelatnosti prikupljanja ili dostave poštanskih pošiljaka isključuje prijevozna poduzeća iz područja primjene Direktive 97/67, povećale bi se poteškoće u tumačenju. Umjesto objektivnog podatka, i jednostavne provjere je li došlo do prikupljanja, razvrstavanja ili dostave poštanskih pošiljaka, trebalo bi ad casum ocijeniti veći ili manji dio „pratećih” usluga u odnosu na glavne usluge (prijevoz) koje pružaju ta poduzeća, kako bi se utvrdio primjenjiv pravni okvir.

44.

Prema mojem mišljenju, u Direktivi 97/67 nije važan omjer koji „pomoćne” usluge predstavljaju u odnosu na usluge prijevoza, nego činjenica da ih operator pruža zajedno s potonjima u okviru definicije poštanskih usluga ( 35 ). Osim pravne nesigurnosti do koje bi dovelo tumačenje koje je predložila Confetra, u Direktivi 97/67 nije sadržan nijedan drugi element koji bi ga podupirao.

45.

U konačnici, objašnjenje koje navodim potvrđeno je prijedlogom Uredbe o uslugama prekogranične dostave paketa ( 36 ), koji u uvodnoj izjavi 8. navodi: „[u] skladu s postojećom praksom i Direktivom [97/67][ ( 37 )], uslugama dostave paketa trebao bi se smatrati svaki korak u poštanskom lancu, odnosno prikupljanje, razvrstavanje i dostava” i „[s]ami prijevoz koji se ne obavlja u vezi s jednim od tih koraka ne bi trebao biti obuhvaćen područjem primjene usluga dostave paketa jer se u ovom slučaju može pretpostaviti da je ta aktivnost dio sektora prijevoza” ( 38 ).

46.

Kad je riječ o pružateljima hitnih poštanskih usluga, Sud se prema njima kao prema pružateljima poštanskih usluga odnosio već u najmanje četiri prilike: (i) kvalificirajući ih „posebnim” uslugama, u presudi Corbeau ( 39 ); (ii) ocijenivši da se na njih primjenjuje zahtjev podvrgavanja vanjskom postupku obrade pritužbi, kao što je to onaj iz članka 19. Direktive 97/67, u presudi DHL International ( 40 ); (iii) tumačeći članak 9. stavak 2. te direktive na način da ih nacionalni zakon može obvezati da, jednako kao i drugi poštanski operatori, sufinanciraju regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor, u presudi DHL Express (Austrija) ( 41 ); i (iv) ustvrdivši da se pružanje navedenih usluga može uvjetovati izdavanjem općeg ovlaštenja, u presudi Ilves Jakelu ( 42 ). Te bi presude bile nerazumljive da Sud nije prihvatio kao pretpostavku da hitna pošta ulazi u poštanske usluge.

47.

Iako se hitne poštanske usluge razlikuju, katkad i u znatnoj mjeri, od poštanskih usluga korespondencije, bit njihove djelatnosti i dalje ulazi u instrumente komunikacije i razmjene informacija svojstvene poštanskim uslugama ( 43 ). One doista predstavljaju dio poštanskog tržišta, koje se odlikuje svojim uslugama visoke kvalitete, a koje klijenti odgovarajuće plaćaju. Osim toga, definicije iz Direktive 97/67, poput onih „poštanske usluge” ili „poštanska pošiljka” ( 44 ), dovoljno su široke da obuhvaćaju te posebne usluge velike dodane vrijednosti ( 45 ).

48.

Na temelju tih pretpostavki, iako je na sudu a quo da u konačnici preispita sukladnost svojeg nacionalnog zakonodavstva s Direktivom 97/76, s obzirom na presudu koju donese Sud, smatram da su odredbe iz prvog pitanja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u skladu s tom direktivom. S jedne strane, taj je isti sud potvrdio da je članak 2. točke 1., 1.a i 6. Direktive 97/67 doslovno prenesen člankom 2. točkama (a) i (f) Zakonodavne uredbe br. 261/1999. S druge strane, članak 1. stavak 1. točke (g), (i) i (r) i članak 8. stavak 4. Uredbe o dozvolama odgovaraju mojem predloženom tumačenju poštanskih usluga i prijevoza.

49.

Tomu je tako, osobito, jer ta uredba (članak 8. stavak 4.) ne zahtijeva opću dozvolu za djelatnost prijevoza kao samostalne usluge. U skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1. točkom (r), taj se pojam definira kao „obavljanje djelatnosti povezanih s fazom prijevoza koje ne obuhvaćaju obavljanje drugih djelatnosti koje ulaze u faze procesa upravljanja poštanskim uslugama kako su određene točkom (g)”, u kojoj se konkretizira ono što se podrazumijeva pod „poštanskim uslugama”.

50.

Confetra tvrdi da je nametanje obveze pribavljanja opće dozvole poduzećima koja ne pružaju univerzalnu uslugu uvjetovano, u članku 9. stavku 1. Direktive 97/67, potrebom da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva, kako su navedeni u njezinu članku 2. točki 19. Prema njezinu mišljenju, u Italiji je dozvola bila nametnuta a da tijela nisu provela ocjenu potrebe za donošenjem regulatornih mjera koje se temelje na tim zahtjevima. Osim toga, obveze koje se od nje zahtijevaju smatra neproporcionalnima.

51.

AICAI i drugi te UPS slažu se s tim kritikama. Dodaju da se tržište poštanskih usluga odlikuje visokim stupnjem tržišnog natjecanja i ne primjećuje nikakve slabosti zbog kojih bi se bilo potrebno utjecati razlozima u općem interesu (bitnim zahtjevima) koji opravdavaju nametanje uvjeta. To što članak 1. Zakonodavne uredbe br. 261/1999 kvalificira djelatnosti prikupljanja, razvrstavanja, prijevoza i dostave poštanskih pošiljaka kao prevladavajući opći interes ne opravdava sustav obveznog ovlaštenja jer se time niječe koristan učinak članka 9. stavka 1. Direktive 97/67. Osim toga, mnoge su obveze iz te zakonodavne uredbe već sadržane u drugim sektorskim propisima.

52.

Poste Italiane tvrdi da je talijanski sustav sukladan pravu Unije zbog široke margine prosudbe koju Direktiva 97/67 daje državama članicama za donošenje sustavâ općih ovlaštenja i za utvrđivanje neuniverzalnih poštanskih usluga koje podliježu ovlaštenju. Navodi da je nacionalni zakonodavac potrebu za regulatornim mjerama odvagnuo u odnosu na bitne zahtjeve, na temelju članka 6. Zakonodavne uredbe br. 261/1999 i kvalifikacije „usluga u prevladavajućem općem interesu” u njezinu članku 1. Kad je riječ o proporcionalnosti, ističe legitimnost cilja da se poštuju propisi o radu, u skladu s člankom 2. točkom 19. Direktive 97/67. Osim toga, postupak izdavanja dozvola u najmanjoj mogućoj mjeri ograničava temeljne slobode jer pružatelj poštanskih usluga svoju djelatnost može započeti obavljati 45 dana po podnošenju zahtjeva.

53.

Talijanska se vlada slaže s Poste Italiane po pitanju široke margine prosudbe država članica, posebice u pogledu minimalnog usklađivanja iz Direktive 97/67. Regulatorna ovlast priznata državama članicama stoga nije ograničena na univerzalnu uslugu, nego tijela moraju skrbiti o općem interesu u cijelom poštanskom sektoru ( 46 ).

54.

Komisija smatra da sustav poput onog u ovom sporu treba prihvatiti ako je opravdan jednim od bitnih zahtjeva iz članka 2. točke 19. Direktive 97/67, ako je proporcionalan i ako odgovara uvjetima iz članka 9. stavka 3. navedene direktive.

55.

Načelno, države članice mogu pružanje poštanskih usluga koje su izvan okvira univerzalne usluge uvjetovati izdavanjem općih ovlaštenja: članak 9. stavak 1. Direktive 97/67 nedvosmislen je u tom pogledu ( 47 ). U mjeri u kojoj poduzeća koja pružaju usluge poštanskog prijevoza ( 48 ) i hitne poštanske usluge pružaju te usluge, kao što sam maloprije istaknuo, na njih se primjenjuje sustav općih ovlaštenja.

56.

Jednako kao Poste Italiane i talijanska vlada, smatram da članak 9. stavak 1. Direktive 97/67 u vezi s uvodnom izjavom 22., koja mu prethodi, daje nacionalnim tijelima određenu marginu prosudbe za: a) odlučivanje o tome hoće li uvesti sustav općih ovlaštenja; i b) ako je tako, za uređivanje njegovih uvjeta, u okviru smjernica sâme Direktive.

57.

U skladu s tom istom odredbom, uvođenje dozvola dopušteno je samo u mjeri potrebnoj da se osigura poštovanje bitnih zahtjeva. Budući da margina prosudbe država članica ovisi o preciziranju odredaba Direktive kojoj moraju prilagoditi nacionalni poredak ( 49 ), ona je ovdje u znatnoj mjeri ograničena jer su bitni zahtjevi izričito i taksativno ( 50 ) navedeni u članku 2. točki 19. Direktive 97/67.

58.

Stoga će država članica koja pristup tržištu poštanskih usluga odluči uvjetovati izdavanjem općeg ovlaštenja to morati opravdati upućivanjem na jedan ili više tih zahtjeva koji su, zapravo, razlozi u općem interesu vrlo različite naravi ( 51 ). Nije nužno da se država članica poziva na svaki pojedinačni opći negospodarski razlog koji sadržava ta odredba. Dovoljno je da sustav općeg ovlaštenja odluči opravdati jednim ili više njih.

59.

Zakonodavna uredba br. 261/1999 utvrdila je da su prikupljanje, razvrstavanje, prijevoz i dostava poštanskih pošiljaka „djelatnosti u prevladavajućem općem interesu”. Kasnija Odluka br. 129/15, kojoj je prethodilo obrazloženje koje uključuje opširnu analizu kojom se opravdava Uredba o dozvolama ( 52 ), pojašnjava da je provedena javna rasprava u vezi s, među ostalim pitanjima, obvezom poštovanja uvjeta rada.

60.

Spor se odnosi na to jesu li talijanska tijela, time što su pružatelje poštanskih usluga izvan okvira univerzalne usluge podvrgnula općoj dozvoli, primjereno iskoristila marginu prosudbe koja im je dodijeljena Direktivom 97/67.

61.

Direktiva 97/67 ne zahtijeva detaljno objašnjenje u vezi s mogućnošću (koja ovisi o kriterijima za ocjenu svake države članice) uvođenja tog sustava, nego u vezi s time poštuje li taj sustav smjernice na koje upućuje članak 9. stavak 1. u vezi s člankom 2. točkom 19. Drugim riječima, ako država članica želi pružanje tih usluga uvjetovati sustavom ovlaštenja, ona mora njegovo uvođenje povezati s nekim od razloga u općem interesu iz Direktive 97/67.

62.

Kao što se navodi u spisu, prilikom utvrđivanja „bitnih zahtjeva” koji talijanskog zakonodavca navode da djelatnost poduzeća kao što su tužitelji podvrgne sustavu općeg ovlaštenja, članak 1. stavak 2. točka (u) Zakonodavne uredbe br. 261/1999 navodi više njih koji su sadržani u Direktivi 97/67 (primjerice, osigurati, među ostalim, povjerljivost prepiske ili zaštitu osobnih podataka).

63.

Među njih se ubraja i cilj zaštite socijalnih obveza zaposlenika poštanskih operatora, kao i nacionalnog radnog zakonodavstva i sektorskih kolektivnih ugovora. U vezi s tim posebnim ciljem, njegovi se tragovi pojavljuju u regulatornim tekstovima donesenima nakon Zakonodavne uredbe, što omogućava da Poste Italiane ustvrdi ( 53 ) da je talijansko zakonodavstvo u skladu s jednim od razloga u općem interesu („poštovanje uvjeta zapošljavanja i programa socijalne sigurnosti koji su utvrđeni zakonima, uredbama, odredbama i/ili kolektivnim ugovorima”) predviđenih člankom 2. točkom 19. Direktive 97/67 ( 54 ).

64.

Nakon što je na taj način opravdano sâmo postojanje opće dozvole za poštanske usluge koje su predmet spora, sud koji je uputio zahtjev pita jesu li talijanska tijela tu dozvolu uvjetovala ispunjenjem nerazmjernih obveza. Međutim, odluke kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku nisu precizne ( 55 ) jer ne navode koje bi se obveze, konkretno (osim one u vezi sa sufinanciranjem univerzalne usluge ( 56 ) koju ću navesti kasnije), mogle smatrati pretjeranima.

65.

Smatram da u obvezama iz članka 11. Uredbe o dozvolama nije razvidna nikakva neproporcionalnost. Obveze u vezi s korisnicima, kako su navedene u njegovu stavku 2. (prikazati razlikovne znakove poduzeća, objaviti popis usluga i poštovati opća pravila u tom području) čine mi se prilično logičnima. Isto je i s dužnostima „obavještavanja” sadržanima u stavku 3. (AGComu ili nadležnom ministarstvu dostaviti podatke o djelatnostima i pritužbama, kao i obavještavati ih o promjenama nastalima u vezi s početkom ovlaštenja).

66.

Kad je riječ o stavku 1. članka 11. te uredbe, obveza o kojoj se najvećim dijelom raspravljalo potpada pod točku (f), koju ću razmotriti u nastavku. Smatram da druge obveze iz tog stavka nisu nerazmjerne: neke se [točke (a) i (b)] odnose na sustav zapošljavanja i rada osoblja, koji ne smije biti u relevantnoj kaznenoj evidenciji, te na ispunjavanje nacionalnih propisa i konvencija u području zapošljavanja; druge se [točke (c), (d) i (e)] bave odnosom operatora s upravnim tijelima, uključujući plaćanje obračunatih pristojbi radi provjere i nadzora koji ona provode ili sudjelovanje u troškovima AGComa, kao i obvezu obavještavanja tih tijela o mogućim izmjenama bitnih zahtjeva.

67.

Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da u konačnici provede tu ocjenu, ponavljam da su, prema mojem mišljenju, istaknute obveze primjerene i da nisu pretjerano opterećujuće za pružanje poštanskih usluga unutar okvira koji kombinira slobodu poduzetništva operatora i propisivanje minimalnih uvjeta urednog funkcioniranja, pod nadzorom tijela javne vlasti kojima je povjeren.

68.

Confetra ( 57 ) podupire jezično tumačenje članka 9. stavaka 1. i 2. i članka 7. stavka 4. Direktive 97/67, iz kojih zaključuje da obvezu plaćanja doprinosa kompenzacijskom fondu za univerzalne usluge treba nametnuti samo operatorima koji ih pružaju (dakle ne i tužiteljima). Tvrdi da se pravu Unije protivi nacionalno zakonodavstvo koje predviđa automatsku obvezu plaćanja doprinosa tom fondu, bez razlikovanja kako u vezi s okolnostima obveznika doprinosa tako i s relevantnim tržištima.

69.

AICAI i drugi, kao i UPS, slažu se s Confetrinim mišljenjem. Dodaju da s jezičnog, teleološkog, sustavnog i povijesnog gledišta upućivanje iz članka 9. stavka 2. drugog podstavka Direktive 97/67 na „ovlaštenja” ne obuhvaća dozvole iz stavka 1., zbog čega samo operatori univerzalne usluge moraju plaćati doprinose kompenzacijskom fondu. Smatraju da uvodna izjava 27. Direktive 2008/6 potvrđuje to tumačenje.

70.

Suprotno tomu, Poste Italiane i talijanska vlada smatraju da se članak 3. stavak 12. Zakonodavne uredbe br. 261/1999, o plaćanju doprinosa kompenzacijskom fondu za univerzalne usluge od strane pružatelja poštanskih usluga izvan okvira univerzalne usluge, ne primjenjuje izravno. Uvjetovano je AGComovom provjerom neto troška i nepravednog financijskog opterećenja pružatelja te usluge i njegova načina financiranja. Pojašnjavaju da se, u skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (f) i člankom 15. stavkom 2. Uredbe o dozvolama, plaćanje doprinosa tom fondu utvrđuje u svakom pojedinačnom slučaju i ovisi o međusobnoj zamjenjivosti pruženih usluga, u vezi s univerzalnom uslugom, čija se obilježja mijenjaju ovisno o gospodarskim, tehnološkim i društvenim čimbenicima.

71.

Navode da se članak 9. stavak 2. Direktive 96/67, unatoč njegovoj nespretnoj formulaciji, odnosi na ovlaštenja općenito i da nije ograničen na ovlaštenja univerzalne usluge iz stavka 1., iako bi međusobna povezanost obaju stavaka mogla ukazivati na to. Tvrde da jezično, sustavno, logičko i teleološko tumačenje te odredbe potvrđuju takvo stajalište.

72.

Francuska vlada, koja je prisustvovala raspravi samo kako bi odgovorila na ta dva pitanja, tvrdi da ne treba poduzeća koja pružaju hitne poštanske usluge zbog njihovih posebnih obilježja, to jest dodane vrijednosti njihovih usluga, načina na koji ih koriste njihovi klijenti i njihove naplate, podvrgavati obvezi plaćanja doprinosa kompenzacijskom fondu.

73.

Komisija dovodi u pitanje dopuštenost pitanjâ, smatrajući ih hipotetskima, jer AGCom zasad nije donio nikakvu odluku koja bi ta poduzeća obvezivala na plaćanje doprinosa kompenzacijskom fondu. Osim toga, slaže se sa stajalištem Poste Italiane i talijanske vlade u vezi s mogućnošću povezivanja tog fonda s poduzećima koja pružaju usluge koje su međusobno zamjenjive s onima koje se pružaju u okviru univerzalne usluge.

74.

Prigovor Komisije u vezi s hipotetskom naravi prethodnih pitanja navodi na ispitivanje dopuštenosti tog dijela zahtjeva za prethodnu odluku.

75.

Na raspravi je istaknuto da AGCom još uvijek nije odlučio uspostaviti kompenzacijski fond za univerzalne usluge, pa zato nije obvezao nijedno poduzeće da u njega uplaćuje doprinose ( 58 ). Ako je tako – što je na sudu a quo da provjeri – treće i četvrto pitanje iz zahtjeva za prethodnu odluku polaze od buduće pretpostavke čiji je sadržaj još uvijek neizvjestan, zbog čega ona postaju nedopuštena ( 59 ).

76.

Treće prethodno pitanje u najboljem bi slučaju trebalo prihvatiti ako ga se razumije kao apstraktnu formulaciju dvojbe u vezi sa sukladnošću Direktive 97/67 s nacionalnim propisima koji, u budućnosti, dopuštaju – ali ne obvezuju na – nametanje plaćanja doprinosa kompenzacijskom fondu za nositelje opće dozvole.

77.

U svakom slučaju, ako se Sud prikloni odbijanju prigovora nedopuštenosti, iznijet ću svoje stajalište o obama pitanjima, na koja se može odgovoriti zajedno.

78.

Primjenjivost članka 9. stavka 2. Direktive 97/67 na opća ovlaštenja već je potvrđena u presudi DHL Express (Austrija) ( 60 ). Sud je konkretno istaknuo da iz članka 9. stavka 2. drugog podstavka Direktive 97/67 proizlazi da pojam „ovlaštenja” označava i ovlaštenja iz stavka 2. prvog podstavka tog članka (pojedinačna) kao i ona iz stavka 1. navedenog članka (opća).

79.

Iako se prethodno pitanje u tom predmetu odnosilo na članak 9. stavak 2. drugi podstavak četvrtu alineju te direktive, dvojba je bila usredotočena na smisao izraza „ovlaštenja”, koji je Sud analizirao u vezi sa svim alinejama te iste odredbe.

80.

Stoga nema načelne zapreke tomu da države članice izdavanje općih ovlaštenja uvjetuju obvezom plaćanja doprinosa kompenzacijskom fondu.

81.

Osnivanje takvog fonda, u uvjetima opisanima u članku 7. stavku 4. Direktive 97/67, predstavlja jednu od metoda koja se državama članicama pruža za financiranje univerzalne usluge. Potonja je usluga zapravo, kao što sam već naveo, mehanizam uravnoteženja u postupku liberalizacije i otvaranja tržišnom natjecanju kako je proveden Direktivom 2008/6. Doprinosom što ga moraju platiti pružatelji poštanskih usluga želi se postići određena jednakost između jednih i drugih tako da se nove sudionike, koji se ne suočavaju s istim opterećenjima poput operatora kojima je povjerena univerzalna usluga ( 61 ), prisili da plaćaju doprinose u taj fond i doprinose financiranju obveza utemeljenih na načelu solidarnosti.

82.

Uvodna izjava 27. Direktive 2008/6 omogućuje da se od pružatelja poštanskih usluga zahtijeva da doprinose financiranju tog fonda. Ta odredba dakako obuhvaća operatore koji raspolažu općim ovlaštenjem. Dovoljno je da se poštanske usluge koje pružaju u okviru tog ovlaštenja (i za koje „nije nužno da […] pokriju sve značajke univerzalne usluge”), sa stajališta korisnika, mogu okvalificirati kao „u velikoj mjeri međusobno zamjenjive” s univerzalnom uslugom.

83.

Ako korisnik uslugu nekog poštanskog poduzeća može smatrati zamjenom za uslugu koju pruža pružatelj univerzalne usluge, može se zaključiti da su obje usluge zamjenjive, što je, ponavljam, dovoljno za to da to poduzeće podliježe plaćanju doprinosa kompenzacijskom fondu ( 62 ).

84.

Smatram da je talijansko zakonodavstvo koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev u skladu s tim modelom. S jedne strane, članak 6. stavak 1.a i članak 10. stavak 2. Zakonodavne uredbe br. 261/1999 predviđaju sudjelovanje nositelja općih dozvola u kompenzacijskom fondu za univerzalne usluge ako pružaju usluge koje zamjenjuju njime obuhvaćene usluge.

85.

S druge strane, i to je ključan normativni podatak, članak 11. stavak 1. točka (f) i članak 15. stavak 2., oba iz Uredbe o dozvolama, na isti način uređuju ( 63 ) obvezu plaćanja doprinosa u taj fond, pozivajući se na zahtjeve iz uvodne izjave 27. Direktive 2008/6. Ne vidim kako bi se protivnom toj direktivi mogla smatrati nacionalna odredba koja odgovara upravo onome što je u njoj predviđeno za utvrđivanje opsega obveze financiranja kompenzacijskog fonda.

86.

Stoga u tim odredbama talijanskog zakonodavstva ne vidim nikakvo proturječje s Direktivom 97/67. Ako AGCom u budućnosti odluči uvesti taj mehanizam i zahtijevati doprinos jednih ili drugih poduzeća, tada će, a ne sada, biti potrebno provjeriti do koje mjere poštuje kriterije iz Direktive 97/67.

87.

Uzimajući u obzir ranije navedeno, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laziju (Italija)) odgovori sljedeće: