1.

Zahtjev za prethodnu odluku koji je Supremo Tribunal Administrativo (Vrhovni upravni sud, Portugal) podnio u okviru spora između Associação Sindical dos Juízes Portugueses (Sindikat portugalskih sudaca, u daljnjem tekstu: ASJP) i Tribunal de Contas (Revizorski sud, Portugal) u pogledu smanjenja plaća koje se isplaćuju članovima potonjeg suda, koje proizlazi iz zakona kojim se privremeno smanjuje iznos plaća u javnom sektoru radi suzbijanja učinaka gospodarske krize u Portugalu.

2.

Sud koji je uputio zahtjev pita je li takav nacionalni propis u skladu s načelom neovisnosti sudaca, kao što prema njegovu mišljenju proizlazi iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a ( 2 ), članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) ( 3 ) i sudske prakse Suda.

3.

Prije nego što iznesem materijalne razloge zbog kojih smatram da bi na tako postavljeno pitanje trebalo negativno odgovoriti, ispitat ću prigovore iznesene u ovom predmetu koji se odnose na nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku i očitu nenadležnost tog Suda.

4.

Glavni akti prava Unije čiji je cilj ispraviti prekomjerni deficit Portugalske republike i dodijeliti joj financijsku pomoć te koji su navedeni u ovom predmetu jesu sljedeći:

5.

Lei no 75/2014, estabelece os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão (Zakon br. 75/2014 o uspostavi mehanizama za privremeno smanjenje plaća i uvjeta za njihov povratak u prvotno stanje) od 12. rujna 2014. ( 11 ) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 75/2014) ima za predmet, u skladu sa svojim člankom 1. stavkom 1., odrediti privremenu primjenu mehanizma smanjenja plaća u javnom sektoru i uspostaviti načela koja treba poštovati pri njihovu povratku u prvotno stanje.

6.

Članak 2. tog zakona, naslovljen „Smanjenje plaće”, glasi kako slijedi:

„1.   Bruto ukupna mjesečna plaća osoba iz stavka 9., koja iznosi više od 1500 eura, neovisno o tome obavljaju li funkcije na taj datum ili tada s njima započinju, na bilo kojoj poziciji, smanjuje se na sljedeći način:

[…]

9.   Ovaj se zakon primjenjuje na dužnosnike i druge osobe navedene u nastavku:

[…]

15.   Sustav predviđen ovim člankom obvezujuć je i prevladava nad bilo kojom suprotnom odredbom, posebnom ili izvanrednom, kao i nad instrumentima kolektivnog uređivanja radnih odnosa i ugovora o radu, kojima se od tog sustava ne može odstupiti niti ga se može izmijeniti.”

7.

Na temelju lei no 159‑A/2015, Extinção da redução remuneratória na Administração Pública (Zakon br. 159‑A/2015 o ukidanju smanjenja plaća u javnoj upravi) od 30. prosinca 2015. ( 12 ) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 159‑A/2015) s postupnim su učinkom od 1. siječnja 2016. ukinute mjere smanjenja koje su proizašle iz Zakona br. 75/2014.

8.

Člankom 2. tog zakona određuje se da će se „[s]manjenje plaća predviđeno Zakonom br. 75[/2014] postupno ukidati tijekom 2016., svaka tri mjeseca i na sljedeći način:

9.

Posebno upravno pravno sredstvo koje je ASJP podnio u ime određenih svojih članova koji su suci na Tribunal de Contas (Revizorski sud), ima za cilj poništiti upravne akte donesene u skladu s člankom 2. Zakona br. 75/2014, kojim je uvedeno privremeno smanjenje plaća koje se isplaćuju osobama zaposlenima u portugalskoj javnoj upravi koje su navedene u tom članku, a među kojima se i suci ( 13 ). Suci koje zastupa taj sindikat, osim toga, zahtijevaju povrat razlika u plaći koje im nisu isplaćene od listopada 2014., sa zateznim kamatama po zakonskoj stopi, i izjavu o tome da imaju pravo primati svoju plaću bez tog smanjenja.

10.

U prilog tom pravnom sredstvu, ASJP tvrdi da je mjerama smanjenja spornih plaća povrijeđeno „načelo neovisnosti sudaca”, koje je navedeno u članku 203. Ustava Portugalske Republike ( 14 ) te određeno u članku 19. stavku 1. UEU‑a i članku 47. Povelje.

11.

U svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, Supremo Tribunal Administrativo (Vrhovni upravni sud) tvrdi da bi, s obzirom na to da su mjere ograničavanja troškova, koje su provedene smanjenjem plaća u glavnom postupku, poduzete u okviru ispravljanja prekomjernog deficita u Portugalu, koji uređuju i nadziru europske institucije, nakon čega je uslijedila financijska pomoć, koja je dodijeljena i uređena na temelju pravnih akata Unije, bilo teško osporavati da su te navedene mjere donesene u okviru prava Unije ili da, barem, imaju europsko podrijetlo.

12.

Zatim, navodi da diskrecijska ovlast kojom raspolaže Portugalska država za provedbu smjernica proračunske politike, u dogovoru s institucijama Unije, tu državu međutim ne oslobađa njezine obveze da poštuje, u skladu s člankom 51. stavkom 1. Povelje, opća načela prava Unije, među kojima i načelo neovisnosti sudaca.

13.

U tom pogledu, ističe da učinkovitu pravnu zaštitu pravâ koja proizlaze iz pravnog poretka Unije u prvom redu osiguravaju nacionalni sudovi, u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, i da tu zaštitu navedeni sudovi moraju provesti s neovisnošću i nepristranošću na koje građani Unije imaju pravo na temelju članka 47. Povelje. Prema njegovu mišljenju, sve upućuje na to da se neovisnost sudskih tijela osigurava i predviđanjem jamstava u pogledu statusa njihovih članova, osobito što se tiče njihovih plaća, zbog čega se osporava jednostrano i trajno smanjenje plaća osoba koje zastupa tužitelj u glavnom postupku.

14.

Stoga je odlukom od 7. siječnja 2016., koju je Sud zaprimio 5. veljače 2016., Supremo Tribunal Administrativo (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti sljedeće prethodno pitanje:

„S obzirom na važne zahtjeve uklanjanja prekomjernog proračunskog deficita i financijske pomoći, koja je uređena odredbama [prava Unije], treba li načelo neovisnosti sudaca, sadržano u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, članku 47. [Povelje] i sudskoj praksi Suda, tumačiti na način da mu se protive mjere smanjenja plaća koje se primjenjuju na suce u Portugalu, s obzirom na to da su ih jednostrano i trajno nametnule druge ustavne vlasti/tijela, kao što proizlazi iz članka 2. Zakona br. 75[/2014]?”

15.

Pisana očitovanja podnijeli su ASJP, portugalska vlada i Komisija. Na raspravi održanoj 13. veljače 2017. zastupane su bile portugalska vlada i Komisija.

16.

Prije nego što zauzmem stajalište o meritumu zahtjeva za prethodnu odluku, naglašavam da su u ovom predmetu istaknuta dva postupovna prigovora, od kojih se jedan temelji na nedopuštenosti tog zahtjeva, a drugi na nenadležnosti Suda. Što se tiče reda kojim će se ti prigovori razmotriti, napominjem da u načelu najprije treba provjeriti nadležnost Suda. Ipak, u ovom je mišljenju prikladno najprije razmotriti dopuštenost zahtjeva jer u tom pogledu postoje manje složena pitanja nego u pogledu ispitivanja nadležnosti Suda i jer je to ispitivanje povezanije s odredbama čije se tumačenje zahtijeva, nakon čega će izravno uslijediti analiza merituma.

17.

Portugalska vlada i Komisija iznijele su dvije vrste prigovora koji mogu utjecati na dopuštenost ovog zahtjeva za prethodnu odluku. Prvi se prigovor odnosi na neprecizno obrazloženje odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, dok se drugi odnosi na činjenicu da su nacionalne mjere koje se osporavaju u glavnom postupku već bile stavljene izvan snage u trenutku u kojem je pred Sudom pokrenut postupak.

18.

U pisanom i usmenom očitovanju, Komisija uvodno tvrdi da je odluka kojom se upućuje prethodno pitanje manjkava, osobito jer se u njoj ne navodi koja bi sudska praksa Suda bila relevantna za tumačenje odredbi prava Unije na koje se odnosi prethodno pitanje ni razlozi za odabir navedenih odredbi ( 15 ) te da iz toga proizlazi da se Sud mora proglasiti nenadležnim odgovoriti na to pitanje.

19.

Međutim, smatram da tako istaknuti prigovori koji se odnose na sadržaj odluke kojom se upućuje prethodno pitanje mogu više utjecati na dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku, nego na samu nadležnost Suda ( 16 ).

20.

Kao što naglašava Komisija, točno je da je važno da sud koji je uputio zahtjev svoj zahtjev sastavi na jasan i precizan način jer je to jedini akt na kojem se temelji postupak pred Sudom, što se tiče Suda i sudionika u tom postupku ( 17 ). Zahtjevi u pogledu sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku izričito su navedeni u članku 94. Poslovnika Suda, s kojim bi sud koji je uputio zahtjev trebao biti upoznat u okviru suradnje uspostavljene u članku 267. UFEU‑a i koji je dužan detaljno poštovati. Osobito, neophodno je da nacionalni sudovi u samoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje iznesu pravni okvir glavnog postupka i da ne objasne samo zašto su odabrali odredbe prava Unije čije tumačenje traže, nego i koja je povezanost koju utvrđuju između tih odredbi i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog na navedeni spor ( 18 ).

21.

Naime, u ovom je predmetu obrazloženje odluke kojom se upućuje prethodno pitanje osobito kratko, posebno u dva glavna aspekta, tako da je dopušteno ispitivanje dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku koji sadržava.

22.

Kao prvo, što se tiče povezanosti između spornih nacionalnih mjera i odredbi čije se tumačenje traži u skladu s prethodnim pitanjem, odnosno članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje, sud koji je uputio zahtjev nije uopće jasan jer samo navodi da, prema njegovu mišljenju, iz tih odredbi proizlazi opće načelo neovisnosti sudaca koje su navedene mjere mogle povrijediti ( 19 ), bez detaljnih pojašnjenja u tom pogledu.

23.

Kao drugo, prethodno pitanje odnosi se na „sudsku praksu Suda” iz kojeg također proizlazi to načelo neovisnosti sudaca, ali u obrazloženju odluke kojom se upućuje prethodno pitanje nije navedena nijedna odluka tog Suda u tom smislu. Sud koji je uputio zahtjev samo navodi da postoje „brojne presude” koje je Sud donio u pogledu pojma „sud” u smislu članka 267. UFEU‑a, kojima se uzima u obzir neovisnost tijela koje je podnijelo zahtjev za prethodnu odluku, a da pritom ne navodi nijednu od presuda koje bi prema njegovu mišljenju bile relevantne. Budući da nisu iznesene odgovarajuće informacije, smatram da nije potrebno odlučiti o tom aspektu pitanja postavljenog Sudu.

24.

Unatoč gore navedenim nedostacima odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, smatram da, s obzirom na sve elemente iznesene u toj odluci i na raspravi, Sud ipak raspolaže dovoljnim informacijama kako bi mogao odlučiti o eventualnom tumačenju članka 19. UEU‑a i članka 47. Povelje i tako korisno odgovoriti na postavljeno pitanje ( 20 ).

25.

U svojem pisanom očitovanju portugalska vlada tvrdila je da zahtjev za prethodnu odluku nije dopušten jer je tijekom postupka pred Sudom postao bespredmetan zbog zakonodavnih izmjena u okviru portugalskog unutarnjeg pravnog poretka i koje su tijekom 2016. dovele do postupne i potpune ponovne uspostave prava u području plaća u glavnom postupku. Iz toga je zaključila da Sud više ne treba odgovoriti na postavljeno pitanje jer je postalo hipotetsko ( 21 ).

26.

Tijekom rasprave ta je vlada potvrdila da je, u skladu sa Zakonom br. 159‑A/2015, smanjenje plaća u javnoj upravi koje proizlazi iz Zakona br. 75/2014 u potpunosti ukinuto postupno između 1. siječnja i 1. listopada 2016. ( 22 ), ali bez retroaktivnog učinka. Iz toga proizlazi da je gubitak na koji se pozivaju osobe koje zastupa tužitelj u glavnom postupku, nakon smanjenja njihovih plaća od listopada 2014., postojao u prošlosti i do 1. listopada 2016., kad su plaće svih osoba zaposlenih u javnom sektoru na koje se odnosilo navedeno smanjenje bile u potpunosti vraćene na uobičajenu razinu.

27.

Ipak, portugalska je vlada tvrdila da se prethodno pitanje odnosilo na povredu neovisnosti sudaca koja je navodno nanesena Zakonom br. 75/2014, pri čemu je taj eventualni problem već riješen na dan pokretanja postupka pred Sudom, odnosno 5. veljače 2016., jer su učinci tog teksta poništeni Zakonom br. 159‑A/2015 koji je donesen 30. prosinca 2015. i stupio na snagu 1. siječnja 2016. Dodala je da su posljedice Zakona br. 75/2014 koje su prethodile njegovu stavljanju izvan snage i na koje upućuje ASJP bile samo financijske naravi, a ta problematika prema njezinu mišljenju nije obuhvaćena predmetom zahtjeva za prethodnu odluku.

28.

U tom pogledu, podsjećam na to da pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati, uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja ( 23 ).

29.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, iz teksta i strukture članka 267. UFEU‑a proizlazi da se prethodnim postupkom pretpostavlja da je spor pred nacionalnim sudovima u tijeku , u okviru kojega oni trebaju donijeti odluku na temelju presude donesene u prethodnom postupku ( 24 ). Stoga, kad je glavni postupak već postao bespredmetan na dan kad je sud koji je uputio zahtjev pokrenuo postupak pred Sudom, Sud je zahtjev za prethodnu odluku proglasio nedopuštenim ( 25 ), pri čemu je proglašenje obustave postupka u načelu ograničeno na slučajeve u kojima je do relevantnog incidenta ili događaja došlo tijekom postupka pred Sudom ( 26 ).

30.

Konkretno, Sud odbija odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku kad su nacionalne odredbe koje su se prvotno primjenjivale na glavni postupak stavljene izvan snage ili izuzete iz primjene zbog njihove neustavnosti ( 27 ). Ipak, smatra se da okolnost da se očekuje izmjena predmetnog nacionalnog zakonodavstva ne utječe na dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku ako iz informacija koje su u njemu navedene proizlazi da je odgovor Suda na postavljena pitanja odlučujući za ishod glavnog postupka ( 28 ).

31.

U ovom predmetu, smatram da iz elemenata podnesenih Sudu nije jasno vidljivo da zatraženo tumačenje prava Unije nije uopće povezano s predmetom glavnog postupka ili da je istaknuti problem hipotetske naravi.

32.

Naime, suprotno tvrdnjama portugalske vlade, spor koji je pokrenut pred sudom koji je uputio zahtjev ne odnosi se na samu neovisnost sudaca, s obzirom na to da se na načelo te neovisnosti poziva samo kao na pravni razlog kako bi se dobilo poništenje navodno nezakonitih upravnih akata na temelju kojih su smanjene plaće osoba koje zastupa ASJP, kao i povrat iznosa koji su nezakonito oduzeti od njihovih plaća u skladu sa Zakonom br. 75/2014.

33.

Osim toga, budući da na dan kad je podnesen zahtjev za prethodnu odluku Zakonom br. 159‑A/2015, kojim je izmijenjen Zakon br. 75/2014, nisu u potpunosti ukinuta osporavana smanjenja, ni za prošlost ni za neposrednu budućnost ( 29 ) čini se da je sud koji je uputio zahtjev na taj dan i dalje imao obvezu odlučivati o predmetu te tužbe, pri čemu taj sud smatra mogućim da se predmetnim nacionalnim propisom povrijedilo pravo Unije i da je stoga bilo potrebno da Sud odgovori na prethodno pitanje.

34.

S obzirom na sva ta razmatranja, smatram da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku dopušten.

35.

U prilog njegovoj tužbi u glavnom postupku, tužitelj u glavnom postupku tvrdi da su pobijani upravni akti nezakoniti jer nacionalni propis koji se njima provodi, odnosno Zakon br. 75/2014, nije u skladu s pravom Unije jer se protivi „načelu neovisnosti sudaca” koje, prema mišljenju te stranke, istovremeno proizlazi iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i iz članka 47. Povelje. Sud koji je uputio zahtjev ne primjenjuje taj zajednički pristup navedenim odredbama samo u tekstu prethodnog pitanja, nego i u obrazloženju na kojem se ono temelji.

36.

Radi odlučivanja o prigovorima nenadležnosti koje su istaknule portugalska vlada i Komisija, smatram da članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a treba analizirati neovisno od članka 47. Povelje jer smatram da se kriteriji za primjenjivost tih odredbi i stoga mogućnost Suda da ih tumači razlikuju.

37.

U svojim pisanim i usmenim očitovanjima, portugalska vlada i Komisija nisu izričito navele razloge iz kojih bi moglo biti da Sud, prema njihovu mišljenju, nije nadležan odlučivati o tumačenju članka 19. UEU‑a, razmatranog zasebno. Naime, iznijele su dugačku argumentaciju u prilog tvrdnji da nacionalni propis u glavnom predmetu nije provedbena mjera prava Unije u smislu članka 51. Povelje, iz čega proizlazi da ne treba tumačiti članak 47. Povelje, te mi se čini da su predložile da se slično rasuđivanje primijeni na članak 19. UEU‑a ( 30 ).

38.

Međutim, smatram da se taj argument ne može proširiti ni po analogiji primijeniti u tom pogledu, s obzirom na poseban tekst članka 19. UEU‑a, koji se razlikuje od sadržaja članka 51. stavka 1. Povelje, na koji ću se kasnije vratiti ( 31 ), ali u pogledu kojeg sada podsjećam na to da se njime područje primjene Povelje ograničava na mjere koje države članice poduzimaju u svrhu provedbe odredbi prava Unije.

39.

Ni na koji način ne dovodeći u pitanje analizu merituma, kojom će se definirati sadržaj i doseg članka 19. UEU‑a ( 32 ), u ovoj fazi valja utvrditi ima li Sud u ovom slučaju nadležnost tumačiti navedeni članak zbog eventualne primjenjivosti, u kontekstu kao što je onaj u glavnom predmetu, odredbi i, konkretnije, njegova stavka 1. drugog podstavka, na koji se odnosi prethodno pitanje.

40.

U skladu s navedenim drugim podstavkom, „[d]ržave članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije” ( 33 ). Smatram da je taj potonji element, koji je svojstven toj odredbi, odlučujući kako bi se ocijenilo može li Sud odlučivati o tumačenju te odredbe u ovom predmetu.

41.

Učinkovita pravna zaštita, koja podrazumijeva pristup odgovarajućim pravnim lijekovima, na koju pojedinci moraju imati pravo na temelju navedenog podstavka, prema mojem mišljenju, zahtijeva se od država članica kad nacionalni sudovi svoju sudsku aktivnost mogu izvršavati u okviru područja obuhvaćenih pravom Unije, odnosno kao europski sudovi. Međutim, smatram da takav može biti slučaj sudaca na koje se odnosi propis u glavnom postupku jer se od njih može tražiti da odlučuju u sporovima koji su obuhvaćeni područjem primjene prava Unije i u kojima se mora zajamčiti mogućnost upotrebe takvih pravnih lijekova.

42.

Prema mojem mišljenju, to je utvrđenje dovoljno kako bi se smatralo da je Sud u ovom predmetu nadležan tumačiti članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a. Tu nadležnost sada treba dokazati u pogledu zatraženog tumačenja članka 47. Povelje jer kriteriji za primjenu tog potonjeg instrumenta nisu jednako određeni kao kriteriji za navedeni članak 19., iako jedni i drugi kriteriji mogu imati jednak konkretan rezultat.

43.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, temeljna prava koja se jamče u pravnom sustavu Unije, među kojima je „pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje” određeno člankom 47. Povelje, primjenjuju se na sve situacije uređene pravom Unije, ali ne i izvan njih ( 34 ). Stoga se člankom 51. stavkom 1. Povelje predviđa da se njezine odredbe odnose na države članice samo „kada provode pravo Unije”, u skladu sa sudskom praksom Suda o tom pojmu ( 35 ). Člankom 6. stavkom 1. UEU‑a, kojim se Povelji pridaje obvezujući učinak, kao i člankom 51. stavkom 2. te Povelje, pojašnjava se da se odredbama Povelje ni na koji način ne proširuju nadležnosti Unije kako su utvrđene u Ugovorima Prema tome, kad pravna situacija ne ulazi u područje primjene prava Unije, Sud nije nadležan o njoj odlučivati te eventualno prizivane odredbe Povelje ne mogu same po sebi biti temelj takve nadležnosti ( 36 ).

44.

U ovom predmetu, portugalska vlada i Komisija tvrde da nisu ispunjeni uvjeti na temelju kojih se može zaključiti da je Portugalska Republika pri donošenju i primjeni mjera predviđenih člankom 2. Zakona br. 75/2014 provodila pravo Unije, u smislu članka 51. Povelje, i da je Sud stoga očito nenadležan tumačiti članak 47. Povelje.

45.

Podsjećam na to da se Sud proglasio očito nenadležnim odgovoriti o meritumu prethodnih zahtjeva za prethodnu odluku koje su također podnijeli portugalski sudovi jer odluka kojom se upućuje prethodno pitanje nije sadržavala nijedan konkretan element na temelju kojeg bi se moglo smatrati da je cilj nacionalnih mjera u tim predmetima, koje su slične mjerama primjenjivima u ovom glavnom postupku ( 37 ), bila provedba prava Unije u smislu navedenog članka 51. ( 38 ). Ipak, za razliku od tih drugih predmeta, navodna nenadležnost Suda ovdje nije jasno vidljiva jer je sud koji je uputio zahtjev dostavio preciznije, iako relativno sažete, informacije o postojanju takve provedbe u ovom slučaju.

46.

Naime, sud koji je uputio zahtjev navodi da su mjere smanjenja plaća, poput onih koje su predviđene u članku 2. Zakona br. 75/2014, opravdane zahtjevima konsolidacije proračuna te je sastavio popis akata prava Unije o stanju prekomjernog deficita Portugalske države i financijskoj pomoći koju je ta država primila ( 39 ). Međutim, nije jednostavno utvrditi razloge iz kojih taj sud smatra da između mjera u glavnom postupku i bilo koje odredbe prava Unije postoji izravna povezanost jer je navedeni sud u tom pogledu iznio malo informacija ( 40 ).

47.

Stoga, u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nije pojašnjeno koji je bio normativni okvir, s obzirom na odredbe prava Unije koje su tada bile primjenjive, kojim su bile obuhvaćene sporne nacionalne mjere. Konkretno, u toj odluci nije jasno naznačena razlika, koju je na raspravi naglasila portugalska vlada, između, s jedne strane, faze u kojoj su se na Portugalsku državu primjenjivala pravila prava Unije povezana s ispravljanjem prekomjernog deficita i, s druge strane, faze u kojoj se primjenjivao sustav obveza koje su proizašle iz toga što je Unija dodijelila financijsku pomoć.

48.

Međutim, kao što je nezavisni odvjetnik Y. Bot istaknuo u predmetu koji se također odnosi na mjere proračunske štednje koje je država članica donijela u okviru obveza koje je preuzela prema Europskoj zajednici, kako bi se utvrdilo jesu li odredbe Povelje primjenjive s obzirom na članak 51. te Povelje ( 41 ), valja uzeti u obzir ne samo tekst predmetnih nacionalnih odredbi, nego i sadržaj akata prava Unije u kojima se nalaze navedene obveze. U tom je pogledu prema mojem mišljenju pravilno dodao da nije važno to što se tim aktima ostavlja predmetnoj državi manevarski prostor kako bi odlučila koje su najbolje mjere da bi ispunila navedene obveze, dok su ciljevi relevantnih odredbi dostatno detaljni i precizni kako bi bili poseban pravni propis Unije u tom području ( 42 ), za razliku od pukih preporuka državama članicama čiji se javni deficit smatra prekomjernim koje je donijelo Vijeće na temelju članka 126. UFEU‑a.

49.

U ovom predmetu, za opisivanje istaknute povezanosti između Zakona br. 75/2014 i prava Unije, sud koji je uputio zahtjev ne poziva se na elemente teksta navedenog zakona. Taj se sud ne poziva učinkovito ni na jedan akt prava Unije, za razliku od obrazloženja nacrta zakona na kojem se temelji Zakon br. 75/2014, u kojem je uspostavljena povezanost s obvezama koje proizlaze iz prava Unije u pogledu proračuna ( 43 ).

50.

Suprotno tome, taj sud, kao i ASJP, oslanja se, među ostalima, na sporazum o ekonomskoj i financijskoj prilagodbi koji je Portugalska država sklopila u svibnju 2011. ( 44 ) i, posljednje, na Provedbenu odluku Vijeća 2012/409 od 10. srpnja 2012. o dodjeli financijske pomoći Unije Portugalu i na Preporuku Vijeća od 18. lipnja 2013. za otklanjanje stanja prekomjernog vladinog deficita u Portugalu.

51.

U tom pogledu, podsjećam na to da je preporuka koju donesu institucije Unije po svojoj naravi akt koji nije obvezujuć, za razliku od odluke ( 45 ). Osim toga, kao i portugalska vlada ( 46 ) i Komisija, smatram da gore navedenom preporukom, koja se osobito temelji na članku 126. stavku 7. UFEU‑a, nisu određeni dostatno konkretni i precizni ciljevi kako bi se smatralo da je Portugalska država na temelju nje provela zahtjeve prava Unije, u smislu članka 51. Povelje.

52.

Što se tiče Provedbene odluke 2012/409, na koju se poziva sud koji je uputio zahtjev, ističem da je zamijenjena Provedbenom odlukom Vijeća 2014/234 od 23. travnja 2014. koja se stoga primjenjivala ratione temporis kad su donesene sporne mjere na temelju Zakona br. 75/2014 koji je donesen 12. rujna 2014. Člankom 1. potonje odluke izmijenjena je Provedbena odluka 2011/344, kojom su prvotno predviđeni uvjeti dodjele financijske pomoći Unije Portugalskoj Republici ( 47 ), kao dopuna Uredbi br. 407/2010. Međutim, iz stavka 2. navedenog članka proizlazi da je Portugalska država tijekom 2014. trebala, „u skladu sa odredbama iz Memoranduma o razumijevanju”, donijeti posebne, a ne samo općenite mjere ( 48 ), koje se, među ostalim, sastoje od toga da, u okviru „konsolidacijske strategije za 2015.”, „Vlada tijekom 2014. sastavlja jedinstvenu ljestvicu plaća s ciljem njezine provedbe u 2015. te racionalizacije i usklađenosti politike plaća za sve profile u javnom sektoru” ( 49 ). Ta se analiza ne može dovesti u pitanje time što je država članica svakako raspolagala marginom prosudbe pri izvršavanju svojih ovlasti u pogledu proračuna kako bi odredila konkretne ekonomske korektivne mjere koje je smatrala najprikladnijima za ostvarivanje tako postavljenih preciznih ciljeva ( 50 ).

53.

Iako mogu postojati ozbiljne sumnje jer odluka kojom se upućuje prethodno pitanje u tom pogledu sadržava ograničeno pojašnjenje, sklon sam smatrati da su mjerama smanjenja plaća u javnom sektoru koje su predviđene člankom 2. Zakona br. 75/2014 u glavnom postupku, provedene odredbe prava Unije, u smislu članka 51. Povelje i da je Sud stoga nadležan odgovoriti na zahtjev za prethodnu odluku i u dijelu koji se odnosi na članak 47. Povelje.

54.

U prilog svojim navodima, ASJP tvrdi da se pravni status sudaca ne smije miješati sa statutarnim propisom koji se odnosi općenito na javne dužnosnike čija bi situacija mogla biti neizvjesna. Pozivajući se, među ostalim ( 51 ), na Europsku povelju o statusu sudaca ( 52 ) donesenu u okviru Vijeća Europe, ASJP tvrdi da je na temelju stabilnosti plaća sudaca i njihova određivanja na prikladnoj razini kako bi se suce zaštitilo od miješanja čiji je cilj utjecati na njihove odluke moguće osigurati poštovanje osobito načela neovisnosti i nepristranosti, koja su jamstva sudske aktivnosti. ASJP tvrdi da se načelu neovisnosti sudaca, osobito na financijskom planu, koje proizlazi iz članka 19. UEU‑a i članka 47. Povelje, protive akti o smanjenju plaća koje su jednostrano donijele izvršne i zakonodavne vlasti države članice, kao što su oni u glavnom postupku.

55.

U istom smislu, odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje u biti se Sud poziva da utvrdi postoji li opće načelo prava Unije prema kojem su tijela država članica dužna poštovati neovisnost nacionalnih sudaca i, konkretnije, s obzirom na okolnosti glavnog postupka, zadržati plaću tih sudaca na postojanoj razini koja je dostatna kako bi mogli slobodno izvršavati svoju dužnost.

56.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da takvo načelo i takve posljedice proizlaze iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i iz članka 47. Povelje ( 53 ), odredbi koje Sud treba protumačiti, prema mojem mišljenju zasebno ( 54 ), ako će se smatrati nadležnim za odlučivanje o tim dvama aspektima ( 55 ). Kao i portugalska vlada i Komisija, ne slažem se, iz razloga koje ću iznijeti u nastavku, s mišljenjem koje je sud koji je uputio zahtjev izrazio u pogledu merituma.

57.

U potporu toj tvrdnji prema kojoj je člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a određeno opće načelo prava Unije o neovisnosti sudaca i kojem se protive nacionalne mjere u glavnom postupku, sud koji je uputio zahtjev i ASJP navode da su, s funkcionalnog stajališta, suci u državama članicama jednako tako europski suci jer, najprije, osiguravaju učinkovitu pravnu zaštitu pravâ koja proizlaze iz pravnog poretka Unije, osobito na temelju te odredbe.

58.

Točno je da se člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a predviđa da „[d]ržave članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije” ( 56 ) i da suci nacionalnih sudova nadležni za takve pravne lijekove pridonose navedenoj zaštiti. Ipak, tumačenje teksta te odredbe zahtijeva analizu s obzirom na kontekst kojim je obuhvaćena.

59.

U tom pogledu, ističem da je članak 19. UEU‑a sadržan u glavi III. tog Ugovora, naslovljenoj „Odredbe o institucijama”, koja sadržava niz općih normi kojima se utvrđuju uvjeti u kojima svaka institucija Unije, a osobito Sud Europske unije, na koji se odnosi navedeni članak 19., mora djelovati u okviru ovlasti koje su joj dodijeljene.

60.

Usto, s obzirom na odredbe stavaka 1. do 3. članka 19. UEU‑a, razmatrane zajedno, čini mi se da je gore navedeni pojam „učinkovita pravna zaštita” osmišljen u uskoj vezi s izvršavanjem funkcija Suda Europske unije, čiji su sastav i ovlasti predmet tih triju stavaka. Konkretno, prvim se podstavkom stavka 1. toj instituciji, koja obuhvaća Sud i Opći sud, dodjeljuje zadaća osiguravanja poštovanja prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ ( 57 ), pri čemu je pojašnjeno da postoje odstupanja od „pravila o općoj nadležnosti” određenog u tom podstavku ( 58 ).

61.

Iz sudske prakse proizlazi da je svrha drugog podstavka tog istog stavka 1. ponovno potvrditi obvezu koju države članice imaju da „predvide sustav pravnih lijekova i postupaka koji osiguravaju poštovanje temeljnog prava na učinkovitu sudsku zaštitu” ( 59 ). Stoga se navedeni drugi podstavak ne odnosi izravno na nacionalne suce, nego se njime jamči da u državama članicama postoje mogućnosti za podnošenje pravnih lijekova kako bi svaki pojedinac mogao ostvariti takvu zaštitu u svim područjima u kojima se primjenjuje pravo Unije. Taj je zahtjev povezan s činjenicom da sudski nadzor poštovanja pravnog poretka Europske unije ne osiguravaju samo sudovi Unije, nego se taj nadzor provodi i u suradnji s nacionalnim sudovima, u skladu s dvama podstavcima navedenog stavka ( 60 ).

62.

Sud je pojasnio da takva obveza također proizlazi iz članka 47. Povelje kad je riječ o mjerama koje donose države članice provodeći pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje ( 61 ). Naime, prvim stavkom tog članka 47. izričito se predviđa pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u uvjetima koji su navedeni u tom članku, za svakoga čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni. Iako ne želim već sada odlučiti o tumačenju tog potonjeg članka i o njegovim eventualnim posljedicama s obzirom na podatke iz glavnog postupka ( 62 ), ističem da se svrha i sadržaj navedenog članka 47. znatno razlikuju od onih članka 19. UEU‑a.

63.

Što se tiče potonjeg članka, Sud je presudio da je na unutarnjim pravnim poretcima svake države članice da, poštujući zahtjeve, među ostalim, iz drugog podstavka navedenog članka 19., odrede nadležne sudove i detaljno urede postupke povodom pravnih lijekova kojima je cilj osigurati zaštitu prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije ( 63 ). Čini mi se da je predmet tog podstavka, kojim se državama članicama predviđa obveza da uspostave pravne lijekove kojima će se moći djelotvorno zaštititi navedena prava, prije svega postupovne naravi.

64.

S obzirom na te elemente, smatram, kao i portugalska vlada ( 64 ), da se pojam „učinkovite pravne zaštite” u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a ne smije miješati s „načelom neovisnosti sudaca” koje je u prethodnom pitanju navedeno kao da navodno proizlazi iz te odredbe ( 65 ).

65.

Nadalje, čini mi se da je razlika koja postoji između prava na učinkovitu pravnu zaštitu, koje pojedincima država članica mora biti na raspolaganju putem prikladnih pravnih lijekova, i prava na suđenje pred sucima koji odlučuju potpuno neovisno, koje je također priznato navedenim pojedincima, očita s obzirom na naslov i tekst članka 47. Povelje, kojima se ta dva prava razlikuju ( 66 ). Razlika je također jasno utvrđena u Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ( 67 ) jer je u njezinu članku 13. predviđeno „[p]ravo na djelotvoran pravni lijek” pred nacionalnim sudom, dok je u njezinu članku 6. ( 68 ) navedeno „[p]ravo na pošteno suđenje”, koje među ostalim uključuje da „svatko ima pravo na to da neovisni […] sud ispita njegov slučaj”, iako između tih dvaju članaka očito postoje materijalne veze ( 69 ). Na te ću se elemente vratiti u okviru tumačenja članka 47. Povelje ( 70 ).

66.

Međutim, obveza država članica da predvide sustav „pravnih lijekova” koja je navedena u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a prema mojem je mišljenju povezana samo s pravom na „učinkovitu pravnu zaštitu”, kao što proizlazi iz teksta te odredbe, a ne s pravom na pošteno suđenje pred neovisnim sudom, čiji je sadržaj znatno različit.

67.

Prema tome, smatram da navedeni drugi podstavak treba tumačiti na način da ne sadržava opće načelo prava Unije prema kojem bi trebalo zajamčiti neovisnost sudaca na svim sudovima država članica.

68.

Podredno, ako bi Sud presudio da načelo neovisnosti sudaca proizlazi izravno iz zahtjeva za učinkovitu pravnu zaštitu iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, kao što tvrdi sud koji je uputio zahtjev, smatram da se, u svakom slučaju, ni ta odredba, ni to načelo ( 71 ) ne mogu shvatiti kao da im se protive nacionalne mjere smanjenja plaća, kao što su one koje pobija tužitelj u glavnom postupku, jer se one uopće ne odnose posebno na suce, nego, naprotiv, imaju opći doseg ( 72 ), s obzirom na to da se primjenjuju na široku skupinu osoba zaposlenih u javnoj službi ( 73 ).

69.

Sud koji je uputio zahtjev, kao i ASJP, tvrdi da, na temelju članka 47. Povelje, sudovi država članica moraju neovisno i nepristrano provoditi učinkovitu pravnu zaštitu nad pravima koja su građanima dodijeljena pravnim poretkom Unije i da bi se jednostranim smanjenjem plaća o kojem je riječ u glavnom postupku možda povrijedila neovisnost predmetnih sudaca.

70.

U tom pogledu, podsjećam, kao što je nedavno naveo nezavisni odvjetnik M. Wathelet ( 74 ), da naslov ( 75 ) i tekst članka 47. Povelje upućuju na to da se tim člankom priznaje, s jedne strane, pravo na djelotvoran pravni lijek, koje je također navedeno u članku 13. EKLJP‑a, i, s druge strane, pravo na pošteno suđenje koje uključuje pravo na pristup neovisnom i nepristranom sudu, koje je određeno u članku 6. stavku 1. EKLJP‑a.

71.

Budući da je sadržaj tog članka 47. izravno nadahnut tim odredbama EKLJP‑a ( 76 ), u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, valja ga tumačiti ne samo s obzirom na Objašnjenja koja se odnose na Povelju, nego i s obzirom na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) ( 77 ), tako da prava zajamčena navedenim člankom 47. u načelu imaju jednako značenje i opseg primjene kao i prava iz EKLJP‑a, pri čemu to pravilo ipak ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu. Otpočetka ( 78 ) je istaknuto da se člankom 47. Povelje upravo nudi zaštita čije je materijalno područje primjene šire od onog odgovarajućih članaka EKLJP‑a ( 79 ).

72.

S obzirom na sudsku praksu o EKLJP‑u i njegovim protokolima ( 80 ), čini mi se da je „načelo neovisnosti sudaca”, na koje se odnosi ovaj zahtjev za prethodnu odluku, više obuhvaćeno „pravo[m] [svakoga] da […] neovisni i nepristrani sud […] ispita njegov slučaj”, kao što proizlazi iz drugog stavka članka 47. Povelje ( 81 ), nego „pravo[m] na djelotvoran pravni lijek pred sudom”, kao što je predviđeno prvim stavkom tog članka ( 82 ).

73.

Naime, taj sud kao i ASJP tvrde da bi se načelu neovisnosti sudaca mogle „protiv[iti] mjere smanjenja plaća koje se primjenjuju na suce u Portugalu, s obzirom na to da su ih jednostrano i trajno nametnule druge ustavne vlasti/tijela” ( 83 ).

74.

Međutim, ESLJP je više puta presudio da se na temelju jamstva u pogledu „neovisnog suda”, u smislu članka 6. stavka 1. EKLJP‑a ( 84 ), zahtijeva da suci nisu neovisni samo na statutarnoj razini ( 85 ), nego i pri izvršavanju svojih dužnosti. Taj pojam uključuje dimenziju unutar sudske vlasti ( 86 ) koja nije relevantna za ovaj predmet i dimenziju izvan te vlasti, prema kojoj suci moraju moći raditi, a da na njih ne utječu stranke u sporu ( 87 ) ili druge državne vlasti ( 88 ), što je, prema mojem mišljenju, jedini aspekt na koji se pozvao ASJP. Ističem da je Sud primijenio sličan pristup kad je definirao kriterije na temelju kojih je moguće utvrditi neovisnost nacionalnog suda ( 89 ).

75.

Konkretnije, što se tiče neovisnosti članova suda s obzirom na njihovu plaću, ESLJP već je potvrdio povezanost između tih dvaju elemenata, pri čemu je presudio da „činjenica da država sucima ne isplaćuje pravovremeno plaću nije u skladu s potrebom da se zajamči da ti suci mogu neovisno i nepristrano izvršavati svoju sudačku dužnost, zaštićeni od svih vanjskih pritisaka čiji je cilj utjecati na njihove odluke i ponašanje” te je u tom kontekstu istaknuo da je „pitanje neovisnosti sudaca osobito osjetljivo” ( 90 ).

76.

Ta je analiza potkrijepljena raznim pravnim instrumentima Vijeća Europe, kojima su izražene takve zabrinutosti. Naime, u članku 6. Europske povelje o statusu sudaca određuje se, bez obvezujućeg učinka, da se razina plaće sudaca treba odrediti tako da ih se ne izlaže riziku pritisaka koji bi mogli utjecati na njihovu neovisnost, čak i ako se ta razina može razlikovati od jednog suca do drugog, ovisno o objektivnim čimbenicima, kao što su stručne dužnosti koje obavljaju ( 91 ). Usto, u preporukama Odbora ministara ( 92 ) bilo je predloženo, s jedne strane, da „[p]laća sudaca bude razmjerna njihovoj ulozi i odgovornostima te na dovoljnoj razini kako bi bili zaštićeni od svih vanjskih pritisaka čiji je cilj utjecati na njihove odluke” i, s druge strane, da se „[u]vedu posebne zakonske odredbe kako bi se spriječilo smanjenje plaća koje bi se odnosilo posebno na suce” ( 93 ).

77.

S obzirom na te elemente, smatram da pravo svakoga da neovisni sud ispita njegov slučaj, u smislu članka 47. Povelje, obuhvaća potrebu da se neovisnost članova tog suda zajamči tako da im se, s obzirom na odgovornosti koje snose, isplaćuje dovoljno visoka i stabilna plaća kako bi ih se zaštitilo od toga da eventualna vanjska miješanja ili pritisci naruše neutralnost sudskih odluka koje trebaju donijeti.

78.

Međutim, iako iznos plaće sudaca treba odgovarati važnosti javnih funkcija koje obavljaju, taj iznos ipak ne bi smio biti odvojen od ekonomske i socijalne stvarnosti, a osobito od razine životnog standarda u državi u kojoj zainteresirane osobe obavljaju svoju stručnu aktivnost ( 94 ). Osim toga, razumna stabilnost njihova prihoda podrazumijeva, prema mojem mišljenju, da se ti prihodi s vremenom ne mijenjaju na način koji bi ugrozio neovisnost prosudbe, ali ne i da se ne smiju mijenjati.

79.

Konkretnije, u situaciji velike gospodarske krize, poput one u razdoblju koje je prethodilo donošenju nacionalnih mjera u glavnom postupku ( 95 ), načelo neovisnosti sudaca ne može se shvatiti kao da se njime onemogućuje izmjena plaće tih sudaca, iako takva mjera očito mora ostati u razumnim granicama kako bi se izbjeglo da ti suci postanu osjetljivi na pritiske koji bi se na njih mogli izvršavati. Naime, kao što tvrdi portugalska vlada, valja pronaći pravednu ravnotežu između općeg interesa zajednice i pojedinačnog interesa sudaca, koji su dužni osigurati poštovanje prava koja su priznata pojedincima.

80.

Usto, kao što sam već istaknuo ( 96 ), kao i portugalska vlada ( 97 ) i Komisija, sporne mjere smanjenja nisu se odnosile samo na suce, nego i na velik broj osoba zaposlenih u javnoj službi. Budući da se sporne mjere nisu ni na koji način isključivo ili posebno odnosile na suce, ne može se smatrati da su „druge ustavne vlasti/tijela”, na koje se upućuje u prethodnom pitanju, željele destabilizirati zaposlene u pravosuđu, tim manje što su i sami predstavnici izvršnih i zakonodavnih vlasti bili predmet istih mjera štednje na temelju članka 2. Zakona br. 75/2014.

81.

Prema tome, smatram da članak 47. Povelje treba tumačiti na način da mu se ne protivi donošenje nacionalnih mjera, kao što su one osporavane u glavnom postupku, jer njima nije povrijeđeno načelo neovisnosti sudaca koje taj članak sadržava.

82.

Obrnuto bi tumačenje u praksi imalo posljedicu, koja bi prema mojem mišljenju bila loša, da bi se državama članicama uskratila mogućnost da u teškoj gospodarskoj krizi uvedu potrebnu prilagodbu iznosa plaća osoba koje su dio javne službe u širokom smislu, ako se ta prilagodba ne odnosi samo na suce i nije neproporcionalna.

83.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Supremo Tribunal Administrativo (Vrhovni upravni sud, Portugal) odgovori kako slijedi:

Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da im se ne protive mjere općenitog smanjenja plaća u javnoj upravi kojima podliježu suci na temelju nacionalnog propisa kao što je onaj u glavnom postupku.