1. 

Talijansko zakonodavstvo o ugovorima o javnoj nabavi zabranjuje (pod uvjetima koje ću naknadno analizirati) dodjelu takvih ugovora osobama koje su bile osuđene za počinjenje teških kaznenih djela kojima su nanijele štetu državi „ili Zajednici”, a koja se tiču njihova profesionalnog ponašanja. Ta se zabrana odnosi i na poduzetnike čiji su upravitelji osuđeni za takva djela, osim ako ti poduzetnici dokažu da su se u potpunosti i stvarno distancirali od kaznenog postupanja svojih upravitelja.

2. 

Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) mora odlučiti o žalbi podnesenoj protiv presude kojom se potvrđuje odluka javnog naručitelja o isključenju iz postupka javne nabave poduzetnika ponuditelja čiji je upravitelj bio osuđen za jedno od takvih djela. Kako bi riješio spor, Consiglio di Stato ukratko pita Sud je li talijanski propis na temelju kojeg je poduzetnik isključen usklađen s Direktivom 2004/18/EZ ( 2 ).

3. 

Zahtjev za prethodnu odluku omogućit će Sudu da utvrdi svoju sudsku praksu u pogledu ovlasti država za točno određivanje i oblikovanje sadržaja fakultativnih razloga isključenja ponuditelja iz Direktive 2004/18.

4.

U skladu s člankom 45. („Osobna situacija natjecatelja ili ponuditelja”)

„1.   Svaki natjecatelj ili ponuditelj koji je bio osuđen na temelju pravomoćne presude o kojoj javni naručitelj ima spoznaje iz jednog ili više dolje navedenih razloga mora se isključiti iz sudjelovanja u ugovoru o javnoj nabavi:

Države članice posebno navode, u skladu s nacionalnim zakonom i uzimajući u obzir zakon [Z]ajednice, provedbene uvjete za ovaj stavak.

One mogu predvidjeti odstupanje od zahtjeva navedenog u prvom podstavku zbog bitnih zahtjeva u općem interesu.

Za potrebe ovog stavka, javni naručitelji, po potrebi, traže od natjecatelja ili ponuditelja da dostave dokumente navedene u stavku 3. i mogu se, ako imaju sumnji u vezi s osobnom situacijom natjecatelja ili ponuditelja obratiti nadležnim tijelima radi dobivanja informacija, o osobnoj situaciji dotičnih natjecatelja ili ponuditelja, koje smatraju potrebnima. Ako se situacija tiče natjecatelja ili ponuditelja s poslovnim nastanom u drugoj državi od one u kojoj je javni naručitelj, javni naručitelj može zatražiti suradnju nadležnih tijela. Uzimajući u obzir nacionalne zakone države članice u kojoj natjecatelj ili ponuditelj ima poslovni nastan, takvi se zahtjevi odnose na pravne i/ili fizičke osobe, uključujući, po potrebi, direktore poduzeća i bilo koje osobe koje imaju ovlasti predstavljanja, odlučivanja ili kontrole u odnosu na natjecatelja ili ponuditelja.

2.   Svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je taj gospodarski subjekt:

[…]

[…]

5.

U skladu s člankom 45. stavkom 3.:

„Javni naručitelji prihvaćaju sljedeće kao dovoljan dokaz da se nijedan od slučajeva navedenih u stavku […] 2. točk[i] […] (c) ne odnosi na gospodarskog subjekta:

[…]”.

6.

U skladu s odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje, članak 38. stavak 1. točka (c) Zakonodavnog dekreta br.o163/2006 ( 3 ), u verziji primjenjivoj ratione temporis na ovo činjenično stanje, određuje da se razlog isključenja (iz sudjelovanja u sklapanju ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama) pravomoćna osuđujuća presuda ili kazna na temelju sporazuma stranaka u skladu s člankom 444. Codice di procedura penale (Zakonik o kaznenom postupku), za kaznena djela navedena u toj odredbi ( 4 ), „primjenjuje […] i u odnosu na osobe koje su prestale obnašati svoju funkciju [upravitelja] u godini koja je prethodila datumu objave pozivu na nadmetanje, ako poduzetnik ne dokaže da se u potpunosti i stvarno distancirao od kažnjivog ponašanja”.

7.

Članak 38. stavak 1. točke (f) i (h) Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 određuju isključenje iz te vrste postupaka javne nabave i u odnosu na: (i) osobe koje su počinile težak propust u obavljanju svoje profesionalne djelatnosti, koji je javni naručitelj utvrdio na bilo koji način; i (ii) osobe koje su dale lažne izjave ili podnijele lažne dokumente o kriterijima i uvjetima relevantnima za sudjelovanje u postupcima javne nabave.

8.

Dana 27. srpnja 2013. u Službenom listu Europske unije ( 5 ) objavljen je poziv na nadmetanje za financiranje, izradu glavnog i izvedbenog projekta, gradnju i upravljanje novim zatvorom u Bolzanu. Vrijednost ugovora iznosila je 165400000 eura.

9.

Društvo Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani S.p.A. (u daljnjem tekstu: društvo Mantovani), u vlastito ime i kao dio privremene zajednice poduzetnika prijavilo se na poziv za nadmetanje s dvije izjave (od 4. i 16. prosinca 2013.) u pogledu ispunjenja općih zahtjeva javne nabave.

10.

Konkretno, društvo Mantovani je (u prvoj od tih izjava) izjavilo da je osoba B., bivši predsjednik upravnog odbora i ujedno upravitelj te zakonski zastupnik društva, prestao obnašati svoje dužnosti dana 6. ožujka 2013. i da ono nema saznanja o donošenju ikakve odluke poput one iz članka 38. stavka 1. točke (c) ZUJR‑a. Druga izjava koju je dalo društvo Mantovani bila je slična.

11.

Javni naručitelj je na sastanku od 9. siječnja 2014. prihvatio sudjelovanje društva Mantovani sa zadrškom do dobivanja određenih pojašnjenja jer je prema objavi u lokalnom tisku „općepoznata činjenica” da je osoba B., nakon što je optužena za vođenje sustava lažnih računa, pristala da joj se odredi kazna zatvora u trajanju od jedne godine i deset mjeseci.

12.

Prilikom provjere ispunjenja uvjeta javni je naručitelj pribavio uvjerenje iz kaznene evidencije za osobu B. u kojem je bilo navedeno da je osoba B. bila osuđena na kaznu zatvora u trajanju od jedne godine i deset mjeseci zbog počinjenja raznih kaznenih djela (presuda Tribunale di Venezia (Sud u Veneciji) od 5. prosinca 2013., koja je postala pravomoćna 29. ožujka 2014.).

13.

Na sjednici od 29. svibnja 2014. javni naručitelj odlučio je ostati pri zadršci u pogledu prihvaćanja sudjelovanja društva Mantovani te je 3. lipnja 2014. od njega zatražio pojašnjenja o navedenoj presudi.

14.

Dopisima od 10. lipnja 2014. i od 17. listopada 2014., društvo Mantovani je dostavilo zatražena pojašnjenja i navelo:

15.

Javni naručitelj zatražio je mišljenje Državnog antikorupcijskog tijela (u daljnjem tekstu: ANAC) koje je to mišljenje dalo 25. veljače 2015. i u kojem je , ukratko, navelo sljedeće:

16.

S obzirom na mišljenje ANAC‑a, javni naručitelj je 27. veljače 2015. odlučio isključiti društvo Mantovani iz postupka javne nabave zbog zakašnjelog i nedostatnog obavješćivanja o elementima potrebnima za dokazivanje njegova distanciranja od kažnjenog upravitelja. Javni naručitelj dodao je da je presuda tom upravitelju donesena prije dostave izjava u postupku javne nabave tako da je društvo Mantovani moglo dostaviti obavijest o njoj.

17.

Društvo Mantovani je podnijelo tužbu zbog isključenja pred Tribunale regionale di giustizia amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano (Regionalni upravni sud, samostalni odjel u Bolzanu, Italija) koji je presudom br. 270 od 27. kolovoza 2015. proglasio tužbu nedopuštenom jer se njome pobijalo mišljenje ANAC‑a, koji je pripremni akt, i sklapanje ugovora, koje još nije bilo provedeno. U istoj je presudi Tribunale regionale odbio tužbene razloge istaknute u odnosu na pristup svim dokumentima iz spisa javne nabave i ocijenio da nije dokazano da se društvo distanciralo od kaznenog postupanja bivšeg upravitelja.

18.

Društvo Mantovani je podnijelo žalbu protiv te presude pred Consiglio di Stato (Državno vijeće) navodeći, među ostalim žalbenim razlozima, neusklađenost članka 38. ZUJR‑a s pravom Unije te je od Consiglio di Stato zatražilo da postavi Sudu prethodno pitanje.

19.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) je odlukom od 1. prosinca 2015. postavio sljedeće prethodno pitanje:

„Protivi li se pravilnoj primjeni članka 45. stavka 2. točaka (c) i (g) i stavka 3. točke (a) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. i načelâ europskog prava zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti, jednakog postupanja, proporcionalnosti i transparentnosti, zabrane otežavanja postupka i što veće otvorenosti tržišta javne nabave tržišnom natjecanju kao i taksativnog i određenog navođenja kažnjivih postupanja nacionalni propis poput članka 38. stavka 1. točke (c) Zakonodavnog dekreta od 12. travnja 2006., br. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) (Zakonik o ugovorima o javnim radovima, javnoj nabavi robe i javnim uslugama kojim se provode direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) kako je izmijenjen, u dijelu u kojem:

20.

Tajništvo suda zaprimilo je odluku kojom se upućuje prethodno pitanje 24. ožujka 2016.

21.

Društvo Mantovani, Provincia di Bolzano, talijanska vlada i Europska komisija dostavili su svoja pisana očitovanja u roku predviđenom člankom 23. drugim stavkom Statuta Suda.

22.

Nakon što je zakazana rasprava stranke su pozvane da, u skladu s člankom 61. stavkom 2. Poslovnika Suda, usredotoče svoje argumente na tumačenje članka 45. stavka 2. točke (d) Direktive 2004/18.

23.

Dana 5. travnja 2017. održana je rasprava na kojoj su bili prisutni društvo Mantovani, Provincia di Bolzano, talijanska vlada i Europska komisija.

24.

Društvo Mantovani smatra da se članak 38. stavak 1. točka (c) ZUJR‑a protivi članku 45. stavku 2. Direktive 2004/18 jer se njime proširuje razlog isključenja (koji proizlazi iz kaznene presude) osoba koje su bili upravitelji društva do godine koja je prethodila godini objave poziva za nadmetanje i jer se njime od društva zahtijeva da dokaže da se u potpunosti i stvarno distanciralo od tih upravitelja.

25.

Prema njegovu mišljenju, nakon prestanka obnašanja funkcija upravitelji više nemaju utjecaja na društvo pa obveza društva da dostavi odnosne informacije nije samo suvišna, nego i nerazmjerna te je opterećenje koje je u suprotnosti sa svrhom što veće otvorenosti postupaka javne nabave tržišnom natjecanju.

26.

Čak i da se takvo proširenje ne protivi pravu Unije, protivila bi mu se dodatna obveza dokazivanja potpune distanciranosti poduzetnika, s obzirom na to da je riječ o posve nepreciznoj obvezi koju diskrecijski ocjenjuje javni naručitelj. To bi posebno utjecalo na pravnu sigurnost zbog toga što sudska odluka nije konačna, što nisu točno utvrđeni oblik u kojem treba davati izjave, razdoblje i faza postupka u kojima se trebaju dati te izjave, niti je točno navedeno u čemu se sastoje ponuditeljeve obveze lojalne suradnje.

27.

Provincia di Bolzano smatra prethodno pitanje nedopuštenim zato što:

28.

Što se tiče merituma, Provincia di Bolzano smatra da odredbe članka 38. stavka 1. točke (c) ZUJR‑a i Direktiva 2004/18 nisu u suprotnosti jedne s drugom. Na temelju članka 45. te direktive, države članice slobodno odabiru koji će fakultativni razlozi isključenja (među onima navedenima u njegovu stavku 2.) biti na snazi u nacionalnom pravu te utvrđuju način na koji će javni naručitelji ocjenjivati okolnosti koje čine odabrane razloge. Sporno nacionalno pravilo u skladu je s tim okvirom.

29.

Talijanska vlada napominje da ratio legis članka 45. Direktive 2004/18 i članka 38. ZUJR‑a jest jamčiti moralnu, gospodarsku i profesionalnu pouzdanost subjekata koji žele sklapati ugovore s državnom upravom. Talijanski zakonodavac donio je propis koji je manje strog od Direktive 2004/18 time što je ograničio raspon kaznenih djela koja opravdavaju isključenje.

30.

Ta vlada smatra da je isključenje poduzetnika zbog postupanja njegovih upravitelja opravdano upravo tim istim ratio legis jer da nema te odredbe ugovaratelj bi lako mogao izbjeći nadzor svoje pouzdanosti. Osim toga, poduzetnik ponuditelj može javnom naručitelju dokazati da se u potpunosti distancirao od kaznenih postupanja svojih upravitelja.

31.

Komisija ističe da, iako je sud koji je uputio zahtjev zatražio tumačenje članka 45. stavka 2. točaka (c) i (g) te članka 45. stavka 3. točke (a) Direktive 2004/18, kako bi mu se dao koristan odgovor treba uzeti u obzir i točku (d) stavka 2. istog članka o teškom profesionalnom propustu.

32.

Iako je odluka kojom se upućuje prethodno pitanje usredotočena na to da presuda još nije bila pravomoćna u trenutku u kojem je društvo Mantovani dostavilo svoje izjave, postupanja njegova upravitelja (izdavanje lažnih računa u visini od više od devet milijuna eura i zločinačko udruživanje) mogla bi se okvalificirati kao teški profesionalni propust. Također, premda je taj upravitelj prestao obnašati funkcije u trenutku podnošenja poziva na nadmetanje, članak 45. stavak 2. točka (d) Direktive 2004/18 odnosi se i na prethodno ponašanje gospodarskog subjekta te je njime obuhvaćeno svako protupravno postupanje koje utječe na njegovu profesionalnu vjerodostojnost ( 6 ). Stoga postupanje upravitelja koji su nedavno prestali obnašati svoje funkcije može utjecati na ocjenu te vjerodostojnosti od strane javnog naručitelja.

33.

Prema mišljenju Komisije, nije bitno što presuda protiv upravitelja nije bila pravomoćna u trenutku podnošenja izjava. Sud je u svojoj sudskoj praksi utvrdio da razlozi isključenja iz članka 45. stavka 2. točaka (d) i (g) Direktive 2004/18 ne zahtijevaju pravomoćnost presude protiv gospodarskog subjekta ( 7 ). Kako pravo Unije tako i nacionalno pravo dopuštaju dokazivanje teškog profesionalnog propusta na bilo koji način tako da samo postojanje kaznenog postupka može biti dostatno.

34.

Komisija dodaje da je pri ocjeni postojanja teškog profesionalnog propusta javni naručitelj trebao uzeti u obzir mjere distanciranja koje je primijenio poduzetnik kako bi se ogradio od kaznenog postupanja svojeg upravitelja.

35.

Činjenica da društvo Mantovani nije obavijestilo o kaznenom postupku koji se vodio protiv njegova upravitelja mogla bi također predstavljati razlog isključenja iz članka 45. stavka 2. točke (g) Direktive 2004/18. Obveza ponuditelja da dostavi izjavu o postojanju teškog profesionalnog propusta ne ovisi o ovlastima nadzora i provjere koje su javnom naručitelju dodijeljene na temelju članka 45. stavka 3. i članka 51. Direktive 2004/18, s obzirom na to da su te ovlasti ograničene na čisto formalnu provjeru ili potvrdu već poznatih rezultata.

36.

U konačnici, Komisija tvrdi da se, u okolnostima spora, primjena tih razloga isključenja ne protivi načelu proporcionalnosti.

37.

Pitanja koje Consiglio di Stato (Državno vijeće) postavlja Sudu odnose se, u načelu, na usklađenost pravila talijanskoga prava (članka 38. stavka 1. točke (c) ZUJR‑a) s Direktivom 2004/18. Međutim, kako u raspravi pred tim sudom tako i u očitovanjima jedne od stranaka tijekom prethodnog postupka, spor se proširio na način tumačenja (i primjene) nacionalne odredbe, o čemu Sud ne može odlučivati jer za to nije nadležan.

38.

Odgovor Suda može se ograničiti samo na tumačenje Direktive 2004/18 kako bi sudu koji je uputio zahtjev pojasnio protivi li se nacionalno pravilo, kao što ga je iznio taj sud, pravilu Unije. Ako se utvrdi usklađenost nacionalnog pravila, na nacionalnom je sudu da razjasni kako se moraju tumačiti i primjenjivati razni stavci članka 38. ZUJR‑a.

39.

Kao što ću analizirati u nastavku, talijanski zakonodavac ima široku diskrecijsku ovlast pri prihvaćanju fakultativnih razloga isključenja ponuditelja, koji su navedeni u Direktivi 2004/18 i pri pojašnjenju njihova sadržaja. Pod uvjetom da to nije protivno toj direktivi, na državama članicama je da u skladu s vlastitim mogućnostima zakonodavne politike utvrde sadržaj odgovarajućih nacionalnih pravila.

40.

Činjenica da je Sud odlučio o nekim prethodnim pitanjima u vezi s fakultativnim razlozima isključenja nije dostatan razlog da bi, kao što to predlaže Provincia di Bolzano, prethodno pitanje koje sada postavlja sud koji je uputio zahtjev bilo proglašeno nedopuštenim, s obzirom na to da sadržava svojstvene elemente zbog kojih se razlikuje od prijašnjih prethodnih pitanja. ( 8 )

41.

Iz izlaganja Consiglio di Stato (Državno vijeće) proizlazi da je društvo Mantovani isključeno iz postupka javne nabave jer je kasno i nedostatno obavijestilo o elementima potrebnima za ocjenu dokazivanja vlastite distanciranosti od postupanja svojeg upravitelja koji je osuđen prije nego što je ono dostavilo svoje izjave javnom naručitelju.

42.

Na temelju opisa činjeničnog stanja se već od samoga početka može ograničiti utjecaj koji bi na prethodno pitanje mogla imati prva od triju odredbi prava Unije na koju se odnosi prethodno pitanje (članak 45. stavak 2. točka (c) Direktive 2004/18).

43.

Ta se odredba odnosi na gospodarski subjekt koji je „pravomoćnom presudom osuđen za djelo koje se tiče njegovog profesionalnog postupanja”. Na prvi pogled se ne čini da odluka javnog naručitelja počiva na toj pretpostavci, možda zato što je osuđujuća presuda izrečena upravitelju postala pravomoćna 29. ožujka 2014., nakon što je društvo Mantovani dostavilo svoje izjave u pogledu općih zahtjeva iz poziva na nadmetanje (4. i 16. prosinca 2013.).

44.

Naime, iz teksta obrazloženja upravnog rješenja o isključenju vidljivo je da se javni naručitelj nije izravno oslonio na kaznenu osudu osobe B. nego na zakašnjelo i nedostatno obavještavanje (društva Mantovani) o točno određenim elementima sudskog postupka radi dokazivanja toga da se poduzetnik distancirao od kažnjivog postupanja svojeg upravitelja. Stoga je presudno bilo to što ponuditelj nije primjereno obavijestio o postojanju kaznene presude osobe B., što je podatak kojim se u skladu s nacionalnom sudskom praksom dokazuje distanciranje poduzetnika od njegova upravitelja.

45.

Komisija smatra da bi okolnost mogla navesti na pomisao da stvarno primijenjen razlog isključenja nije obuhvaćen člankom 45. stavkom 2. točkom (c) Direktive 2004/18 iako je povezan s njom. Naime, valjalo bi smatrati da postupanje društva Mantovani može biti obuhvaćeno točkom (d) tog istog stavka, odnosno počinjenjem „teškog profesionalnog propusta kojeg javni naručitelj može dokazati na bilo koji način”.

46.

Točno je, međutim, da se, iako je u talijansko pravo, odnosno članak 38. stavak 1. točku (f) ZUJR‑a uključen razlog isključenja zbog „teškog propusta”, pitanje koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće) ne odnosi na taj razlog. To ipak ne sprečava da se odgovorom na prethodno pitanje obuhvati i analiza tog razloga ( 9 ).

47.

Kao što je Sud više puta utvrdio da „činjenica da je sud koji je uputio zahtjev prethodno pitanje oblikovao pozivajući se samo na određene odredbe prava Unije nije prepreka da mu Sud pruži sve elemente tumačenja koji bi mogli biti korisni za presudu u postupku u kojem odlučuje, bez obzira na to je li se sud koji je uputio zahtjev na to pozvao u tekstu svojih pitanja. U tom je smislu na Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a posebno iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvuče one dijelove prava Unije koje je potrebno tumačiti imajući u vidu predmet spora” ( 10 ).

48.

U tom istom smislu, i posebno u okviru Direktive 2004/18, Sud je u presudi Croce Amica One Italia ( 11 ) smatrao potrebnim pojasniti sudu koji uputio zahtjev da, iako se čini da taj sud „postupanje zakonskog zastupnika društva […] veže samo uz razloge za isključenje koji se odnose na kazneno pravo i koji uključuju osudu pravomoćnom presudom, […] razlozi isključenja propisani u članku 45. stavku 2. točkama (d) i (g) te direktive javnim naručiteljima također daju ovlast isključivanja svakoga gospodarskog subjekta koji je počinio težak profesionalni propust koji javni naručitelj može dokazati na bilo koji način […], a da pritom nije nužno da je gospodarski subjekt pravomoćno osuđen”.

49.

Stoga, moglo bi biti korisno da odgovor Suda ne obuhvati samo razlog isključenja iz članka 45. stavka 2. točaka (c) i (g) Direktive 2004/18 (na kojima se temelji prethodno pitanje), nego i onaj iz točke (d). Time bi se, ukratko, razjasnilo protivi li se tim odredbama Direktive 2004/18 pravilo nacionalnog prava kao što je sporno pravilo.

50.

Ustrajem na tome da je za pozitivno rješavanje nedoumice o usklađenosti talijanskog prava s Direktivom 2004/18 na nacionalnom sudu da odluči je li, s obzirom na okolnosti slučaja, javni naručitelj mogao valjano isključiti društvo Mantovani iz ugovora jer ga ono nije obavijestilo o kaznenoj presudi izrečenoj njegovom bivšem upravitelju koji je prestao obnašati svoje funkcije manje od godine dana prije objave poziva za nadmetanje.

51.

Kad je riječ o diskrecijskoj ovlasti koju javni naručitelji imaju u vezi s fakultativnim razlozima isključenja iz članka 45. stavka 2. Direktive 2004/18, podsjetit ću, kao što sam iznio u svojem mišljenju u predmetu Connexxion Taxi Services ( 12 ), na to da je Sud u presudi La Cascina i dr. ( 13 ) već naglasio da je u razdoblju u kojem se primjenjivala Direktiva 92/50/EEZ ( 14 ) (čiji je članak 29. bio istovjetan članku 45. stavku 2. Direktive 2004/18) primjena fakultativnih razloga isključenja prepuštena diskreciji država članica, kako pokazuje izraz „može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru” koji se nalazio na početku članka 29. Države članice ne mogu dodavati nove razloge isključenja onima koji su već određeni, ali navedeni članak 29. Direktive 92/50 ne propisuje njihovu ujednačenu primjenu.

52.

U razdoblju u kojem je već bila stupila na snagu Direktiva 2004/18 Sud je odlučio u istom smislu u presudi Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici ( 15 ), čija točka 35. sadržava iste argumente kao i presuda La Cascina i dr. ( 16 ) U njoj Sud ponavlja da države članice moraju, u skladu sa svojim nacionalnim pravom i poštujući pravo Unije, odrediti provedbene uvjete iz stavka 2. članka 45. Direktive 2004/18. Sud je time iznova potvrdio da države članice imaju slobodu prihvatiti i, ako žele, prilagoditi kriterije isključenja, što je ponovio u presudi od 14. prosinca 2016., Connexxion Taxi Services ( 17 ).

53.

Kao što sam također istaknuo u tom mišljenju ( 18 ), iz presude Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici ( 19 ) proizlazi da države tu ovlast ipak ne izvršavaju bezuvjetno. S jedne strane, Unija pridaje veliku važnost slobodi poslovnog nastana i slobodi pružanja usluga pa zato želi olakšati put što većem otvaranju postupaka javne nabave, a primjena fakultativnih razloga isključenja mogla bi predstavljati prepreku tome. S druge strane, legitimno je razloge isključenja opravdati ciljevima u općem interesu, kao što su osiguranje vjerodostojnosti, dužne pažnje, profesionalnog poštenja i ozbiljnosti ponuditelja. Za provjeru tih sukoba interesa Sud primjenjuje načelo proporcionalnosti.

54.

Element koji definira (nepostojanje) pouzdanosti poduzetnika ponuditelja u ovom predmetu jest činjenica da je bivši upravitelj počinio kazneno djelo u razdoblju u kojem je upravljao društvom poduzetnikom. Mogu li se posljedice tog kaznenog djela proširiti i na društvo kojim upravlja dotični upravitelj? Pravo Unije daje potvrdan odgovor na to pitanje polazeći od pretpostavke da pravne osobe djeluju samo preko svojih upravitelja. Logično je, stoga, nepostojanje vjerodostojnosti društva ocjenjivati i s obzirom na kaznena djela koja su počinila osobe odgovorne za upravljanje društvom.

55.

Članak 45. stavak 1. in fine Direktive 2004/18 dopušta da se zahtjevi za informacije u pogledu razloga isključenja (obveznog, ne fakultativnog) zbog određenih kaznenih djela odnose na „pravne i/ili fizičke osobe, uključujući, po potrebi, direktore poduzeća i bilo koje osobe koje imaju ovlasti predstavljanja, odlučivanja ili kontrole u odnosu na natjecatelja ili ponuditelja”.

56.

Iz te odredbe vidljivo je, stoga, da su određena kaznena djela koja su počinila osobe koje upravljaju pravnom osobom relevantna za obvezno isključenje te pravne osobe iz sudjelovanja u ugovoru o javnoj nabavi. Prema mojem mišljenju, sa stajališta prava Unije ne postoji razlog da se to isto načelo (sada na fakultativan način) ne primijeni na druge vrste kaznenih djela, uključujući protupravna ponašanja upravitelja pravnih osoba, ako se posljedice tih djela tiču profesionalnog postupanja pravnih osoba.

57.

Točno je da, za razliku od stavka 1., u članku 45. stavku 2. Direktive 2004/18 nije sadržana izričita odredba u tom smislu. Međutim, ne vjerujem da je taj propust odlučujuća prepreka tome da nacionalno pravo postojanje nekog od fakultativnih razloga isključenja pravnih osoba poveže s protupravnim postupanjem njihovih upravitelja.

58.

Kao što sam već naveo, člankom 45. stavkom 2. zadnjom točkom Direktive 2004/18 državama članicama dodjeljuje se široka diskrecijska ovlast za određivanje „provedbenih uvjeta” fakultativnih razloga isključenja. Pri ostvarivanju te slobode nacionalna pravila koja konkretno utvrđuju određene razloge (na primjer, one koji se odnose na integritet poduzetnika ponuditelja) mogu kao relevantni čimbenik uključivati postupanje upravitelja društva koje je protivno profesionalnom ugledu.

59.

U tom istom smislu i na temelju slobode određivanja koju imaju države članice, nema prepreka tomu da, za potrebe ocjene fakultativnih razloga isključenja, nacionalno pravo uzme u obzir nepostojanje distanciranja poduzetnika od kaznenog postupanja njegova upravitelja koje se „tiče njegovog profesionalnog postupanja”. Nacionalni zakonodavac te, ovisno o slučaju, sud koji mora riješiti spor, također moraju ocijeniti koje se relevantne indicije ili čimbenici mogu primijeniti kako bi se razjasnilo je li došlo do tog distanciranja ili ne.

60.

Među tim čimbenicima su čimbenici koje sud koji je uputio zahtjev konkretno navodi, odnosno spontano distanciranje, veća ili manja „definiranost postupanja koja isključuju protupravnost”, razdoblje i stadij postupka u kojem mora doći do tog distanciranja. Ponavljam, na nacionalnim je sudovima da odrede doseg tih elemenata koji su ustvari samo „pojašnjenja” koje je nacionalni zakonodavac uveo kako bi definirao okvir fakultativni razlog isključenja i dokaza kojima se on provjerava ( 20 ).

61.

Consiglio di Stato (Državno vijeće) pri sastavljanju svojeg pitanja ističe da članak 38. stavak 1. točka (c) ZUJR‑a, s jedne strane, „proširuje” obvezu obavještavanja o osuđujućim presudama na slučaj u kojem su one izrečene nositeljima visokih funkcija poduzetnika ponuditelja i, s druge strane, „predstavlja s tim povezan razlog za isključenje” ako „poduzeće ne dokaže” da se distanciralo od kažnjivog postupanja takvih subjekata.

62.

Stoga, na temelju argumenata koje sam upravo iznio tvrdim da u Direktivi 2004/18 nema prepreka tomu da nacionalni zakonodavac pojasni, na način kao što je to učinio u ZUJR‑u, taj fakultativni razlog isključenja. Ne vidim kako bi se time mogle povrijediti sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga. Osim toga, riječ je o razlogu isključenja kojim se želi očuvati opći interes na kojem se temelje vjerodostojnost, dužna pažnja i profesionalno poštenje ponuditelja.

63.

U tom istom smislu, čini mi se da raspravi ništa značajno ne pridonosi pozivanje (premda općenito i ne previše utemeljeno) suda koji je uputio zahtjev na „načelâ prava Unije zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti, jednakog postupanja, proporcionalnosti i transparentnosti, zabrane otežavanja postupka i što veće otvorenosti tržišta javne nabave […]”.

64.

U konačnici, to što se članak 45. stavak 2. točka (c) Direktive 2004/18 izričito ne odnosi na distanciranje poduzetnika od kaznenih djela njegovih upravitelja ne znači da nacionalni zakonodavac ne može uključiti ovaj čimbenik u odnosnu odredbu ZUJR‑a. Kao što sam već ponovio, na državama članicama je da u svojem nacionalnom pravu odrede „provedbene uvjete” iz članka 45. stavka 2. Direktive 2004/18.

65.

Stoga, s pravom Unije usklađena je odredba kao što je članak 38. stavak 1. točka (c) ZUJR‑a, na temelju koje se poduzetnike koji ne dokažu da su se u potpunosti i stvarno distancirali od određenih kaznenih djela ( 21 ) koja su prethodno počinili njihovi rukovoditelji može isključiti iz sudjelovanja u ugovoru.

66.

Sud koji je uputio zahtjev ističe „naručiteljevu diskrecijsku ovlast” i koja mu omogućuje da „stvarno naloži” obvezu obavještavanja (na teret poduzetnika ponuditelja) „koja nije propisana zakonom”. Osim toga, taj naručitelj treba uvesti „obvezu lojalne suradnje, čiji sadržaj nije određen, osim u dijelu u kojem se upućuje na opće načelo dobre vjere”.

67.

Budući da ovim očitovanjima Consiglio di Stato (Državno vijeće) dovodi u pitanje postupanje upravnog tijela koje podliježe sudskom nadzoru Consiglio di Stato, na tom je vrhovnom sudu da izvede posljedice u njegovu nacionalnom pravu ( 22 ). Odgovor na prethodno pitanje ne smije zahvaćati u područje nadležnosti nacionalnih sudova.

68.

Osim toga, treba podsjetiti da se prethodno pitanje postavlja radi utvrđivanja toga je li nacionalni zakon usklađen s s Direktivom 2004/18 Upravo bi s tog gledišta u odgovoru trebalo analizirati tekst članka 38. stavka 1. točke (h) ZUJR‑a, sada u vezi s člankom 45. stavkom 2. točkom (g) Direktive 2004/18.

69.

Međutim, u ovom slučaju (kao što u svojim očitovanjima ističe Provincia di Bolzano) isključenje se nije temeljilo na tom razlogu nego na tome da je ponuditeljeva šutnja bila indicij nepostojanja njegove distanciranosti od kaznenog postupanja upravitelja. Stoga se ne čini izrazito nužno tumačiti članak 45. stavak 2. točku (g) Direktive 2004/18 ako nacionalno pravilo kojim se ta određena odredba navedene direktive prenijela u nacionalno zakonodavstvo nije primijenjeno u predmetnom slučaju.

70.

Ipak, smatram da se tu nema što prigovoriti nacionalnom pravilu u pogledu neusklađenosti jer je njegov tekst u bitnome u skladu s pravilom Unije koje se njime prenosi u nacionalno zakonodavstvo. Oba pravilima od ponuditelja zahtijevaju da podaci koje dostavljaju javnom naručitelju nisu lažni. U članku 45. stavku 2. točki (g) Direktive 2004/18 dodatno je navedeno da ponuditelji mogu biti isključeni ne samo zbog lažnog prikazivanja činjenica nego i kada ne dostave podatke u vezi s „kriterijima za kvalitativni odabir” (glava II. poglavlje VII. odjeljak 2. Direktive).

71.

Međutim, prikrivanje kaznenih postupanja bivšeg upravitelja od javnog naručitelja mogao bi biti, kao što ću odmah analizirati, i element koji nacionalni sud može uzeti u obzir pri ocjeni toga je li počinjen težak profesionalni propust.

72.

Iako se pitanje Consiglio di Stato (Državno vijeće) zapravo ne odnosi na taj razlog isključenja, kao što sam ranije naveo, ništa ne sprečava Sud da iznese svoja razmatranja u tom pogledu. Argumenti stranaka tijekom rasprave bili su usredotočeni, konkretno, na to pitanje na zahtjev samog Suda.

73.

„Profesionalni propust” na koji se odnosi članak 45. stavak 2. točka (d) Direktive 2004/18, obuhvaća svako kažnjivo postupanje koje utječe na profesionalnu vjerodostojnost gospodarskog subjekta ( 23 ). Pojam „teški propust” označava se postupanje koje odražava namjeru ili nepažnju određenog subjekta ( 24 ). Osuđujuća presuda, unatoč tomu što još nije pravomoćna ( 25 ), prikladno upućuje na to da se činjenice s kaznenim predznakom mogu podvesti pod teški profesionalni propust ( 26 ). Sama presuda je opravdano objektivno dokazno sredstvo ponuditeljeva načina upravljanja.

74.

Na temelju tih pretpostavki i s obzirom na narav kaznenih djela za koje je upravitelj osuđen i koja nedvojbeno upućuju na nepostojanje poduzetničkog morala pri njegovu profesionalnom postupanju, činjenica da se društvo Mantovani nije distanciralo od takvog postupanja može se legitimno uklopiti u taj razlog isključenja.

75.

U tu svrhu treba razlikovati meritum od dokazivanja činjenica. U pogledu potonjeg, članak 45. stavak 3. Direktive 2004/18 pomaže utvrditi logiku i sistematiku informacija koje javni ponuditelj može koristiti za ocjenu pouzdanosti ponuditelja.

76.

Navedena odredba od javnih naručitelja zahtijeva da kao dokaz prihvate elemente navedene u slučajevima iz članka 45. stavka 1. i članka 45. stavka 2. točkama (a), (b), (c), (e) i (f). To su slučajevi u kojima je (relativno jednostavno) službeno utvrđivanje postupanja putem registara ili potvrda koje izdaju javne institucije.

77.

Međutim, u ostalim slučajevima (odnosno onima iz članka 45. stavka 2. točaka (d) i (g) Direktive 2004/18) taj uvjet u pogledu dokumenta ne postoji. Logično je da je to tako jer su u odnosu na te razloge isključenja (težak profesionalni propust i lažno prikazivanje činjenica ili nedostavljanje potrebnih podataka) mogućnosti provjere otvorenije. Teško bi bilo u različitim državama članicama pronaći homogenu razinu koja bi omogućila ujednačeno utvrđivanje instrumenata ili mehanizama službenog evidentiranja tih činjenica.

78.

Kada je riječ o fakultativnim razlozima isključenja za koje nije predviđen službeni način evidentiranja, kao što je težak profesionalni propust, manevarski prostor javnog naručitelja ne ovisi ni o jednom određenom dokumentu ili potvrdi. Taj se propust može ocijeniti polazeći od saznanja o relevantnim činjenicama koje je javni naručitelj stekao na bilo koji način.

79.

Što se tiče dokaza, ne treba zaboraviti da u ovom predmetu nitko nije doveo u pitanje postojanje propisno dokumentirane presude koja je (u skladu s tim) izrečena upravitelju društva Mantovani zbog toga što je počinio kaznena djela koja su se ticala njegova profesionalnog postupanja kada je obnašao rukovodeće funkcije u tom društvu.

80.

Polazeći od te nesporne okolnosti, na nacionalnim je sudovima kojima je društvo Mantovani podnijelo svoj zahtjev da razjasne je li se društvo ponuditelj stvarno i u potpunosti distanciralo od kaznenog ponašanja svojeg upravitelja ili nije. Tako se rasprava na tom mjestu premješta na razinu koju sam nazvao meritumom te se udaljuje od čisto postupovne razine.

81.

U toj raspravi treba razmotriti postupanje društva Mantovani ne samo sa stajališta kvalifikacije činjenice nego i sa stajališta razmjernosti odgovora javnog naručitelja. Element koji bi za potrebe ovog slučaja mogao imati utjecaj jest vrijeme koje je proteklo između kaznenog postupanja, poduzetnikovog postupanja i datuma objave poziva za nadmetanje.

82.

Stoga, čini mi se da je rok predviđen ZUJR‑om (godina koja prethodi datumu objave poziva na nadmetanje) razuman za utvrđivanje veze između postupanja upravitelja i poduzetnika u pogledu radnji koje su neposredno prethodile postupku javne nabave. Osim toga, taj rok ne podrazumijeva neoborivu pretpostavku pristanka društva na upraviteljeva postupanja, s obzirom na to da se društvu omogućuje dokazivanje toga da se ono stvarno i u potpunosti distanciralo od upravitelja.

83.

Naposljetku, ne vjerujem da ovlasti ocjene koje su javnom naručitelju dodijeljene na temelju nacionalnog pravila neizbježno dovode do nerazmjernog rezultata. Upravo suprotno, smatram da se u članku 38. stavku 1. točki (c) ZUJR‑a poštuje nužan sklad između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se želi postići, koji nije ništa drugo nego isključivanje iz tih postupaka odabira ponuditelja kojima se ne može ukazati povjerenje upravo zato što se nisu distancirali od prethodnog kaznenog postupanja svojih upravitelja u određenom roku.

84.

U konačnici, isključenje ponuditelja nije automatsko ( 27 ) nego je rezultat ocjene ad casum koju mora provesti javni naručitelj. Ponuditelja se također ne stavlja u kompromitirajuću situaciju kad je riječ o obrani njegova pravnog položaja jer je osigurana mogućnost učinkovitog sudskog nadzora nad time kako uprava provodi svoju ovlast ocjene ispunjenja profesionalnih dužnosti gospodarskog subjekta.

85.

Ukratko, ne vidim osnovu na kojoj bi se mogla temeljiti neusklađenost nacionalnog pravila u vezi s kojim je sud koji je uputio zahtjev postavio svoje pitanje s pravom Unije.

86.

U skladu s navedenim, predlažem da se Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:

„Članku 45. stavku 2. točkama (c), (d) i (g) i članku 45. stavku 3. Direktive 2004/18 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, ne protivi se odredba nacionalnog prava koja javnom naručitelju dopušta: