1.

Njemačkim zakonodavstvom koje je na snazi od 1. siječnja 2012. uspostavljen je mehanizam promicanja električne energije iz obnovljivih izvora (u daljnjem tekstu: električna energija iz EEG-a). Konkretno, tim je zakonodavstvom uspostavljen sustav potpora u korist proizvođača te vrste energije, kojima se posredstvom zajamčenih cijena i tržišnih premija jamčila viša cijena od cijene električne energije koja se prodavala na tržištu.

2.

Za financiranje tog sustava potpora odobren je doplatak (u daljnjem tekstu: EEG doplatak) koji bi u praksi trebali plaćati krajnji potrošači. EEG doplatak se u početku primjenjivao i na željezničke prijevoznike te na velike potrošače električne energije (u daljnjem tekstu: energetski intenzivni poduzetnici) ( 2 ). Naime, njemački zakonodavac odlučio je tim poduzetnicima sniziti iznos doplatka kao mjeru kojom bi se doprinijelo smanjenju njihovih troškova i time održala njihova konkurentnost.

3.

Europska komisija je 25. studenoga 2014. smatrala da je sniženje EEG doplatka koje se primjenjivalo na navedene poduzetnike bilo državna potpora spojiva s unutarnjim tržištem samo pod određenim uvjetima navedenima u članku 3. Odluke (EU) 2015/1585 o programu potpore SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) (koji je provela Njemačka radi potpore obnovljive električne energije i velikih potrošača) ( 3 ).

4.

Potpore (u obliku sniženog EEG doplatka) koje nisu bile u skladu s uvjetima utvrđenima u Odluci 2015/1585 proglašene su nespojivima s unutarnjim tržištem. Kao što se dogodilo nekim poduzetnicima grupe Georgsmarienhütte GmbH, njemačka su tijela provodeći navedenu odluku od njih odmah zatražila povrat odgovarajućih iznosa.

5.

Neki poduzetnici, koji su morali vratiti iznos potpora, pobijali su odluku njemačkih tijela pred sudom koji je uputio zahtjev navodeći da je Odluka 2015/1585 nevaljana. Njemačka vlada podnijela je protiv iste odluke tužbu za poništenje (predmet T‑47/15) pred Općim sudom, koji ju je odbio u svojoj presudi od 10. svibnja 2016. ( 4 ).

6.

Sud koji je uputio zahtjev, nakon što je primio argumentaciju poduzetnika koji su mu se obratili radi pobijanja Odluke 2015/1585, postavlja prethodno pitanje o ocjeni valjanosti navedene odluke, u pogledu kojeg su prisutne posebne poteškoće i s postupovnog i s materijalnog gledišta.

7.

Što se tiče postupovnog gledišta, Sud treba odlučiti o primjeni sudske praske uspostavljene presudom TWD Textilwerke Deggendorf ( 5 ) u predmetu kao što je ovaj u kojem se nekoliko poduzetnika priklanja pokretanju postupka pred nacionalnim sudovima protiv nacionalnih odluka o povratu potpora koje je Komisija proglasila nezakonitima.

8.

Sud treba osobito utvrditi: (a) daje li prednost izravnoj tužbi za poništenje i proglašava li nedopuštenima prethodna pitanja sličnog sadržaja i (b), suprotno tomu, nudi li poduzetnicima prostor za pokretanje postupaka pred nacionalnim sudovima, potičući ih da postave prethodno pitanje o ocjeni valjanosti odluke Komisije kojom se potpora proglašava nezakonitom.

9.

Što se tiče materijalnog gledišta, spor se može dodati dugom popisu predmeta koji se odnose na državne potpore u sektoru energetike. Sniženje EEG doplatka određenim energetski intenzivnim poduzetnicima prva je među mjerama analiziranima u sudskoj praksi ustanovljenoj predmetom PreussenElektra ( 6 ) i u sudskoj praksi ustanovljenoj predmetom Association Vent De Colère! i dr. ( 7 ) Sud u ovom slučaju mora riješiti spor o većem ili manjem državnom nadzoru sredstava koja su koristili privatni operateri, kao element kojim se definira pojam državne potpore.

10.

U skladu s člankom 1.:

„Predmetna državna potpora radi potpore proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora i jamskog plina, uključujući njezine mehanizme financiranja, dodjeljivana na temelju akta Erneuerbare-Energien-Gesetz 2012 (EEG iz 2012.), koju je Njemačka nezakonito provela uz kršenje članka 108. stavka 3. Ugovora, spojiva je s unutarnjim tržištem pod uvjetom provedbe preuzetih obveza Njemačke utvrđenih Prilogom I.”

11.

U skladu s člankom 3.:

„1.   Predmetna državna potpora koja se sastoji od sniženja doplatka za financiranje potpore za električnu energiju iz obnovljivih izvora (EEG doplatak), u godinama 2013. i 2014. za velike potrošače (Besondere Ausgleichsregelung, BesAR), koju je Njemačka nezakonito provela uz kršenje članka 108. stavka 3. Ugovora, spojiva je s unutarnjim tržištem ako pripada jednoj od četiri kategorija utvrđenih ovim stavkom.

Ako je predmetna državna potpora dodijeljena poduzetniku koji pripada jednom od sektora navedenih u Prilogu 3. Smjernicama o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020. (‚Smjernice iz 2014.’), ona je spojiva s unutarnjim tržištem ako je taj poduzetnik platio najmanje 15 % dodatnih troškova s kojima se suočavaju dobavljači električne energije zbog obveza na kupnju energije iz obnovljivih izvora, a koji se zatim prevaljuju na njihove kupce. Ako predmetni poduzetnik plati manje od 15 % tih dodatnih troškova, predmetna državna potpora svejedno je spojiva ako je taj poduzetnik platio iznos koji odgovara najmanje 4 % njegove bruto dodane vrijednosti ili, za poduzetnike koji imaju električni intenzitet od najmanje 20 %, najmanje 0,5 % bruto dodane vrijednosti.

Ako je predmetna državna potpora dodijeljena poduzetniku koji ne pripada nijednom od sektora navedenih u Prilogu 3. Smjernicama iz 2014., ali je u 2012. imao električni intenzitet od najmanje 20 % i pripadao je, u toj godini, sektoru s intenzitetom trgovine od najmanje 4 % na razini Unije, ona je spojiva s unutarnjim tržištem ako je taj poduzetnik platio najmanje 15 % dodatnih troškova s kojim se suočavaju dobavljači električne energije zbog obveze na kupnju energije iz obnovljivih izvora, a koji se zatim prevaljuju na potrošače električne energije. Ako predmetni poduzetnik plati manje od 15 % tih dodatnih troškova, predmetna državna potpora svejedno je spojiva ako je taj poduzetnik platio iznos koji odgovara najmanje 4 % njegove bruto dodane vrijednosti ili, za poduzetnika koji ima električni intenzitet od najmanje 20 %, najmanje 0,5 % bruto dodane vrijednosti.

Ako je predmetna državna potpora dodijeljena poduzetniku koji je prihvatljiv za spojivu državnu potporu na temelju drugog ili trećeg podstavka, ali iznos EEG doplatka koji je taj poduzetnik platio nije dostigao razinu propisanu tim podstavcima, spojivi su sljedeći dijelovi te potpore:

Ako je predmetna državna potpora dodijeljena poduzetniku koji nije prihvatljiv za spojivu državnu potporu na temelju drugog ili trećeg stavka i ako je taj poduzetnik platio manje od 20 % dodatnih troškova tog doplatka bez sniženja, spojivi su sljedeći dijelovi te potpore:

2.   Svaka potpora koja nije obuhvaćena stavkom 1. nije spojiva s unutarnjim tržištem.”

12.

U skladu s člankom 6. stavkom 1.:

„Njemačka od korisnika izvršava povrat nespojive potpore spomenute u članku 3. stavku 2. u skladu s metodom opisanom u Prilogu III.”

13.

Člankom 7. Njemačkoj se nalaže da zatraži neposredni i stvarni povrat nespojive potpore u roku od četiri mjeseca od dana objave Odluke.

14.

Člankom 40. određuje se:

„Savezni ured za gospodarstvo i kontrolu izvoza, na temelju zahtjeva, ograničuje za potrošačko mjesto EEG naknadu koju dobavljači električne energije prevaljuju, u skladu s člancima 41. i 42., na krajnje potrošače koji su proizvodni poduzetnici koji su veliki potrošači električne energije ili željeznički prijevoznici. Cilj tog ograničenja jest smanjenje troškova električne energije tih poduzetnika i održavanje njihove međunarodne i intermodalne konkurentnosti pod uvjetom da se time ne dovode u opasnost ciljevi Zakona i da je ograničenje u skladu s interesima svih potrošača električne energije.”

15.

Članak 41. glasi:

[…]

16.

Člankom 43. propisano je sljedeće:

[…]

17.

Detaljna pravila o EEG doplatku točno su određena Verordnung zur Weiterentwicklung des bundesweiten Ausgleichsmechanismus (Uredba o mehanizmu naknade) od 17. srpnja 2009. ( 9 ), kako je izmijenjena člankom 2. Gesetz zur Änderung des Rechtsrahmens für Strom aus solarer Strahlungsenergie und zu weiteren Änderungen im Recht der erneuerbaren Energien (Zakon o izmjeni pravnog okvira koji se primjenjuje na energiju iz sunčevog zračenja i o izmjeni Zakona o obnovljivoj energiji) od 17. kolovoza 2012. ( 10 ), kao i s Verordnung zur Ausführung der Verordnung zur Weiterentwicklung des bundesweiten Ausgleichsmechanismus (Uredba o provedbi Uredbe o mehanizmu naknade) od 22. veljače 2010. ( 11 ), kako je izmijenjena Zweite Verordnung zur Änderung der Ausgleichsmechanismus-Ausführungsverordnung (druga uredba o izmjeni uredbe o provedbi mehanizma naknade) od 19. veljače 2013. ( 12 ).

18.

Komisija je 18. prosinca 2013. obavijestila Saveznu Republiku Njemačku o svojoj odluci o pokretanju postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU-a u vezi s mjerom potpore obnovljive električne energije i sniženim EEG doplatkom za velike potrošače energije ( 13 ).

19.

Devet poduzetnika grupe Georgsmarienhütte podnijelo je pred Općim sudom tužbe za poništenje te (prvotne) odluke ( 14 ).

20.

Rješenjima od 9. lipnja 2015. Opći sud:

21.

Ta četiri poduzetnika grupe Georgsmarienhütte, koji se bave proizvodnjom, taljenjem i obradom čelika, nisu podnijeli žalbu pred Sudom protiv rješenja Općeg suda od 9. lipnja 2015. Nisu podnijeli pred navedenim sudom ni tužbu za poništenje Odluke 2015/1585, za razliku od ostalih poduzetnika koji su se nalazili u istoj situaciji ( 18 ) i same njemačke vlade ( 19 ).

22.

Postupovna strategija četiriju poduzetnika grupe Georgsmarienhütte bila je obratiti se njemačkim sudovima radi pobijanja (nacionalnih) upravnih akata na temelju kojih su, radi provedbe Odluke 2015/1585, bili prisiljeni vratiti iznos potpora koji se smatrao nezakonitim.

23.

Tijekom 2012. i 2013., na temelju upravnih rješenja koja su se odnosila na ta četiri poduzetnika, odlučeno je da će im biti snižen EEG doplatak jer su bili veliki potrošači energije. Ta su rješenja djelomično opozvana, s retroaktivnim učinkom, drugim dvama rješenjima od 25. studenoga 2014. (to jest, od istog dana kada je donesena Odluka 2015/1585), kada su njemačka tijela od tih poduzetnika zatražila povrat potpora u dijelu koji je Komisija smatrala nezakonitim ( 20 ).

24.

Tužitelji u glavnom postupku žalili su se na rješenja o djelomičnom opozivu pred Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Savezni ured za gospodarstvo i kontrolu izvoza; u daljnjem tekstu: BAFA). Budući da nisu dobili izričit odgovor na svoj prigovor, oni su 26. ožujka 2015. podnijeli tužbu pred Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Upravni sud u Frankfurtu na Majni, Njemačka), sudom koji postavlja sljedeće prethodno pitanje o ocjeni valjanosti:

„Povrjeđuje li se Odlukom Komisije od 25. studenoga 2014. (Commission Decision of 25.11.2014 on the aid scheme SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) (implemented by Germany for the support of renewable electricity and of energy-intensive users), C(2014)8786 final) Ugovor o funkcioniranju Europske unije time što Komisija ograničenje EEG doplatka kvalificira kao potporu u smislu članka 107. UFEU-a?”

25.

Poduzetnici grupe Georgsmarienhütte, njemačka vlada i Komisija podnijeli su pisana očitovanja te sudjelovali na raspravi održanoj 5. prosinca 2017. Predmet je dodijeljen velikom vijeću Suda.

26.

Komisija navodi da je prethodno pitanje nedopušteno iz dva razloga:

27.

Njemačka vlada i poduzetnici iz grupe Georgsmarienhütte protive se tim razmatranjima Komisije i smatraju, suprotno tomu, da je prethodno pitanje dopušteno.

28.

„Iznimkom iz presude TWD” ograničuju se mogućnosti stranaka u sporu da pozovu nacionalne sudove da se koriste prethodnim postupkom kako bi se dovela u pitanje valjanost akata Unije. Prije ocjene primjenjivosti te iznimke na predmetni slučaj smatram potrebnim produbiti analizu njezinih bitnih obilježja.

29.

U okviru tužbe pred sudovima države članice svatko može zatražiti od njih da se obrate Sudu radi odlučivanja o prethodnim pitanjima koja se tiču „valjanosti akata institucija, tijelâ, uredâ ili agencija Unije” kada su ti akti nacionalnim tijelima poslužili kao temelj za odluke koje su predmet navedene tužbe.

30.

Za pokretanje prethodnog postupka isključivo je ovlašten nacionalni sud ( 22 ) koji može zaključiti da je akt Unije valjan, ali ga ne može proglasiti nevaljanim ( 23 ).

31.

U presudi TWD Sud je utvrdio da „[…] iz zahtjeva pravne sigurnosti proizlazi da nije moguće korisniku potpore, koji predstavlja predmet odluke Komisije usvojene na temelju članka 93. Ugovora, koji je mogao osporavati tu odluku, ali je propustio obvezni rok predviđen u tom smislu člankom 173. stavkom 3. Ugovora, dovoditi u pitanje zakonitost te odluke pred nacionalnim sudovima u tužbi podnesenoj protiv mjera koje su poduzela nacionalna tijela kako bi provela tu odluku” ( 24 ).

32.

Sud je od 1994. više puta potvrdio valjanost sudske prakse uspostavljene presudom TWD. Njezina zadnja potvrda i opseg navedeni su u presudi A i dr. koju je donijelo veliko vijeće ( 25 ) i u kojoj se, u biti, ponovno potvrđuje sudska praksa Suda iz prethodnih presuda.

33.

Stoga je sudskom praksom uspostavljenom presudom TWD ograničena mogućnost dovođenja u pitanje zakonitosti akata Unije koji proizvode pravne učinke, kako bi se zajamčila pravna sigurnost ( 26 ). To se ograničenje primjenjuje na države članice ( 27 ). Na taj se način ne zatvara mogućnost pobijanja akata Unije nego se ostvarivanje tog prava vraća u vlastiti tijek: onaj tko je nedvojbeno ovlašten pobijati ih, mora to učiniti u predviđenom roku (načelno dva mjeseca) pred tijelom koje je nadležno za proglašenje ništavosti toga akta (Opći sud) ( 28 ).

34.

Sudska praksa uspostavljena presudom TWD se stoga primjenjuje na slučajeve u kojima je Opći sud izričito prihvatio tužbu za poništenje koju je podnio pojedinac. To se dosad dogodilo u malo slučajeva ( 29 ), nedvojbeno zbog ograničenja propisanih člankom 263. UFEU-a ( 30 ) u pogledu aktivne procesne legitimacije pojedinaca ( 31 ) za podnošenje tužbi za poništenje pred Općim sudom. Kada aktivna procesna legitimacija tužitelja nije jasna, očita i izričita, Sud odbija primijeniti iznimku iz presude TWD ( 32 ).

35.

Također želim istaknuti da je u presudi Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português ( 33 ) Sud odbio pozivanje na ono što bi se moglo okvalificirati kao obrnuta iznimka iz presude TWD. U tom predmetu Estado português pred Općim sudom nije podnio tužbu za poništenje Odluke 2011/346/EU ( 34 ), ali su je (neuspješno) podnijele ( 35 ) dvije privatne bankarske institucije. Estado português se naknadno, u okviru prethodnog pitanja postavljenog u nacionalnom sporu, pozvao na konačnost Odluke te na iznimku iz presude TWD ( 36 ).

36.

Iznimkom iz presude TWD se nacionalne sudove ne sprečava da u bilo kojem trenutku iznesu dvojbe o valjanosti akta Unije u prethodnom postupku, po službenoj dužnosti ili na zahtjev drugih stranaka (koje nemaju izričitu aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe za poništenje) ( 37 ). Logika iznimke odnosi se na izbjegavanje zlouporabe mogućnosti podnošenja tužbe, koju pravo Unije stavlja na raspolaganje strankama u sporu.

37.

Kada se tumači na taj način, sudskom praksom uspostavljenom presudom TWD, ponavljam, nacionalni se sud ne sprječava da postavi prethodna pitanja kada on sam dvoji o valjanosti akta Unije o čijim nacionalnim provedbenim mjerama treba odlučiti ( 38 ). Nema razloga da se zbog iznimke iz presude TWD narušava redovni mehanizam suradnje nacionalnog suda i Suda putem prethodnog postupka.

38.

Ukratko, za iznimku iz presude TWD potrebno je sljedeće: (i.) akt Unije; (ii.) nepostojanje tužbe za poništenje; (iii.) izričita i nedvojbena aktivna procesna legitimacija pojedinca za podnošenje tužbe za poništenje akta Unije pred Općim sudom; i (iv.) nacionalne provedbene mjere protiv kojih se vodi nacionalni sudski postupak u kojem se ističe nevaljanost akta Unije.

39.

Tako oblikovana, i neovisno o kritikama koje je prouzročila ( 39 ), smatram da je iznimka iz presude TWD u potpunosti smislena i ne nalazim razloge zbog kojih bih savjetovao Sudu da odustane od nje. Upravo suprotno, smatram da se radi o sudskoj praksi u kojoj načelo stare decisis u potpunosti dobiva svoju snagu.

40.

Iznimkom iz presude TWD želi se, prema mojem mišljenju, istodobno ostvariti dvije namjere:

41.

U slučaju izravne tužbe, nakon razmjene podnesaka tužitelja s tijelom, uredom ili institucijom Unije koja je autor akta, otvara se kontradiktorni postupak pred Općim sudom sa širokim mogućnostima donošenja istražnih mjera. Tim se mehanizmom omogućuje podnošenje dokaza radi točnog utvrđivanja činjeničnog stanja i sudjelovanje drugih stranaka u postupku kao intervenijenata (na primjer, konkurentnih poduzetnika kojima nije odobrena potpora) ( 42 ).

42.

U sporovima o državnim potporama, koji su obično s činjeničnog i tehničkog stajališta složeni, prednosti tužbe za poništenje još su jasnije ( 43 ). U tim sporovima u potpunosti dolazi do izražaja logika postojanja iznimke iz presude TWD (koja je zbog nekog razloga donesena u predmetu o državnim potporama), a koja se sastoji u tome da se pojedinca s izričitom aktivnom procesnom legitimacijom navede na upotrebu te vrste tužbe. Tako stranke dobivaju dodatno jamstvo dvostupanjskog postupka jer se na presudu Općeg suda može podnijeti žalba pred Sudom.

43.

Štoviše, usudim se reći da u ovom specifičnom području državnih potpora (i u drugim sličnim područjima na koje se poziva Komisija u svojim očitovanjima) ( 44 ), zahtjev za prethodnu odluku može prouzročiti više problema nego što je onih koji se njime žele riješiti. Kada treba ocijeniti valjanost pojedine odluke (a ne općih akata) s nužnim tehničkim elementima, čije ispitivanje zahtijeva složenu analizu činjeničnih i dokaznih čimbenika, nacionalni postupak pokazao se nedostatnim da bi nacionalni sud, bez prisutnosti institucije koja je autor akta Unije i prije zahtjeva za prethodnu odluku, „dovoljno precizno” utvrdio rezultat te analize ( 45 ).

44.

Na to bi se moglo odgovoriti da se ti nedostaci mogu ispraviti tijekom prethodnog postupka pred Sudom. To je nedvojbeno tako, ali time se Sudu daje uloga koja je, prema pravosudnom uređenju Unije, dodijeljena Općem sudu. Kao što pravilno podsjeća Komisija, namjera osnivanja Općeg suda bila je „osnivanje[m] dodatnog suda poboljšati sudsku zaštitu interesa pojedinaca u postupcima koji zahtijevaju detaljno ispitivanje složenih činjenica”. Tim osnivanjem, nadalje, omogućilo bi se „Sudu da usredotoči svoje aktivnosti na temeljnu zadaću osiguravanja ujednačenog tumačenja prava Zajednice” ( 46 ).

45.

Kritike na račun sudske prakse uspostavljene presudom TWD kojima se ističe pravo osoba na djelotvornu sudsku zaštitu ne čine mi se, s ovog gledišta, uvjerljivima. Pojedinci, u stvari, nemaju pravo na to da nacionalni sud postavi prethodno pitanje, ali imaju — ponavljam, kada imaju nespornu aktivnu procesnu legitimaciju — pravo pobijati akt Unije pred Općim sudom, odnosno pred sudom koji je stvarno nadležan za navedenu zaštitu.

46.

Ne dijelim ni mišljenje da stranke trebaju imati slobodu odabira postupovne strategije koju žele, odnosno da u roku iz članka 263. UFEU-a mogu odabrati između: (a) podnošenja tužbe za poništenje pred Općim sudom i (b) isticanja nevaljanosti akta pred nacionalnim sudovima, potičući ih da postave prethodno pitanje Sudu.

47.

Smatram da ta sloboda odabira suda nije poželjna, niti se njome poštuje prednost tužbe za poništenje kao primjerenog sredstva, u skladu s člankom 263. UFEU-a, za odlučivanje o valjanosti akata Unije koje pobijaju tužitelji koji imaju izričitu aktivnu procesnu legitimaciju. Tom bi opcijom došlo do porasta broja postupovno složenih situacija (kao što su one u predmetnim slučajevima), kojima se narušava funkcioniranje sustava tužbi predviđenog pravom Unije ( 47 ).

48.

Iznimka iz presude TWD ne odnosi se samo na sprječavanje nepoštovanja roka za podnošenje tužbe za poništenje. Njezin je cilj, ponavljam, i dati prednost tužbi za poništenje u odnosu na prethodni postupak, kao redovnom sredstvu za pobijanje akata Unije, kada u teoriji osoba može upotrijebiti oba sredstva.

49.

S tog gledišta, trenutak u kojem pojedinac pokrene postupak pred nacionalnim sudovima i predloži im da postave prethodno pitanje, umjesto da podnese tužbu za poništenje, nije jedini važan čimbenik. U predmetima TWD i Nachi Europe ( 48 ) tužitelji su se obratili nacionalnim sudovima nakon isteka roka za podnošenje tužbe za poništenje, što predstavlja uobičajeni slučaj primjene sudske prakse uspostavljene presudom TWD. Međutim, prema mojem mišljenju, ona se mora primjenjivati i kada se osoba obrati nacionalnim sudovima neizravno dovodeći u pitanje valjanost akta Unije u roku u kojem je mogla podnijeti tužbu za poništenje pred Općim sudom kako bi pobila navedeni akt.

50.

Ne bi bilo logično da iznimka iz predmeta TWD ovisi o trenutku u kojem se pojedinci s izričitom aktivnom procesnom legitimacijom odluče obratiti nacionalnim sudovima te o većoj ili manjoj upravnoj žurnosti nacionalnih tijela u donošenju odluka o primjeni akta Unije. Suprotno tomu, odlučujuće je da su ti pojedinci propustili podnijeti svoju tužbu pred Općim sudom iako su znali da je to sud koji je nadležan u skladu s člankom 263. UFEU-a.

51.

Georgsmarienhütte i ostala tri poduzetnika podnijeli su pred sudom koji je uputio zahtjev tužbe protiv odluka BAFA-e od 3. prosinca 2014. (u kojima se zahtijevao povrat potpora) kada njihov prigovor koji su podnijeli tom uredu još nije bio riješen. Iskoristivši postupovne mogućnosti koje im omogućuje njihov pravni sustav kako bi mogli reagirati na šutnju javne uprave, donošenje odluke o njihovoj tužbi u kojoj su istaknuli nevaljanost Odluke 2015/1585 bilo je, takoreći, ubrzano na dan 26. ožujka 2015. Već je objašnjeno da nisu podnijeli tužbu za poništenje protiv te Odluke, iako su prije toga pred Općim sudom pobijali odluku o pokretanju postupka u pogledu državnih potpora (što je očito bio korak koji je prethodio konačnoj odluci).

52.

Zbog ovog redoslijeda događaja (i propusta) treba se usredotočiti na dva čimbenika: (a) aktivnu procesnu legitimaciju navedenih poduzetnika i (b) utjecaj roka za pobijanje Odluke 2015/1585 pred Općim sudom.

53.

Jesu li Georgsmarienhütte i ostala tri poduzetnika imali izričitu aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe za poništenje Odluke 2015/1585?

54.

Odluka 2015/1585 upućena je Saveznoj Republici Njemačkoj, kao što je navedeno u njezinu članku 10. U skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a, fizička ili pravna osoba može pokrenuti postupak za poništenje akta koji joj nije upućen samo ako se taj akt izravno i osobno odnosi na nju. Stoga je potrebno utvrditi je li ta značajka prisutna i kod poduzetnika tužitelja.

55.

Kao prvo, Odluka 2015/1585 izravno se odnosi na poduzetnike tužitelje u glavnom postupku ako ta odluka, u skladu s ustaljenom sudskom praskom Suda ( 49 ), izravno proizvodi učinke na njihov pravni položaj i ne ostavlja nikakve diskrecijske ovlasti svojem adresatu (Njemačkoj) koji je zadužen za provedbu tog akta koja je u potpunosti automatska i za koju nije potrebna primjena drugih posrednih pravila.

56.

Naime, člancima 6. i 7. Odluke 2015/1585 nalaže se Njemačkoj obveza izvršenja povrata neisplaćenog dijela EEG doplatka koji se kvalificira kao nezakonita potpora u smislu koji sam upravo iznio. Tim se dvjema odredbama određuje način izvršenja povrata (upućivanjem na Prilog III.), pripisivanja i obračuna kamata, te se Njemačka obvezuje na potpuni i trenutačni povrat u roku od najviše četiri mjeseca od objave Odluke. Njemačka država nema nikakvu marginu prosudbe i Odluka 2015/1585 proizvodi učinke u odnosu na poduzetnike samo time što je nacionalna tijela primjenjuju u upravnim stvarima.

57.

Kao drugo, treba utvrditi odnosi li se Odluka 2015/1585 na te poduzetnike osobno u smislu sudske prakse Suda, u skladu s kojom:

58.

U slučaju državnih potpora poduzetnik, načelno, ne može pobijati odluku Komisije kojom se zabranjuje neki sustav potpora ako se ta odluka na njega odnosi samo zbog činjenice da pripada predmetnom sektoru i da je potencijalni korisnik navedenog sustava ( 52 ). Međutim, prema mišljenju Suda:

59.

Četiri poduzetnika tužitelja u glavnom postupku morala su, kao zasebni korisnici sniženja doplatka EEG koje im je priznala BAFA, vratiti iznos doplatka nakon što su Odlukom 2015/1585 ta sniženja proglašena djelomično nezakonitima, kao državna potpora, te je naložen njihov povrat (u skladu s člancima 6. i 7. Odluke). Njemačka tijela, koja su postupila vrlo revno, donijela su potrebne mjere povrata na temelju Odluke 2015/1585. Stoga se ta odluka osobno odnosila na četiri navedena poduzetnika u prethodno iznesenom smislu, čime su dobili, na izričit način, aktivnu procesnu legitimaciju za njezino pobijanje pred Općim sudom.

60.

Ti poduzetnici nisu mogli dvojiti o navedenom i dobar dokaz toga jest da su u određenom trenutku podnijeli tužbe za poništenje protiv Komisijine odluke kojom je pokrenut postupak provjere zakonitosti potpora. Osim toga, pokušali su proširiti svoje početne tužbe kako bi njima obuhvatili i pobijanje konačne Komisijine odluke ( 54 ) nakon njezina donošenja. Paradoksalno jest što naknadno ti poduzetnici nisu podnijeli tužbu za poništenje Odluke 2015/1585 kao što im je savjetovao Opći sud ( 55 ). Ostali energetski intenzivni poduzetnici koji su bili u sličnoj situaciji podnijeli su te tužbe za poništenje povodom kojih se još vodi postupak pred Općim sudom u očekivanju konačnog rješenja pilot-predmeta Njemačka/Komisija.

61.

U tim okolnostima, smatram da treba primijeniti iznimku iz predmeta TWD u odnosu na četiri poduzetnika koji nisu podnijeli tužbu za poništenje protiv Odluke 2015/1585 pred Općim sudom kada su imali jasnu i izričitu procesnu legitimaciju da to učine.

62.

Na raspravi je utvrđeno da je „potpun i konačan tekst” Odluke 2015/1585 stavljen na raspolaganje poduzetnicima tužiteljima 6. siječnja 2015. tijekom postupka pred Općim sudom protiv pokretanja postupka u pogledu državnih potpora ( 56 ).

63.

Budući da objava Odluke 2015/1585 (vrlo zakašnjela u odnosu na datum donošenja) nije bila uvjet za to da počne proizvoditi učinke, nego je bilo dovoljno da poduzetnici na koje se izravno i osobno odnosila budu vjerodostojno upoznati s njom, kao što je to i bio slučaj, rok za njezino pobijanje počeo je za navedene poduzetnike teći 6. siječnja 2015., u skladu s podatkom potkrijepljenim na raspravi ( 57 ).

64.

Polazeći od te pretpostavke, navedeni poduzetnici propustili su obvezni rok od dva mjeseca iz članka 263. UFEU-a (produljen za deset dana zbog udaljenosti) ( 58 ) kada su 26. ožujka 2015. podnijeli svoju tužbu sudu koji je uputio zahtjev. Nakon isteka toga roka nisu mogli „zaobići konačnost koju je u odnosu na njih” ( 59 ) imala Odluka 2015/1585 tužbom pred nacionalnim sudovima s ciljem dovođenja u pitanje valjanosti te Odluke.

65.

Čak i da taj rok nije bio propušten, iznimka iz presude TWD bila bi primjenjiva u skladu s razmatranjima koje sam prethodno iznio. Već sam naveo da su njemačka tijela nevjerojatno brzo donijela nacionalne mjere za povrat potpora na sam dan donošenja Odluke, odnosno 25. studenoga 2014. Ne čini mi se previše logičnim prihvatiti da bi se na navedene poduzetnike primjenjivala iznimka iz presude TWD da su se obratili njemačkim sudovima nakon isteka dva mjeseca od trenutka u kojem su dobili vjerodostojan uvid u Odluku 2015/1585, a da se ne bi primjenjivala da su podnijeli svoju tužbu tim sudovima prije isteka predmetnog roka s obzirom na brzinu upravnog postupanja nacionalnih tijela.

66.

Ukratko, smatram da se na ovaj zahtjev za prethodnu odluku primjenjuje ustaljena sudska praksa uspostavljena presudom TWD i da je stoga nedopušten.

67.

Komisija u prilog svojem drugom prigovoru nedopuštenosti navodi sudsku praksu uspostavljenu presudom Adiamix ( 60 ). Prema njezinu mišljenju, sud koji je uputio zahtjev nije samostalno ispitao niti objasnio razloge zbog kojih dvoji o valjanosti Odluke 2015/1585, s obzirom na to da je samo uputio na razmatranja tužitelja.

68.

Prema mišljenju Suda „važno [je] da nacionalni sud posebno navede točne razloge koji su ga naveli na postavljanje pitanja o valjanosti određenih odredaba prava Unije i da izloži razloge nevaljanosti koji mu se, posljedično, čine da bi mogli biti prihvaćeni (vidjeti u tom smislu osobito presudu od 21. ožujka 2000., Greenpeace France i dr., C‑6/99, EU:C:2000:148, t. 55., i rješenje od 18. travnja 2013., Adiamix, C‑368/12, EU:C:2013:257, t. 22.). Takav zahtjev također proizlazi iz članka 94. točke (c) Poslovnika Suda” ( 61 ).

69.

Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, podaci dostavljeni u zahtjevima za prethodnu odluku ne služe samo tomu da omoguće Sudu davanje korisnih odgovora, već također da omoguće vladama država članica kao i drugim zainteresiranim strankama podnošenje očitovanja sukladno članku 23. Statuta Suda Europske unije. Stoga je na Sudu da pazi da se ta mogućnost zaštiti, vodeći računa o činjenici da se na temelju tog članka zainteresiranima priopćavaju samo odluke kojima se upućuje prethodno pitanje zajedno s prijevodom na službeni jezik svake države članice, ali bez nacionalnog spisa koji je sud koji je uputio zahtjev eventualno poslao Sudu ( 62 ). Stoga se vladama, institucijama Unije i ostalim zainteresiranim stranama, time što nacionalni sud upućuje na očitovanja stranaka u glavnom postupku koja se mogu razlikovati ovisno o njihovim interesima, ne jamči iznošenje prikladnih očitovanja u prethodnim postupcima ( 63 ).

70.

U ovom predmetu sud koji je uputio zahtjev ne iznosi vlastite dvojbe o valjanosti Odluke 2015/1585, nego u tom pogledu samo tvrdi sljedeće:

„Tužitelji su u ovom postupku iznijeli dvojbe o Komisijinom tumačenju prava Unije (članci 107. i 108. UFEU-a) […]

Radi detaljne argumentacije tužitelja i kako bi izbjegao ponavljanja, sud upućuje na objašnjenja sadržana u njihovim tužbama od 26. ožujka 2015. […]

Tužitelji su u tom pogledu istaknuli osnovane dvojbe, što je dostatno za upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku Sudu o navedenom pitanju […]

Stoga, za potrebe toga zahtjeva nije nužno da sud dijeli dvojbe koje su iznijeli tužitelji o Komisijinom tumačenju članaka 107. i 108. UFEU-a. U svakom slučaju, sud smatra važnima istaknute dvojbe [tužitelja] o Komisijinoj dluci” ( 64 ).

71.

Nakon čitanja ovog odlomka odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, smatram da bi stroga primjena sudske prakse sažete u prethodnim točkama dovela do proglašavanja prethodnog pitanja nedopuštenim zbog nedostatnosti vlastitog obrazloženja suda.

72.

Priznajem, međutim, da je u drugim slučajevima Sud fleksibilnije primijenio tu sudsku praksu oslanjajući se na to da se mehanizam prethodnog postupka temelji na ideji pravosudne suradnje. S tog gledišta, mogao bi se odbiti prigovor nedopuštenosti s obzirom na to da su u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku preuzete argumentacije i dvojbe stranaka o nevaljanosti Odluke 2015/1585.

73.

Podredno, ako Sud bude smatrao da treba dopustiti zahtjev za prethodnu odluku, analizirat ću je li Odluka 2015/1585 nevaljana jer se njome ograničenje EEG doplatka kvalificira kao državna potpora u smislu članka 107. UFEU-a.

74.

U stavku 1. navedenog članka svaka potpora koju dodijeli država članica, ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku, koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, proglašena je nespojivom s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.

75.

Dakle, četiri su uvjeta koji moraju biti ispunjeni za ocjenu nespojivosti potpore: (a) mora biti riječ o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava; (b) ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama; (c) mora davati prednost svojem korisniku i (d) mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje ( 65 ).

76.

Ne čini se upitnim da ograničenje EEG doplatka u korist energetski intenzivnih poduzetnika ispunjava drugi zahtjev (moguć utjecaj na trgovinu među državama članicama) i četvrti zahtjev (narušavanje ili prijetnja narušavanju tržišnog natjecanja). Upravo suprotno, spor se odnosi na druga dva zahtjeva, zbog čega je neophodno razjasniti podrazumijeva li to sniženje selektivnu prednost za poduzetnike korisnike i osobito utvrditi može li se mjera pripisati državi i podrazumijeva li upotrebu državnih sredstava.

77.

U nedostatku vlastitih razmatranja suda koji je uputio zahtjev o nekim ključnim točkama u raspravi (konkretno, o funkcijama kontrole i nadzora njemačkih tijela u odnosu na upravljanje sredstvima koja potječu od EEG doplatka), treba se pridržavati onoga što je u tom pogledu navedeno u Odluci 2015/1585, osim ako se jasno dokaže da je Komisija pogriješila kada ju je donijela.

78.

U kontekstu koji je sada bitan, prednost je svaka gospodarska korist koju poduzetnik ne bi mogao ostvariti u uobičajenim tržišnim uvjetima, odnosno bez intervencije države ( 66 ). Prednost je prisutna ako poduzetnik poboljša svoj financijski položaj kao izravan rezultat postupanja države, a ne zbog okolnosti na slobodnom tržištu.

79.

Pojmom državne potpore obuhvaćene su pozitivne prednosti (na primjer, subvencija) i državne mjere kojima se poduzetnici oslobađaju troškova koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika ili im se oni smanjuju ( 67 ).

80.

Prema mojem mišljenju, snižavanjem EEG doplatka koji su obvezni plaćati veliki potrošači energije, njemačka tijela daju im nedvojbenu prednost u ekonomskom smislu jer sprječavaju operatere prijenosnog sustava (u daljnjem tekstu: OPS) i dobavljače električne energije da povrate dodatne troškove električne energije iz EEG-a koju su ti potrošači potrošili, i koje moraju drukčije podmiriti.

81.

Člankom 40. EEG-a iz 2012. određeno je ograničenje iznosa EEG doplatka koji dobavljači električne energije mogu prenijeti na velike potrošače energije: na temelju prethodnog zahtjeva BAFA izdaje upravni akt kojim se dobavljaču električne energije zabranjuje prevaljivanje punog iznosa EEG doplatka na krajnjeg korisnika kada je taj krajnji korisnik energetski intenzivni poduzetnik. Člankom 41. EEG-a iz 2012. uvjetuje se ograničenje EEG doplatka navedenim poduzetnicima poštovanjem određenih uvjeta, koji su u osnovi vezani uz količinu njihove potrošnje energije.

82.

Njemačka vlada priznaje da se sustavom odstupanja od tih članaka želi ograničiti gospodarsko opterećenje koje za energetski intenzivne poduzetnike proizlazi iz potpore proizvodnji električne energije iz EEG-a. Njime se, naime, želi smanjiti jedan od troškova koji uobičajeno terete njihov proračun.

83.

Međutim, tužitelji i njemačka vlada tvrde da se ograničenjem EEG doplatka više kompenzira nepovoljniji tržišni položaj u odnosu na poduzetnike drugih država članica nego što im se daje prednost.

84.

Tom argumentu se ne protivi kvalifikacija mjere kao prednosti, makar i samo zato što je protivna sudskoj praksi Suda: činjenica da neka država članica ima za cilj jednostranim mjerama uskladiti uvjete tržišnog natjecanja u nekom određenom sektoru gospodarstva s onima u ostalim državama članicama ne može predmetnim mjerama oduzeti njihovo obilježje potpore ( 68 ).

85.

Osim toga, Komisija je dostavila podatke ( 69 ) kojima se podupire činjenična pretpostavka na kojoj se temelji ta argumentacija: ne čini se da su cijene električne energije koje u Njemačkoj plaćaju navedeni poduzetnici više od prosjeka tih cijena u zemljama Unije, unatoč EEG doplatku. Navodni nepovoljniji tržišni položaj navedenih poduzetnika nije, stoga, dokazan.

86.

Jednako tako, tužitelji tvrde da zbog „uobičajenih tržišnih uvjeta” treba uzeti u obzir uvjete koji su postojali kada uopće nije bilo EEG doplatka, a ne one stvorene nakon njegova uvođenja. Da je to tako, sniženje EEG doplatka bi za njih nestalo kao prednost jer ne bi bilo EEG doplatka koji se može ograničiti.

87.

Ni taj navod nije uvjerljiv. EEG doplatak mehanizam je kojim se nameću tereti svim sudionicima u njemačkom sustavu električne energije, tako da u uobičajene tržišne uvjete treba uključiti i one koji proizlaze iz uvođenja EEG doplatka kako bi se razjasnilo postoji li prednost. Sniženje tog troška za energetski intenzivne poduzetnike podrazumijeva izvanredan sustav na temelju kojeg im se dodjeljuje posebna prednost snižavanjem cijene koju bi inače morali platiti za potrošenu električnu energiju.

88.

Osim toga, da bi se radilo o državnoj potpori, nužno je da prednost dodijeljena poduzetnicima bude selektivna. Tuženici argumentiraju da ograničenje doplatka nije takve naravi u dijelu u kojem se njih tiče jer je objektivno opravdano i potrebno za očuvanje temeljnih prava.

89.

S obzirom na sudsku praksu Suda ( 70 ), ni ta argumentacija nije prihvatljiva. Slažem se s Komisijom da je ograničenje EEG doplatka selektivno jer se njime stavljaju u povoljniji položaj samo određeni poduzetnici iz proizvodnog sektora koji troše znatne količine energije.

90.

Selektivnost prednosti lakše se utvrđuje u slučaju pozitivnih mjera od kojih imaju koristi jedan ili više izričito navedenih poduzetnika. Međutim, teže ju je odrediti kada države članice donesu pravila koja se primjenjuju na one koji zadovoljavaju određene kriterije i čija se financijska opterećenja smanjuju zahvaljujući tim pravilima. Ograničenje EEG doplatka za energetski intenzivne poduzetnike odgovara tom (drugom) slučaju.

91.

U tim slučajevima analiza selektivnosti obično se provodi u tri faze.

92.

U okviru na kojem se temelji EEG iz 2012., opći sustav znači da EEG doplatak ide na teret svih potrošača električne energije (zapravo, ono što je EEG-om propisano jest da se doplatak može prenijeti na njih, kao što se beziznimno događa u praksi).

93.

Sniženje EEG doplatka je za neka društva iz proizvodnog sektora, kao što su tužitelji, iznimka od tog općeg sustava od koje imaju koristi samo ta društva, a ne i potrošači energije iz drugih proizvodnih sektora. Ograničenje EEG doplatka za energetski intenzivne poduzetnike stoga je selektivno.

94.

Tužitelji tvrde da se sniženim EEG doplatkom koji moraju plaćati doprinosi zaštiti klime i okoliša, kao i održivom razvoju i jamčenju opskrbe energijom. Međutim, ti razlozi u općem interesu odnose se, u krajnjem slučaju, na opći sustav EEG doplatka, a ne na njegovo sniženje za posebnu kategoriju industrijskih subjekata. Osim toga, događa se to da kada se te gospodarske subjekte (djelomično) oslobodi od općeg tereta prouzročenog EEG doplatkom, istodobno se potiče veća potrošnja energije u njihovoj kategoriji te se smanjuju prihodi raspoloživi za financiranje energije iz obnovljivih izvora. Stoga, u skladu sa sudskom praksom Suda, to nije razlog koji opravdava iznimku ( 72 ).

95.

Mjera se također ne može opravdati namjerom zaštite temeljnih prava na koju se pozivaju poduzetnici tužitelji. Prema njihovu mišljenju, plaćanje punog iznosa EEG doplatka podrazumijevalo bi takvo povećanje njihovih troškova proizvodnje da bi se time onemogućio razvoj njihovih gospodarskih djelatnosti, čime bi došlo do povrede članka 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima kojim se jamči pravo na slobodu poduzetništva.

96.

Osim što je to razlog u vanjskom općem interesu i nije svojstven općem sustavu EEG doplatka, ni poduzetnici ni njemačka vlada nisu dostavili točne podatke kojima potkrjepljuju da se plaćanjem tog doplatka, pod uvjetima određenima Odlukom 2015/1585, dovodi u pitanje njihov opstanak. Taj nedostatak dokaza dostatan je za osporavanje odnosnog navoda te nije potrebno podrobnije analizirati odnos slobode poduzetništva i sadržaja mjera kojima se uređuju sektorska pitanja.

97.

Na kraju, ne treba zaboraviti da je u Odluci 2015/1585 Europska komisija prihvatila da se potpora iz EEG-a iz 2012. (to jest sniženje troškova proizašlih iz potpore EEG-u) može odobriti ako su ispunjeni „kriterij[i] prihvatljivosti utvrđen[i] točkama 185., 186. i 187. Smjernica iz 2014.” ( 73 ) i ako je to sniženje „razmjerno u skladu s kriterijima utvrđenim u točkama 188. i 189. Smjernica iz 2014.” ( 74 ).

98.

Na taj se način priznaje to da ako EEG doplatak uistinu dovodi u opasnost konkurentski položaj poduzetnika koji se intenzivno koriste električnom energijom, u okviru granica određenih Smjernicama iz 2014., on bi bio spojiv s unutarnjim tržištem. Stoga se ne radi o apsolutnoj zabrani sniženja tog troška, nego o sniženju koje je veće od onog dopuštenog tim smjernicama. U prethodnom postupku nije dokazano da uvjeti propisani Odlukom 2015/1585 nisu usklađeni s tim kriterijem.

99.

U konačnici, sniženjem doprinosa utvrđenog u EEG-u iz 2012. daje se selektivna prednost poduzetnicima korisnicima tog sustava iznimke u odnosu na opći sustav primjenjiv na ostale potrošače.

100.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, da bi se selektivna prednost mogla kvalificirati kao „potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, ona mora, s jedne strane, izravno ili neizravno biti dodijeljena putem državnih sredstava i, s druge strane, ona se mora moći pripisati državi ( 75 ). Radi se o dvama kumulativnim uvjetima ( 76 ) koji se ipak obično razmatraju zajedno kada se ocjenjuje neka mjera u skladu s tom odredbom.

101.

Ukratko, poduzetnici tužitelji i njemačka vlada smatraju da se ograničenje EEG doplatka na koje poduzetnici ostvaruju pravo ne može pripisati državi niti pretpostavlja prijenos državnih sredstava.

102.

Kako bi se ocijenilo može li se neka mjera pripisati državi, u skladu sa sudskom praksom Suda, treba prvo analizirati jesu li tijela javne vlasti sudjelovala u njezinu donošenju. To se, očito, događa kada su selektivne prednosti za jednu kategoriju poduzetnika utvrđene zakonom ( 77 ).

103.

EEG doplatak i njegovo sniženje u korist određenih energetski intenzivnih poduzetnika iz proizvodnog sektora uključeni su u EEG iz 2012. (članci 40. do 44.). Opskrbljivači električnom energijom ne odobravaju spontano sniženje tim poduzetnicima, nego ono proizlazi iz zakonodavnih i regulatornih akata koje donosi njemačka država, kojima je uređen njihov pravni sustav. Stoga je nesporno da se dodjela te prednosti može pripisati toj državi.

104.

Osim pripisivosti državi potrebno je da mjera podrazumijeva prijenos državnih sredstava poduzetnicima korisnicima.

105.

Sud je opsežno objasnio pojam „državnih sredstava” kojim nije obuhvaćen samo javni sektor u strogom smislu, nego i, u određenim okolnostima, određena privatna tijela.

106.

Neizravno smanjenje državnih prihoda prouzročeno donošenjem nacionalnih propisa ili mjera ne predstavlja prijenos državnih sredstava, ako je to posljedica tih propisa ( 78 ). Na primjer, odstupanje od odredaba radnog prava kojim se mijenja okvir za ugovorne odnose između poduzetnika i zaposlenika ne predstavlja prijenos državnih sredstava, usprkos činjenici da bi se njime mogli smanjiti doprinosi socijalnog osiguranja ili porezi koje poduzetnici i zaposlenici plaćaju državi ( 79 ).

107.

Najveće se poteškoće pri utvrđivanju je li bilo prijenosa državnih sredstava javljaju kada države donesu mehanizme kojima interveniraju u gospodarski život zbog kojih određeni poduzetnici mogu dobiti selektivnu prednost. Konkretno, siva zona nastaje u slučajevima državne intervencije koji nadilaze donošenje jednostavnog, općeg zakonodavstva kojim se uređuje sektor, ali ne podrazumijevaju izravni prijenos sredstava. To je slučaj i u ovom zahtjevu za prethodnu odluku za čije je rješenje potrebno prethodno razmotriti složenu (i ne uvijek linearnu) sudsku praksu Suda u tom pogledu.

108.

Državnom intervencijom ili intervencijom putem državnih sredstava obuhvaćene su potpore koje je država izravno dodijelila i potpore koje su dodijelila javna ili privatna tijela koja je osnovala ili imenovala država radi upravljanja potporom ( 80 ). U okviru prava Unije ne može se dopustiti da se pravila o državnim potporama zaobilaze samim stvaranjem samostalnih institucija zaduženih za dodjelu potpora ( 81 ).

109.

Državna mjera kojom se određene poduzetnike ili proizvode stavlja u povoljniji položaj ne gubi svojstvo besplatne prednosti zbog činjenice da je u cijelosti ili djelomično financirana iz doprinosa koje je uvelo tijelo javne vlasti, a koji se potražuju od predmetnih poduzetnika ( 82 ).

110.

Naime, članak 107. stavak 1. UFEU-a obuhvaća sva novčana sredstva kojima se tijela javne vlasti mogu zaista koristiti za potporu poduzetnicima, neovisno o tome pripadaju li ta sredstva državi trajno. Čak i kada iznosi koji odgovaraju predmetnoj mjeri nisu u trajnom vlasništvu državne riznice, činjenica da oni cijelo vrijeme ostaju pod državnim nadzorom i tako na raspolaganju nadležnim državnim tijelima dovoljna je da bi ih se kvalificiralo kao „državna sredstva” ( 83 ).

111.

Što se tiče sektora električne energije, u presudi od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., Sud je presudio da „fondovi koji se financiraju putem obveznih doprinosa koje nameće zakonodavstvo države članice, kojima se upravlja i koje se raspoređuje sukladno tom zakonodavstvu, mogu smatrati državnim sredstvima u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a čak i ako njima upravljaju subjekti koji nisu javna vlast” ( 84 ).

112.

Iz te sudske prakse proizlazi da je za utvrđivanje toga jesu li sporna sredstva državna u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a presudan stupanj intervencije i nadzora tijela javne vlasti nad njima.

113.

Nedostatkom nadzora tijela javne vlasti objašnjava se da Sud ne smatra potporama, na primjer, slučajeve u kojima se sredstva članova nekog strukovnog tijela raspoređuju za određeno namjensko financiranje u interesu tih članova, o kojem odlučuje privatna organizacija i čija je svrha posve komercijalna, a u odnosu na koje država ima samo ulogu posrednika koji propisuje da su doprinosi koje plaćaju trgovačke organizacije obvezni. Primjeri tih slučajeva su predmeti Pearle ( 85 ) i Doux Élevages ( 86 ).

114.

Nedostatkom državnog nadzora nad prijenosima sredstava objašnjava se i da Sud ne smatra potporama slučajeve kada se na temelju propisa preraspodjeljuju financijska sredstva jednog privatnog subjekta drugom, bez dodatne intervencije države. Načelno, nema prijenosa državnih sredstava ako se novac izravno prenosi s jednog privatnog subjekta na drugi a da pritom ne prijeđe preko javnog ili privatnog tijela koje je država imenovala radi upravljanja prijenosom ( 87 ).

115.

Nema prijenosa državnih sredstava niti kada poduzetnike, većinom privatne, država nije ovlastila za upravljanje državnim sredstvima, nego su samo oni obvezni na otkup iz svojih vlastitih financijskih sredstava ( 88 ). To je slučaj iz presude PreussenElektra, u skladu s kojom obveza, koju je država članica nametnula privatnim dobavljačima da po najnižim određenim cijenama kupuju električnu energiju iz obnovljivih izvora, ne podrazumijeva izravni ili neizravni prijenos državnih sredstava poduzetnicima koji proizvode tu vrstu energije, a ta se okolnost ne mijenja time što će manji prihodi poduzetnika koji podliježu toj obvezi vjerojatno prouzročiti smanjenje poreznih prihoda jer je ta posljedica svojstvena mjeri ( 89 ). U tom slučaju predmetni poduzetnici (to jest privatni dobavljači električne energije) bili su obvezni kupovati jednu određenu vrstu električne energije vlastitim financijskim sredstvima, ali ih država nije imenovala za upravljanje sustavom potpora.

116.

Sud također nije ocijenio da je prisutan državni nadzor (a time ni prijenos državnih sredstava) u poljskom mehanizmu kojim je opskrbljivačima nametnuta obveza prodaje krajnjim potrošačima udjela električne energije iz kogeneracije, u iznosu od 15 % njihove godišnje prodaje ( 90 ).

117.

Međutim, državni se nadzor ponovno javlja i prisutan je prijenos državnih sredstava kada iznosi koje su platili pojedinci prelaze preko javnog ili privatnog subjekta koji je imenovan za njihovo kanaliziranje prema korisnicima. To se dogodilo u predmetu Essent Netwerk Noord u kojem je privatni subjekt na temelju zakona bio zadužen za naplaćivanje dodatka na cijenu (tarifu) električne energije u ime države i morao ga je kanalizirati prema korisnicima, pri čemu nije bio ovlašten koristiti se iznosima toga dodatka za druge svrhe, osim one predviđene zakonom. Ukupni iznos tog dodatka (koji je Sud okvalificirao kao porez) bio je pod javnim nadzorom, što je bilo dostatno da bude svrstan u državna sredstva ( 91 ).

118.

Sud je državni nadzor ocijenio i u predmetu Vent de Colère! i dr. u kojem je postojao mehanizam, koji su financirali svi krajnji kupci, kojim su se u potpunosti naknađivali dodatni troškovi koje su podmirivali poduzetnici koji su bili obvezni otkupiti električnu energiju iz vjetra (po cijeni višoj od tržišne). Intervencija putem državnih sredstava postojala je i kada se taj mehanizam djelomično temeljio na izravnom prijenosu sredstava između privatnih subjekata ( 92 ).

119.

Taj isti smisao potvrđen je u rješenju Suda u predmetu Elcogás u kojem se odlučivalo o tome „jesu li iznosi dodijeljeni privatnom poduzetniku, proizvođaču električne energije, koje financiraju svi krajnji korisnici električne energije na nacionalnom državnom području državna intervencija ili financiranje iz državnih sredstava” ( 93 ).

120.

Odgovor Suda bio je da mehanizam za nadoknadu dodatnih troškova od kojeg je taj poduzetnik imao koristi (koji se financira krajnjom tarifom električne energije koja se primjenjuje na sve španjolske potrošače i korisnike prijenosne i distribucijske mreže na nacionalnom državnom području) treba smatrati državnom intervencijom ili intervencijom putem državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. U tom pogledu, nije bilo „relevantno […] da iznosi namijenjeni nadoknadi dodatnih troškova ne potječu od posebnog dodatka na tarifu električne energije i da predmetni mehanizam financiranja ne pripada, u strogom smislu, kategoriji poreza, poreznog prihoda ili parafiskalnog nameta u skladu s nacionalnim pravom” ( 94 ).

121.

Taj se javni nadzor također vrši i zato ih Sud smatra državnim sredstvima, u obliku prihoda koji se u danskom sustavu ostvaruju kako bi se javnom društvu (TV2 Reklame) platila naknada za upravljanje potporom koja se sastoji od prava na prodaju oglasnog prostora društva TV2 ( 95 ).

122.

Prema mišljenju njemačke vlade i poduzetnika tužitelja, EEG doplatak i njegovo ograničenje za određene energetski intenzivne poduzetnike mehanizmi su uspostavljeni na temelju zakona, ali ne uključuju prijenos državnih sredstava i ne nalaze se pod nadzorom njemačkih tijela. Prema njihovu mišljenju, taj je mehanizam obuhvaćen sudskom praksom uspostavljenom predmetom PreussenElektra jer EEG-om iz 2012. nisu uvedene bitne izmjene u odnosu na njemačko zakonodavstvo iz 1990., koje Sud nije smatrao državnom potporom.

123.

Suprotno tomu, Komisija tvrdi, kao i u Odluci 2015/1585, da postoji prijenos sredstava u korist velikih potrošača energije, pod nadzorom njemačkih tijela. Prema njezinu mišljenju, radi se o mehanizmu promicanja energije iz obnovljivih izvora koji je različit od onog analiziranog u presudi PreussenElektra te je sličniji mehanizmima primijenjenima u drugim državama članicama (Belgija, Francuska, Španjolska, Austrija), koje je Sud svrstao u državne potpore jer podrazumijevaju priljev sredstava koja su pod nadzorom javne uprave u korist određenih poduzetnika ( 96 ).

124.

Tako iznesena analiza sudske prakse Suda navodi me da se složim s mišljenjem Komisije. Najprije ću podsjetiti da su EEG doplatak, koji su primili i njime upravljali OPS-ovi, odredila njemačka tijela radi pokrivanja troškova koji su stvoreni zajamčenim cijenama i tržišnom premijom, predviđenima EEG-om iz 2012., kojima se proizvođačima zelene električne energije (EEG) jamčila viša cijena od tržišne. Stoga je EEG doplatak dio politike Njemačke države usmjerene na pružanje potpore proizvođačima električne energije iz EEG-a, koja je utvrđena EEG-om iz 2012. i njegovim dodatnim pravilima. Sniženjem navedenog doprinosa u korist određenih energetski intenzivnih poduzetnika iz proizvodnog sektora, pokušao se ublažiti utjecaj troška navedene potpore na njihove proračune.

125.

Glavni elementi iz kojih je vidljiv nadzor njemačkih tijela nad sredstvima ostvarenima EEG doplatkom (uključujući njegovo snižavanje u korist određenih energetski intenzivnih poduzetnika) i time njihove naravi „državnih sredstava” jesu:

126.

Proizvođačima električne energije iz obnovljivih izvora osigurano je pravo prvokupa te energije i primitak njezina iznosa (putem zakonski predviđenih premija) od mrežnih operatera za lokalnu distribuciju. Mrežni operateri prenose električnu energiju iz obnovljivih izvora OPS-ovima koji su dužni platiti im premije koje su platili. EEG doplatak obračunava se prema prodanoj električnoj energiji na burzi električne energije. Zatim se EEG doplatak čisto financijski raspodjeljuje među OPS-ovima koji ga prevaljuju na poduzetnike koji opskrbljuju krajnje potrošače električnom energijom.

127.

Prevaljivanje EEG doplatka poslovna je odluka opskrbljivača, ali se de facto provodi sustavno i u skladu s osnovnom namjerom EEG-a iz 2012. Ograničenje doplataka za određene energetski intenzivne poduzetnike nadoknađuje se istodobnim povećanjem za ostale potrošače ( 97 ), odnosno za one koji ne iskorištavaju navedeno ograničenje.

128.

Prema mišljenju njemačke vlade i poduzetnika tužitelja, EEG doplatak (i stoga njegovo ograničenje) pretpostavljaju samo prijenos privatnih sredstava među jednako tako privatnim poduzetnicima čiji su odnosi uređeni građanskim pravom, samo na temelju ugovora. Radi se o utvrđivanju, na temelju zakona, najniže prodajne cijene proizvoda koji prodaju privatni poduzetnici.

129.

Ne slažem se s tom argumentacijom jer EEG doplatak nije jednostavno plod inicijative OPS-ova, nego se radi o primjeni njemačkog zakonodavstva kojim su utvrđeni korisnici prednosti (proizvođači električne energije iz EEG-a i određeni energetski intenzivni poduzetnici), takozvani „kriteriji prihvatljivosti” i razina potpore, s ciljem prikupljanja financijskih sredstava za pokrivanje troškova potpore električnoj energiji iz EEG-a.

130.

OPS-ovi ne mogu slobodno nametnuti EEG doplatak koji žele i njemačka tijela nadziru njihov način obračuna, naplate i upravljanja, kao i ograničenje primjenjivo na energetski intenzivne poduzetnike, koje ovisi od prethodnom upravnom aktu. Odredbama kojima se uređuje određivanje EEG doplatka osigurava se da se tim doplatkom pruži dovoljno financijskog pokrića za plaćanje potpora električne energije iz EEG-a, uključujući sniženje u korist energetski intenzivnih poduzetnika. Tim se odredbama ne dopušta ostvarivanje dodatnog prihoda povrh iznosa kojim se pokrivaju ti troškovi te OPS-ovi ne smiju EEG doplatkom financirati nijedan drugi oblik djelatnosti.

131.

Financiranje EEG doplatka i njegovo ograničenje osmišljeni su tako da se troškovi potpore proizvodnji električne energije iz EEG-a kaskadno prevaljuju na sudionike njemačkog tržišta električne energije. Kao što sam već ranije naveo, logika sustava je sljedeća:

132.

Stoga je narav EEG doplatka svojstvena državnim sredstvima kojima se pruža potpora proizvodnji zelene električne energije, a ne privatnim sredstvima poduzetnika i potrošača o kojima oni mogu međusobno pregovarati.

133.

To što u Njemačkoj nema javnog tijela posebno imenovanog za upravljanje navedenim sredstvima, što je funkcija koja se dodjeljuje subjektima na tržištu električne energije (posebno, kolektivno, OPS-ovima), nije zapreka tome da ta sredstva budu državna potpora. Kao što sam već podsjetio, prema mišljenju Suda, da bi prijenos državnih sredstava postojao, za potrebe članka 107. UFEU-a, nije nužno da ona proizlaze iz državnog proračuna ili državne imovine, ili da ih naplaćuje, preusmjerava i da njima upravlja javno tijelo.

134.

Kako bi sredstva bila državna sredstva, dostatno je da ih jedni subjekti uplate drugima kako bi ih dostavili krajnjim korisnicima potpora, uključujući kada tim sredstvima upravljaju subjekti koji nisu tijelo javne vlasti, pod uvjetom da je prijenos financijskih sredstava (u ovom slučaju, od krajnjih potrošača do proizvođača zelene električne energije) ostvaren na temelju zakonske obveze i pod upravnim nadzorom. To je mehanizam potpora, predviđen EEG-om iz 2012., koje mi se čine sličnima onima zbog kojih je nastala sudska praksa uspostavljena predmetom Association Vent De Colère! i dr. ( 98 ).

135.

Na njemačkom zakonodavcu bilo je da izradi okvir potpora, tako da se ovaj slučaj ne može usporediti s onim iz presude Doux Élevage ( 99 ). Osim toga, namjenu tih iznosa odredio je sam zakonodavac (potpora proizvodnji električne energije iz EEG-a), a o njihovoj upotrebi ne odlučuju slobodno OPS-ovi ( 100 ).

136.

Suprotno onomu što navode njemačka vlada i poduzetnici tužitelji, slučaj koji se sada razmatra nije sličan slučaju iz presude PreussenElektra. U potonjoj presudi Sud je smatrao da mogućnost, obuhvaćena njemačkim propisima, da proizvođači električne energije iz obnovljivih izvora prodaju tu energiju po višoj cijeni od tržišne nije podrazumijevala prijenos državnih sredstava. Osnovne razlike između tih dvaju predmeta, prema mojem mišljenju, jesu sljedeće:

137.

Zbog tih se obilježja predmetni sustav ne može okvalificirati samo kao mehanizam utvrđivanja najniže prodajne cijene proizvoda (električna energija iz EEG-a) između privatnih poduzetnika u smislu presuda PreussenElektra i Van Tiggele. Radi se, naprotiv, o globalnijem sustavu promicanja obnovljive energije čijim se proizvođačima jamči priljev državnih sredstava koja, u konačnici, potječu od krajnjih potrošača te kojima centralizirano upravljaju OPS-ovi pod kontrolom i nadzorom triju njemačkih tijela, odnosno Bundesnetzagentur (Državna agencija za mreže; u daljnjem tekstu: BNetzA), BAFA i Umweltbundesamt (Agencija za zaštitu okoliša). Te ću funkcije ispitati u nastavku.

138.

Njemačka vlada i poduzetnici tužitelji poriču, protivno ocjeni iz Odluke 2015/1585, da su OPS-ovi kolektivno imenovani za upravljanje državnim sredstvima. Prema njihovu mišljenju, razni operateri obuhvaćeni EEG-om iz 2012., kao i drugi gospodarski subjekti, samo među sobom namiruju privatne zahtjeve koji proizlaze iz zakonom utvrđenih prava. Time se razlikuju od javnih ili privatnih tijela čija je intervencija u mehanizam potpore za električnu energiju iz EEG-a analizirana u presudi Association Vent De Colère! i dr.

139.

Smatram, naprotiv, da su OPS-ovi izričito obvezni upravljati EEG doplatkom (uključujući njegovim sniženjem za energetski intenzivne poduzetnike) na temelju zadaće koja im je propisana EEG-om iz 2012., zbog čega postaju središnja točka u funkcioniranju sustava potpore za električnu energiju iz EEG-a. Tako proizlazi iz funkcija predviđenih osobito člancima 34. do 39. EEG-a iz 2012. ( 102 ).

140.

EEG doplatak predstavlja namjenska sredstva koja je prethodno i isključivo utvrdio njemački zakonodavac, za čiju je naplatu potrebna intervencija određenih posrednika ovlaštenih za primitak tih sredstava i upravljanje njima. To su iznosi koji su predmet odvojenog računovodstva, koji se ne uplaćuju u opći proračun OPS-ova niti oni njima mogu slobodno raspolagati. OPS-ovi su zaduženi, na temelju ovlasti koje im je dodijelila država, upravo omogućiti financijski priljev od krajnjih potrošača do proizvođača u okviru obveze koja im je zakonski nametnuta. Ne namiruju, stoga, privatne zahtjeve, nego upravljaju, pod nadzorom države, doplatkom koji potpada pod javno pravo.

141.

Njemačka vlada i poduzetnici tužitelji tvrde da su ovlasti tijela javne vlasti, konkretno BnetzA-e i BAFA-e, previše ograničene da bi ona imala ikakav značajan opseg nadzora nad EEG doplatkom (i time nad ograničenjem u korist energetski intenzivnih poduzetnika). Njemačka smatra da su pravila iz EEG-a iz 2012. o metodi izračuna predmetnog doplatka, zahtjevi za transparentnost, kao i nadzor koji provodi BNetzA, usmjerena jedino na sprječavanje nepravednog bogaćenja jednog od dotičnih privatnih operatera u čitavom tom nizu plaćanja.

142.

Međutim, njemačka tijela ne nadziru samo zakonitost djelovanja operatera uključenih u primanje EEG doplatka, nego i, ako je potrebno, primjenjuju administrativne sankcije (BNetzA) ili utvrđuju pravo energetski intenzivnog poduzetnika na iskorištavanje sniženog doplatka (BAFA). Kontrola i upravni nadzor EEG doplatka su, prema mojem mišljenju, neupitni.

143.

Konkretno, u skladu s člankom 61. EEG-a iz 2012., BNetzA u okviru svojih nadzornih zadaća mora među ostalim nadzirati da OPS-ovi električnu energiju iz EEG-a stavljaju na tržište u skladu s odredbama članka 37. EEG-a iz 2012. i da dobavljačima električne energije određuju, utvrđuju, objavljuju i zaračunavaju EEG doplatak u skladu sa zahtjevima iz zakona i drugih propisa. S druge strane, OPS-ovi u skladu s člankom 48. EEG-a iz 2012. daju BNetzA-i podatke koji se koriste za mehanizam naknade ( 103 ).

144.

BNetzA ima izvršne ovlasti i zadaće povezane s različitim stavkama troškova i prihoda koje OPS-ovi mogu uključiti u izračun EEG doplatka. Ta agencija može donijeti izvršive odluke za ispravljanje visine EEG doplatka te određivati kazne subjektima u sustavu s ciljem provođenja EEG-a iz 2012.

145.

Što se tiče energetski intenzivnih poduzetnika, jednako je važno upravno postupanje: navedena društva moraju dostaviti nadležnom ministarstvu podatke koji su nužni da bi se moglo utvrditi hoće li ciljevi utvrđeni u okviru članka 40. EEG-a iz 2012. biti postignuti. BNetzA mora jamčiti da se EEG doplatak snizi samo onim dobavljačima električne energije koji ispunjavaju uvjete iz članka 39. EEG-a iz 2012. Osim toga, BAFA donosi odluku o tome jesu li energetski intenzivni poduzetnici koji su zatražili ograničeni EEG doplatak ovlašteni platiti samo ograničeni EEG doplatak, a ta se odluka može pobijati pred njemačkim upravnim, a ne građanskim sudovima.

146.

S obzirom na navedeno netaksativno nabrajanje ovlasti nadzora i kontrole njemačkih tijela nad sredstvima prikupljenima putem EEG doplatka, ne nalazim dostatne razloge za utvrđivanje nevaljanosti Odluke 2015/1585 zbog toga što je utvrđeno da su navedena sredstva pod nadzorom tih državnih tijela.

147.

Stoga smatram da ograničenje EEG doplatka, kako je primijenjeno na poduzetnike tužitelje, podrazumijeva prijenos državnih sredstava u njihovu korist, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.

148.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:

„–

kupiti električnu energiju iz EEG-a proizvedenu u njihovu području bilo izravno od proizvođača, kada je on izravno spojen na prijenosni vod, ili od operatera distribucijskog sustava (ODS) po zajamčenim cijenama, ili platiti tržišnu premiju. Kao posljedica toga, električna energija iz EEG-a kao i financijsko opterećenje potpora predviđenih EEG-om iz 2012. centralizirani su na razini svakog od četiri spomenuta OPS-a,

—

primijeniti ‚povlasticu za zelenu električnu energiju’ na dobavljače koji je zatraže i ispuniti odgovarajuće uvjete utvrđene člankom 39. stavkom 1. EEG-a iz 2012.,

—

izvršiti među sobom prijeboj količine električne energije iz EEG-a tako da svaki od njih kupi jednak dio električne energije iz EEG-a,

—

prodati električnu energiju iz EEG-a na promptnom tržištu u skladu s pravilima definiranima EEG-om iz 2012. i njegovim provedbenim uredbama, što se može učiniti zajednički,

—

zajednički izračunati EEG doplatak, koji mora biti jednak za svaki kWh potrošen u Njemačkoj, kao razliku između prihoda od prodaje električne energije iz EEG-a i rashoda povezanih s kupnjom električne energije iz EEG-a,

—

zajednički objaviti EEG doplatak u posebnom obliku na zajedničkim mrežnim stranicama,

—

također objaviti skupne informacije o električnoj energiji iz EEG-a,

—

usporediti prognozirani EEG doplatak s onim koji je doista trebao biti u nekoj određenoj godini pa prilagoditi doplatak za sljedeću godinu,

—

objaviti prognoze za nekoliko godina unaprijed,

—

ubrati EEG doplatak od dobavljača električne energije,

—

voditi (svaki od njih) na zasebnom bankovnom računu sve financijske tokove (rashod i prihodi) povezane s EEG-om iz 2012.”

„–

OPS-i prodaju na promptnom tržištu električnu energiju za koju su plaćene zajamčene cijene u skladu s primjenjivim pravilima […],

—

OPS-i ispravno odrede, utvrde i objave EEG doplatak,

—

OPS-i pravilno naplate EEG doplatak od dobavljača električne energije,

—

mrežni operateri pravilno naplate zajamčene cijene i premije od OPS-a,