1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 9. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 1251/2011 od 30. studenoga 2011. (SL 2011., L 319, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 11., str. 159.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/18).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između H. M.-a, direktora privatne bolničke ustanove, i Agencije za daržavna finansova inspekcija (Državna financijska inspekcijska agencija) u pogledu zakonitosti upravne sankcije koju je Agencija izrekla H. M.-u.

3

Uvodna izjava 2. Direktive 2004/18 glasi:

„Sklapanje ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela kojima upravljaju tijela javnog prava, podliježe poštovanju načela Ugovora, a posebno načela slobode kretanja robe, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga i načelima koja iz toga proizlaze kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnoj nabavi iznad određene vrijednosti, preporučljivo je sastaviti odredbe koordinacije Zajednice nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje javne nabave natjecanju. Ove bi se koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu kako s gore navedenim pravilima i načelima tako i s ostalim odredbama Ugovora.”

4

Članak 1. ove Direktive naslovljen „Definicije” u stavku 9. određuje:

„‚Javni naručitelj’ je: država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedna ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.

‚Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava‘ znači svako tijelo koje:

Nepotpuna lista tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava koja ispunjavaju kriterije navedene u drugom podstavku točkama (a), (b) i (c) navedena je u Prilogu III. Države članice periodično obavještavaju Komisiju o izvršenim modifikacijama u njihovim listama tijela i kategorija tijela.”

5

Članak 7. te direktive naslovljen „Pragovi za ugovore o javnoj nabavi” određuje procijenjene vrijednosne pragove počevši od kojih sklapanje ugovora mora biti provedeno u skladu s pravilima te direktive, a na dan nastanka činjenica u glavnom postupku prag za ugovore o javnoj nabavi robe koje sklapaju javni naručitelji koji nisu tijela središnje državne uprave bio je određen na 200000 eura.

6

Članak 9. iste direktive naslovljen „Načini izračunavanja procijenjene vrijednosti ugovora o javnoj nabavi, okvirnih sporazuma i dinamičkih sustava nabave”, propisuje:

[...]

5.   [...]

Ako je ukupna vrijednost grupa jednaka ili prelazi prag utvrđen člankom 7., ova Direktiva primjenjuje se na sklapanje ugovora za svaku grupu.

Međutim, javni naručitelji mogu se odreći takve primjene u odnosu na grupe čija je procijenjena vrijednost bez PDV‑a manja od 80000 eura za usluge, pod uvjetom da zbrojena vrijednost tih grupa ne prelazi 20 % zbrojene vrijednosti grupa kao cjeline.

[…]

7.   U slučaju ugovora o javnoj nabavi roba ili javnim uslugama koji su uobičajeni po vrsti ili koji se planiraju obnoviti u određenom razdoblju, izračun procijenjene vrijednosti ugovora temelji se na sljedećem:

Način izračuna procijenjene vrijednosti ugovora o javnoj nabavi ne može biti primijenjen s namjerom da se izuzme iz područja primjene ove Direktive.

[...]”

7

Članak 7. točka 4. Zakona za obštestvenite porački (Zakon o javnoj nabavi, DV br. 28., 6. travnja 2004.), u inačici koja se primjenjuje na činjenično stanje iz glavnog postupka glasi:

„Javni naručitelji su:

[...]

8

Člankom 8. stavkom 1. ovog zakona određuje se:

„Javni naručitelji dužni su provesti postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi kada su ispunjeni propisani zakonski kriteriji;

[...]

9

Stavak 1. točka 21. dodatnih odredbi tog zakona propisuje:

„‚Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’ je pravna osoba koja je, neovisno o svojem trgovačkom ili industrijskom karakteru, osnovana za ostvarenje potreba od općeg interesa i ispunjava jedan od sljedećih uvjeta:

Tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava su i zdravstvene ustanove koje su trgovačka društva i koje su u protekloj godini ostvarile više od 30 % prihoda na teret državnog proračuna, proračuna jedinica lokalne samouprave ili Nacionalnog zavoda za zdravstveno osiguranje.”

10

Osoba M. je direktor bolničke ustanove koja je registrirana kao trgovačko društvo s ograničenom odgovornošću i čiji je kapital u potpunosti u rukama privatne osobe, koja je također trgovac. Prilikom nadzora nad djelovanjem te ustanove koji je proveo službenik nadležnog inspekcijskog tijela utvrđeno je, na temelju računa koje su izdali različiti dobavljači, da je u razdoblju od 10. siječnja 2012. do 19. prosinca 2012. ta ustanova primila isporuke medicinskog potrošnog materijala u ukupnom iznosu od 339052,76 bugarskih leva (BGN) bez PDV‑a, iako tijekom cijele 2012. godine ustanova o kojoj je riječ, koja nije bila registrirana kao javni naručitelj u registru javne nabave, nije provela nijedan postupak javne nabave. Također je utvrđeno da je 66,27 % prihoda ove ustanove u 2011. godini potjecalo od uplata Nacionalnog zavoda za zdravstveno osiguranje, a on je javni naručitelj u smislu Zakona o javnoj nabavi.

11

Službenik koji je izvršio nadzor, smatrajući da je bolnička ustanova tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava u smislu stavka 1. točke 21. podtočke (c) drugog podstavka dodatnih pravila zakona o javnoj nabavi, zaključio je da direktor zdravstvene ustanove nije proveo postupak sklapanja ugovora javne nabave iako je to bio dužan učiniti. Stoga je taj službenik aktom od 12. srpnja 2013. utvrdio upravni prekršaj mjerodavnih odredbi Zakona o javnoj nabavi. Nakon tog akta navedenom direktoru izrečena je novčana kazna u iznosu od 3000 BGN na temelju mjerodavnih odredbi tog istog zakona. Potonji je protiv te sankcije podnio tužbu nadležnom sudu, koji je tu tužbu odbio. Osoba M. je stoga uložila žalbu pred sudom koji je uputio zahtjev.

12

Sud koji je uputio zahtjev napominje da se u glavnom postupku, u biti, radi o pitanju je li javni naručitelj bolnička ustanova čiji je kapital u potpunosti privatan i koja, među drugim primcima, prima i uplate koje potječu od Nacionalnog zavoda za zdravstveno osiguranje u zamjenu za medicinske usluge koje pruža. U tom pogledu, bilo bi potrebno utvrditi može li nacionalni propis, poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku, uvesti dodatne kriterije u odnosu na one koji su definirani člankom 1. stavkom 9. Direktive 2004/18, što bi, ako je tako, imalo za posljedicu proširenje kategorije osoba dužnih provesti postupak javne nabave.

13

Sud koji je postavio zahtjev, u odnosu na pitanje koje je predmet glavnog postupka, primijetio je da su prihodi dotične bolničke ustanove, koji potječu od Nacionalnog zavoda za zdravstveno osiguranje i stoga su javna sredstva, tijekom financijske godine 2011. činili više od 66 % prihoda te ustanove. Dakle, primjenjujući stavak 1. točku 21. prvi podstavak, podtočku (a) dodatnih odredbi Zakona o javnoj nabavi, trebalo bi smatrati da je, bez obzira na oblik vlasništva, ta ustanova javni naručitelj. Ovaj zaključak se nameće ne samo zbog znatnog udjela javnih sredstava u njezinim prihodima, nego i zbog toga što su medicinske usluge koje ona pruža djelatnost od općeg interesa.

14

Usto, definicija iz članka 1. stavka 9. direktive 2004/18 znatno se razlikuje od one u Zakonu o javnoj nabavi. Naime, iako prema članku 1. stavku 9. točkama (a) i (c) te direktive tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava postoji kada su propisani kriteriji kumulativno ispunjeni, prema Zakonu o javnoj nabavi kao tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava definirat će se svako tijelo koje ispunjava barem jedan od sličnih kriterija. Osim toga, i protivno onomu što propisuje Direktiva 2004/18, trgovački ili industrijski karakter toga tijela nije prepreka tomu da se ono može smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava, sukladno bugarskom pravu.

15

Posebno, stavak 1. točka 21. podtočka (c) drugi podstavak dodatnih odredbi Zakona o javnoj nabavi očito je nespojiv s kriterijima određenima u Direktivi 2004/18, jer bi trebalo smatrati da dio rečenice „financira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava” iz članka 1. stavka 9. drugog podstavka točke (c) te direktive podrazumijeva financiranje iznad 50 %, što je znatno iznad praga od 30 % koji određuje nacionalni zakon.

16

S obzirom na ta razmatranja, Administrativen sad Sofija‑grad (Upravni sud u gradu Sofiji, Bugarska) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

17

Sukladno članku 53. stavku 2. Poslovnika Suda, kad je Sud očito nenadležan za odlučivanje u nekom predmetu ili kad su zahtjev ili tužba očito nedopušteni, Sud može, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, u svakom trenutku odlučiti obrazloženim rješenjem bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.

18

U ovom predmetu valja primijeniti tu odredbu.

19

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati uživaju presumpciju relevantnosti.

Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 6. studenoga 2014., Cartiera dell’Adda, C‑42/13, EU:C:2014:2345, t. 29. i navedena sudska praksa).

20

Treba podsjetiti da se posebni postupci koji su predviđeni direktivama Unije koje se odnose na usklađivanje postupaka za sklapanje ugovora o javnim nabavama primjenjuju isključivo na ugovore čija vrijednost prelazi prag koji je izričito predviđen u svakoj od navedenih direktiva.

Stoga se pravila tih direktiva ne primjenjuju na javne nabave čija vrijednost ne prelazi prag koji je u njima utvrđen (presuda od 15. svibnja 2008., SECAP i Santorso, C‑147/06 i C‑148/06, EU:C:2008:277, t. 19.).

21

Privatnoj bolničkoj ustanovi u glavnom postupku stavlja se na teret, kako proizlazi iz spisa koji je podnesen Sudu, da se u razdoblju od 10. siječnja 2012. do 19. prosinca 2012. opskrbljivala potrošnim medicinskim materijalom u ukupnom iznosu od 339052,76 BGN bez poreza na dodanu vrijednost a da nisu provedeni postupci javne nabave za te isporuke.

22

Budući da je, prema podacima Europske središnje banke, devizni tečaj eura u bugarski lev tijekom cijelog tog razdoblja iznosio 1,9558, ukupna vrijednost navedenih isporuka povećava se na iznos od 173357,58 eura. Osim toga, spis koji je dostavljen Sudu ne sadržava nijedan podatak o broju transakcija, o iznosu svake pojedine ili o broju dobavljača s kojima su bile zaključene.

23

Kako proizlazi iz točke 5. ovog rješenja, iznos određen u članku 7. točki (b) Direktive 2004/18 kao prag u svrhu primjene te direktive na ugovore o javnoj nabavi robe bio je 200000 eura tijekom razdoblja o kojem je riječ u glavnom postupku. Iz toga proizlazi da prag nije dostignut, čak i u slučaju da su se mogli kumulativno uzeti u obzir iznosi svih isporuka izvršenih u tom razdoblju.

24

U svakom slučaju, u glavnom postupku, zbrojeni iznosi različitih isporuka, kako bi se izračunao prag predviđen u članku 7. Direktive 2004/18, mogu se uzeti u obzir samo ako bi bili ispunjeni uvjeti određeni u članku 9. te direktive, osobito u njegovu stavku 5. točki (b), kao i u njegovu stavku 7. Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije dostavio nikakvu informaciju kojom bi se moglo utvrditi da to jest slučaj.

25

Budući da navedeni uvjeti nisu bili ispunjeni, iznos svake isporuke trebao bi se utvrditi zasebno i pojedinačno i stoga su vrijednosti različitih ugovora o kojima je riječ u glavnom postupku nužno znatno niži od navedenog praga.

26

Slijedom toga valja utvrditi da pravila Direktive 2004/18 nisu primjenjiva na ugovore o javnoj nabavi robe u glavnom postupku. Osim toga, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje ne proizlazi izrijekom da odgovarajuće odredbe bugarskog prava izravno i bezuvjetno upućuju na odredbe te direktive.

27

Međutim, valja napomenuti da se, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, na provedbu javne nabave koja, s obzirom na njezinu vrijednost, ne potpada u područje primjene navedene direktive, ipak primjenjuju temeljna pravila i opća načela UFEU‑a, a osobito načela jednakog postupanja i nediskriminacije zbog državljanstva kao i obveza transparentnosti koja iz njih proizlazi, pod uvjetom da te javne nabave upućuju na postojanje određenog prekograničnog interesa (vidjeti u tom smislu presude od 15. svibnja 2008., SECAP i Santorso, C‑147/06 i C‑148/06, EU:C:2008:277, t. 20. i 21.; od 11. prosinca 2014., Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” i dr., C‑113/13, EU:C:2014:2440, t. 45. i 46.; od 18. prosinca 2014., Generali‑Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, t. 32., kao i od 16. travnja 2015., Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, t. 16.).

28

Što se tiče objektivnih kriterija koji mogu upućivati na postojanje određenog prekograničnog interesa, Sud je već presudio da oni mogu biti, osobito, vrijednost nabave o kojoj je riječ zajedno s mjestom obavljanja radova ili također tehničke značajke nabave i specifične karakteristike dotičnih proizvoda. Sud koji je uputio zahtjev može prilikom cjelovite ocjene određenog prekograničnog interesa uzeti u obzir također i postojanje prigovora koje su podnijeli subjekti drugih država članica, pod uvjetom da provjeri da su potonji stvarni, a ne fiktivni (vidjeti u tom smislu presude od 15. svibnja 2008., SECAP i Santorso, C‑147/06 i C‑148/06, EU:C:2008:277, t. 31., kao i od 16. travnja 2015., Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, t. 20. i navedenu sudsku praksu).

29

Treba utvrditi da u svojem zahtjevu za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev nije dostavio nijedan podatak koji bi omogućio Sudu da raspolaže informacijama u pogledu postojanja određenog prekograničnog interesa u glavnom postupku.

Međutim, valja podsjetiti da, kao što proizlazi i iz članka 94. Poslovnika Suda, Sud u zahtjevu za prethodnu odluku mora biti u mogućnosti pronaći prikaz činjenica na kojima se temelje pitanja kao i vezu koja postoji osobito između tih činjenica i tih pitanja. Stoga se utvrđenje potrebnih elemenata koji omogućuju provjeru određenog prekograničnog interesa, kao i općenito govoreći, sva utvrđenja koja moraju izvršiti nacionalni sudovi i o kojima ovisi primjenjivost akta sekundarnog prava ili akta primarnog prava Unije moraju provesti prije pokretanja postupka pred Sudom (presude od 11. prosinca 2014., Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” i dr., C‑113/13, EU:C:2014:2440, t. 47., kao i presuda od 16. travnja 2015., Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, t. 18.).

30

Zasigurno, postoje slučajevi u kojima Sud postojanje mogućeg određenog prekograničnog interesa može izvesti iz elemenata odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku, bez dostavljanja izričitih podataka o tome od strane suda koji je postavio zahtjev (vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 2014., Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” i dr., C‑113/13, EU:C:2014:2440, t. 48., kao i presudu od 16. travnja 2015.Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, t. 19.). Međutim, u ovom predmetu, u nedostatku elemenata takve naravi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, Sud smatra da to ne može učiniti.

31

U tim okolnostima Sud ne može dati koristan odgovor na pitanja suda koji je postavio zahtjev u svrhu rješavanja spora koji se pred njim vodi, a što je cilj suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU‑a.

32

Iz toga slijedi da primjenom članka 53. stavka 2. Poslovnika zahtjev za prethodnu odluku treba biti proglašen očito nedopuštenim.

33

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka.

Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) rješava:

Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Administrativen sad Sofija‑grad (Upravni sud u gradu Sofiji, Bugarska), odlukom od 4. ožujka 2015., očito je nedopušten.