1.

I (u daljnjem tekstu: okrivljenik) uspješno je položio vozački ispit u Francuskoj. Izdana mu je privremena potvrda kojom se do izdavanja konačne vozačke dozvole dokazuje stjecanje prava na upravljanje vozilom. Mjesec dana kasnije, bio je zaustavljen dok je upravljao automobilom u Kehlu, Njemačka. Privremena francuska potvrda, koju je pokazao, nije bila prihvaćena kao dokument priznat na temelju njemačkog prava. Optužen je za kazneno djelo upravljanja vozilom bez vozačke dozvole.

2.

S obzirom na ovo činjenično stanje, nacionalni prvostupanjski kazneni sud, Amtsgericht Kehl (Općinski sud u Kehlu), uputio je ovom Sudu dvije skupine pitanja: prvo, koje su vrste dokumenata države članice dužne na temelju primarnog i sekundarnog prava Unije priznati kao dokaz o postojanju prava na upravljanje vozilom? Treba li prihvatiti samo konačne, standardizirane vozačke dozvole? Ili treba priznati i privremene potvrde koje izdaju nadležna tijela drugih država članica? Drugo, koju vrstu sankcija država članica smije izreći osobama koje, iako su stekle pravo na upravljanje vozilom, ne mogu još isto dokazati vozačkom dozvolom izdanom u konačnom, standardiziranom obliku, kako je predviđeno relevantnim sekundarnim pravom Unije?

3.

Članak 18. stavak 1. UFEU‑a predviđa da je „[u]nutar područja primjene Ugovorâ i ne dovodeći u pitanje bilo koju njihovu posebnu odredbu, zabranjena […] svaka diskriminacija na temelju državljanstva”.

4.

U skladu s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a „[s]vaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe”.

5.

Članak 45. stavak 1. UFEU‑a glasi kako slijedi: „Sloboda kretanja radnika osigurava se unutar Unije.”

6.

U članku 49. UFEU‑a navedeno je da se zabranjuje ograničavanje „slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice”.

7.

Članak 56. stavak 1. UFEU‑a predviđa da se „[u] okviru odredaba navedenih u nastavku, zabranjuju […] ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene”.

8.

U uvodnoj izjavi 2. Direktive o vozačkim dozvolama ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva) navedeno je: „Propisi o vozačkim dozvolama bitan su dio zajedničke prometne politike, doprinose poboljšanju sigurnosti prometa na cestama i omogućavaju slobodno kretanje osoba koje namjeravaju steći boravište u državi članici koja nije država koja je dozvolu izdala. […] Usprkos postignutom napretku u usklađivanju propisa o vozačkim dozvolama, još uvijek postoje značajne razlike među propisima država članica o periodičnosti produljenja vozačkih dozvola i potkategorija[ma] vozila, koje treba temeljitije uskladiti kako bi se doprinijelo provedbi politika Zajednice.”

9.

Uvodna izjava 3. Direktive glasi: „Mogućnost donošenja nacionalnih odredaba u vezi s razdobljem valjanosti, kako je predviđeno Direktivom 91/439/EEZ, dovodi do istodobnog postojanja različitih propisa u različitim državama članicama i preko 110 različitih obrazaca vozačkih dozvola koji vrijede u državama članicama. To građanima, policijskim snagama i upravnim tijelima odgovornim za upravljanje vozačkim dozvolama stvara problem preglednosti i ima za posljedicu krivotvorenje isprava koje su ponekad stare nekoliko desetljeća.”

10.

Na temelju uvodne izjave 5., „[o]va Direktiva ne dovodi u pitanje postojeća prava na upravljanje vozilom dodijeljena ili stečena prije datuma početka njezine primjene”.

11.

Uvodna izjava 8. Direktive glasi kako slijedi: „Zbog razloga sigurnosti prometa na cestama, potrebno je utvrditi minimalne zahtjeve za izdavanje vozačke dozvole. Potrebno je uskladiti standarde za vozačke ispite i izdavanje dozvola. […]”

12.

Članak 1. stavak 1. Direktive predviđa: „U skladu s odredbama ove Direktive, države članice uvode nacionalnu vozačku dozvolu temeljenu na obrascu Zajednice iz Priloga I. Oznaka na 1. stranici obrasca vozačke dozvole Zajednice sadržava razlikovnu oznaku države članice koja izdaje dozvolu.”

13.

Sukladno članku 2. stavku 1. Direktive, „[d]ržave članice uzajamno priznaju vozačke dozvole koje su izdale”.

14.

Na temelju članka 3. stavka 3. Direktive, „[d]ržave članice osiguravaju da do 19. siječnja 2033. sve izdane vozačke dozvole i one koje su u opticaju ispunjavaju sve zahtjeve ove Direktive”.

15.

U članku 4. stavku 1. Direktive navodi se da se „[v]ozačkom dozvolom iz članka 1. stječe […] pravo na upravljanje motornim vozilima prema niže definiranim kategorijama. […]”.

16.

Članak 5. stavak 1. Direktive glasi: „U vozačkim dozvolama treba navesti uvjete pod kojima je vozač stekao pravo na upravljanje vozilima.”

17.

U članku 7. stavu 1. navodi se da se „[v]ozačke dozvole izdaju […] samo sljedećim kandidatima:

[…]”.

18.

Članak 4. Verordnunga über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr ( 3 ) (Pravilnik o uključivanju osoba u cestovni promet) (u daljnjem tekstu: FeV) utvrđuje pravila u pogledu zahtjeva za davanje ovlaštenja i identifikaciju za upravljanje motornim vozilom:

„(1)   Svaki vozač motornog vozila na javnim cestama mora imati pravo na upravljanje vozilom. […]

(2)   Pravo na upravljanje vozilom mora se dokazati valjanom službenom potvrdom (vozačkom dozvolom). Osoba koja upravlja motornim vozilom mora kod sebe imati vozačku dozvolu i mora je na zahtjev nadležne osobe pokazati radi provjere. Sa sobom mora imati međunarodnu vozačku dozvolu ili stranu vozačku dozvolu i njezin prijevod koje se zahtijeva u skladu s drugom rečenicom članka 29. stavka 2. te ih se mora na zahtjev nadležne osobe pokazati radi provjere.

(3)   Odstupajući od prve rečenice stavka 2., pravo na upravljanje vozilom može se također dokazati potvrdom različitom od vozačke dozvole ako je to izričito određeno ili dopušteno. Druga rečenica stavka 2. primjenjuje se na odgovarajući način na potvrdu u smislu prve rečenice.”

19.

Članak 22. naslovljen je „Postupak pred nadležnim tijelom i u stanici za tehnički pregled”. Njime je predviđeno da:

„[…]

(3)   Ako su ispunjeni svi uvjeti za dodjelu prava na upravljanje vozilom, upravno tijelo za vozačke dozvole dužno je izdati vozačku dozvolu.

(4)   […] Nakon uspješnog polaganja ispita, stručnjak ili ispitivač, ili inače upravno tijelo za vozačke dozvole, izdaje vozačku dozvolu nakon što unese datum izdavanja. Vozačku dozvolu može se izdati samo ako je identitet kandidata nedvojbeno utvrđen. Ako je stručnjak ili ispitivač izdao vozačku dozvolu, o tome obavještava upravno tijelo za vozačke dozvole i potvrđuje datum izdavanja. On upravnom tijelu za vozačke dozvole također dostavlja potvrdu o obuci. Pravo na upravljanje motornim vozilom dodjeljuje se izdavanjem vozačke dozvole ili, u izostanku vozačke dozvole, alternativno privremenom potvrdom o položenom ispitu koja je valjana samo na njemačkom državnom području kao dokaz o pravu na upravljanje motornim vozilom u skladu s Prilogom 8.a.”

20.

Članak 29. FeV‑a propisuje priznavanje prava stranaca na upravljanje vozilima pod određenim uvjetima. Taj članak glasi:

„(1)   Imatelji stranih prava na upravljanje vozilom mogu u granicama ovlaštenja iz tog prava upravljati motornim vozilima na njemačkom teritoriju ako u Njemačkoj nemaju uobičajeno boravište u smislu članka 7. […]

(2)   Pravo na upravljanje vozilom dokazuje se valjanom nacionalnom ili međunarodnom vozačkom dozvolom […]. Strane nacionalne vozačke dozvole koje su sastavljene na jeziku različitom od njemačkog i koje nisu izdane u drugoj državi članici Europske unije […] moraju biti prevedene.

(3)   Ovlaštenje iz stavka 1. ne primjenjuje se na imatelje stranih prava na upravljanje vozilom,

[…]”

21.

Člankom 75. stavkom 4. FeV‑a predviđeno je da ako osoba sa sobom ne nosi vozačku dozvolu (i ne predoči je prilikom provjere na zahtjev nadležnih tijela), to predstavlja upravni prekršaj („Ordnungswidrigkeit”).

22.

Člankom 21. Straßenverkehrsgesetza ( 4 ) (u daljnjem tekstu: StVG) utvrđene su sljedeće kazne:

„(1)   Kaznom zatvora do jedne godine ili novčanom kaznom kaznit će se osoba koja […] upravlja motornim vozilom bez potrebnog prava na upravljanje vozilom. […]

(2)   Kaznom zatvora do šest mjeseci ili novčanom kaznom do 180 dnevnih iznosa kaznit će se osoba […] koja iz nehaja počini djelo navedeno u stavku 1. […]”

23.

Okrivljenik je 17. travnja 2015. uspješno položio svoj vozački ispit u Francuskoj gdje ima i boravište. Stoga je ispunio uvjete za izdavanje dozvole za upravljanje vozilima obuhvaćenima kategorijom B. U Francuskoj se konačna vozačka dozvola ne izdaje odmah. Izdavanje može potrajati do nekoliko tjedana ili mjeseci ( 5 ). Nakon polaganja ispita, okrivljeniku je stoga izdana privremena potvrda (Certificat d’Examen du Permis de Conduire ili CEPC) ( 6 ).

24.

Otprilike mjesec dana kasnije, 15. svibnja 2015. okrivljenik je zaustavljen dok je u Kehlu upravljao automobilom. Nije mogao pokazati valjanu vozačku dozvolu. No, pokazao je svoju privremenu potvrdu, CEPC, zajedno sa službenim osobnim dokumentom.

25.

Državni odvjetnik u Offenburgu optužio je okrivljenika za kazneno djelo upravljanja vozilom bez prava na upravljanje vozilom što je povreda članka 21. StVG‑a. Njegova privremena potvrda bila je valjana samo na državnom području Francuske. U Njemačkoj ona nije bila na temelju njemačkog prava priznata kao valjano ovlaštenje za upravljanje vozilom.

26.

Prvostupanjskom sudu, Amtsgerichtu Kehl (Općinski sud u Kehlu, Njemačka) državni odvjetnik podnio je zahtjev za izdavanje kaznenog naloga protiv okrivljenika. Taj sud ima dvojbe o sukladnosti moguće kaznene osude s nizom odredaba prava Unije. Sud koji je uputio zahtjev pita je li s aspekta prava Unije okrivljenik zapravo imao ovlaštenje na temelju kojeg je smio upravljati vozilom u Njemačkoj. Ako je trebalo priznati taj oblik dokaza o pravu na upravljanje vozilom, te zbog toga nikakvo kazneno djelo ne bi bilo počinjeno, sud koji je uputio zahtjev pita jesu li u ovom slučaju ostvarena obilježja upravnog prekršaja.

27.

Odlukom od 22. ožujka 2016. Amtsgericht Kehl (Općinski sud u Kehlu, Njemačka) uputio je stoga Sudu sljedeća prethodna pitanja:

28.

Pisana očitovanja podnijele su Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska i Europska komisija.

29.

Prvim i drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita jesu li države članice dužne prihvatiti samo standardiziranu i konačnu vozačku dozvolu izdanu u skladu s Direktivom 2006/126 kao valjani dokument kojim se potvrđuje pravo na upravljanje vozilom ili su dužne prihvatiti druge dokumente iz kojih također proizlazi da pravo postoji u drugoj državi članici. Trećim i četvrtim pitanjem on pita koje se vrste sankcija, ako uopće postoje, mogu izreći vozačima koji su u drugoj državi članici stekli pravo na upravljanje vozilom, ali ga još ne mogu dokazati takvom konačnom, standardiziranom vozačkom dozvolom.

30.

Sud koji je uputio zahtjev postavio je pitanja u pogledu dviju skupina pravila Unije: Direktive, ali i niza odredaba primarnog prava, to jest odredbe UFEU‑a o slobodnom kretanju, nediskriminaciji i građanstvu Unije. Slažem se sa sudom koji je uputio zahtjev da su obje skupine pravila relevantne u ovom predmetu. No, radi jasnog prikazivanja, svaku od njih ću zasebno razmotriti jednu za drugom.

31.

Ovo mišljenje ću tako izložiti na sljedeći način. Kao uvodno opažanje, počinjem iznoseći razliku između dvaju pojmova koji su ključni u ovom predmetu: prava na upravljanje vozilom, s jedne strane, i vozačke dozvole, s druge strane (A). Zatim ću ocijeniti dužnosti država članica koje proizlaze iz Direktive (B) prije nego što ocijenim opće obveze koje proistječu iz Ugovora prilikom izricanja sankcija na područjima obuhvaćenima primarnim pravom Unije (C).

32.

Postoji jasna razlika koja je zajednička i pravu Unije i nizu nacionalnih pravnih poredaka: (nastajanje odnosno) postojanje prava na obavljanje određene aktivnosti, kao što je „pravo na upravljanje vozilom”, različito je od toga da nositelj prava može dokazati tu činjenicu predočenjem odgovarajućeg dokumenta (zvao se on potvrda, dozvola ili ovlaštenje), kao što je „vozačka dozvola”. Pravo nastaje onda kada su ispunjeni svi potrebni uvjeti propisani pravom. Ako su ispunjeni, kako bi se potvrdilo tu činjenicu, izdaje se potvrda u tu svrhu ( 7 ).

33.

Na razini prava Unije, takva razlika u kontekstu vozačkih dozvola postoji i u samoj Direktivi kao i u sudskoj praksi ovoga Suda iz razdoblja prije te direktive.

34.

Kao što na to ukazuje sam njezin naslov, Direktiva se prvenstveno odnosi na usklađivanje i standardizaciju potvrde, to jest vozačke dozvole. Međutim, ona također dira u pravo na upravljanje vozilima tako da određuje neke minimalne materijalne zahtjeve koji se moraju ispuniti radi stjecanja tog prava. Konkretno, povrh dobi, Direktivom se utvrđuju minimalni standardi za vozačke ispite i izdavanje dozvola zajedno s minimalnim standardima psihofizičke sposobnosti za upravljanje vozilom, u skladu s člankom 4. i člankom 7. stavkom 1. Direktive, u vezi s Prilozima II. i III. ( 8 ).

35.

Potom, predmet Skanavi ( 9 ) potječe iz razdoblja prije Direktive 2006/126. Iako u donekle različitom činjeničnom kontekstu, Sud je općenito naveo da „izdavanje vozačke dozvole od strane jedne države članice u zamjenu za dozvolu izdanu od strane druge države članice, ne predstavlja osnovu za pravo na upravljanje motornim vozilom na državnom području države članice primateljice koje je izravno dodijeljeno pravom Zajednice, već dokaz o postojanju takvog prava” ( 10 ).

36.

Sud je tako jasno priznao da je vozačka dozvola tek dokaz o postojanju prava na upravljanje vozilom. To pravo znači da su ispunjeni svi uvjeti iz Direktive na temelju kojih osoba smije upravljati vozilom. Sa svoje strane „vozačka dozvola” je konačan dokument kojim se dokazuje to pravo i koji se izdaje u standardiziranom obliku, kako to Direktiva zahtijeva. Kako je Sud naveo, „za posjedovanje vozačke dozvole izdane od strane jedne države članice mora se smatrati da predstavlja dokaz o tome da je na dan na koji je ta dozvola izdana njezin imatelj ispunjavao te uvjete” ( 11 ). Tako pravo na upravljanje vozilom proizlazi iz pravnog događaja, to jest stvarnog ispunjavanja svih fizičkih, psihičkih i intelektualnih uvjeta koji su potrebni za njezino stjecanje. S druge strane, dokument kao što je vozačka dozvola jest vrsta službene potvrde o postojanju prava.

37.

Naposljetku, i još uvijek na razini prava Unije, može se primijetiti da je za sličnu razliku Sud priznao da postoji i na drugim područjima. Na primjer, Sud je napravio slično razlikovanje između prava boravka koje se stječe ispunjavanjem uvjeta utvrđenih pravom Unije, i boravišne dozvole. Sud je posebno presudio da „deklaratorni karakter boravišnih dozvola znači da se tim dozvolama samo potvrđuje da pravo već postoji” ( 12 ). Izdavanje „boravišne dozvole državljaninu jedne države članice ne treba smatrati mjerom na temelju koje prava nastaju, već mjerom države članice koja služi za dokazivanje pojedinačnog statusa državljanina druge države članice” ( 13 ). Na ovoj osnovi, Sud je dalje zaključio da se i za državljane država članica i za državljane trećih zemalja koji su u braku s državljaninom države članice, njihovo pravo boravišta izvodi izravno iz prava Unije, neovisno o tome je li boravišna dozvola izdana od strane nadležnog tijela države članice ( 14 ).

38.

Na isti način, za činjenicu da pravo Unije pravi razliku između tih dvaju pojmova nije vjerojatno da će se smatrati iznenađujućom na nacionalnoj razini. Zapravo, upravno je suprotno slučaj. Čini se da je razlikovanje između nastajanja prava kao pravnog događaja, s jedne strane, i posljedičnog ili usporednog izdavanja deklaratorne potvrde kojom se potvrđuje taj događaj, s druge strane, uobičajeno u nizu pravnih sustava država članica.

39.

U posebnom kontekstu vozačke dozvole, sud koji je uputio zahtjev ukazuje na to da razlika između prava na upravljanje vozilom i vozačke dozvole postoji i na temelju njemačkog i na temelju francuskog prava. To razlikovanje prenosi se potom na područje sankcija u kojemu čini osnovu za razlikovanje između kaznenih i upravnih sankcija. U obama pravnim porecima, upravljanje vozilom bez prava na upravljanje kažnjivo je kao kazneno djelo. Upravljanje vozilom bez vozačke dozvole, iako je pravo stečeno, kažnjivo je kao upravni prekršaj.

40.

U tom se pogledu slažem sa sudom koji je uputio zahtjev da pojmove prava na upravljanje vozilom i vozačke dozvole u pravilu ne treba miješati. Oni su naravno međusobno neodvojivo povezani. Izdavanje dozvole ovisi o postojanju prava. No, i pravo i dozvola donekle postoje nezavisno jedan o drugome, kao što to pokazuje pojava koju bi se moglo opisati kao vremensku neusklađenost ili nepodudarnost između prava i službenog dokumenta.

41.

Kao što je to izgleda slučaj u glavnom postupku, osoba može imati pravo na upravljanje vozilom, a da još nema odgovarajuću vozačku dozvolu. Alternativno, osoba može imati pravo na upravljanje vozilom, a da nema vozačku dozvolu u obliku koji se sada zahtijeva Direktivom. To bi osobito bio slučaj kod osoba koje i dalje imaju vozačku dozvolu izdanu u razdoblju prije stupanja Direktive na snagu.

42.

S druge strane, može se zamisliti mogućnost da osoba ima vozačku dozvolu, a da više nema pravo na upravljanje vozilom. Ako se po strani ostave slučajevi prijevare, takva bi se situacija mogla također dogoditi kada je pojedinačno pravo na upravljanje vozilom privremeno oduzeto ili trajno oduzeto, ali dotična osoba još nije predala svoju dozvolu.

43.

Sve ovo nije tek teoretska rasprava. To ima konkretne praktične posljedice. Konkretno, to dovodi do jednog nužnog zaključka: nastajanje prava na upravljanje vozilom jest samostalan pravni događaj koji sam proizvodi pravne učinke, bez obzira postoji li potvrda koja taj događaj potvrđuje u odgovarajućem standardiziranom obliku koji se zahtijeva za vozačku dozvolu. Ova je činjenica vrlo relevantna za moguće sankcije. No, prije nego što se posvetim tom pitanju, valja prvo ispitati obveze uzajamnog priznavanja koje države članice imaju na temelju Direktive.

44.

Prvim dijelom prvog i drugog pitanja, koji se mogu ocijeniti zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita obvezuje li Direktiva 2006/126 države članice da prihvate privremenu potvrdu koju je druga država članica izdala kao valjani dokaz o pravu na upravljanje vozilom.

45.

Moj kratki odgovor na ovo pitanje je „ne”. Doduše, Direktiva sadržava neke odredbe o uvjetima koje se mora ispuniti kako bi se steklo pravo na upravljanje vozilom. Međutim, jedina dužnost koja jasno proizlazi iz Direktive jest uzajamno priznavanje standardiziranog dokumenta nazvanog „vozačka dozvola”, čije je usklađivanje zapravo i predviđeno tom direktivom.

46.

Sukladno članku 2. stavku 1. Direktive, „[d]ržave članice uzajamno priznaju vozačke dozvole koje su izdale”. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, odredba o uzajamnom priznavanju „uređuje uzajamno priznavanje, bez ikakvih formalnosti, vozačkih dozvola koje su izdale države članice. Ta odredba nameće im jasnu i preciznu obvezu koja ne ostavlja diskrecijski prostor u odnosu na mjere koje valja donijeti kako bi se ona ispunila” ( 15 ).

47.

Stoga, postoji imperativno formulirana dužnost uzajamnog priznavanja. Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita što se točno treba shvatiti pod „vozačkom dozvolom” u smislu te odredbe. Sud koji je uputio zahtjev smatra upitnim treba li izraz „vozačke dozvole” tumačiti na način da pravo na upravljanje vozilom treba na temelju članka 2. Direktive priznati samo ako je izdana službena vozačka dozvola u obliku dokumenta kojim se dokazuje pravo na upravljanje vozilom, ili obveza priznavanja vozačkih dozvola obuhvaća pravo na upravljanje vozilom, neovisno o postojanju službene vozačke dozvole. Sud koji je uputio zahtjev smatra da takva nejasnoća prvenstveno potječe iz propusta da se u Direktivi i to za sve države članice propiše opće priznavanje prava na upravljanje vozilima, jer ne postoji usklađeno pravo Unije o pravu na upravljanje vozilima.

48.

Prema argumentima koje su iznijele nizozemska i poljska vlada te Komisija, obveza uzajamnog priznavanja na temelju Direktive primjenjuje se samo na vozačke dozvole, to jest na standardizirane potvrde kojima se potvrđuje postojanje prava na upravljanje vozilom.

49.

Slažem se s tim stavom. Smatram da se obveza uzajamnog priznavanja utvrđena u članku 2. stavku 1. Direktive odnosi samo na standardiziranu vozačku dozvolu kao službeni dokument iz kojeg kategorički proizlazi pravo na upravljanje vozilom. Niti tekst, kontekst niti ciljeve Direktive ne može se tako proširiti da se stvori dužnost država članica da automatski priznaju vrste dokumenata koje Direktivom nisu izričito predviđene.

50.

Kao prvo, člankom 2. stavkom 1. Direktive izričito je propisano uzajamno priznavanje „vozačkih dozvola” (engleski „driving licences”) koje su države članice izdale. Imajući na umu razlikovanje između prava i njegova potvrđivanja iz prethodnog odjeljka ovog mišljenja, prilično je jasno da ono na što „dozvola” upućuje jest fizički dokument, službena potvrda da su ispunjeni uvjeti na temelju kojih se dopušta upravljanje vozilom. To također potvrđuju izrazi korišteni u drugim jezičnim verzijama Direktive, kao što je na njemačkom jeziku Führerscheine, na francuskom permis de conduire, na češkom ridičské průkazy, na španjolskom permiso de conducción, i na talijanskom patenti di guida. Svi ovi izrazi jasno upućuju na stvarni dokument.

51.

Kao drugo, sustavno tumačenje Direktive dovodi do istog ishoda. Odredbe Direktive usmjerene su na format same dozvole. Direktiva sadržava točne zahtjeve u vezi s izgledom, sadržajem te fizičkim značajkama i sigurnosnim svojstvima dokumenta koji na standardizirani i ujednačeni način treba dokazivati postojanje prava na upravljanje vozilom.

52.

Što se tiče izgleda, nacionalna vozačka dozvola mora se temeljiti na obrascu Europske unije kako je utvrđeno u Prilogu I. i u skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive. Taj obrazac opisuje kako vozačka dozvola treba izgledati u Europskoj uniji te objašnjava vrstu i redoslijed podataka koje treba sadržavati. Što se tiče sadržaja, članak 5. stavak 1. Direktive zahtijeva da se u vozačkim dozvolama navedu uvjeti pod kojima je vozač stekao pravo na upravljanje vozilom. Osim toga, Direktiva zahtijeva da se sigurnosnim svojstvima izbjegne svaki rizik od krivotvorenja vozačkih dozvola. Konkretno, člankom 3. stavkom 2. izričito se nalaže, u vezi s Prilogom I., da materijal koji se koristi za vozačku dozvolu mora pružati zaštitu od krivotvorenja.

53.

Povrh toga, kratak pogled na zakonodavnu povijest potvrđuje da je cilj zakonodavca Unije (Zajednice) na tom području ostao isti. Izgleda da je također i cilj prethodnice Direktive ( 16 ) bio usklađivanje samog dokumenta ( 17 ).

54.

Kao treće i posljednje, opća svrha Direktive također podupire zaključak da se obveza uzajamnog priznavanja primjenjuje samo na službeni dokument, to jest na samu vozačku dozvolu.

55.

U uvodnoj izjavi 2. Direktive navedeno je da se njome poboljšava sigurnost prometa na cestama i nastoji omogućiti slobodno kretanje osoba. Uvodnim izjavama 3. i 4. s njihove se strane naglašava potreba za rješavanje problema preglednosti i izbjegavanje krivotvorenja. Smisao i svrha postojanja, u konačnici ( 18 ), standardne dozvole Unije, koja važi na cijelom području Unije, jest zamjena preko 110 različitih obrazaca vozačkih dozvola. Budući da bi se njihova valjanost mogla teško ocijeniti, ista bi mogla dovesti do mogućih prevara.

56.

Svi ti ciljevi vode do jednog zaključka: svrha Direktive jest uvođenje jedne standardizirane vozačke dozvole kojom bi se omogućilo da svako tijelo bilo gdje u Uniji odmah i lako izvrši prepoznavanje. Stoga bi očito proturječilo općem cilju Direktive ako bi se potonju protumačilo na način da obvezuje države članice da priznaju, ponovno, sve vrste dokumenata koje druge države članice mogu izdati radi dokazivanja postojanja prava na upravljanje vozilom.

57.

U isto vrijeme, kao što je prethodno navedeno u točki 34. ovog mišljenja, Direktivom je također predviđeno nekoliko elemenata minimalnog usklađivanja prava na upravljanje vozilom tako što su određeni materijalni i formalni uvjeti na temelju kojih se izdaju vozačke dozvole, kao što je dob ili sposobnost za upravljanje vozilom.

58.

Međutim, prema mojem shvaćanju, ti minimalni zahtjevi postupno su uvršteni kao potreban preduvjet za uzajamno priznavanje vozačkih dozvola. Taj se zaključak može već izvesti iz presude Choquet u kojoj je Sud još 1978. odbio priznavanje vozačkih dozvola koje su izdale druge države članice, osim ako su zahtjevi za izdavanje tih vozačkih dozvola bili usklađeni u dovoljnoj mjeri ( 19 ).

59.

Stoga su slijedeći tu logiku, zakonodavstvom Unije uzastopnim izmjenama utvrđeni minimalni zahtjevi kao preduvjet za uzajamno priznavanje vozačkih dozvola. Međutim, ne mislim da bi se te elemente minimalnog i uglavnom sporadičnog usklađivanja nekih elemenata prava na upravljanje vozilom moglo tumačiti tako da predstavljaju usklađivanje i posljedičnu dužnost uzajamnog priznavanja samog prava na upravljanje vozilom. Usklađivanje nekih preduvjeta kako bi se olakšalo uzajamno priznavanje konačnog dokumenta ne znači također uzajamno priznavanje tih preduvjeta. Iako spremno priznajem da su „prikriveno usklađivanje” ili uvelike nenamjeravano „slučajno usklađivanje” zasigurno privlačne osnove za znanstveni članak, ne mislim da bi to bilo dobro polazište za tumačenje dosega obveza država članica na temelju sekundarnog prava.

60.

Iz prethodno navedenog proizlazi da se članak 2. Direktive 2006/126 ne može tumačiti na način da se njime zahtijeva od država članica da priznaju dokumente kojima se potvrđuje stjecanje prava na upravljanje vozilom u drugoj državi članici, osim onih koji ispunjavaju zahtjeve iz te direktive.

61.

U prethodnom odjeljku ovog mišljenja, predložio sam da se prema mojem stajalištu Direktivu ne može tumačiti na način da obvezuje države članice da priznaju pravo na upravljanje vozilom stečeno u drugoj državi članici. Direktivom se države članice samo obvezuju da izdaju i potom također priznaju standardiziranu potvrdu koja je jasno propisana u Direktivi, to jest jednoobraznu vozačku dozvolu.

62.

Međutim, i dalje postoji potreba za razmatranjem druge polovice prvih dvaju pitanja koja je nacionalni sud postavio – što je s obvezama koje države članice imaju na tom području na temelju primarnog prava? Priroda tih obveza povezana je s trećim i četvrtim pitanjem koja je nacionalni sud uputio. Ona se odnose na prirodu sankcija, ako uopće postoje, koje država članica može izreći okrivljeniku zbog upravljanja vozilom bez odgovarajuće vozačke dozvole, već samo s privremenom potvrdom kojom se potvrđuje stjecanje prava na upravljanje vozilom u drugoj državi članici.

63.

U preostalim dijelovima ovog mišljenja posvećujem se tim pitanjima. Nakon prepoznavanja relevantnih odredaba primarnog prava (1.), ispitat ću usklađenost tih odredbi s kaznenim i upravnim sankcijama koje su zapriječene za upravljanje vozilom bez vozačke dozvole (2.).

64.

Direktivom je samo propisano uzajamno priznavanje vozačkih dozvola. Ona ne sadržava nikakvu odredbu o mogućem izricanju sankcija zbog nepostojanja prava na upravljanje vozilom ili nepredočenja službene vozačke dozvole ili druge vrste dokumenta u tu svrhu.

65.

Stoga, kao i na drugim područjima prava Unije, ako ne postoje posebna pravila tog prava kojima je uređeno određeno pitanje, načelno je na državama članicama da propišu sankcije ( 20 ).

66.

Međutim, kod izvršavanja te nadležnosti, države članice su i dalje obvezane postupati u skladu s drugim zahtjevima koji proizlaze iz prava Unije, a osobito iz primarnog prava. Na područjima koja nisu obuhvaćena sekundarnim pravom, ali i dalje očito ulaze u područje primjene prava Unije, primarno pravo i obveze koje proistječu iz njega i dalje se primjenjuju.

67.

Sud koji je uputio zahtjev ukazuje na to da bi kaznene i upravne sankcije za upravljanje vozilom bez vozačke dozvole priznate u Njemačkoj, već samo s privremenom potvrdom koju je izdala druga država članica, mogle kršiti opću zabranu diskriminacije iz članka 18. UFEU‑a i temeljne slobode iz članaka 21., 45., 49. i 56. UFEU‑a.

68.

Na početku primjećujem da je ova situacija očito obuhvaćena područjem primjene Ugovorâ barem iz dvaju različitih razloga: prvo, kao što je Sud već naveo u presudi Skanavi, pravo na upravljanje vozilom zapravo potječe iz prava Unije ( 21 ); drugo, u svakom slučaju vrlo je jasno da se okrivljenik koristio slobodom kretanja na području Unije.

69.

Što se posebno tiče slobode kretanja, nisu navedeni posebni razlozi zašto je okrivljenik bio u Njemačkoj. Stoga ostaje na nacionalnom sudu da odredi o kojim se slobodama kretanja radilo u okviru glavnog postupka. Kako bi se u potpunosti pomoglo sudu koji je uputio zahtjev, u tom se pogledu mogu pružiti opće smjernice. Može se zamisliti nekoliko mogućnosti.

70.

Kao prvo, okrivljenik je možda vozio u Njemačku kako bi obavljao određenu gospodarsku djelatnost, kao što je traženje zaposlenja, iskoristio svoju slobodu poslovnog nastana u toj državi ili se koristio uslugama ili ih pružao. U tom pogledu, uzimajući u obzir važnost osobnih prijevoznih sredstava, propust da se prizna privremena potvrda koju je izdala druga država članica može utjecati na stvarno obavljanje niza poslovnih aktivnosti od strane zaposlenih ili samozaposlenih osoba ( 22 ). Stoga bi odbijanje da se prizna privremena potvrda moglo spriječiti korištenje slobode kretanja radnika ili slobode poslovnog nastana.

71.

Drugo, okrivljenik je možda vozio u Njemačku samo iz zabave. U tom je scenariju vjerojatno koristio usluge kao turist. Iako to možda nije bio prvenstveni cilj Ugovora, ustaljena je sudska praksa ovog suda da sloboda pružanja usluga također uključuje slobodu primateljâ usluga da odu u drugu državu članicu kako bi se ondje koristili uslugama ( 23 ). Stoga se nacionalnu zabranu priznavanja stranih privremenih vozačkih potvrda može također smatrati ograničavanjem korištenja uslugama.

72.

Treće, sud koji je uputio zahtjev smatra da je okrivljenik francuski državljanin i time građanin Unije. Njegova situacija dakle ulazi u materijalno područje primjene prava Unije iz ovog razloga: koristio se svojom slobodom kretanja unutar područja Unije, u okviru pojma građanstva Unije iz članka 21. stavka 1. UFEU‑a.

73.

Zaključno, nacionalni sud mora utvrditi o kojoj se temeljnoj slobodi radi u ovom predmetu. Međutim, budući da je okrivljenik, čini se, građanin Unije, prema mojem mišljenju nema potrebe ni početi tumačiti (ponekad prilično nategnute) veze s jednom od konkretnih sloboda. Biti građanin koji se slobodno kreće na području Unije trebalo bi biti dovoljno samo za sebe: naposljetku, što bi drugo trebalo biti uključeno pod pojam europskog građanstva ako ne pravo slobodno kretati se na području Unije? „Autoraedarius europeus sum” ( 24 ).

74.

U svakom slučaju, svaki građanin Unije može se osloniti na članak 18. stavak 1. UFEU‑a koji zabranjuje svaku diskriminaciju na temelju državljanstva u svim situacijama koje ulaze u područje primjene ratione materiae prava Unije. Te situacije također uključuju, osim bilo koje od temeljnih sloboda, korištenje slobode dodijeljene člankom 21. UFEU‑a u vidu kretanja na državnom području država članica ( 25 ).

75.

Zabranjujući „svaku diskriminaciju na temelju državljanstva”, članak 18. UFEU‑a zahtijeva da se s osobama koje su unutar područja primjene Ugovorâ postupa jednako ( 26 ). Ustaljena je sudska praksa da načelo nediskriminacije zabranjuje ne samo izravnu diskriminaciju na temelju državljanstva, već i sve izravne oblike diskriminacije koji primjenom drugih kriterija razlikovanja faktički dovode do istog rezultata ( 27 ). Osim ako nije objektivno opravdana i proporcionalna zadanom cilju, odredba nacionalnog prava mora se smatrati neizravno diskriminatornom ako po samoj svojoj naravi može više utjecati na državljane drugih država članica nego na državljane države članice domaćina ( 28 ).

76.

Sada se posvećujem pitanju kako ova opća načela valja primijeniti u ovom slučaju. Konkretno, kada osoba ne može dokazati postojanje prava na upravljanje vozilom predočenjem standardizirane vozačke dozvole, jesu li moguće kaznene i/ili uprave sankcije u skladu sa slobodom kretanja i zabranom diskriminacije?

77.

Nizozemska tvrdi da je na državama članicama da donesu sankcije koje mogu biti i kaznene i upravne. Ovo vrijedi sve dok su one nediskriminatorne, proporcionalne i djelotvorne.

78.

Komisija priznaje da su sankcije u nadležnosti država članica. Ona, međutim, pravi razliku između dviju kategorija osoba: onih koje su stekle pravo na upravljanje vozilom u drugoj državi članici i onih koje ga još nisu stekle ili kojima je ono oduzeto. Komisija smatra da se samo potonjoj kategoriji mogu izreći kaznene sankcije.

79.

Slažem se s Komisijinim stajalištem. U ovom predmetu, postojanje prava na upravljanje vozilom stečeno u drugoj državi članici sprječava izricanje kaznenih sankcija. S druge strane, smatram da je moguće izreći upravne sankcije zbog nemogućnosti da se na odgovarajući način dokaže postojanje tog prava uz pomoć propisane standardizirane dozvole.

80.

Postoje dva načina na koja se može pristupiti ovom pitanju. Kod prvog se obrađuje ograničenje bilo koje temeljne slobode, što mora utvrditi nacionalni sud. Kod drugog se pitanje obrađuje putem zabrane (neizravne) diskriminacije na temelju državljanstva obuhvaćenog građanstvom Unije te članka 18. stavka 1. UFEU‑a. Međutim, naposljetku, oba smjera argumentacije susreću su se na istom mjestu: s kim se nepovoljnije (diskriminatorno) postupalo u odnosu na koga?

81.

Postoje dvije razine moguće usporedbe u ovom slučaju. Kao prvo, u središtu je pitanje što se točno kažnjava. Za koji konkretan propust se izriče sankciju? Drugo, jesu li ti dokumenti, to jest privremene potvrde o pravu na upravljanje vozilom izdane na nacionalnoj razini, u tu svrhu stvarno usporedivi?

82.

Kao što je nacionalni sud korisno objasnio u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, na temelju njemačkog prava kaznenopravno se kažnjava nepostojanje prava na upravljanje vozilom, to jest nepostojanje ovlaštenja da se uopće obavlja tu aktivnost. Nasuprot tomu, upravna sankcija namijenjena je za situacije u kojima vozač ne može pokazati potreban dokument u odgovarajućem obliku kada to od njega zatraži nadležno tijelo (obično policija). Drugim riječima, upravna sankcija izriče se zbog nepostupanja u skladu s obvezom da se prilikom provjere ne predoči potreban dokument, iako zapravo odgovarajuće pravo postoji.

83.

Bit zabrane diskriminacije na temelju državljanstva jest da se s drugima ne postupa nepovoljnije nego s vlastitim državljanima. Ona znači, barem, to da se nacionalni sustav proširuje na usporedive situacije koje potječu iz drugih država članica pri čemu se lojalno i u dobroj vjeri pristupa aktima i odlukama drugih država članica.

84.

U ovom slučaju, na temelju činjenica koje je nacionalni sud utvrdio, okrivljenik je imao pravo na upravljanje vozilom koje mu je dodijeljeno u Francuskoj. On samo nije mogao fizički pokazati potrebnu standardiziranu vozačku dozvolu kako bi dokazao postojanje tog prava. Ostavljajući po strani pitanje dokaza i dokazivanja, koje nacionalni sud mora utvrditi, te pretpostavljajući da je jasno utvrđeno da je u trenutku zaustavljanja okrivljenik imao pravo na upravljanje vozilom, njega se ne može podvrgnuti kaznenim sankcijama kao da nije imao to pravo.

85.

Drukčije rečeno, ključno pitanje jest kako bi se u sličnoj situaciji postupalo s vozačem koji ima „njemačko pravo na upravljanje vozilom”, ali koji nije imao odgovarajuću dozvolu? Sud koji je uputio zahtjev navodi da se u Njemačkoj vozačku dozvolu izdaje odmah nakon uspješnog polaganja svih potrebnih ispita. Međutim, nacionalni sud također upućuje na članak 22. stavak 4. FeV‑a. Tom je odredbom predviđeno da se privremenu potvrdu o položenom ispitu, valjanu samo na državnom području Njemačke, iznimno može predočiti kao prihvatljiv dokaz o postojanju prava na upravljanje vozilom.

86.

To znači ne samo da se kaznenopravnom sankcijom ne bi kaznilo osobu koja je položila vozački ispit u Njemačkoj i time stekla pravo na upravljanje vozilom, i koja je kasnije bila zaustavljena od strane policije, prije nego što je izdana konačna standardizirana vozačka dozvola, već se istu ne bi kaznilo niti upravnom sankcijom. Tomu je tako zato što na temelju njemačkog prava privremena potvrda o položenom ispitu koju izdaju njemačka tijela čini pravno dostatan dokaz o postojanju prava na upravljanje vozilom.

87.

To me dovodi do drugog pitanja: izricanje upravnih sankcija i usporedivost privremenih potvrda.

88.

Ako se dovedu do krajnjih granica, argumenti u pogledu nediskriminacije i obveze uzajamnog priznavanja na temelju primarnog prava mogli bi doista ukazivati na to da zato što Njemačka prihvaća njemačke privremene potvrde o položenom ispitu, ona mora također prihvatiti i francuske CEPC‑e. Ako Njemačka prihvaća nacionalne privremene potvrde, ona također mora prihvaćati takve potvrde koje potječu iz drugih država članica.

89.

Ne mislim da se obveze zasnovane na primarnom pravu mogu tako daleko proširiti, i to iz tri glavna razloga.

90.

Prvo, Direktivom je uspostavljen usklađen sustav uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola. S ustavnopravnog aspekta, u okviru takvog sustava obveze zasnovane na primarnom pravu ostaju relevantne i primjenjive, kao što je na to ukazano u prethodnom odjeljku ovog mišljenja. Međutim, ne smatram da ih se može tako proširiti do te mjere da se zapravo ponovno uvede sveobuhvatnu obvezu priznavanja svih dokumenata koje izdaju države članice. Istovremeno ne vjerujem da to zahtijeva negiranje određenih zakonodavnih odluka donesenih na razini sekundarnog prava, drugim riječima, povratak na Europu s mnoštvom različitih vozačkih dokumenata koje je izdala svaka država članica ( 29 ).

91.

Drugo, korisno je imati na umu da se u obama sustavima, u Francuskoj kao i u Njemačkoj, privremene potvrde o pravu na upravljanje vozilom izdaju ne samo s vremenskim, već i s jasnim prostornim ograničenjem. To ih prema mojem mišljenju stavlja izvan skupine usporedivih potvrda o pravu na upravljanje vozilom ako, u svrhu dokazivanja tog prava, osoba kojoj se izda takav dokument odluči zanemariti ograničenja koja su jasno propisana za te potvrde i nastoji se osloniti na njih mimo njihove „namjeravane uporabe”, kako vremenske tako i zemljopisne.

92.

Treće, i vjerojatno najvažnije, potrebno je podsjetiti na to što se točno kažnjava upravnom novčanom kaznom: shvaćam da je to propust da se na zahtjev nadležnog tijela predoče dokumenti u ispravnom obliku. S tog stajališta nedvojbeno je da osoba koja ima samo privremenu potvrdu koja je izdana u drugoj državi članici i čija je valjanost izričito vremenski i zemljopisno ograničena, zbog čega je se ne može u cijelosti priznati, nije postupila u skladu s takvim obvezama u vezi s dokazivanjem. Okrivljenik po definiciji jednostavno nije bio u mogućnosti pokazati odgovarajući dokument. Stoga su se na njega mogle primijeniti upravne sankcije.

93.

Drugim riječima, države članice su zasigurno slobodne sankcionirati propust da se prilikom provjere predoče dokumenti koji se zahtijevaju na temelju zakona. Ono što se ovdje sankcionira jest, međutim, činjenica da osoba nema sa sobom odgovarajuće dokumente, ako je na to obvezana zakonom, a ne nepostojanje prava za koje je dozvola izdana. Bilo kakva kazna bila bi izrečena zbog nepostupanja u skladu s tim propisanim obvezama u vezi s dokazivanjem. To također može biti i zbog posljedičnog povećanog obujma upravnog posla u vidu provjere, različitim sredstvima, postoji li pravo ili ovlaštenje, što je trebalo brzo i jednoobrazno utvrditi putem potrebne standardizirane dozvole.

94.

Radi potpunosti bih dodao da bi prema mojem stajalištu isti zaključak proizašao i da je rasuđivanje zasnovano samo na odredbama Ugovora o slobodnom kretanju. Presuda Skanavi ( 30 ) opet pruža korisne smjernice. U predmetu se radilo o usklađenosti kaznenopravnih sankcija izrečenih grčkoj državljanki. Ona se preselila u Njemačku kako bi se iz poslovnih razloga koristila slobodom poslovnog nastana. Kao okrivljenica u tom predmetu bila je kažnjena jer svoju grčku vozačku dozvolu nije zamijenila njemačkom.

95.

Sud je naveo da se slobodi poslovnog nastana protivi „to što se upravljanje motornim vozilom od strane osobe koja je mogla dobiti dozvolu od države članice domaćina u zamjenu za dozvolu izdanu od strane druge države članice, ali koja tu zamjenu nije ishodila u propisanom roku, smatra upravljanjem vozilom bez dozvole i time kažnjava kaznom zatvora ili novčanom kaznom” ( 31 ). Sud je došao do tog zaključka smatrajući da je obveza zamjene vozačkih dozvola „bio u stvari način ispunjavanja upravnih zahtjeva” ( 32 ).

96.

Slično rasuđivanje također bi bilo relevantno u ovom predmetu. On se također tiče osobe koja još nije dobila vozačku dozvolu u odgovarajućem formatu, ali je stekla pravo na upravljanje vozilom u zemlji svojeg boravišta. Nacionalnu obvezu da se pokaže standardiziranu konačnu vozačku dozvolu, za razliku od privremene potvrde, također se može smatrati upravnim zahtjevom. Izdavanje vozačke dozvole u određenom formatu jest formalnost kojoj je cilj da se sa sigurnošću dokaže postojanje prava na upravljanje vozilom.

97.

Analogija s presudom Skanavi možda je čak i izraženija u ovom predmetu. Tomu je tako jer izdavanje vozačke dozvole ne ovisi o okrivljeniku. Kao što je s pravom naveo sud koji je uputio zahtjev, okrivljenik nije mogao utjecati na datum na koji će mu dozvola biti izdana: to nije bio slučaj u predmetu Skanavi.

98.

Po analogiji, postupanje s osobom koja je stekla pravo na upravljanje vozilom u drugoj državi članici, ali još nije dobila svoju vozačku dozvolu, kao da je osoba koja upravlja vozilom bez dozvole i prijeti joj moguća kaznenopravna sankcija (bez obzira radi li se o kazni zatvora ili samo o novčanoj kazni, ali dovodi do kaznene evidencije pojedinca) bilo bi neproporcionalno težini te povrede s obzirom na posljedice koje iz toga proizlaze ( 33 ).

99.

No, ponovno se može povući širu paralelu s nepostupanjem u skladu s formalnostima za dokazivanje prava boravka pojedinca, kao što je zahtjev da se boravak formalno prijavi u roku od tri dana od ulaska na državno područje države članice. U tom pogledu Sud je presudio da države članice ne smiju izreći kaznu koja je toliko neproporcionalna težini povrede da postaje prepreka slobodnom kretanju ( 34 ). Tako mjere zadržavanja i udaljavanja zasnovane samo na propustu dotične osobe da postupi u skladu sa zakonskim formalnostima u vezi s nadzorom stranaca, zadiru u samu bit prava boravka koje je izravno dodijeljeno pravom Unije te su očito neproporcionalne težini povrede ( 35 ). Međutim, nacionalna tijela ovlaštena su propust da se postupi u skladu s tim zahtjevima podvrgnuti kaznama usporedivima s kaznama predviđenima za prekršaje počinjene od strane njihovih vlastitih državljana ( 36 ).

100.

Iz prethodno navedenog proizlazi da članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da im se protivi to što država članica kao kazneno djelo progoni upravljanje vozilom kada je vozač dobio pravo na upravljanje vozilom u drugoj državi članici u skladu sa zahtjevima Direktive 2006/126, ali iz upravnih razloga na koje nema utjecaja, nije u mogućnosti radi provjere u tu svrhu pokazati dokument koji ispunjava zahtjeve te direktive.

101.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Amtsgericht Kehl (Općinski sud u Kehlu) odgovori na sljedeći način: