1

Tužitelji, Automobile club des avocats (ACDA), Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), Fédération française des motards en colère (FFMC), Fédération française de motocyclisme i Union nationale des automobile clubs su udruženja čija je svrha zaštita prava sudionika u cestovnom prometu.

2

Francuska su tijela 16. svibnja 2014. dostavila Europskoj komisiji plan širenja autoceste kojim je bilo predviđeno produljenje trajanja određenih koncesija za gospodarenje autocestama u zamjenu za to da dotična društva financiraju radove koji se trebaju obaviti za vrijeme njihove koncesije.

3

Komisija je 28. listopada 2014. donijela odluku C(2014) 7850 final o Državnoj potpori SA.2014/N 38271 – Francuska – Plan širenja autoceste (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

4

U pobijanoj odluci, Komisija je smatrala da predmetna mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, no da se ta potpora može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a. Prema tome, odlučila je ne istaknuti prigovore protiv navedene mjere. Ta je odluka donesena s obzirom na, među ostalim, obveze koje su preuzela francuska tijela.

5

Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 18. svibnja 2015. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.

6

Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 3. kolovoza 2015. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.

7

Francuska Republika 7. rujna 2015. podnijela je zahtjev za intervenciju u prilog zaključcima Komisije.

8

Tužitelji se nisu očitovali na prigovor nedopuštenosti.

9

Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da poništi pobijanu odluku.

10

Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

11

U prilog prigovoru nedopuštenosti Komisija ponajprije smatra da se odvjetnik koji zastupa tužitelje ne može smatrati, za potrebe ovog predmeta, trećom osobom neovisnom naspram jednog od tužitelja s obzirom na to da je riječ o potpredsjedniku upravnog vijeća ACDA‑e. Prema tome, nije moguće podnijeti tužbu u skladu s člankom 19. stavcima 3. i 4. te člankom 21. stavkom 1. Statuta suda Europske unije ni u skladu s člankom 73. stavkom 1. Poslovnika.

12

Podredno, Komisija smatra da tužitelji i njihovi članovi nemaju locus standi u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a jer se, s jedne strane, pobijana odluka na njih osobno ne odnosi i, s druge strane, jer ona nije regulatorni akt za koji nisu potrebne provedbene mjere.

13

Na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. Poslovnika, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti ili nenadležnosti na zahtjev tuženika a da ne ulazi u raspravljanje o meritumu.

14

U ovom slučaju, Opći sud na temelju sadržaja spisa ocjenjuje da je stvar dovoljno razjašnjena i odlučuje donijeti odluku bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.

15

Budući da prigovor koji je ponajprije istaknula Komisija može, da je usvojen, dovesti do nedopuštenosti tužbe u odnosu na samo jednog tužitelja, Opći sud smatra potrebnim u prvom redu ispitati zapreku vođenju postupka koju je Komisija istaknula podredno.

16

U skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a, „[s]vaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere”.

17

Članak 263. stavak 4. UFEU‑a dakle razlikuje tri situacije u kojima je tužba za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba dopuštena te valja utvrditi je li moguće ovaj slučaj podvući pod jednu od njih radi odlučivanja o prigovoru koji je istaknula Komisija.

18

Budući da je nesporno da je pobijana odluka upućena francuskim tijelima, a ne tužiteljima, ova tužba ne može se usvojiti s obzirom na prvu situaciji propisanu u članku 263. stavku 4. UFEU‑a. Prema tome, dopuštenost ove tužbe valja u nastavku još razmotriti s obzirom na druge dvije situacije propisane u stavku 4. tog članka.

19

U tim uvjetima ova tužba dopuštena je, s obzirom na drugu i treću situaciju iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a, samo ako se pobijana odluka izravno i osobno odnosi na tužitelje ili ako se pobijana odluka na njih izravno odnosi, a istovremeno predstavlja regulatorni akt za koji nisu potrebne provedbene mjere.

20

Prema članku 263. stavku 4. UFEU‑a svaka fizička ili pravna osoba može uložiti tužbu za poništenje, među ostalim, protiv akta Europske unije koji joj nije upućen ako se on izravno i osobno odnosi na nju.

21

Prema ustaljenoj sudskoj praksi može se smatrati da se odluka koja je upućena nekoj drugoj osobi osobno odnosi na treće osobe samo ako ta odluka na njih utječe samo zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena (presuda od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223.)

22

Što se tiče osobnog utjecanja, presuđeno je da se može smatrati da se konačna odluka Komisije u području državnih potpora osobno odnosi na udrugu čija je zadaća braniti kolektivne interese svojih članova u dvama slučajevima, tj. u prvom redu, ako može dokazati vlastiti interes, osobito zato što je akt čije je poništenje traži utjecao na njezin pregovarački položaj, ili, na drugom mjestu, ako su njezini članovi, ili neki od njezinih članova imali locus standi u osobnom svojstvu (vidjeti rješenje od 29. ožujka 2012., Asociación Española de Banca/Komisija, T‑236/10, EU:T:2012:176, t. 19. i navedena sudska praksa).

23

U ovom slučaju, tužitelji smatraju da su udruge koje obuhvaćaju sudionike u cestovnom prometu te da je njihova zadaća braniti interese tih osoba.

24

Pored toga, tužitelji su naveli da djeluju za svoj račun i u interesu svojih članova.

25

U odnosu na sebe, tužitelji nisu naveli niti jedan element iz kojeg bi proizlazio utjecaj na njihov osobni interes. Osobito, iz spisa ne proizlazi da su se umiješali u postupak koji je doveo do usvajanja pobijane odluke. Općenito, Opći sud ne raspolaže ni s jednim elementom iz kojeg bi mogao zaključiti da bi navedena odluka mogla utjecati na položaj tužitelja u bilo kojim pregovorima.

26

Postojanje osobnog utjecaja ovisi, dakle, od odgovora na pitanje je li članovima tužitelja dopušteno tražiti poništenje pobijane odluke.

27

U tom smislu valja utvrditi da tužitelji u ovom slučaju ne navode niti jedan element kojim bi bilo dokazano da se pobijana odluka osobno odnosi na njihove članove na način koji je usporediv s osobom kojoj je akt upućen.

28

Suprotno tomu, iz spisa proizlazi da pobijana odluka navodno utječe na članove tužitelja općenito kao korisnike cesta i autocesta.

29

Naime, tužitelji u tužbi navode, u biti, da su tarife koje društva, koncesionari autocesta, naplaćuju u Francuskoj previsoke, a da to utječe na njihove članove kao korisnike tih cesta.

30

Osobito, tužitelji smatraju da društva koncesionari autocesta u Francuskoj kompenziraju svako povećanje poreza, državne naknade ili poreza koji su dužni platiti povećanjem cijena cestarina i općenito, povećanjem tarifa koje onda predstavljaju prekomjeran teret za korisnike i neproporcionalni su u odnosu na pruženu uslugu.

31

Tužitelji također smatraju da u Francuskoj prekomjerna dobit koja proizlazi iz cestarina koje naplaćuju društva koncesionari autocesta u zamjenu za obvezu gradnje, financiranja i iskorištavanja dodijeljene mreže autocesta dovodi do sustava u kojem su ta društva nadkompenzirana.

32

Tužitelji naglašavaju da će takva situacija nadalje postojati ako ugovori o koncesiji koje je odobrila Komisija u pobijanoj odluci budu produljeni.

33

U tom smislu valja navesti da se utjecaj za koji tužitelji tvrde da postoji u odnosu na njihove članove ne razlikuje od onog koji postoji za sve korisnike dotičnih autocesta, osobito u pogledu navoda da su tarife za cestarine koje u Francuskoj naplaćuju društva koncesionari autocesta prekomjerne i da se mogu povisiti za vrijeme produljenja trajanja ugovora o koncesiji.

34

Iz toga proizlazi da pobijana odluka ne utječe na članove tužitelja zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih pojedinačno izdvaja, poput osoba kojima je ta odluka upućena.

35

Iz toga valja zaključiti da se pobijana odluka osobno ne odnosi na tužitelje te da oni, prema tome, ne zadovoljavaju uvjet o kojem ovisi dopuštenost u drugom slučaju koji je propisan člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a.

36

Slijedom navedenog, nije nužno utvrditi odnosi li se pobijana odluka na tužitelje izravno.

37

Prema zadnjem dijelu rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a svaka fizička ili pravna osoba može uložiti tužbu za poništenje protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.

38

Pojam regulatornih akata koji ne podrazumijevaju provedbene mjere iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a valja tumačiti s obzirom na cilj te odredbe, koji je usmjeren prema izbjegavanju toga da neki pojedinac bude prisiljen prekršiti pravo kako bi ostvario pristup sudu. Ako određeni regulatorni akt proizvodi izravne učinke na pravni položaj fizičke ili pravne osobe a da pritom ne zahtijeva provedbene mjere, ta bi osoba mogla biti lišena djelotvorne sudske zaštite ako pred sudom Unije ne raspolaže izravnim pravnim lijekom radi osporavanja zakonitosti tog regulatornog akta. Naime, fizička ili pravna osoba koja se nalazi u takvoj situaciji, iako se predmetni akt izravno odnosi na nju, mogla bi ostvariti sudski nadzor tog akta samo nakon što je povrijedila njegove odredbe, pozivajući se na njihovu nezakonitost u okviru postupaka koji su protiv nje pokrenuti pred nacionalnim sudovima (presuda od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 27.).

39

Suprotno tomu osigurana je sudska zaštita ako regulatorni akt sadržava provedbene mjere (vidjeti u tom smislu presude od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament, C‑294/83, EU:C:1986:166, t. 23.; od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 93. i od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 28.).

40

Kad provedba regulatornog akta pripada institucijama, tijelima, uredima ili agencijama Unije, fizičke ili pravne osobe mogu podnijeti izravnu tužbu sudovima Unije protiv provedbenih akata pod pretpostavkama iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a i na temelju članka 277. UFEU‑a, istaknuti nezakonitost osnovnog akta u pitanju (presude od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament, C‑294/83, EU:C:1986:166, t. 23.; od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 93. i od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 29.).

41

Ako je provedba regulatornog akta u nadležnosti država članica, fizičke ili pravne osobe mogu pobijati valjanost nacionalne provedbene mjere pred nacionalnim sudom i, u okviru tog postupka, isticati prigovor nevaljanosti osnovnost akta i na taj način navoditi nacionalni sud da, prema potrebi, o tome upita Sud putem prethodnih pitanja na temelju članka 267. UFEU‑a (presude od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament, C‑294/83, EU:C:1986:166, t. 23.; od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 93. i od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 29.).

42

U ovom slučaju valja navesti da Komisija u obrazloženju pobijane odluke ne definira posebne i određene posljedice proglašenja spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem ni za korisnike ni za sve druge osobe na koje bi predmetna mjera mogla utjecati na bilo koji način.

43

Međutim, iz pobijane odluke proizlazi da ugovori o koncesijama koji su sklopljeni između Francuske Države i dotičnih društava koncesionara autocesta trebaju biti izmijenjeni u skladu s odobrenjem iz dekreta radi donošenja detaljnijih pravila plana širenja autoceste, tj. osobito o radovima koji trebaju biti izvedeni, produljenju trajanja koncesije, mjerama radi osiguranja praćenja radova i nepostojanja nadkompenzacije te o obvezama koje su preuzela francuska tijela prema Komisiji u okviru postupka u kojem je predmetna mjera ispitana.

44

Tužitelji i njihovi članovi trpjet će posebne i određene posljedice pobijane odluke posredstvom nacionalnih akata koji imaju narav provedbenih mjera navedene odluke u smislu zadnjeg dijela rečenice iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu rješenje od 21. travnja 2016., Royal Scandinavian Casino Århus/Komisija, C‑541/14 P, neobjavljeno, EU:C:2016:302, t. 47.).

45

Prema sudskoj praksi, države članice moraju zajamčiti mogućnost pravnim ili fizičkim osobama da osporavaju nacionalne mjere kojima se provodi akt Unije pred nacionalnim sudovima. Sud također podsjeća da je na državama članicama da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka koji osiguravaju poštovanje temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 100. i rješenje od 21. travnja 2016., Royal Scandinavian Casino Århus/Komisija, C‑541/14 P, neobjavljeno, EU:C:2016:302, t. 51.).

46

Naime, prema članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, države članice osiguravaju pravne lijekove nužne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 101.).

47

Štoviše, u nedostatku propisa Unije u tom pogledu, na unutarnjim je pravnim porecima svake države članice da, poštujući zahtjeve koji proizlaze iz prava Unije, odrede nadležne sudove i detaljno urede postupke povodom pravnih lijekova kojima je cilj osigurati zaštitu prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 102.).

48

Neovisno o pitanju predstavlja li pobijana odluka regulatorni akt u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a, valja, dakle, zaključiti da ova tužba ne zadovoljava zahtjev koji se odnosi na nepostojanje provedbenih mjera od kojih ovisi njezina dopuštenost sa stanovišta treće situacije koju predviđa ta odredba.

49

Prema tome, imajući u vidu sva prethodna razmatranja, ovu tužbu treba odbaciti u cijelosti kao nedopuštenu a da nije nužno očitovati se o navodima Komisije koji se zasnivaju na nepostojanju odvjetničkog zastupanja od strane treće osobe koja je neovisna od tužitelja.

50

Na temelju članka 142. stavka 2. Poslovnika obustavlja se postupak o zahtjevu Francuske Republike za intervenciju.

51

Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

52

Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im, uz vlastite troškove, naložiti i snošenje troškova Komisije u skladu s njezinim zahtjevom.

53

Nadalje, na temelju članka 144. stavka 10. Poslovnika, Francuska Republika snosi vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.

Slijedom navedenoga,

OPĆI SUD (prvo vijeće)

rješava: